第八章&&社会保障管理体制
社会保障管理体制
社会保障管理体制概述
从理论上说，社会保障管理体制创新是一个与国家长治久安密切相连的持续性话题，在政府行政体制改革和市场经济体制改革不断深化的背景下，政府、企业和社会都对社会保障管理体制创新提出了要求。改进和完善社会保障管理体制，是公平地、有效地实行社会保障的关键。一个国家的社会保障管理体制，一方面受社会生产力发展水平和社会经济制度的影响和制约，另一方面还需要适应特定的社会保障制度及其变化。
一、社会保障管理体制及其类型
（一）社会保障管理体制
体制，指建立在一定制度规定性之上的架构或结构，是制度形之于外的具体表现和实现形式，是管理政治、经济、文化等社会生活各个方面事务的规范体系。例如国家政治领导体制、经济体制、军事体制、教育体制、科技体制等。制度决定体制内容，其由体制表现出来，体制的形成和发展要受制度的制约。一种制度可以通过不同的体制表现出来。例如，社会主义经济制度既可以采取计划经济体制的做法，也可以采取市场经济体制的做法。在一定条件下和一定范围内，基本制度、具体规章制度和体制可以互相转化。
2．管理体制
管理体制指管理单位的决策权限、隶属关系、机构设置、调控机制、监督方法等方面的结构体系和组织制度。实现管理体制现代化，是进行管理活动的前提,是管理现代化的迫切任务。要转换运行机制就必须改革管理，体制管理体制的改革是转换运行机制的必要条件没有管理体制的改革新的运行机制就没有依托。社会保障管理，是指通过一定的机构与程序，采取一定的方式、方法和手段，对各种社会保障事务进行计划、组织、协调、控制与监督的过程。
社会保障管理是随着社会保障制度的建立而诞生的，是现代社会管理专业化分工的一个必然产物。在全球化冲击下，社会保障管理俨然成为政府的一项基本的社会管理职能。法律、制度和行政作为实现的三大手段，管理机构、职能界定与管理方式是建立、维持和运行三大实现手段的基础和核心所在。换言之，社会保障管理体制是社会保障管理的核心。
3．社会保障管理体制
从广义上讲，是指明确划分国家与地方、社会保障机构与有关部门以及政府有关职能部门之间的职责权限，并对社会保障事业进行的决策、计划、指挥、监督、调节等活动，是国家管理社会保障的法律法规、组织机构、管理制度和管理方法的总和。从狭义上讲，是指社会保障机构的设置及其职能权限的划分。本文侧重于广义的社会保障管理体制研究。
社会保障管理体制涉及到社会保障的立法、社会保障实施的具体规章制度和方法，机构设置及其职能权限等社会保障体系的方方面面。其中心内容是社会保障管理机构的设置和职能划分，其主要目标在于保证国家社会保障制度、政策和法律得以公平、有效地贯彻实施，维护社会稳定。但是，社会保障管理机构本身不能等同于社会保障管理体制。
在创建我国社会保障新制度的过程中，社会保障管理体制的改革是至关重要的。如果未能理顺社会保障管理体制中各要素之间的关系，则对于合理进行社会保障的政策制定和社会保障管理机构将无从谈起，而社会保障政策的实施也将难免出现低效率、管理成本过高的问题；同时，社会保障管理部门的行政权力也可能因为失去有效的监督而被滥用。所以，改革和完善我国的社会保障管理体制理应是我国社会保障体系建设的核心内容。
（二）社会保障管理体制的类型
在政治经济制度、历史文化传统和其他社会因素的影响下，世界各国建立了不同的社会保障管理体制。
1．政府管理模式
政府首先要承担起制定社会保障政策和法令的责任，确定社会保障实施的范围与保障对象，规定享受社会保障的基本条件，扩充社保基金来源，拟定待遇支付标准与支付方式，完善管理方法，界定社会保障有关方面的责任、义务、权利，检查和监督社保政策和法令的正确实施，受理有关社会保障的申诉，调解和裁决发生的纠纷等等。因此，政府设立专门的管理机构实行集中、统一地管理全国的社会保障事务是这种体制的主要特征。例如，美国的老年、遗嘱、残疾等保险由卫生部主管，该部设立社会保障署，在地方设立
个地区级分署，6
个服务中心，在基层设立 1300个办公室，37
个电话咨询中心，集中管理老年、遗嘱、残疾保险业务。此外，澳大利亚、韩国、加拿大、马来西亚等国家也采用这种政府集中管理模式。
政府直接管理体制又有两种具体的形式：一种是社会保障由中央统一管理形式，即中央政府授权一个部或一个委员会，地方依次逐级设置机构。另一种是社会保障由地方分权管理形式，即中央政府制定基本的法律法规，地方政府具体的法规细则，根据自己的具体情况制定实行分部门管理。
2．社会团体管理模式
又称半官方自治管理体制。其特征是，负责统一协调全国社会保障事务的机构由政府成立，并实施统一监督，而半官方、非营利组织或地区社会保障管理机构来实施具体的社会保障管理工作。社会团体一般由劳资双方代表组成各种社会保障委员会或理事会、基金会、董事会、协会等，在国家法律规定的范围内，自我管理、自我发展，是区别于政府机构和私人企业的具有自治性的公共团体。政府有时也派代表参加，下设办事机构，主管部门虽无权干涉这些社会团体的正常业务，但有权对它们进行检查和监督。因此，社会团体通常是管办合一的机构，即同时充当着管理机构和实施机构的双重身份。1999
