中国协商民主发展最新态势
日 09:07 来源：人民论坛网
作者：何包钢
内容摘要：中国协商民主实验和探索在地方政府如火如荼地展开，其形式日趋多样，数量和规模不断增长。参考文献： ①中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》 ，新华网， 日。
关键词：民主;中国;发展;协商;包钢
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　　中国协商民主实验和探索在地方政府如火如荼地展开，其形式日趋多样，数量和规模不断增长。在农村，各地都在推广实施村级重大事项的“四议两公开”制度。2014年中央一号文件指出,深入推进村务公开、政务公开和党务公开，实现村民自治制度化和规范化。全国每年约有170万名村干部进行述职述廉，对23万多名村干部进行经济责任审计，村民评议村干部达到200多万人次。城市基层政府的协商民主实践同样蓬勃发展，大多数城市都围绕着水电气交通价格收费、城市建设规划等项目召开居民听证会，听证会程序与制度也不断完善。乡镇与街道办的协商试验也纷纷涌现，协商民主恳谈会自从温岭率先实施后，在全国范围内得到竞相仿效。公众对地方政府协商民主实践的认知度也逐渐提高，2013年新加坡南洋理工大学组织的全国34个城市的问卷调查表明，城市居民对于政府征求和采纳公众意见的评价都不低，分别达到6.12分和6.04分（0-10分）。　　组织建构的进展：各地政府推陈出新，开展协商民主试点与实验　　中国的协商民主制度的协调领导机制是在中国共产党的领导下，同党政部门组织建立发展起来的，执政党和政府的重视度和组织协调是协商民主发展的决定性因素。十八大报告提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，要求健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。十八届四中全会通过的全面推进依法治国的决定，把协商民主摆在依法治国建设更为重要的位置，随后的中央全面深化改革领导小组第六次会议正式通过了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》 （日)。在中央精神的推动下，地方政府大量建立协商民主组织领导机构，如四川省政协建立“推进协商民主改革发展领导小组”，省政协党组副书记、常务副主席担任组长。基层政府也纷纷建立诸如“协商民主领导小组”（如天津市宝坻区） 、“协商民主试点工作领导小组”（如南京市六合区人民政府横梁街道办事处） 、“协商民主制度创新专项领导小组”（如湖北荆门市） 等协商民主组织领导与协调机构。　　组织建构方面，各地政府推陈出新，尝试用新型机构来满足群众与日俱增的诉求。例如厦门市海沧区的协商民主中心，广东顺德的拆迁居委会，以及吉林安阳的群众诉求服务中心等。这些扎根于基层的民主实践机构，大多直接联系到群众本身，关注和解决他们的生活困难，为他们提供诉求窗口。　　地方各级协商民主组织领导机构的设定，意味着更多的地方将开展协商民主试点与实验，也标志着协商民主在地方治理行为中越来越向常态化发展。成立地方性的，乃至全国的协商民主领导机构有助于总结地方实践，形成可推广的理论与模式，对中国协商民主的发展也是有利的。　　程序设计的进展：与一些公民政治参与形式联合，提高公民协商民主的提议权　　除了组织建构上的开拓创新，协商民主在程序设计方面也取得了有意义的进展。首先，某些地方政府尝试将协商民主与一些公民政治参与形式进行程序上的联合。长沙芙蓉区的“信访听证会”是一个例子。听证会严格按照信访条例进行，听证双方讨论热烈、争论有序、程序严谨。如果信访人对本次听证会形成的结论意见基本满意，区委、区政府要求责任单位对听证会结论所做出的决定，在5个工作日内全部落实到位。这种新型的协商模式，将信访与听证结合起来，就典型信访疑难积案进行公开听证，树立了群众通过合法公开途径解决信访问题的标杆，为宣传鼓励信访人参与听证开辟了新的途径，在解决群众困难的同时，缓解了上访压力。　　其次，作为协商民主制度的重要内容，听证会制度无疑有助于各级政府决策民主化和科学化。十八届四中全会在推进依法治国决定中强调了健全依法决策机制，把公众参与和专家论证确定为重大行政决策法定程序之一。这一决定将协商民主制度视为政府决策前或决策中必备的法定程序，提高了协商民主制度对政府决策的影响力。在中央精神和方针的推动下，目前，地方政府也在不断试验，为普通市民赋予了更多实质性的决策参与权，例如裁定权、参与式预算中的提案权和表决权等。