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中国证券市场监管权配置——基于不同监管模式的比较
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证券监管模式的国际比较与借鉴意义
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证券监管模式的国际比较与借鉴意义
官方公共微信试论我国证券监管的模式
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【期刊名称】
试论我国证券监管的模式
【英文标题】 The Models of Securities Regulation in China
【作者】 【作者单位】
【分类】 【中文关键词】 证券监管
法制建设模式
【英文关键词】 Securities Regulation Legality Building
【文章编码】 （―10【文献标识码】 A
【期刊年份】 【期号】 2
【页码】 18
【摘要】 证券监管是金融监管的重要组成部分，金融监管理论同样适用于证券监管。我国的证券监管工作有待进一步研究和完善，如证监会的法律责任不明确等。目前，西方国家证券监管有不同模式，我国应借鉴有益经验，在加强证券监管中，注意从几个方面着手：正确选择制度设计的价值取向；创造良好的制度环境；完善法制建设；优化监管体制设计。
【英文摘要】 Securities regulation is a component part of financial regulation．Financial regulation theories are also applicable to securities regulation．The work of securities regulation in China such as no clear legal duties of securities regulation committee needs further study and improvement．At present，western countries have different models of securities regulation．The beneficialexperience should be used as reference to strengthen the securities regulation in China in the following aspects：to correctly choose value orientation of system design，to create a good environment for system，to improve legality building，to optimize securities regulation system design．
【全文】【】 &&&& 　　
　　“市场经济体制是目前世界上占主导地位的经济体制，对于市场经济体制转变的趋势而言，一个十分重要的教训是：“向市场经济体制转变的实现并非取决于如何寻找企业家来推动其实现，而是取决于国家、政府学会新的行为方式。”“对于市场的质量而言，证券的监管是第一位的、最为重要的，也是惟一的保证。它创造证券市场的声誉――如同产品的商标，它给投资者以信心，它能减少市场的系统风险，降低资金运用成本。以促进经济成长。”“它是一道防线，以防御一些结成一体的特权阶层和市场经济体制的滥用者。它需要一套专门的、统一的、高效率的、低成本的控制和管理程序。”[1]
