土地确权给个人后，农村新增人口还有土地吗？
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土地是否要均分后确权?确权后还能否再微调?不变的政策和民众变化的诉求相碰撞――
　　三代土地承包经营权证,样式、面积都发生了很大变化。
　　编者按　被称为开启新一轮农村改革“闸门”的土地承包经营权确权登记工作,目前在各地次第展开,多个省份相继推出土地确权时间表。
　　土地确权在保障农民财产权益方面起着关键性作用,对促进农业发展、农民增收与农村和谐举足轻重。然而,对农民来说,土地是“命根子”,承载着他们的希望,任何关于土地的制度,都会触动农民的敏感神经。土地确权后,承包关系将长久不变,农民对“公平”的诉求极为强烈。如何在农民诉求和国家政策间找到平衡点,考验着各级干部的智慧。加之各村情况不同,存在一些历史遗留问题等原因,不变的土地确权和变化的基层实践产生了诸多碰撞,发证工作成了一块“难啃的骨头”。
　　目前,我省的农村土地确权登记颁证工作正在稳步推进当中。一纸农村土地承包经营权证书,把农民的权利以权证的形式加以确认,相当于给农民吃了一颗“定心丸”。
　　但记者调查发现,在确权之际,农民还存在一些担忧和公平诉求。国家的现有土地政策是“增人不增地,减人不减地”,但实际上一些村庄根据人口变动,对土地进行了动态调整。面对诸多矛盾,一些村庄在国法与村约中寻找平衡点,在确权过程中保留了一些“老规矩”、“土合同”。
　　多年不调地
　　农民希望起点公平
　　在农村,增人、减人之后如何调地,困扰着很多村干部。不少农民倾向于“增人增地、减人减地”。但因为调地与国家政策不相符,各村有不同的历史遗留问题,一些农民希望趁着此次确权,在调地问题上“搞平均”。
　　“村里上次调地还得追溯到二轮延包之前。这么多年一直没动过地,现在村里得有三四十人没有地种。”章丘市黄河镇杜高村党支部书记王洪庆说。他告诉记者,二轮延包时,村委会跟村民约定好,十年一调地。但十年后,有的村民就是不退地,村里也拿他们没办法。虽然一些农户家里减了人,地却没减少。地不够种的村民意见就很大,双方经常闹矛盾。“补不上地的村民,经常来找我要地,甚至还打12345市民热线。不过,村里的地实在是调不动。”王洪庆说。
　　在全省范围内,像杜高村这样的村子不在少数,约定的几年一调,往往难以实现。李晓霞(化名)20年前嫁到了郓城县张营镇闫庄村。前几年丈夫去世,两个女儿也都嫁出去了。人少了,地却没少,一口人种着四口人的地。同村的王建国(化名)情况却正好相反。妻子加两个孩子,家里一共四口人,只有王建国自己有地。十多年间,一家四口只种着一口人的地。
　　“我们村一共1550口人,没地的就有100多口人。时间实在太长了,地根本调不动。”章丘市黄河镇临济村会计王友民说,“土地确权后,承包关系长久不变。在我们这种多年不调地的村里,农民都希望调地后再确权,这样才起点公平。”
　　约定可调地
　　确权之前立私契
　　跟章丘市黄河镇大多数村庄不同,钱家村“十年一调地”的约定坚持了下来,并实施了多次微调。有村民去世时,村里把地收回来分给新添人口的家庭。加上村里预留的机动地,户与户之间的土地分配差异并不明显。
　　钱家村上次调地是2004年,今年正好到了调地的年份,赶上了土地确权。“村民听说这次确权后,承包关系长久不变,都担心到了调地的时候有人不退地。”钱家村党支部书记钱大庆说。
　　钱家村村民李家起说:“调不了地,那以后孩子娶了媳妇没地,生了小孩没地,咋办?俺们都是普通老百姓,要不要证无所谓,我们更关心的是,确权以后地还能不能调地。”
　　“确权后再想调地,有证在这卡着。如果有几个村民拿证说事,村里也没办法。”钱大庆说,“上次调地留下10亩机动地,早已补给村民。至今村里还有3口人没有地。土地确权后,地若不能调,没地种的人会更多。”
　　针对村民的担忧,钱家村召开了一次村民代表大会。村民都希望能沿用十年一调地的做法,并制定成书面文件。确权前,全体村民在规定着十年一调地的公约上按下手印。正是这样一纸按满手印的公约,让钱家村的村民心里踏实了许多。