如今，北京市政府在进行决策之前常常会开展公共听证会来对群众意见进行试水，不仅如此，听证会还能真正左右决策的成败。如果在听证会中有强烈的反对意见，则很有可能取消原定方案。这种民意试水从反面体现了一种隐性的民众决策权。　　地方政府在提高公民协商民主的提议权上也做出了尝试与试验。例如村民会议作为乡村协商民主制度的主体，在村民会议的召开制度上，当前的法律规定村民会议由村委会负责召开。然而，村委会由于各种的原因有时不愿召开村民会议。部分地方政府对这一制度进行了改进，改进了村民召开会议的提议权，如吉林省采取了设立村民代表会议主席团或者是推荐会议召集人的制度，即村民代表会议主席团根据村级的规模，一般是由三至五人组成，设主席一人经过村民代表投票选举产生，负责召集和主持村民代表会议，并对村民委员会的工作进行监督。 江西省出台新办法要求村民会议每年至少召开一次，如有1/5以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。　　在协商方法上，各地方政府和相关机构也有进展和创新。例如云南省盐津县的参与式预算，在选择与会成员的方法上，采取了随机抽样与村民代表相结合的方式，保证了议事员的广泛性和代表性，使普通村民有途径参与到协商中来，促进了讨论视角的丰富与多样。吉林安图的“民意裁决团”不仅通过自荐和推荐的方式构成议事代表，还首创了电视直播议事过程的协商方法，让参与讨论的每一个人的每一句话都被确凿有效的记录下来、传播出去，为所有关心议事内容的普通村民提供了查询和监督渠道，让群众有地说理、有据可查，最大限度地确保协商过程的透明公开。　　最后，当前地方政府的很多协商民主制度存在着走形式，假协商问题。例如部分听证会是在政策已经制定、决定已经做出后才召开，听证会实际上蜕变为通知会，对政府决策几乎没有任何实质性影响。一些听证会由于程序过于简单或不规范，听证过程被部门控制和操纵的现象时有发生，如价格听证中经常出现的听涨现象，以及听证员绝大多数是政府工作人员等问题。听证的形式化和听证程序的随意化是当前阻碍中国听证制度发展的重要障碍。　　议事内容的进展：协商民主议题更加广泛化和深入化，在方向上体现了一种由社会民生到政治经济的转变　　在议事内容方面，协商民主实践在近几年来也取得了诸多的进步。总体而言，协商民主议题更加广泛化和深入化，在方向上体现了一种由社会民生到政治经济的转变。　　以往，协商民主主要讨论的问题对政府的政治经济决策没有实质性的影响，不包含激烈的利益冲突。但发展至今，协商民主所包含的话题已经发生了一定的变化。例如吉林省安图县，村民就土地置换的问题与政府进行了协商谈判。最终这个纠纷在当地的“民意裁决团”得到解决，村民与政府互为辩论双方，由中立的议事代表投票表决最终结果。此类协商民主的议题已经扩展到“土地分配方案”，强度和深度可见一斑。而除此之外，各省市所组织的居民议事会，近些年来也纷纷将讨论议题拓展至“社区建设发展规划”、“财务收支情况”等。总体而言，协商民主的讨论议题，由最初相对软性的话题，向与公民生活息息相关的实质性方向发展，甚至有力量影响到政府政策与财政预算的决定。　　中国协商民主成为一种西方自由民主版本的替代模式并不是一个不可企及的空想　　现今中国在协商民主实践上已经取得了重要的进展，但是仍不可避免地存在很多不足和问题，需要在实践中修正改进。　　第一，协商民主目前已成为主流话语和执政意识形态。“协商民主”的词汇出现在官员讲话、政府决议、政策文件中频率越来越高，然而这并不意味着地方政府充分尊重协商民主的价值原则和观念。实际上，中国基层协商民主实践的工具化特色比较明显，协商民主的价值和底线意识不强。因此，当问题出现或比较棘手时，官方采取协商民主的方法。问题解决后，协商民主就弃而不用。部分地方官员不惜违背协商民主基本原则，要么把协商程度设计过于简单，要么操纵程序、控制听证员和议事参与者人选，使协商过程支持官方满意的结果。协商民主不应该只是政府应急管理的工具，而应该是政府决策的主要机制，真正进入官方决策程序中。尽管协商民主的形态多样，但是议事程度公正、利益代表多元、参与人员平等，信息结果公开等原则应当成为中国地方协商民主实践的基本准则。　　第二，进行本土试验时应吸收世界经验。协商民主理论和实践源于20世纪后期西方社会和理论界。自上个世纪90年代以来，协商民主异军突起，在罗尔斯、哈贝马斯等著名政治哲学家的推动下，协商民主逐渐赢得了越来越多的承认，成为当代西方民主理论研究的热点问题。中国当前发展出的很多类型的协商民主形式，如民主恳谈会、公民评议会、城市居民议事会、乡村村民代表会议、听证会等，其实在西方协商民主理论引进之前就已经存在了，然而早期这些制度的运作还不是很完善，此后通过学习协商民主理论和西方经验来规范和改善这些民主形式。