　　证券监管是金融监管的重要组成部分，它是指、一国证券主管机关或证券监管机关根据证券法律法规对证券发行和交易的监督和管理，以确保证券市场的有序进行。证券监管的产生和发展始终与证券市场的产生和发展密切相关。券商在证券交易过程中，逐渐地发展起一套证券业自我规范的制度，并不断完善。交易所的出现正是这种自我约束、自我管理的规范化、制度化的表现。如美国日24名经纪人在纽约华尔街一株梧桐树下聚会，商定了著名的“梧桐树协定”。该协定以3条原则为基础。即：只兴搞相互交易，一律排除外人，服务按规定价格收费。从而创建了一个有组织的市场。1817年，这些经纪人通过一项正式的组织章程，定名为纽约证券交易会，1863年，更名为纽约证券交易所。在英国，伦敦证券交易所的建立也是一个例证。最初，各国的证券交易主要都是依靠自律，但是政府的影响自始就存在。远在1697年，英国国会便通过了限制证券商人数及其行业以防止自营商不法操纵的法案，1720年又通过了“泡沫法案”。虽然至今英国的证券监管仍以自律为主，但其不断增加的证券立法也反映r政府意志的渗透。而在美国，1929年的股市大崩溃使美国认识到证券业的自我监管存在着许多漏洞和不足，如组织形式松散、管理疏漏等．因此，国会通过了1933年《》和1934年《证券交易法》，并依后者建立了美国证券监督和管理委员会（SEC），后又通过了其他法律，各州也制定了“蓝天法”。从而建立了一套严密的证券法律管理体系，在不让证券监督和管理委员会取代证券交易所等自律机构自律的前提下，将sEc建立在自律机构之上，把自律机构培育发展成贯彻、执行自己管理政策的工具。经过多年的实践，美国形成了一套他律与自律相结合的行之有效的独特制度，而且，这一制度还为其他国家和地区所仿效。在香港,1987年10月的全球股市风暴中。香港证券市场经历了“黑色星期一”的灾难，之后，香港证券发展史上具有划时代意义的“截维森报告书”揭示出：香港联交所自我规范、自我约束的机制并未发生应有的效用，应建立新的监管体系。1989年5月，香港成立了证券及期货事务监察委员会（SFC），它与联交所经过权力的磨合后终于形成了“由联交所在一定法定机构的单独监管下，规管本身的事务，即监督下的自我规管――由联交所负责监管其会员及市场，法定机构则对联交所进行监管的双重监管体制。”{1}（P.18）
　　一、证券监管理论基础
　　由于证券监管是金融监管的一个重要组成部分，所以金融监管理论基础也完全适用于证券监管。
　 （一）金融监管的经济学基础
　　市场缺陷的存在是市场机制本身无法克服的，它突出地表现为个体和社会整体利益的矛盾，这不仅增加交易成本、劣化资源配置，而且有碍于社会经济的良性运行，损害社会整体利益．这就为政府管制的存在提供了必要的条件。而实际上，现代社会绝无纯粹的市场经济，而是…种混合经济，国家和市场在促进发展中相互作用，“看不见的手”和“看得见的手”同时发生作用。在市场经济条件下，金融业的内在特点，决定了必须有一-个规范权威的金融监管机关对金融业实施监督的规制，以协调和解决金融业市场缺陷所导致的各种矛盾，如金融主体的个别理性与社会总体的不合理性、金融体系中安全性与灵活性、整个经济的均衡发展与稳定增长、金融机构个体利益与社会整体利益之间的矛盾等，从而确保金融体系安全和金融秩序稳定，维护金融体系公平且有效的竞争，保护存款人、投资者和社会公众的合法权益。其实，现在的问题并非是否需要金融监管，而是如何有效地实施监管，即要在监管的稳定与效率之间找到最佳控制点。
　　（二）金融监管法学理论基础
　　证券监管的历史反映了“个人本位”向“社会本位”的转化及其在法律实践当中的体现，社会性立法活跃，私法公法化，公共利益原则、诚实信用原则、禁止权利滥用原则的确立，都是这一实践的体现。
　　自罗马法以来，民法便形成了私权神圣、身份平等和意思自治等理念。两千年来，这些理念已融入市民的日常生活当中，或如同马克思所说的“成为国民的牢固成见。”{2}19世纪《》及20世纪初的《德国民法典》更是体现了“个人本位”原则，即以个体为本位，以权利为主导，强调社会个体的地位和权益的平等和自由。平等主体投入市场的目的在于追求利益的最大化，契约一一双方都接受和同意的约束便成为唯一的现实的选择，市场的本质也正在这里，以契约来维持一种秩序、一种正义，并形成了一系列具体制度和规则。但自19世纪以来，资本主义制度的一系列问题开始暴露且积重难返．尤其是周期性经济危机的不断发生和分配的严重不公，使人们对于市场制度的功能和正义性产生了怀疑。市场经济固有的缺陷，如个人本位性、盲目性、自发性、急功近利性、滞后性等也日益暴露无遗，这些，靠市场经济自身的“自律”、“自治”是根本无法解决的，只有通过自觉的有组织的力量（这一力量只能是国家）进入经济领域，实行干预和调节，才能将市场经济固有缺陷所带来的消极作用和危机破坏，控制和减少到最低限度。