　　“按规定来说是不能调地,但老百姓确实有这方面的需求。如果村里管调地,越管越乱,还不如让村民自己想办法,他们更清楚要不要调地、怎么调地。”钱大庆说,“确权先按手印,定好今后调地的事,村民都能理解。”
　　动地就出事
　　确权一切从简
　　农民对调地的诉求强烈,但国家有“增人不增地,减人不减地”的政策规定,村干部如何抉择?“调地就是捅马蜂窝,一发不可收拾。人和地的矛盾是长久存在的,站在一个村支书的角度来说,不调地也好,矛盾不会那么多。”谈到土地确权时,一位村支书这样说道。
　　曾经因为调地,闫庄村出现过很多矛盾。郓城县张营镇闫庄村党支部书记闫成社告诉记者,有一次,村里四户人家同一天娶媳妇。因为土地有限,3户补上了地,剩下一户没补上地。那户人家心里不平衡,发生了些冲突。
　　不仅是调地难题,家庭联产承包制的“均分”做法,也给当前的土地确权工作带来不小的麻烦。上世纪80年代,村集体发包土地时,根据土地质量,划分一等地、二等地、三等地等几个级别。为求每家粮食产量大体一致,每家承包的土地面积不均等。经过多年耕作,不同级别的土地质量已相差不大。将多出的“差地”确权给承包户,必然引发“好地”承包户的不满。闫庄村这次土地确权,每个村民差地超过一亩的部分不进行确权。即最差的地一亩半只确权一亩,剩余半亩不再确权,由原承包户继续耕种。
　　“如果对超出的土地也要确权,如何确权、确权给谁,都是问题。不如按照老规矩,只对承包合同上的面积确权。”闫成社说。
　　就业门路多
　　对调地需求减弱
　　“与其争这几分地,还不如把精力放在创高产上。村民有钱了,谁还在意这点地。”多年处理调地纠纷,让闫成社有了自己的一套想法。
　　闫庄村耕地面积1900多亩,近半土地都流转了出去。村里建有多个苗木基地、良种基地,经济效益比起种粮高出不少。“这两年村里搞苗木的多了,收树的、搞运输的,村民有了很多致富的路子。兜里有钱,自然没人撕破脸面争那几分地了。”村民闫理辉说。
　　老百姓对调地的诉求,跟经济发展水平有一定的关系。记者调查发现,经济上相对落后的村庄,调整土地的次数比富裕的村庄更为频繁。“农民之所以热衷于频繁的调整土地,是因为没有其他非农业的就业门路,对土地的依赖程度很高。”山东省委农工办副主任刘同理说。
　　最早开展土地确权工作的沂南县,村民腰包鼓起来了,慢慢习惯了“增人不增地,减人不减地”的政策规定。“最近关注度很高的户籍制度改革,正是跟土地确权相呼应的。越来越多的农民走进城市,对土地的依赖度正在降低。”沂南县农业局经管站站长许利说。
　　“我们这儿年轻人都出去打工,一个月收入就抵上一年种地的收入,原来说土地是农民的命根子,现在只能说是部分农民的命根子了。”沂南县青驼镇河东村村民曾庆举说。
　　一些村干部对土地确权不热乎
　　土地确权工作的推进,让很多人产生了对规模经营的期盼。但在基层,一些村干部对土地确权的积极性并不高。确权经费不足,“先确再补”的方式,使得某些村对确权敷衍了事。加之换届在即,有些村干部抱着“一拖拖到下一届”的想法,使得个别地方的土地确权工作进展缓慢。
　　先确再补,
　　确权是个“烧钱”的活
　　2013年中央一号文件指出,农村土地确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算,中央财政予以补助。但在一些财政状况不是很好的地方,确权工作陷入了泥潭。
　　除了测绘和资料录入,土地确权的大部分工作,都是由村委会具体负责。工作量大,经费让村干部很头疼。“镇上让村子自己做确权工作,经费却没看到影。找人干活得花不少钱,补贴就算拨下来也不够,村里还得垫一部分钱。”章丘市黄河镇钱家村党支部书记钱大庆说。
　　“巧妇难为无米之炊”,没有足够的经费,土地确权工作的质量难以保证。郓城县张营镇闫庄村党支部书记闫成社给记者算了笔账:全村耕地共1900多亩,算上村干部,还得再找10个村民帮忙干活。按每天70块钱来支付工钱,加上一顿午饭,一天花费就得近1000块钱,一个月下来至少得花3万块钱。
　　“有些村民自己私下调过地,他们都说不清自家的地边在哪里。要落实这部分土地承包关系,工作量很大。补贴的钱肯定不够,只能村里自己出。”钱大庆说。