尽管中国和西方协商民主嵌入的制度环境和经济社会背景不同，但协商民主已经发展成为世界性的民主价值和民主实践潮流，中国基于本国国情学习借鉴，对推动中国协商民主制度的发展具有重要价值。　　第三，重视协商，勇于承担失败。当前中国基层政府既有推定协商民主、解决问题矛盾的需要，又同时特别担心协商失败，意见冲突，议而不决，尤其是官方意见和决策无法通过的情形。在这种担忧下，往往出现协商程序随意化和形式化问题。然而如上所述，协商民主并不只是解决问题的工具，而且还承担着扩大公民参与的政治价值。协商民主立足于协商过程和民主机制，其目的也在于拓展利益表达渠道、推动公民个体、社会组织与政府的对话和交往。协商无法达成共识的现象不仅正常而且正当，协商过程过于一致，结果一味统一，恰恰违背的协商民主的基本理念。协商后的无共识具有积极意义，能够最大程度地表达多元利益诉求。　　第四，实现协商民主的常态机制。中国协商民主建设面临最大的困境是制度化机制的薄弱。中国近年来涌现的各种协商民主实践多数停留在尝试、试验、推广阶段，远未达到常态化制度化阶段，不可避免地带有强烈的“个人色彩”。人去政息，新的领导班子上台后，很难保障前任的协商民主形式能够延续下去。制度化的缺失不仅使中国基层协商民主实践容易流产或衰亡，而且不利于协商程序的公平公正与规范化，协商过程被操纵的风险也很大。在中国的压力型行政体制下，实现协商民主制度的常态化不仅需要上级的支持和基层决策者的智慧与魄力，最重要的是得到更高层级的政府的确认，通过立法机关审议成为具有更高效力的法律或行政法规。法律化、政策化是协商民主制度的制度化常态化、重要的第一步。　　第五，总结经验和理论，避免无意义的地方模式化。近年来，地方政府各种协商民主试验层出不穷，地方政府乐于本地的试验被外界称之为某地模式。地方政府推动本地协商民主实践模式化的本意是建立品牌，吸引上级政府、其他地区以及社会媒体的注意力，提高地区知名度，甚至借此扩大招商引资，提升官员政绩。然而，在多数地方实践尚未实现规范化、常态化的情况下，谈论模式未免为时尚早。首先，过早的确立模式，模式的创立者就可能倾向于按固有模式办事，不敢轻易改革，怕砸了自己的招牌，结果抑制了当地政府继续推动协商民主模式发展的动力。其次，各地竞相树立模式也阻碍了本地经验的传播与推广，某项协商民主实践被以地名命名为某某模式后，不仅对其他地区的吸引力下降，其他地方政府不会满足学习已经命名的模式，总是倾向于另起炉灶，再建模式，导致了协商民主模式的泛滥。泛滥的模式多基于本地实际，地方政府不注意吸收借鉴其他地区经验，建立起来的模式没有推动协商民主的发展。　　因此，当前发展协商民主的主要任务不是建立地方化的模式，而是去地方化，注意吸收总结各地经验，在此基础上推动中国式协商民主理论建设，发现中国协商民主的客观规律，特别要加强总结提炼协商民主制度化、规范化的理论和经验。未来十年，中国协商民主的前景是乐观而值得期待的，协商民主成为一种西方自由民主版本的替代模式并不是一个不可企及的空想——“中国有可能真的超越西方”。　　参考文献：　　①中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，新华网，日。
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3秒自动关闭窗口论公共政策制定过程中政府与公民的互动
公共政策在政治生活中有着对社会资源进行权威分配的功能,与公民的日常生活息息相关。因此,要体现社会公平,并使公共政策在执行过程中得到真正的贯彻实施,避免出现“上有政策,下有对策”的情况,在政策的制定阶段就应重视政府和公民的互动。这种互动既是社会需要,也是社会现实。随着社会的进步发展和公民主体意识的觉醒和提高,越来越多的公民积极参与或影响政策制定活动;而当今社会形势的复杂性和建设和谐社会的需要,政府也越来越需要公民的积极参与,以便综合考虑各方面的利益需要,制定出科学、民主的公共政策。因此,在我国的公共政策制定中已出现不同程度政府与公民的互动,但在互动中还存在一定的问题,需要进一步的引导和加强。一、公共政策制定过程中政府与公民互动的范式分析公共政策制定中的政府与公民的互动,不仅仅意味着公民的积极参与,还包括政府在形势需要下与公民的主动沟通,两者在公共政策制定中进行全面的合作。这种互动强调政府和公民主体地位的对等,力求打破传统政策制定中...&