月通过的《中华人民共和国捐赠法》，即为慈善机构募集社会保障资金提供了法律规范，近年来，各慈善团体在慈善事业法和条例的配合下，也走上了发展、壮大的道路。如在法国，卫生和社会保障部负责社会保障的监督和颁布法律，全国养老保险基金会、全国疾病保险基金会、全国就业组织理事会、全国家庭补贴基金会及其各自的各级地区性分支机构，分别负责管理全国的养老保险、疾病保险、就业补贴和家庭补贴等社会保障项目。
3．商业保险管理模式
这种管理体制是建立在社会保障基金按照“完全积累”原则筹集和运作的基础上，其特征是在政府社会保障主管部门的监督下实施的一种强制性储蓄保险，采用“以收定支”的基金制积累方式，即按照固定缴费率征缴保险基金，然后将基金投入资本市场，通过独立的具有半官方或私营性质的基金会负责投资营运，实现基金的保值增值。在这体制下，社会保障管理的主要任务是基金的保值增值。因此，充分利用商业保险，发挥其在市场机制运作社保基金方面的经验性和灵活性，成为实行完全积累型筹集社会保障基金的社会保障管理体制的选择。如在新加坡，在中央政府劳工部的监督下，实行社会保障中央公积金制度，保障项目包括养老、残疾和死亡保险、医疗保险以及住房和教育计划等。中央公积金的管理和组织实施工作由半官方性质的中央公积金局负责。此外，印度、印度尼西亚、斯里兰卡等国家也都采用这种管理体制。
社会保障管理体制的主要内容
健全的社会保障管理体制，是保证社会保障整体效能的一个中心环节。它是否科学、合理，不仅关系到社会保障功能能否充分、有效地发挥，而且关系到经济建设能否顺利进行，整个社会能否稳定。
（一） 机构设定
社会保障管理机构是代表国家履行社会保障职责的载体，负责社会保障法令的贯彻、监督和审查，维持社会保障制度正常运行而设立的权力机构和办事机构，是社会保障事业的组织者、实施者和管理者。在市场经济条件下，社会保障管理机构是政府管理机构中不可缺少的重要组成部分，它在现代社会保障中扮演重要角色，发挥着重要的作用。每个国家应当根据社会保障事务的多寡设置一个或多个专门的社会保障管理机构，并且明确各管理机构的管理职责，以避免社会保障管理过程中职能交叉、相互扯皮、不负责任的现象。
社会保障管理机构从不同的角度，可以有不同的分类。按照行政层次或者行政权限划分，可将其分为三个层次，即高级管理机构、中层管理机构和基层管理机构。按照管理职责、管理性质和业务范围，可将其分为社会保障主管机构、社会保障经办机构、社会保障基金经营机构和社会保障监督机构。
（二）职能界定
职能一词包含了两个内容，一是职责，二是功能，职能是职责和功能的统一体。
1．从横向角度来看
通常把社会保障管理机构分为行政管理机构、社会保障基金财务经办机构和社会保障监督组织三部分。
第一，社会保障行政管理机构，它必须按照社会保障职能办事，执行国家社会保障方针、政策的综合职能部门，应由国家建立统一。
第二，社会保障基金财务经办机构。当社会保障行政管理部门制定好方针、政策和制度后，需要依法成立独立、统一、精干的经营社会保障基金财务经办机构承担社会保障基金的收支、营运和管理，社会保障基金财务经办机构隶属于社会保障行政管理机构，在人事组织上接受行政管理机构安排，在业务上接受行政管理机构指导，在基金财务上接受财政部门的管理和监督。
第三，社会保障监督组织。社会保障监督组织对社会保障事业实施全面的监督管理。这种监督包括立法机关等国家社会保障行政管理部门、会组织等专职的经济监督部门和等社会保障厉害关系定期听取社会保障基金经办机构关于收支、营运及管理情况的汇报，并定期将有关情况向社会公布。
2．从纵向角度来看
通常将社会保障管理机构分为高层管理组织、中层管理组织和基层管理组织。高层管理机构，即中央管理机构，是国务院下设的社会保障人力资源部，属于领导和决策层次，其职责是负责社会保障的全面立法，制定社会保障政策，实施监督以及社会保障基金的全国性统筹和调剂使用。
中层管理机构，即地方政府的社会保障主管部门，是在省辖地级市、区、县人民政府设立的劳动和社会保障局、民政局，属于辅助和传递层次。其职能是负责贯彻上层社会保障的立法和政策，制定地方性的实施细则和补充规定，反馈社会保障法令在实施中出现的问题和有益的经验，以及地区内社会保障基金的调剂使用和业务执行情况，处理有关申诉等。基层管理机构，是贯彻、实施社会保障工作的执行机构，具体执行国家法令和上级各机关的指示。上一层次对下一层次主要是政策法规的领导和业务指导，不存在直接的行政隶属关系。
（三）权力配置
社会保障管理体制按照程序运行顺序可设立四个的管理机构：
1．决策机构
通常指政府机关，主要任务是为立法机关提供帮助其制定相关的法律的必要的依据，并拥有依法制定相应法规、政策和规划的权力，并在对社会保障事务的管理和协调中拥有决策权。国务院劳动和社会保障部是我国社会保障的最高决策机构，各省、直辖市、自治区的社会保障委员会，是各省、市、自治区社会保障管理体系中的最高领导机构。社会保障委员会负责制定本地区社会保障发展规划，进行重大事项的决策，审议社会保障收支的预决算，向同级人大提交有关的法案，对执行机构的运作实施监督，并对社会保障工作中的重大问题予以协调处理。
2．执行机构
执行国家社会保障方针政策，落实方案规划等主要任务的政府职能部门或社会组织担任，通常要受到上级主管部门和当地政府的双重领导。我国各省、市、自治区社会保障委员会下设社会保险管理机构，接受中央主管部门和地方政府的双重领导，负责经办各社会保险项目的征集、核算、发放和转账等业务。