尤其是从19世纪末到20世纪初，资本主义已从自由竞争阶段发展到垄断阶段，源于亚当?斯密的自由经济主义思想虽仍在鼓吹“资本主义经济是完全竞争的、能自动调节的市场经济；私人利益与社会利益是一致的，供求会自动实现平衡”{3}（P.112），但其与垄断资本主义时期出现的新情况格格不入，一战的爆发，十月革命的胜利，20年代经济的长期停滞，H益严重的失业问题，以及年严重和持久的经济危机，所有这些终于导致“凯恩斯主义”所提倡的适应垄断资本主义需要的国家干预主义的出现。国家改变了纯粹的资本主义“守夜人”的角色，开始运用国家权力来干预经济生活。反映在法律上，首先，从观念上，人们面对市场制度的各种弊端，改变了个人本位思想，转而认同古日耳曼社会的团体主义和社会连带思想，认为社会的元素非个人，而是团体，个人只有处于社会的共同体中才有其存在，也才谈得上人的价值，因此，个人参与法律生活，应当形成法律上的协同关系而非对抗关系。这种观念强调权利和义务的有机统一及权利和责任的互生对应，它尊重国家．主张个人在行使权利之际，应当意识到同时负有增进社会福利、巩固国家安全和维持公共秩序的任务。这种观念体系被称为“社会本位”。其次，在法律实践中，社会性合法活跃，私法公法化，公共利益原则、诚实信用原则和禁止权利滥用原则得以确立，国家成为经济生活的宏观调控和经济管理的主体，成为制定法律、执行法律的主体及法律关系中的主体，并成为维持和保障上述原则的强人力量。当然，社会本位虽代替了个人本位，但是市场经济的本质规律并未被取代，它们仍发挥着重要作用，并与宏观调控互相配合，各司其职，共同调节市场经济的运转。
　　证券监管的历史也反映了上述过程。当证券市场刚产生时，主要依靠市场自身的调节，证券交易所、证券业协会等自律性组织成为市场规则的执行者。但是1929年股市风暴后的经济危机使得政府很快进入市场，行使管理职能。在有些国家，这种管理的地位甚至超越了自律的地位，成为证券市场监管的主旋律，美国就是一个例证。美国SEC成为联邦证券管理的支柱，集准立法权、准司法权与行政权于一身，并以自己为中心，建立了一套中央与地方相结合、他律与自律结合的有效监管模式，并为其他国家所仿效。即使在英国这样以自律为主的国家，政府也开始介入证券市场。当然，证券自律也从未被偏废，仍为证券市场监管的一个重头戏。
　　二、证券监管的标准
　　证券市场需要依靠严密的法律加以规范，但法律犹如一张纸，要把法律付诸实践，一定要有配套的制度，使法律得到严格的执行，此外，还要求行业具有自律性，职业操守水平要不断提高。衡量市场的成熟程度有多种方法，最简单的方法就是以一个大的机构投资者到一个市场投资所采用的衡量那个市场的标准。Templeton新兴市场基金的Mark Mobius先生提出的FEIT恰恰言简意骇地概括了此标准，即：Fair、Efficient、LiquId、Transparent。Fair指市场是公平的，要求一视同仁，与法治的基本精神一致。法律面前人人平等，在市场面前也人人平等。事实上我国至今还未完全做到这一点，例如《》中提到“同股同权”这一基本概念，在实际运作中仍不能完全体现出来。Efficient是指市场本身需要高效率。效率本身不仅包括交易撮合和清算便捷，而且还包括信息的快速传递、券商和投资者都能迅速全面吸收信息。Liquid是指一个市场要有足够的流通量。目前我国股市中1／3是流通股，2／3是国有股和法八股，证券市场的流通量还较小，但已有900多家上市公司，流通市值近6000亿元，这个数字对于新兴市场而言确属不易，因为毕竟我国市场才有8年的历史。不论如何，我国证券市场的流通量与我国的经济总量相比，仍只占较小份额，股市的流通市值仅占我国GDP的7％，与西方国家相比，是比较低的．远未达到一个成熟市场的程度。十大工业国资本市场总市值占其GDP的80％左右，香港地区则超过130％，这说明我国的资本市场只处于发展时期。Transparent是指市场的透明度。资本市场是一个信息市场，投资者作出决策的依据是信息，因此市场的透明度显得十分重要。如何实现这四个基本条件，有多种方法，一般而言需建立以下几个框架：理论框架、法律框架、管理框架。理论框架即明确证券监管的标准是基于：保护投资者；确保一个公平、公开、足够透明度的市场；尽量减少系统性的金融风险。法律框架即构建一个自律与他律相契合的制度。管理的框架包括：1．监管机构应具备的基本标准；2．资本市场发行机制应该具备的条件；3．发行之后的公司治理与公众持股公司的监管，包括持续性信息披露；4．二级市场与监管标准；5．中介机构应具备的条件和监管的标准；6．法规执行与监管标准；7．基金管理和集体投资的监管标准；8．自律机构与监管标准。