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一、公共政策制定过程中政府与公民互动的范式分析公共政策制定中的政府与公民的互动,不仅仅意味着公民的积极参与,还包括政府在形势需要下与公民的主动沟通,两者在公共政策制定中进行全面的合作。这种互动强调政府和公民主体地位的对等,力求打破传统政策制定中单方面强调政府的主体性,对公民的参与不重视或忽视的局面,为构建和谐社会打开新局面。(一)主动参与:公民在公共政策制定过程中互动的态度公民在政策制定中体现出来的参与的主动性和积极性是随着市民社会的兴起,主体意识的觉醒而逐渐加强的。十四大后,我国确立了社会主义市场经济制度,它对整个中国社会产生巨大的影响:非公有制经济飞速发展;私人利益和个人财产得到承认和引导;政府权力逐步下放,对社会特别是对个人的生活方式不再进行全方面的控制,个人自由活动空间明显增大。[1](P199-200)正是在这种背景下,一个相对独立的市民社会逐渐发展起来。在市民社会中,公民主体地位和意识不断加强,并注重和保护自身利益,...&
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所谓政策制定(publicpolicy-making)过程是指,从政策问题到政策输出的形成过程,包括政策议程设定(Agendaset ting)、政策方案规划(Policyformulation)、政策方案采纳和合法化(Policyadoption)①80年代中期以来,我国政府明确提出并多次强调要建立健全民主的、科学的决策制度,江泽民同志在十六大报告中指出:“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制,推进决策科学化民主化。”从理论上说,要推进决策科学化、民主化,提升政策质量有两种基本途径:一是技术层面的改善,即不断完善政策分析的信息和技术,如搜集更准确和全面的相关信息,采用更科学的决策分析方法等等;二是改进政策制定系统本身,这主要涉及政策过程、政策程序的改进,如改变政策利益相关者在政策制定中的角色、改变决策规则、充分发挥政策研究组织的作用,改变权力的配置等。相对而言...&
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随着我国市场经济和民主化进程的展开,公民参与国家公共事务的管理成为走向政治民主和政治文明不可分割的一部分,公民步入公共领域的要求越来越强烈,尤其是对于与自身利益相关的公共政策的制定更加关注。但由于信息不透明性、参与观念不足等因素,公民参与政策制定仍面临许多困境。因此,必须提高公民参与公共政策制定的能力和水平,完善和优化公共政策制定的过程和效能。一、公民参与公共政策制定过程的意义美国学者戴维·伊斯顿认为公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。公民参与则是指公民为了争取、实现和维护自己的利益而参与社会政治过程,以直接、间接的方式影响政治决策的行为。[1]公民参与作为现代民主政治的核心概念对政府、社会以及公民个人都有着极其重要的意义。(一)公民参与有助于提高公共政策的合法性合法性被认为是公共政策的生命,一项政策只有具有合法性才能得到社会的认同和遵循,获得相应的政府效能。公共政策的过程基轴就是政府与公民的关系,但是,正如公共选择理论的立...&
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一、公共政策制定过程中公民参与的必要性与现实意义随着民主政治建设的推进,我国公民的参政议政意识逐步增强,人们越来越多地关注与切身利益相关的公共性问题,如社会治安、环境污染以及住房、就业等。对这些问题的关注,让人们对政府公共管理能力,尤其是对公共政策的科学制定等环节产生了极高的期望。从政策科学的角度判断政府能力的强弱,关键是看政府能否在其职责范围内正确制定并有效实施公共政策。公民参与公共政策制定过程,是提高政府治理能力的必要条件。利益多元化是公民参与政府公共决策的动力来源。我国在从计划经济体制到市场经济体制的转变过程中,呈现出利益结构多元化趋势,这需要政府提高公共管理效能,协调各方利益,让公共政策更能体现公共利益。而公民参与公共政策制定过程,让各方利益主体表达自己的利益诉求,互相协调并达到利益平衡,正是提高政府管理效能的方式之一。公民参与公共政策制定具有重要的现实意义,主要体现在以下几个方面:第一,有利于维护公共政策的公共性。公共...&
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管好用好“钱袋子”