3．基金运作机构
主要由独立的社会保障基金会或专门的基金公司对社保基金进行有效地投资运作，以实现社保基金的保值增值。在我国各省、市、自治区设立社会保险基金管理中心，负责统一管理和经营各项社会保险资金。它接受社会保障委员会的监督，具有相对独立性。基金的运作有严格的限制。随着社会保险基金管理水平的提高，要开展多种资金的投资和运作方式。（4）监督机构
由社会保障监督委员担任，负责监督检查社会保障法规、政策的实施情况以及社会保障基金的投资、运营和管理情况。在各省、市、自治区都建立了社会保障监督委员会，监督政策法规和各类基金收支、运营和管理情况。
中央和地方政府社会保障管理属于间接性的宏观管理层面，其主要职能包括：制定社会保障方面的法律、法规，组织研究社会保障长期预测和发展规划，制定全国统一的社会保障缴费和支出标准，对社会保障机构进行执法管理、检查与监督，负责对社会保障基金的平衡调剂，提供中央或地方财力支持以弥补社会保障基金缺口。社会保障机构运行效率与服务质量的好坏，直接关系到受保险人群对社会保障制度的认知程度与参与程度，也直接影响到社会的稳定与人民群众生活质量的提高。
（四）管理方式
根据各国的政治、经济、文化、历史背景和民族传统等因素的不同，各国所采用的社会保障管理方式有所不同。在社会保障管理方式中，根据政府在社会保障事务中的介入程度以及责任大小，可以将社会保障管理方式划分为两种类型：直接管理和间接管理。
1．直接管理
主要直政府直接管理，这种方式的特征是，政府设立专门的管理机构统一集中管理全国社会保障事务。具体又可分为两类：
（1）政府内设立一个专门的部或者委员会，下设分支机构，纵向统一管理全国的社会保障工作。
（2）由政府的几个部门进行多头管理。如在日本，中央政府设立厚生省管理全国养老、遗属、残疾、医疗等保障项目，劳动省管理失业、工伤等保障项目。此外，美国、澳大利亚等国家，也都属于这种管理类型。政府直接管理类型，更能体现政府的意图，有助于体现社会的公正性，有利于保障受保人的利益和维护社会稳定；但缺点是，管理效率和服务质量可能难尽人意。
2．间接管理
间接管理又通常分为自治性组织管理和市场主体进行管理。
（1）自治性组织管理。这种类型的特征是，由政府成立一个统一的协调机构，负责协调（而非统一管理）全国社会保障事务，并指定一个或若干个中央政府部门实施统一监督，而具体的管理工作则由半官方、半独立的行业或地区社会保障管理机构（可以被认为是一种公共事业部门）来实施。一般由雇主、雇员和政府三方代表（或雇主、雇员两方代表）组成社会保障（险）基金会（协会、董事会、理事会），在政府部门的监督下，在法律范围内实行自治，自主管理。这些基金会一般和政府有契约关系，并按时给政府提交工作报告，接受政府的监督检查。此类管理类型，能克服政府直接管理方式中的一些弊端；但缺点是，本身要求的条件比较苛刻（如要求国家的法制要健全，监督机构要公正、权威，办事机构要得力、守法），而且，在体现政府意图和保证公平方面差强人意。
（2）市场主体进行管理。这种类型的特征是，在政府社会保障主管部门的监督下，实施的一种强制储蓄保险，采用“以收定支”的基金制积累方式。就是按照固定缴费率征缴保险基金，然后将基金投入资本市场，通过基金的投资营运，实现基金的保值增值。基金的管理、投资和营运，一般由独立的具有半官方性质的基金会（或称董事会、理事会）负责。在市场主体管理类型中，政府的责任最少，管理比较简便，效率也可能比较高；但缺点是，要求国家高度法制化，资本市场健全，而且，由于参保人的待遇保障完全依赖于基金在市场中的运营情况，因而参保人需要承担巨大的市场风险。社会保障管理从管理内容的不同，可以分为社会保障人事管理、社会保障行政管理、社会保障财务管理等几个方面；从管理主体不同，可以分为社会保障政府管理、社会保障民间管理；从管理的方式不同，可以分为社会保障直接管理、社会保障间接管理，等等。
三、社会保障管理体制的功能
功能一般是指事物或方法所发挥的有利的作用，所强调的是事物或方法积极的意义。社会保障管理体制的功能也就是指社会保障管理体制所存在的价值及发挥的积极作用，这具体体现在以下几个方面：
（一）满足利益多元化社会保障的需要
在实行改革开放政策前，存在于人们生活中的是计划体制下一元化的社会结构模式，“虽然我们建立了各种组织，如企业、事业单位、群众团体，但这些结构因子是同质的，都隶属于某个国家机关，都有行政级别，实质上早被同一化为行政组织”。在这样的模式下，公民或直接依附于政府，或因依附于其所在单位而间接依附于政府；他们之间的利益选择也因为这样的依附关系而在形式上表现得高度一致。在社会保障制度化过程中，政府不得不开始放松原本牢牢拽在自己手中的权力，并承认保护企业、社会组织和公民个人的利益和价值。这种一元化的社会结构开始逐渐瓦解，取而代之的是多元化的社会利益结构；不但社会个体之间的交往可以通过自治型组织和市场主体来完成，而且政府也没必要事无巨细都实施控制和管理。此外，利益多元化还表现在地区利益、地方利益、行业利益的凸现，合作与竞争共存，客观上需要社会保障管理体制进行创新来满足各方的需求。
（二） 保证社会保障制度的有序发展