　　三、证券监管模式
　　西方发达国家证券市场管理体制主要有三种：一是以美国为代表的高度集中的证券管理体制，即他律型。属于该体制的有日本、韩国、菲律宾、中国台湾、印尼、埃及等；二是以英国为代表的高度自律体制。属于该体制的有澳大利亚、瑞士、印度等；二是以欧陆国家为代表的折衷体制，即是在实行证券市场高度自治的基础E，政府设专门机构加强对证券市场的监管，如德、意、泰、约旦等。一个国家如何选择模式，不仅是证券市场高效运行、市场主体间利益相互合理搭配的结果，也与各国的传统、习惯、经济与证券市场发展状况等具体情况密切相关。
　　（一）美国的管理体制
　　美国根据1934年《证券交易法》，设立联邦证券管理委员会（SEC，下称证券委）专司证券管理，证券委与各成员全部由总统任命，参议院批准，任期5年。证券委把全国分为9个区，每个区设分委员会，负责执行和落实管理政策和管理措施。证券委是国家统一监管证券市场的准司法性质的机构，直属总统，独立行使职权，对州际证券发行、证券交易所、证券商、投资公司、投资顾问等依法进行全面管理，享有广泛的权限，具体包括：1．立法权。即根据证券市场的发展状况，制定专门规则，以确保证券法律的正确实施，如制定证券内部事务的处理规则、各类报表、格式等详细规定；2．行政解释权。即依照联邦法规的规定，对有关法律、法规作出解释，以利于法律的实施，其形式包括：解释性规则、准解释性质的司法建议、发布的决定等；3．调查权。即依法对证券发行和交易活动中的违法行为进行调查；4．民事和行政制裁权。证券委认为有违法行为时，可通过联邦地区法院向当事人发出民事禁令；同时，证券委还可采取行政制裁措施，如暂停或撤销证券商的营业许可证，命令取消其证交所或证券商协会会议资格；5．刑事追诉建议权。证券委可直接将证券犯罪事实通知司法部，由司法部进行刑书追诉。
　　该体制有以下特点：1．实行高度统一的集权管理，以此确保全国证券市场的统一、高效。2．美国证券管理机关享有极大的权限和极高的权威。证券委集立法、执法和准司法权于一身，可独立对证券市场实行强有力的管理而无需依赖其他行政和司法机构；同时，证券委直属总统，直接对国会负责，从而确保了证券委的权威性，为严格执法奠定了基础。
　　（二）英国的管理体制
　　英国对证券市场实行高度自律，法律对信息公开作严格要求，但政府对证券交易所会员实行完全放任政策，政府没有设立专门独立的监督管理机构，由证券交易所或行业协会等行业机构所建立的自律机制进行监督，如证券交易所、公司收购和合并小组、证券交易协会、证券业理事会等，其中，证交所是证券市场的核心，既是证券交易市场，同时也是英国非官方的证券市场监督机构，承担着监督管理证券市场的职能。证券交易协会由在交易所大厅内从事营业的证券经纪商和营业商组成，管理地方性交易所大厅内的业务，实际上负责英国证券业的管理。该组织制定各种规则，如《证券交易所管理条例和规则》，规范成员的行为。证券业理事会是1978年根据英格兰银行的提议建立的“自我管理”的非官方组织．其成员由10个以上专业代表组成，主席由英格兰银行任命，目前是英国的主要自律机构，负责制定证券市场规则并解释和执行这些规定，如《证券交易商行动规则》、《基金经理个人交易指南》、《大规模收购股权的准则》、《上市协议》等。但在70年代后期，英国社会各界对传统的自律体制不满之声越来越大．于是政府加强了对市场的干预和监督。
　　（三）德国的管理体制