——我省深化预算管理制度改革解读
&&&&预算管理制度改革亮点&&&&1&统筹力度更大&&&&加大四部预算之间的财力统筹，打破部门利益，更多向民生领域倾斜&&&&2&预算约束更强&&&&硬化预算对政府支出的约束，厉行节约，反对奢侈浪费，严控“三公”经费和楼堂馆所建设&&&&3&使用效率更高&&&&推进第三方绩效评价，盘活存量资金，不让财政资金趴在账上“打呼噜”&&&&4&公开范围更广&&&&扩大公开范围，细化公开内容，对社会关切的问题规范整改、完善制度&&&&5&监督管理更严&&&&看住政府部门“乱伸的手”，加强政府债务管理，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目&&&&&预算改革与“你”的关系&&&&&假如你是一位普通公民&&&&预算改革与你的权利和生活息息相关&&&&预算反映了政府活动的范围和方向。财政支出着力保障民生、提供基本公共服务，财政政策着力促进经济稳定发展和结构优化，这些都直接或间接影响你的衣食住行与上学、看病等日常生活&&&&无论是政府编制预算还是人大审查政府预算，都要听取社会公众的意见建议&&&&预算公开成为常态，政府花钱要接受人民群众监督&&&&&假如你是一位企业家&&&&预算改革与你的经营活动密切相关&&&&收入、支出预算与财税政策的制定执行，影响着你对经济发展的预期和生产经营活动的安排&&&&各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标&&&&坚决取消不合法、不合理的收费（基金）项目&&&&全面清理规范税收等优惠政策&&&&预算改革强调：依法征税&应收尽收&不收“过头税”&&&&征收部门不得多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入&&&&&&假如你是一位政府官员&&&&预算改革与你的行政理念和权利行使密切相关&&&&要按照人大批准的预算执行，未列入预算的不得支出；年度预算执行中，一般不出台影响财政收支的政策&&&&举借政府债务要合理规范，要有偿还资金来源，要列入预算，要经人大审批，要建立问责机制&&&&使用财政资金要树立“绩效”观念，重大支出和投资项目要科学论证、民主决策&&&&预算改革强调：规范政府收支行为&强化预算约束&树立预算法定和权威的理念&&&&&&&假如你是一位人大代表&&&&预算改革与你的监督职责履行密切相关&&&&人大代表审议监督预算不局限在每年一次的“人代会”上，在“人代会”之前和“人代会”之后，都要接触预算，监督预算执行，履行审查监督预算的职责将成为“常态化”&&&&从部门预算到政府预算，从预算初步审查到大会审查批准，再到预算执行监督，从预算审批到决算审批，都需要代表履行职权或有代表的参与&&&&预算改革进一步突出了人大代表在预算审查中的主体地位&&&&新《预算法》刚刚施行，我省就迈开了深化预算管理制度改革的步伐。今年2月，省政府出台《关于深化预算管理制度改革的实施意见》（湘政发〔2015〕8号，简称“《实施意见》”），分9大部分36项改革内容，细化建立现代预算制度的相关举措，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督。&&&&“抓住预算改革这一‘龙头’，并在今年取得决定性进展，将为2016年基本完成深化财税体制改革重点工作和任务、2020年基本建立现代财政制度奠定基础。”省财政厅厅长郑建新表示。&&&&如何深化预算管理制度改革？本报邀请专家为您解读。&&&&1、&强化全口径预算管理，统一预算分配&&&&加大四部预算之间的财力统筹，政府可以提供更好的基本公共服务&&&&何谓“全口径”预算？省人大财政经济委员会副主任委员、常委会预算工作委员会主任朱新民介绍，所谓全口径预算，是指明确规定政府对全部收支实行统一、完整、全面、规范的预算管理。所有收支都进入预算，并分类编入一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等四部预算，实现横向到边、纵向到底的预算全覆盖。2013年11月，省十二届人大常委会第五次会议审议通过《关于加强政府全口径预算决算审查监督的决定》，在全国是开创先河。&&&&中央要求，完善政府预算体系，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，并加强一般公共预算各项资金的统筹。我省在落实中央要求的基础上，进一步提出五项改革措施：&&&&一是规范政府预算编制规程和权限。