1．促进社会保障制度化的纵深发展
我国社会保障管理体制改革是在生产力水平较低，经济发展程度不高、技术水平落后等条件下进行的，各级政府在推进社会保障制度化过程中发挥了主导作用。在改革开放至今的近三十年里，与社会保障制度化程度显著提高相对应的是社会保障机构职能和社会保障行政管理方式也发生了明显变化。在宏观上，政府开始运用经济、法律等手段调节社会保障基金的运行，进行社会保障机构的结构调整，实现社会保障管理方式的转变；在微观上，社会保障管理机构改革对社会保障的管理模式，政事分开成为社会保障改革的重要内容。社会保障管理体制的不断调整适应并有力推动了社会保障制度化的发展。
2．回应社会保障可持续发展的呼唤
可持续发展是社会保障管理体制的一个重要内容，社会保障可持续发展问题又是中国社会经济发展战略中一个重要的组成部分，它内涵丰富，政策性强，与政治、经济改革有着千丝万缕的联系。研究社会保障可持续发展的基本思想与原则，建立社会保障可持续发展的一系列科学方法与理论体系，测度可持续发展的水平与规模，保持财务稳定，才能有的放矢，促进中国社会保障健康有序地向前发展。
3．降低社会保障行政管理的运行成本
世界范围内的社会保障机构一直面临很大的压力：怎样才能调动自身的积极性，在降低社会保障管理费用的同时，提供更好的保险福利项目？现代产权理论实在对福利经济学的一些根本缺陷进行批评的基础上形成的，科斯的《社会成本问题》认为，在资源短缺的条件下，要通过界定、变更和确定产权结构来协调人与人之间的利益冲突，以达到降低交易成本、提高经济效率、实现资源配置最优目的。社会保障管理目标事实上就是一个不断进行动态资源配置与优化的过程，有必要从制度本身与制度外部共同降低社会保障运行的内在成本与外在成本，如扩大就业，优化分配体制以减少贫困，实施培训工程，有效运用转移支付政变旧有的福利观念和树立自我保障意识等。只有各项措施积极到位，共同降低社会保障制度运行与管理成本，才能有效地节约社会保障资源。
（三）推行社会保障法治的发展
1．有利于社会保障机构统一，部门规章制度的出台
一方面，社会保障管理机构的权威应由相应的法律或法规赋予，同时由政府授权管理，每一管理部门的权威都只限于法律和政府授权的范围之内，不得越权行事；另一方面，社会保障管理组织系统又是分层级的，如中央一级、省一级等等，对每一级管理机构行使权威的范围，从最权威机构内的不同层级乃至管理者个人，都需要制定法律、法规以明确其行使权威的“权威线”。如有的社会保障管理机构从中央到地方都形成一个直属系统，则下级机构仅仅是上级管理机构的派出机构；又如一些国家对公务员社会保险的管理是按照国家公务员和地方公务员划分的，属于中央公务员的社会保险事务由中央有关管理机构直接管理，属于地方公务员的社会保险事务则归地方有关管理机构管理，两者既不交叉也无隶属管理，其管理的权威性就应限于各自管辖范围内并不能越界。所以，制定社会保障管理的法律制度，明确不同社会保障管理机构的特定权威，应是社会保障管理体制的一个重要组成部分。
2．有利于职能部门执法规范
由于社会保障制度的强制化和法制化，所以，社会保障管理系统是依法运行的。在实施中应严格按照现行法律、法规、政策运行，并接受监督系统和全体社会成员的公开监督。因此，社会保障管理亦只能在法律制度的严格规范下行使自己的行政权力，而不允许随意变更法律制度。社会保障管理体制的基本任务就是保障现行社会保障法律、法规、政策的贯彻执行，利用行政手段来维护整个社会保障体系的正常运行。因而，社会保障管理体制是执行法治，并确保职能部门法治的一个工具。
3．有利于明确社会保障管理机构人员责任和机构的划分，便于问责制的维护社会保障管理机构作为行为主体，应对其行为承担责任
在制定法律、法规时应明确不同的社会保障管理机构的责任。社会保障管理机构内部应强调上级对下级的行为绝对负责；隶属于各级政府中的社会保障管理机构则应强调各级政府对社会保障管理机构的行为负责；而政府则对制定社会保障法律、法规的全国人民代表大会和各级人民代表大会负责。
我国社会保障管理体制改革
一、中华人民共和国成立后社会保障管理体制的演变历程
（一）工会管理阶段（年）
1949年10月，中华人民共和国成立后，当时的中央政府政务院劳动部、内务部分管社会保障事业，其中劳动部负责管理企业社会保障工作，内务部负责管理机关事业单位的社会保障工作以及社会优抚、社会救济等方面的工作。
1951年2月26日，政务院发布《中华人名共和国劳动保险条例》规定，中华全国总工会为全国企业劳动保险事业的最高领导机关，接替了之前劳动部的企业劳动保障方面的职责，而劳动部则成为全国企业劳动保障事业的最高监督机构。1954年，中华全国总工会完全接替了劳动部原先的工作，全权负责额企业的社会保障事务。这种状况一直持续到1969年，我们称之为工会管理阶段。
（二）企业自管阶段（年）
1969年，内务部被撤销，民政工作移交财务部、国务院政工组、卫生部、公安部四部联合管理。知道1978年，我国才设立民政部，负责原先内务部的社会救济、社会福利、社会优抚等方面的民政工作。1982年，国家组建劳动人事部，重新开始管理企业社会保障工作。1984年，中国人民保险公司开始办集体所有制企业的养老保险。
（三）多部门管理阶段（年）