　　各级都有补贴,确权怎么还会出现经费问题?沂南县农工办主任袁俊波说:“测绘必须由具备农村土地承包经营权登记软件测绘资质的机构完成,农业部仅公布了6家。测绘力量远不能满足土地确权工作的需要,费用也较高。中央、省里一亩地补贴15块钱,但这些钱也就刚够测绘费的,县、镇、村还得出一部分钱。”
　　害怕失权,
　　村干部给确权踩刹车
　　土地确权后,承包关系长久不变。村民手握权证,有的村干部认为是对村庄控制的弱化。“村干部不能再调地,不像原来那么有权了,某些人就可能对这项工作比较消极。”山东省委农工办副主任刘同理说。
　　“9月份又到了村干部换届的时候,很多村干部工作起来都比较敷衍。土地确权本身就是个麻烦事,换届后还不一定能连任,不如拖着交给下届村干部。”钱大庆说。
　　因为认识不到位,农村干部在土地确权工作中异常谨慎,甚至有些不积极。很多试点县也只是选择了少数乡镇的少数村开展土地确权工作,非试点村确权工作没有进展。
　　“去年村里新建了社区,农民上楼后宅基地复垦,这块地怎样确权我们也没主意。今年没安排我们村进行土地确权,等明年必须确权的时候再说吧。”一位非试点村的村支书说,“土地确权激化了我们村内的矛盾,干完这一届我就准备退了,别落个晚节不保。”
　　有人担心妨碍土地流转
　　上世纪80年代,村集体发包土地,很多村根据土地质量分等级,每家分到的地都很细碎,导致耕种效益不高,农民连片经营的需求强烈。不少人认为,颁发承包经营权证后,会加快土地流转。
　　但也有人认为:目前土地细碎化的状态将得到固化。农民有了一个具有法律效力的承包经营权证后,不一定会把土地流转出去。“‘土地是农民的命根子’,不会轻易拿出来。还有些关系不好的人,不管咋说都是跟你对着干,有这一户人不流转,项目就没办法成方连片。”钱大庆说。
　　对于一些已经流转土地的合作社,土地确权让他们反而更担心了。“如果社员退社,一定要拿回自己承包经营权证上那块地的话。合作社怎么办?本来是连片耕作,如果中间有村民的地抽出去,耕种起来肯定不方便了,甚至会增加耕种成本。”无棣县益源农牧专业合作社理事长陈明山说。
　　崔梁坡村摸索出“确股不确地”模式
　　图为崔梁坡村村民崔延孝在油桃地里忙活。
　　2014年中央一号文件提出,农村土地承包经营“可以确权确地,也可以确权确股不确地”。“确权确股不确地”的模式,意味着农民不再拥有确切的承包地,而是一份计算出来的股份。
　　股份如何收益?该模式是否值得推广?带着这些疑问,记者来到了省内较早探索这一模式的村庄,莱芜市张家洼街道办事处崔梁坡村。
　　一亩换成一股,
　　村集体成立土地股份合作社
　　崔梁坡村共有230户、615口人,713亩耕地。村子离城区很近,这两年越来越多的村民选择经商务工,家里的承包地都是些老人在耕作。“老人年龄一大就种不动了,吃饭都是问题。”崔梁坡村党支部书记崔延龙说。
　　2005年,村里想了一个办法,65岁以上的老人可以将土地交给村里统一经营。第一年就有60多口人把地交到了村里,每亩地领到6袋面粉。村民看到收益不错,第二年开始,就有年轻人把地交给村里。
　　2010年,崔梁坡村建起社区,村民绝大多数住上楼房,种地更不方便了。2011年12月,崔梁坡村召开村民代表大会,一致通过将全村耕地收回,统一经营,每亩地一年给11袋面粉。
　　2013年,崔梁坡村列入莱芜市土地确权试点村。按照要求,土地确权必须明确四至、登记到户。刚把分散的地块连成片,有了规模经营的条件,村委会经过讨论,决定借鉴土地承包权股权化的经验,成立一家合作社,让村民以土地入股,在确权中不确地而确股。
　　日,莱芜市崔梁坡土地股份专业合作社正式成立。村集体对全村土地的面积、四至、位置逐一登记,按照每亩地1股的标准折算成713股。其中,村民以615亩土地入股,村集体以自留地和拆迁复垦等新增地98亩入股,发放了经莱芜市农业局监制的股权证。
　　合作社承诺每股保底收益1000元,每年根据效益递增,年终视收益状况分红。集体股收益作为公积金积累,用于合作社扩大生产与公益事业发展。
　　“咱有了股权证心里踏实多了,不用干活挣得还比原来多,周围村没一个比俺们村好的!”72岁的村民崔延孝说。
　　为防退社
　　预留98亩耕地
　　2005年村集体统一经营耕地前,崔梁坡村都是按“增人增地,减人减地”来执行。耕地都交给村里经营,增人减人如何调整?