四部预算在政府预算统一框架下分块编制，由财政部门统一审核、统筹安排，报本级政府审定后，报送本级人民代表大会审议，构建完整统一、有机衔接、统筹配置、规范透明的全口径政府预算管理新机制。&&&&二是明确政府性基金预算与一般公共预算统筹使用的路径和次序。凡是可以通过政府性基金预算安排的支出，首先从政府性基金预算中安排，一般公共预算可不再安排或减少安排；可以将政府性基金中能够统筹使用或结转较多的资金调入一般公共预算。&&&&三是明确一般公共预算内各项资金统筹使用的具体方案。2015年起，分3年实现城市维护建设税、排污费、水资源费、教育费附加、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费、广告收入的全部统筹。严格执行收缴分离和收支两条线管理制度，收费罚没收入全面实现收支脱钩，土地、房屋、矿产等国有资产（资源）处置收支脱钩。&&&&四是明确提高国有资本收益上缴比例的时间表。2015年国有资本收益上缴一般公共预算的比例为15%，以后每年提高3个百分点，到2020年达到30%。&&&&五是增加建立社保基金稳定运行机制的内容。收入依法足额征缴，支出按规定政策和标准安排，可从其他三部预算适当安排资金补充社保基金，确保在精算平衡的基础上实现可持续运行。&&&&“加大四部预算之间的财力统筹，将资金更多地调入一般公共预算，意味着打破部门利益，公共财政资金将不断壮大，使用效率不断提高，政府可以提供更好的基本公共服务。”朱新民说。&&&&&2、推进预算公开，实现透明预算&&&&对预算公开，不能简单地认为只是晒账单、亮家底，它事实上反映了党和政府的政策意图，是建设社会主义民主政治和高效廉洁政府的必然要求&&&&我省把预算公开摆在预算管理制度改革的首位，并在公开的范围、内容和形式上进行了大胆探索，走在全国前列。&&&&《实施意见》提出，建立涉密信息目录清单制度，做到“非涉密、全公开”：除纳入目录清单范围的涉密信息外，其他所有财政安排的资金都要公开。目前，省财政厅已会同省保密局制定了涉密清单。&&&&今年3月13日，省级各部门集中公开部门预算和“三公”经费，并以各部门门户网站为主要公开形式，公开时间比2014年提前了4个多月。严格遵守了新《预算法》的要求，支出细化公开到了功能分类最末一级的“项”级科目，一般公共预算基本支出还公开了经济分类，让社会公众清楚知道财政资金哪些是开支了工资、哪些购买了商品和服务、哪些是对个人和家庭的补助、哪些是用于资本性开支等。3月16日起，在《湖南日报》开辟《省级重大专项全过程公开》专栏，省财政安排的重大产业类专项都将实行全过程公开。&&&&省委党校教授覃正爱说，阳光是最好的消毒剂，唯有阳光公开，才有真正的透明。对预算公开，我们不能简单地认为只是晒账单、亮家底，它所体现的是党和政府的政策意图，也是建设社会主义民主政治和高效廉洁政府的必然要求。&&&&3、建立跨年度预算平衡机制，实行滚动平衡&&&&跨年“调丰枯”，成立预算稳定调节基金，以丰补歉，以盈补亏，可熨平经济波动&&&&湖南师范大学教授、博士生导师朱翔形象地说，一座水库，主要作用是拦洪错峰，也就是调节丰枯。跨年度预算平衡机制，就相当于跨年“调丰枯”。&&&&改进预算管理和控制方式，关键是建立跨年度的预算平衡机制。以往的财政预算“年度平衡”管理有着局限性：当经济过热时，税收随之大幅增加，财税部门完成任务后该收不收，藏税于民，造成经济“热上加热”；当经济下行时，税收随之减少，一些地方为完成任务而收“过头税”，进一步抑制社会总需求。根据财政政策“逆周期”调节的需要，建立跨年度预算平衡机制，成立预算稳定调节基金，以丰补歉，以盈补亏，熨平经济波动。若超收，就转入预算稳定调节基金或用于化解政府债务；若短收，就通过调出预算稳定调节基金或其他预算基金、削减支出来弥补缺口。&&&&&2012年，省财政厅率先规范超收收入，建立省级预算稳定调节基金，初步建立了跨年度预算平衡机制。今年，省财政厅将会同相关部门试行编制2015年-2017年省级交通重大基础设施建设中期财政规划，提前配置今后3年的财力，保障政府中长期发展规划和施政目标的实现，增强财政政策的前瞻性和可持续性。&&&&4、规范财政收入征管，建设统一市场&&&&合理的税制、统一的税法、公平的税负，有利于理顺和规范国家与企业之间的分配关系，促进企业公平竞争，调节收入分配关系&&&&财政收入主要包括税收收入和非税收入两部分。《实施意见》提出，依法加强税收和非税收入征管；按照财力与事权匹配和方便征缴的原则，完善非税收入征缴制度，合理划分政府间非税收入；各级政府在编制收入预算时，增设收入质量改善预期指标，切实提高税收收入占财政收入的比重；清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费（基金）项目；全面清理规范税收等优惠政策。