1988年，全国七届人大一次会议通过了政府机构改革方案，撤销了原劳动人事部，成立了劳动部和人事部，分别管理企业和机关事业单位的社会保障事务。民政部依然负责管理员来的社会救济、社会优抚、社会福利等民政工作。这样，就形成了一个“三驾马车”的基本格局，也构成了社会保障多部门管理的雏形。之后，卫生部、财政部管理机关事业单位的公费医疗，中国人民保险公司负责管理集体所有制企业的养老保险，铁道、邮电、水利、电力、中建总公司、煤炭、石油、交通、有色金属、民航、金融11个行业分别管理本行业的养老保险事业。“多龙治水”、多头刮泥的社会保险管理体制就此形成（见图8-1）。
二、1977年以前中国社会保障管理体制存在的缺陷
（一）政出多门，多头管理，条块分割，相互擎肘，缺乏统一的管理机构
管理机构分散，是造成社会保障管理中许多问题和矛盾的最大根源。例如社会保险的管理，涉及劳动、人事、卫生、民政、财政、计生、银行、商业保险、审计、教育、司法、工会、妇联等许多部门。再例如，养老保险领域搞条块分割,分行业搞养老保险，由铁路、邮电、电力、民航、水利、中建总公司、金融、石油、天然气、煤炭、有色金属、交通11个行业单独负责行业的养老保险。
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&城镇企业职工医疗保险
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城镇企业职工基本养老保险
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社保部&&&&&&
城镇企业职工工伤保险
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
城镇企业女职工生育保险
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
就业部&&&&&&&
城镇企业职工失业保险
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
劳动部&&&&&&&&&
社会局&&&&&&&
养老基金经办
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
人事部社保局&&&&&&&&&&&
机关事业单位职工养老保险
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
农保司&&&&&&&
农村养老保险
&&&&&&&&&&&&
地方统筹&&
基金管理中心&
基金经办机构
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
财政部社保公司&&&&&&&&&
全国养老保险基金财务监督
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
体改委&&&&&&&&&&&&&&&&&
分配和社会保障体制改革
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
机关事业单位职工公费医疗
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
卫生部政策法规司&&&&&&&
机关事业单位职工医疗保险
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
中国建筑工程总公司
&&&&&&&&&&&&&&有色金属工业总公司
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
&&&&&&&&&&&&
行业统筹&&
中国人民银行
石油天然气
图8-1我国1997年前的社会保障管理体制
城镇职工养老保险和失业保险由劳动部门负责，而部分集体所有制企业职工养老保险由人寿保险公司负责，这其中就存在职能交叉的现象。具体到地方，还出现了上海养老保险由社会保险管理局和民政局两家分管的情况（前者管理城镇养老保险，后者管理农村养老保险），致使一些同时雇佣了城镇职工和农民工的乡镇企业究竟是由社会保险管理局管理还是由民政局管理变得说不清道不明。
这种多管理的现象，直接造成了机构重叠，成本过高，效率低下等多种弊端。
（二）政事不分，宏观间接管理与微观直接管理不分，管理机制缺乏有效性和科学性
分管部门按险种实行立法、实行、监督、经办“一条龙”管理，这种“一条龙”管理难以建立有效的监督制约机制，极易造成滥用保险资金、挪用公款等违法乱纪问题，且弱化各自管理责任，什么都管却不对其中任何一个部分负责。这种状况的一大现实危害是难以提高基金营运效率并实现基金的保值增值。政事合一，基金分散管理，各部门没有办法同时在行政管理和事业运营两个方面都有所作为，也没有办法达成统一的社会保障基金运作制度，且各主管营运部门缺乏基金保值增值的长期计划，致使基金的整体运营效率没有办法保证，基金保值增值目标更是无从说起。
（三）政监不分，缺乏有效的监督制衡机制