　　崔延龙告诉记者,变“增人增地,减人减地”为“增人增股,减人减股”。即村里有人去世、嫁到外村、户口迁走等情况时,将股份收回补给新增人口的家庭。“别的村因为争地出现很多纠纷,确股不确地把这种纠纷避过去了。”崔延龙说。
　　成立了合作社得考虑到风险,社员退社就是其中之一。崔梁坡村把社区周围的98亩耕地预留出来,作为村集体机动地。一旦发生社员退社等特殊情况,就可以在这片地中拿出一部分应急。
　　“规模经营是能干大事的,只要经营得好,这种情况应该不会发生。”对村子未来的发展,崔延龙自信满满地说。崔延龙带着记者来到村东的一片地,一眼望去,山坡上种满了油桃树。“经过多次考察,村里选了大棚油桃项目,种好了,一个棚一年挣两三万不成问题。先在这100亩地试一试,效果好再扩大规模。”崔延龙说。
　　确权确股不确地,
　　适用范围有限
　　把村民的地集中起来,规模经营是机遇,但也留下了隐患。若合作社经营不好,挣不到钱怎么办?崔延龙告诉记者,前几年村里种了一批中药材,因为行情不好,收入勉强达到保底收益。
　　因为村集体还有其它收入,具备了一定的抗风险能力,所以尽管去年耕地收益不高,但每人还是有2万元的分红,总共1200多万元。“村里有资金,只要项目选对了,挣钱不是问题。”崔延龙说。
　　“莱芜有些村也在模仿我们的模式,但发展得不太好。”崔延龙说,“我们村村民大都出去打工、做生意,对土地依赖性不高,而且村集体有一定的收入,如果连保底收益都拿不出来,一旦出现问题就会让整个村子陷入瘫痪。相对来说,城边村比较适合这种模式。”
　　“全省都在搞土地承包经营权确权登记颁证,‘确股不确地’的模式在一定程度上简化了确权工作,同时有利于新型经营主体的培育。但这一模式,并不见得适合大面积推广。”省委农工办副主任刘同理说,“难免有的村以壮大集体经济的名义,把土地向村委会集中。只有像崔梁坡村这样已经形成规模经营的村庄,因为村民之间地界不清,实在没法确地的才能进行确股。”
　　编后:本组报道中提到的个别地方的个别实践,其实与中央政策并不完全一致。中央政策是从全局的高度通盘考虑,具体到各个村却有各自的实际情况和局限于一时一事的个体诉求。相信,随着实践的发展,改革的深入,冲破了一时一事的局限,这种个体诉求会自觉地统一到中央政策上来。
责任编辑：李岩
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最新播报：
农业部:农村土地承包确权新增9省区试点
农业部27日举行新闻发布会，再次向全社会通报了农村土地承包经营权确权登记颁证（以下简称“农村土地确权”）工作的开展情况。据介绍，2014年农业部在已有试点基础上，又选择了3省深入推进农村土地确权工作，并同时选择27县开展相关工作。而到2015年，全国又新增9个省区进行试点。
农村土地确权工作不仅在覆盖范围上不断扩大，其保障机制也日益完善，正为其他多项农村改革打下基础。发布会上还特别强调，虽然整个工作需要耗费超600亿元的巨额资金，但国家不会从农民口袋里拿钱，并将建立起系统的监督机制，保障资金使用效率。
试点??全国2/3的县已开展确权工作
“到底有没有必要搞这个事？事实证明，早搞比迟搞好；搞得清楚比搞粗好，越精细越好。”农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇在发布会上再次强调了农村土地确权工作的重要性，也表达了国家大力推进这项工作的决心。
去年，农业部在试点的基础上，选择了山东、安徽、四川3个省开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，选择27县开展相关工作。到目前为止，中央安排及地方自行推进的全国开展土地承包经营权确权登记颁证试点县数有1988个，涉及到1.3万个乡镇、19.5万个村，3.3亿亩承包耕地。这也就意味着，全国2/3的县、2/5的乡镇以及1/3的村庄开展了这项工作。