&&&&合理的税制、统一的税法、公平的税负，有利于理顺和规范国家与企业之间的分配关系，促进企业公平竞争，调节收入分配关系。省社科院研究员潘小刚说，规范财政收入征管，建设统一市场，实际上是划分市场和政府的边界：凡属市场能发挥作用的，财税等优惠政策要逐步退出；凡属市场不能有效发挥作用的，政府包括公共财政等要主动补位。&&&&“坚决取消不合法、不合理的收费（基金）项目，就是要看住政府部门‘乱伸的手’。之所以要全面清理规范税收等优惠政策，是一些地方税收优惠政策过多过滥，为抢税源而导致恶性竞争。”潘小刚说，一些地方通过优惠政策制造“税收洼地”，吸引企业投资落户，影响了市场公平；也有的地方把收上来的税，再通过各种名目返还给企业，导致财政收入虚增。&&&&&5、完善转移支付体系，优化财力配置&&&&促进基本公共服务均等化和地区间均衡协调发展，减轻市、县配套压力&&&&省社科院国家治理与公共政策研究中心副主任周湘智认为，1994年分税制改革以来的财政转移支付制度大大促进了地区间基本公共服务的均等化，推动了政府宏观调控政策目标的贯彻落实，保障和改善了民生，但随着经济形势的变化，出现了不少问题，如：受省、市、县事权和支出责任划分不清晰的影响，转移支付结构不够合理；一般性转移支付项目种类多、目标多元，均等化功能弱化；专项转移支付涉及领域过宽，分配使用不够科学，地方配套压力较大；一些项目行政审批色彩较重，与简政放权改革的要求不符等。&&&&根据《实施意见》，我省将理顺省、市、县事权与支出责任，先在环保、交通、水利等领域探索建立支出责任清单，调整转移支付结构，再逐步扩大到其他领域。完善一般性转移支付制度，改革因素分配办法，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上；均衡性转移支付增幅高于转移支付的总体增幅，明显增加对革命老区、民族地区、生态功能区和贫困地区等特殊地区的转移支付，促进基本公共服务均等化和地区间均衡协调发展。除新农合、城乡居民养老保险等重大基本公共服务项目，以及跨区域、跨流域、外部性强的重大公共基础设施建设项目实行省与市县共同负担外，其他事项原则上不再要求市县配套。清理整合规范专项转移支付，省级专项整合到100项以内，专项设置年限一般不超过3年，到期后重新评估论证，按新设专项报批。逐步取消市场能够有效调节的竞争性领域专项，确需保留的探索实行基金管理等市场化运作模式。&&&&近年来，我省大力推进省级财政专项资金清理整合工作取得积极成效。2015年省级财政专项资金整合为98项，专项资金集中度明显提高，基本改变了名目繁多、规模散小的状况。在整合的同时，重点规范专项资金审批流程，出台了《省级财政专项资金分配审批管理办法》和《预算审批内部管理规定》，压缩自由裁量权，提高了资金分配的公平性和科学性。&&&&6、优化财政支出结构，提高资金绩效&&&&财政支出要体现公益性、公共性和公平性，特别是增加对教科文卫、社会保障、环境保护、农林水等民生支出，压缩“三公”经费等一般性开支，将有限的资金用在刀刃上，用出效益来&&&&2014年，全省直接用于民生的支出达3314.8亿元，占财政支出总额的66%。省社科院国家治理与公共政策研究中心副主任周湘智说，财政支出要体现公益性、公共性和公平性，特别是增加对教科文卫、社会保障、环境保护、农林水等民生支出，压缩一般性开支。&&&&根据《实施意见》，2015年起，我省重点支出一般不再与财政收支增幅或生产总值挂钩，按照“以事定钱”、“钱随事走”的原则，分轻重缓急，优先安排。规范部门预算编制方式。健全基本支出定额标准，探索建立分类分项的项目支出定额标准体系，建立资产配置标准，实现资产与预算的紧密结合。推进厉行节约工作长效化、常态化、制度化，完善人员编制与经费管理联合管控机制。推广政府购买服务，2015年，保障性住房后续管理、机关后勤服务等领域先行试点政府购买服务，力争实行政府购买服务的比例达到公共服务项目资金的30%，以后逐年扩大范围。建立预算编制与执行风险控制机制，按照分事行权、分岗设权、分级授权，强化流程控制、依法合规运行的要求，以信息化为支撑，将财政监督全程嵌入预算管理，对预算编制与执行风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正。大力推行第三方绩效评价，将绩效评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。