社会保障的决策、经办、监督由同一部门负责，如主管社会保障的行政部门既负责制定政策和故障制度，又负责操作经办，缺乏有效的监督机制。这样，极易造成社会保险基金被挪用、挤占、多提管理费等各类流失现象，腐败问题大量产生也不足为奇。如送给企业当“启动资金”，或用于当地重点项目建设搞“市政开发”，有的甚至直接借给某些个人办企业、社团，而被借走的资金大多有借无还。
（四）法制建设不完善
立法滞后，立法程序缺乏客观性和公正性。我国虽然曾经制定了不少社会保障方面的单项法规、发条，但社会保障制度建立、发展近50年，连一部完整而同一的《社会保障法》或是《社会保险法》都为出台。在实践中，只能依靠各部门自行制定的法规、条例，致使各地区法规的标准差异极大，很多地区的法律、法规甚至相互矛盾。在各部门都拟定有利于本部门、地区利益的法律、条例。另外，在社会保障基金管理方面，坚持“社会统筹”，忽视对个人账户的建设，致使社会统筹和个人账户相结合的养老保险新机制无法建立。总之，由于法制不健全，尤其是立法滞后，严重阻碍了我国社会保障事业的发展。
（五）企业和国家背上了沉重的社会保险费用开支的包袱
我国自20世纪50年代初期到20世纪90年代初期的40年间，享受劳动保险制度的人数大约增加了18倍，国有企业的劳动保险费用开支以14.5%的增长率每年递增，而反观同时期的国民经济增长水平，GDP年增长8.8%，国民收入年增长6.8%，国民经济的增长速度低于劳动保障费用开支的增长速度。这种局面之下，老牌的国有大中型企业，由于老职工较多，负担更加沉重。随着经济体制改革的深入发展，当需要国家有企业成为独立的生产者和经营者，追求其营利性和竞争性之时，企业难以公平地参与市场竞争。政府不得不利用减税、固定资产加速折旧等各种经济政策和法律手段给予国有大中型企业一些变相补贴，其结果导致国有大中型企业失去了参与竞争的积极性，其他各类所有制企业怨声载道，整个经济运行呈低效率状态。另外，各个企业社会保障负担轻重不一，致使职工的被保障程度差距明显，社会公平原则被严重违背。如福建省，国有企业养老保险由劳动保险公司负责，商业系统缴费率曾经高达33%；而集体企业养老保险先后经由人民保险公司、劳动保险公司承办，仍难以保证基本生活需要；相比之下，人事部门制定的机关事业单位职工养老保险待遇明显高于其他部门。
三、1998年后至今的我国的社会保障管理体制简述及评价
（一）20世纪90年代对原有社会保障管理体制的改革与探索
为了克服原有社会保障管理体制的不完善之处，20世纪90年代以来，我国各地在建立统一的社会保障管理体制机构方面，进行了积极而有意义的探索。至1997年底，浙江、广东、安徽、海南、吉林、青岛、湖南、甘肃、江西、西藏、四川、黑龙江12个省（自治区），上海、天津、重庆3个直辖市统一了各自的社会保障管理机构。另外约100多个副省级及地、县级城市也统一了社会保障管理机构。探索期间，设立的社会保障管理机构名称叫法不一，有的名为社会保障行政或事业管理局，多数乘坐社会保障委员会或社会保障监督委员会（基金监事会）。
对于此次的改革与探索，从积极的角度来看，各地结合本地的客观实际和工作需要，在不违背当时的法律、法规的基础上大胆革新，小心求证，积累了宝贵的经验，为全国社会保障管理体制的改革创造了有利的条件。从另一个角度考虑，此次探索也有许多不规范之处，甚至有很多“浑水摸鱼”的投机现象的出现：首先，机构名称五花八门，各地的社会保障管理机构有十几种，委、局、处等名称各式各样；其次，各社会保障机构的职责、职权不同意，责、权的划分也不很明确，有的是统筹或领导机构，有的是协调机构，有的是执行机构；最后，还有部分地区借此机会“另立山头”，随意扩编机构，伙食干预其本不应该涉及的事务，造成了整个体系的混乱，个别集团和个体则从中得利。
（二）1998年后至今我国的社会保障管理机构简介
对于我国在社会保障管理方面存在的种种弊端，中共中央根据《关于制定国家经济和社会发展的第七个五年计划的建议》的指示，在不违背“社会保障工作要坚持社会化管理与单位管理相结合，以社会化管理为主的改革方向。社会保障机构要把社会保险、社会福利、社会救济的工作统一管起来，制定规划，综合协调”这个件事我国社会保障管理体制的根本指导思想的大前提下，与1998年3月，在九届全国人大一次会议上通过了我国社会保障管理机构改革的新方案。此方案是我国自改革开放以后在社会保障管理体制方面作出的大规模政府机构改革决定。对比图3-1和图3-2可以看出，1998年后我国社会保障管理体制作出了重大变革。
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基本养老保险
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养老保障司&&
机关事业企业补充养老保险
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养老保险社会化服务
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失业保险司&&
劳动与社会保障部
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医疗保险司&&