　　德国对证券市场的管理介于美国和英国之间，既强调政府管理．又注重自律管理。证券市场管理主要是对发行公司、证券发行、交易所和投资公司的管理，但是，德国的证券市场较分散，有8个证交所，因而，德国的证券管理体制比较分散，管理机构较多。大体有以下几个方面：1．商业法院负责上市公司的登记事宜；2．联邦财政部批准债券的发行；3．机构投资者（银行、投资公司、人寿保险公司）由数个联邦政府机构分别监管；4．州政府也对证券市场实行监管．如各地的8个证券交易所由州监管。德国没有全国统一的证券管理机构。由于机构众多，权责分工不明，机构重叠，监管权严重分散，以致法律规定的监管无法实施。此外，由于各部门过于强调自己的权限，证券市场的监管难以协调和统一。因此，自70年代起，德国注意到该体制的弊端，开始寻求统一监管的良策，1994年，德国颁布了《证券交易法》，并据该法设立了证券交易管理局，作为统一管理证券市场的机关。
　　他律型监管主体的模式和自律型监管主体的模式都存在各自的优缺点。他律型监管主体的设置因有超脱于证券市场参与者之外的统一管理机构，因此能较公平、公正、客观、有效、严格地发挥其监管作用，并能起到协调全国证券市场的作用；其次，具有专门的证券法规，可以提高证券市场监管的权威性；再次，由于管理中的超脱地位较为注重保护投资者的利益。其弊端是：由于证券市场的管理是项艰巨而复杂的任务，单靠全国性的证券管理机构而没有证券交易所和证券商协会的配合，很难实现既有效管理又不过多行政干预的目标。自律组织比他律机构更贴近市场，更熟悉证券市场的技术操作，有更敏锐的市场意念，自律的范围还包括法律无法涉及的道德领域，因而范围要比他律的更为广泛。但是，离开了他律的自律是效率低下的自律，因为自律组织所代表的毕竟是证券商利益，并不体现投资者、上市公司等其他市场参与者的利益倾向，因此在监管中有可能偏袒其会员公司，使市场发展出现扭曲。自律组织的理事全是通过证券商选举产生的，一般情况下，大公司在其中的投票权更强，自律组织内部也可能会产生对中、小证券商的歧视行为．同时由于没有立法作后盾，管理手段较为软弱，又由于没有专门的管理机构，难以协调全国证券市场的发展，容易造成混乱状态，因此，仅靠自律的监管也是无效的，作为他律监管的主管机构，有必要对自律监管主体进行监督和控制，以防止其行为与公众利益市场发展相悖。
　　国际证券监管发展的一个共同趋势是：原先依靠政府监管的他律型证券市场正日渐重视和引入自律组织在市场监管方面的作用，而实行自律型管理的国家也纷纷仿效他律型管理的某些做法，因此，符合证券市场本质和发展要求的证券监管体制结构的一般模式应当是：由独立的他律监管主体和包括证券交易所、证券业协会在内的自律监管主体之间合理分工、相互配合所组成的有机统一体，同时，前者与后者之间又是监管与被监管的关系。
　　另一趋势是证券市场管理的专门化和集权化。由于现代证券市场参与者众多，交易手段多样化、现代化、而且交易环节众多，此外，不同的证券交易者之间，信息的占有、分析和处理能力、经济实力等各方面极为悬殊，而交易者的趋利性致使市场中的强者往往利用各种违规操作，操纵市场，损害中小投资者利益，传统的民商法已不足以调整日益复杂的证券交易关系，因此，为了实现市场交易的“公平”、“平等”、“诚信”，有效打击违法违规行为，现代各国纷纷制定，并成立专门的“证券管理机构，将证券市场的管理权集中于一个或两个机构手中，并增强证券管理机构的独立性和权威性，对证券市场实行强有力的监管，以保护广大中小投资者的利益。80年代以来，各国颁布的及设赢的证券监管机构主要有：德国于1994年颁布 了《证券交易法》，并据此成立了联邦交易管理局专司证券交易法的实施；意大利、瑞士、瑞典在80年代以来均设立了专门的证券管理机构，并扩大了证券管理机构的权限；法国也于1988年成立了专门的证券管理机构CBV，加强对证券市场的监督。
　　四、我国证券管理体制的现状及评价
　　1992年以前，中国对证券市场没有集中统一的管理，当时主要是由中国人民银行金融管理部门主管，体改委等其他政府机构和沪、深两地政府也参与管理。1992年10月，国务院证券委和中国证监会成立，标志着中国证券市场管理进入新的阶段。在1998年3月以前的中国证券监管主体模式的优点在于：证券委由各部委的领导组成，这便为各部委之间的政策协调提供一个良好的机制，一定程度上解决了政策交叉、政策多变的问题。证监会作为证券委的执行机构，担负着对中国证券市场全部的监督、管理任务，这又避免了协调机制中互相扯皮、推诿等低效率倾向，保障了市场的统一和独立。但尽管如此，中国证券监管的独立性还是相当有限的，政出多门现象仍存。日颁布的《》在确定证券委和证监会作为主管机关的地位的同时，还明确规定了国务院有关部门和地方人民政府对于证券工作的职责分工。综上所述，1998年3月前的证券管理体制可概括为：国务院证券委是国家对全国证券市场进行统一宏观管理的主管机构；中国证监会是证券委的监管执行机构；国家计委根据证券委的计划建议进行综合平衡，编制证券计划；中国人民银行负责审批和归口管理证券机构，同时报证券委备案；沪、深两地交易所由当地政府归口管理，由证监会实施监督。该体制在实践中存在以下弊端：