“到目前为止，还没有一个村、一个县因为开展土地确权登记颁证的试点工作引发社会冲突。”张红宇在发布会上强调，农村土地确权工作总体效果良好，农村群众反应积极，“我们在四川调研时，农村群众说他们现在把农村土地承包法都研究透了，个个是专家。这个证颁到手里以后，走遍天下心里都不犯嘀咕，不担心收不回地。”
据介绍，农业部从2009年开始开展土地承包经营权确权登记颁证试点工作，目前已进行了四个阶段：2009年至2010年以村组为单位，以8个村为试点，探索整村推进；2011年至2013年以乡镇为单位，在数百个县开展试点；2014年以县为单位，首次在3个省份开展整省试点；目前已进入到第四个阶段，2015年新增江苏、江西、湖北、湖南、甘肃、宁夏、吉林、贵州、河南等9个省区纳入到“整省推进”的试点中来。
农业部要求，非整省试点地区也要根据本地情况，扩大以县为单位的整体试点范围，积极稳妥推进。各省份的工作方案都要及早报农业部备案。
费用??相关费用由各级财政承担
除此之外，在27日的发布会上，农业部也再次强调了对农村土地确权工作的各项保障工作。张红宇表示，为确保试点工作的质量，农业部还出台了《农村土地承包经营权调查规程》等3项行业标准，联合国家档案局下发了档案管理办法。
不过，最令媒体关注的还是资金保障工作。农业部农村经济体制与经营管理司副巡视员赵鲲在发布会上表示，从试点情况看，大多数地区航拍加部分实测的方法是比较可行的。用航拍的办法加部分实测在1：2000比例尺的时候，经费大概是每亩35元左右。“当然，这只是一个总体上的测算。各地有的承包地块细碎，有的地形比较复杂，费用还有一点变化。按照18亿亩、每亩35元来算也是600多个亿。”不过他再三强调，这项工作是一项惠民工程，各级财政都将安排资金支持，中央财政已确定一亩地补贴10块钱，分5年时间对地方进行补贴。
张红宇也表示，中央财政已设立了确权登记颁证试点的专项资金，并及时拨付了2014年试点经费。“政府郑重承诺农村土地承包经营权确权登记颁证工作花再多的钱也不能从农民口袋里拿。”
完善承包经营权为其他改革打基础
虽然农村土地确权工作的开展十分迫切，不过无论是出席此次新闻发布会的农业部司长张红宇还是农业部部长韩长赋都强调，该项工作的推进要积极稳妥，不求齐步走，不搞一刀切。而业内人士也认为，作为其他各项改革的基础，该项工作的确需要提高要求。
“在总体部署上，2013年中央提出用5年时间基本完成这项工作，而到了2014年，中央进一步要求在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本完成该工作。”一位业内人士表示，这些提法的变更充分体现出中央对这项工作既重视又审慎。
张红宇表示，此次开展农村土地确权工作也是为摸清家底。这项工作本身也是不动产登记的一项基础性工作，“把承包经营权所涉及的2.3亿承包农户拥有的数量、位置、面积搞清楚，是农业部一项基本工作。”
除此之外，他还指出，在此基础之上，会进一步明确相关的权能，为今后的其他改革工作打下基础。比方说，各方可以探索作为物权来讲，承包经营权有没有新的权能？比如抵押担保这项权能就有待明确、落实。“政策现在已经有了，试点地区正在做相应的制度安排。怎么样让相对应的地块和拥有的权能相吻合，有没有这个权做抵押担保，金融部门、信贷部门等愿不愿意接受这个权能还需摸索。特别是在2007年物权法颁布以后，承包经营权的权能需要在正在进行的农村土地承包经营权确权登记颁证工作中予以认定、完善和确认。”
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