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&&&&&&&农村社会保险司&&
农村养老保险
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社会保险基金监督司&
保险基金管理
优抚安置司
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救灾救济司
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社会福利和社会事务司
社会保障基金预决算
综合管理公务员
图8-2我国1998年后的社会保障管理体制
对比图8-1和图8-2可以看出，此次社会保障管理体制改革较之前有了重大突破。首先，在原国家劳动部的基础上，组件了国家劳动与社会保障部，建立了统一的社会保障行政机构，将原由劳动部管理的城镇职工社会保险，人事部管理的机关事业单位社会保险，民政部管理的农村社会保险，卫生部管理的公费医疗，相对集中地交由人力资源与社会保障部管理；其次，为了配合相应的职责和管理职能，国家劳动与社会保障部内设了养老保险司、失业保险司、医疗保险司、农村社会保险司和社会保险基金监督司五个相关职能司局，分别负责有关保障项目的工作；最后，社会救济、社会福利、优抚安置等社会保障项目仍由民政部负责管理。
2008年3月，随着大部制改革进程的启动，劳动和社会保障部同原人事部合并为人力资源与社会保障部。图8—3为人力资源与社会保障部成立后的管理体制示意图。
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养老保险司
基本养老保险
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机关事业企业补充养老保险
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&&&&&&&养老保险社会化服务
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失业保险司
人力资源与社会保障部
医疗保险司
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农村社会保险司&
农村养老保险
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社会保障基金监督司&
保险基金管理
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国家公务员局&&&
综合管理公务员
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事业单位人力管理司&
综合管理事业单位工作人员&&
国务院&&&&&&&&&&&&
优抚安置司
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社会救济司
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社会福利和慈善事业促进司
社会保障基金预决算
图8-3我国2008年大部制改革后的社会保障管理体制
（三）1998年后至今我国的社会保障管理体制评述
1．1998年后至今我国现行的社会保障管理体制取得的成就
首先，我国现行的社会保障管理体制，在我国社会保障管理体制改革中，是渐进式改革中的一个必经阶段，具有承前启后的重要意义。
从理论上讲，集中化、统一化是社会保障管理体制发展的一大趋势，但如果强行执行“全盘统一”，不符合我国各地生产力水平存在巨大差异的基本国情，甚至可能出现俄罗斯“休克疗法”后“崩盘”的不利局面。而且，我国在一些社会保障项目的管理上还是比较成功的。全盘否定也不切合实际。
其次，在社会保障管理体制内容的各方面都做出了重大改进。在管理方式上，形成了政府直接管理的管理方式，打破了以往混乱无序的管理体制；在管理机构设置方面，逐步确立了人力资源与社会保障部、民政部两个主要的行政主管部门，打破了以往机构并立、无人统筹的混乱格局；在管理内容方面，虽然在社会保障基金管理和对象管理方面改进不大，但加强了社会保障的行政管理，加强了管理的力度，落实了负责的主体。
2．1998年至今我国现行社会保障管理体系制度存在的问题
第一，政出多门，相互掣肘的情况依然存在。由于没有打破所有制、地区界限，虽然由人力资源与社会保障部、民政部两个主要部门统筹管理社会保障事务，但仍有不同地区和不同部门分管的项目存在交叉统一，相互矛盾的情况出现。例如，人事部门负责机关、事业单位的养老保险。同劳动、民政部门就有交叉矛盾。机关事业单位合同工的养老保险应归劳动部门负责；城镇企业里干部、科技人员的养老保险又归人事部门负责；农村社会养老保险柜民政部门管理。而农村的干部养老保险又归人事部门管理。几个部门分管的人员范伟交叉矛盾，混乱不堪。