　　1．组织机构职能的分散性
　　从世界范围来看，总的方向是建立统一的监督管理体系，多头管理体制日益被实践证明不适应资本市场环境的巨变。
　　根据《条例》的规定，我国的证券委是全国证券市场的主管机构，隶属国务院。实际上，证券委相当于有关部门负责人组成的一个议事和决策机构，主要负责法规、政策、计划的制定，并协调证券市场的管理．进行宏观调控，但其定位不准确，缺乏独立性，职权的行使受到各部门的牵制，相对于美国、法国的证券委而言，我国证券委的权力十分有限，难以真正对证券市场实行有效的管理。
　　证监会是证券委的监督执行机构，依照法律、法规对证券发行与交易的具体活动进行管理和监督，是证券市场的主要监管机构，具体对证券的发行与交易实施监管。如对股票的公开发行进行审批，对上市公司、证券经营机构的证券活动进行监督，有权调查违反的单位或个人以及证券经营机构，对违反证券法规的行为进行处罚等。从股票的发行批准、上市审核、证券交易活动的监督、违规调查到处罚，该机构都有权实行全面监督。但是，证监会的地位和性质不明，根据现行规定，证监会由有关专家组成，“按事业单位管理”，证监会的这一定位使其难以担当市场监管者的大任。
　　这种管理体制一直延续至1998年3月国务院撤销证券委，1998年10月确立证监会为证券监督的主管机关。
　　2．证券市场行业组织的自律能力较弱
　　我国于1992年8月成立，中国证券业协会，该会是依法注册成立的具有法人资格的全国性证券行业的自律性组织，采取
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【注释】 &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
【参考文献】 {1}会所之争与香港现行证券监管体制（J）．证券市场导报，1995（5）．
{ 2}张俊浩．民法学原理（M）．北京：中国政法人学出版社，1996．
{ 3}邬名扬．当代西方经济思潮评价（M）．北京：中国政法大学出版社，1992．
{ 4}E·博登海默．法理学一法哲学及其方法（M）.北京：华夏出版社，1987．
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法宝联想【共引文献】 　周汉华&《中国法学》&1991年&第6期&　吴高盛&《中国法学》&1992年&第3期&　周汉华&《中国法学》&1992年&第2期&　徐向华；孙潮&《中国法学》&1993年&第3期&　周伟&《中国法学》&1992年&第3期&　&《中国法学》&1992年&第6期&　郭道晖&《中国法学》&1989年&第6期&　&《中国法学》&1990年&第6期&　王金彪&《中国法学》&1990年&第4期&　彭恩刚&《中国法学》&1990年&第5期&【相似文献】 　李艳玲&《昆明理工大学学报（社会科学版）》&2005年&第1期&　刘强&《法学》&2005年&第9期&　傅红
杨保建&《昆明理工大学学报（社会科学版）》&2005年&第4期&　倪铁&《政治与法律》&2009年&第9期&　王中美&《法学》&2002年&第8期&　曾文革
陈璐&《云南大学学报法学版》&2008年&第1期&　沈玲&《昆明理工大学学报（社会科学版）》&2004年&第2期&　朱孝清&《法学》&2001年&第5期&　张冉&《昆明理工大学学报（社会科学版）》&2007年&第4期&　王世涛&《政治与法律》&2009年&第3期&【作者其他文献】 　《河南省政法管理干部学院学报》&2005年&第5期&　《经济法研究》&2005年&第1期&　《政法论坛》&1998年&第2期&【引用法规】