依法规范预算决策机制，明确并完善预算各项议事规则和决策程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。&&&&&7、严格预算执行，盘活存量资金&&&&先有预算后有支出，才能把花钱的权力关在预算这个“笼子”里&&&&省委党校教授覃正爱认为，没有预算就支出，这是人治的表现，在法治社会里必须是先有预算后有支出，真正把花钱的权力关在预算制度这个“笼子”里。同时，要盘活存量，用好增量，避免大量财政资金“趴”在账上沉淀。&&&&我省将从四个方面进行改革：&&&&一是硬化年度支出预算约束。牢固树立依法行政和先有预算后有支出的观念，未列入预算的不得支出。年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策。&&&&二是加快支出进度。进一步提高提前下达转移支付预计数的比例。按因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达的比例要达到90%。加快转移支付预算正式下达进度。除据实结算等特殊项目外，一般性转移支付和专项转移支付应当分别在本级人民代表大会批准预算后的30日和60日内正式下达。省接到中央转移支付后，应在30日内正式下达市县。&&&&三是规范国库管理。全面清理财政借垫款，应当由预算安排支出的原则上在2017年底前列支完毕，其余借垫款原则上在2016年底前收回。全面清理整顿财政专户，全省各级政府一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。建立以库底目标余额管理为基础，以安全性、流动性、收益性相统一为原则的国库现金管理制度，建立健全商业银行公开招标竞争性存款机制。&&&&四是加强结转结余资金管理。建立结转结余资金定期清理机制，对不需按原用途使用的资金，可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域；对连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理，用于平衡预算或补充预算稳定调节基金。对各部门当年预算执行率不到85%的专项资金，下年度预算要按一定比例扣减。&&&&8、加强政府性债务管理，防控财政风险&&&&“开前门、堵后门、筑围墙”，既适度满足地方发展融资需求，也对地方举债行为作出严格规范和约束，加强风险防控&&&&湖南师范大学教授、博士生导师朱翔说，新预算法“开前门、堵后门、筑围墙”，首次从法律上赋予了地方政府举债的权力，既适度“开口子”满足发展融资需求，同时对地方举债的主体、规模、管理、偿还、用途、责任追究等作出严格规范和约束，加强风险防控。&&&&《实施意见》提出，规范政府举债融资机制，经国务院批准，省政府可以采取政府债券方式适度举借债务，对政府债务实行规模控制和预算管理，将政府债务分类纳入一般公共预算和政府性基金预算；严格政府债务举借审批程序，严控新增债务，妥善处理存量债务和在建项目后续融资。进一步规范市县政府性融资行为，坚决制止非法集资、违规担保和以BT形式举借政府性债务；完善政府性债务风险预警机制，建立政府主要负责人为第一责任人的政府性债务考核问责机制。加大运用PPP力度，扩大试点地区范围，加快示范项目建设。省财政在分配相关专项资金时，将对实施PPP的项目给予奖补，引导社会资本参与重大基础设施、新型城镇化建设以及重要产业投资。今年，省财政已探索编制了2015年省级重大基础设施建设债务预算。&&&&&9、推进依法理财，严肃财经纪律&&&&将法治观念贯穿财政管理始终，规范理财行为，严肃责任追究&&&&依法理财是依法行政在财政工作领域的具体落实。《实施意见》提出，将法治观念贯穿财政管理始终。&&&&我省是全国依法行政依法理财省级示范点，将以贯彻落实新预算法为中心，全面推进依法理财，完善财政法律法规制度体系，加强合法合规性审查，坚持用法律、法规、制度引领和做好各项工作。省社科院研究员潘小刚说，各级各部门都应严格遵守新预算法、税收征收管理法、会计法、政府采购法等财税法律法规，依法行使行政决策权和财政管理权，自觉接受人大监督和社会各界的监督。建立和完善政府决算审计制度，进一步加强审计监督。健全预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、责任追究等方面的制度，规范理财行为。&&&&（通讯员&邓斌&朱娜&&湖南日报记者&柳德新）&
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