第二，社会化程度低。由于各部门（企业部门与事业部门，各不同企业部门不同）实行社会保障的制度、政策、标准不统一，致使同一级别的工作人员之间待遇差异悬殊，企业间的负担也轻重不一。由于待遇差异迥异，妨碍了人才、劳动力在不同部门、行业间的合理流动，固化了人员的地区、行业和部门所有，不利于产业结构的调整和调动人才的积极性。另外，由于没有能够充分调动社会的参与，致使单个部门完全负担全部风险，大大降低了社会保障作为人民生存的基本保障线的基础功能。
第三，社会保障基金整体使用效益差，整个社会保障体系运作困难。社会保障资金筹集渠道不规范，基金周转又“画地为牢”，难以找到优质的投资项目，基金运营效率较低。近年来失业职工逐步增多，加上人口逐步步入老龄化阶段，社会保障基金更加紧张，整个社会保障基金收支存在较大缺。
第四，社会保障管理体制法制建设不完善，立法严重滞后。首先，立法方面的起色不大，没有从整体上进行规划。我们缺乏一部社会保障基本法，关于农村社会保障方面的立法几乎是空白，另外，社会救济、社会福利的许多问题无法可依；其次，立法层次过低，通过全国人民代表大会的立法较少，各部门的行政法规较多，迄今为止，经过全国或各级人大通过的与社会保障相关的法律仅有几部；再次，立法的统一性也不够，各地区立法差异过大，以城镇职工养老保险为例，国务院给出了两个差异较大的试点方案，一部分地区实施了方案一，一部分地区选择了方案二，大部门地区综合两种方案形成了方案三，方案之间差异很大；最后，社会保障的立法体制不规范，各立法主体之间权限划分不明确，立法主体的权责不清，致使立法主体多元化、层次无序化、部门利益法律化的现象严重。
第五，多家分管，自成系统，造成机构重叠，浪费了大量的人力、物力和财力。分管社会保障的各个部门，都设立了专门的管理机构、专业人员队伍、专门的经办机构和管理人员，这些年民政部在全国各地区推行农民养老保险试点时，设立层层机构，扩充编制，意在建立一套自成一体的农民养老保险体系；人事部门也在拟建自己的经办机构体系。多一套机构，多一套人马，就要多一笔经费开支，经济上造成了极大的浪费。另外，由于社会保障管理机构重叠增加了企业为职工办理社会保险时的工作量和工作难度。为了办好职工社会保险，企业要跑不同的部门。办理不同的手续，向不同的管理部门按照不同的规定、标准缴纳不同的保险费，加大了企业的事务性负担。实践中造成了许多企业不愿意参加社会保险统筹，致使保险费率大幅度滑坡。
国外保障管理体制及其对我国的启示
一、国外社会保障管理体系简介
（一）社会保障管理方式
1．国外社会保障管理方式
这种方式的主要特征是政府直接设立专门的管理机构进行具体管理，其中又可以分为两类。
一是集中统一管理方式：英国、加拿大、波兰、马来西亚属于这种类型。如英国，社会保障部是全国社会保障的最高行政主管部门，各地设立社会保障局，县市设立社会保障处。
二是分散管理方式：日本、美国、澳大利亚属于这种类型。如日本，中央政府设立原生省管理全国养老、遗属、残疾、医疗等社会保障项目，劳动部负责失业、工伤等社会保障项目。
政府直接管理方式有利于体现政府的意图和满足社会公平原则，但管理成本过高，不符合经济学的“成本一效益”原则，另外服务质量和工作效率难以保证。
2．半官方自治管理方式
德国、法国、意大利、瑞士、瑞典、土耳其属于这种管理方式，如在法国，卫生和社会保障部负责社会保障的监督和颁布法律，全国疾病保险基金会、全国养老保险基金会、全国就业组织理事会、全国家庭补贴基金会及其分支机构分别负责全国的疾病保险、养老保险、就业补贴和家庭补贴。这种管理方式克服了政府直接管理方式中的一些弊端，但对国家的法制要求较为严格，在体现社会公平和政府意图方面也差强人意。
3．商业保险管理方式
新加坡、印度、印度尼西亚等国家采取这种管理方式。如在新加坡，实行社会保障中央公积金制度，社会保障项目包括养老保险、残疾保险、死亡保险、医疗保险以及住房和教育计划等。
这种管理方式政府的责任最少，管理简便，效率更高，但要求国家高度法制化和市场化，而且，参保人要承担基金运营的巨大风险。
（二）国外社会保障管理机构设置
根据国际劳工局的统计资料，在所统计的115个国家中，89个国家由一个政府部门主管社会保障事务；26个国家由多个政府部门管理社会保障事务，实行多头管理。89个由一个政府部门主管社会保障事务的国家分为五类：第一类是由劳动（劳工、就业）和社会保障部主管，其中包括中国、德国、意大利、西班牙、土耳其等50个国家；第二类是由劳工（劳动）部主管，包括印度、印度尼西亚、新加坡等19个国家；第三类是由社会保障部主管，包括澳大利亚、英国、瑞典等15个国家；第四类是由卫生和社会保障部主管，包括玻利维亚、芬兰、冰岛3个国家；第五类是由财政部主管，包括科威特、瓦努阿图2个国家。26个社会保障事务由多个政府部门管理的国家，包括比利时、巴西、加拿大、丹麦、法国、日本、荷兰、韩国、新西兰、俄罗斯、南非、埃及、美国、泰国等国。
（三）国外社会保障基金营运管理机构简介
据有关资料介绍，对131个国家和地区分类，有92个国家和地区由社会保险基金会、协会、公司或社会保障银行等公共机构管理，有37个国家和地区由政府部门直接管理，有2个国家由工会管理，另有新加坡、马来西亚等国由公积金局集中管理，智利则开创了由私营的养老金管理公司管理的新模式。
上述几种营运管理模式的优劣：第一，政府直接管理模式弊端很多，政府负担沉重，公共积累金没有保障。如美国社会保险基金1993年底账面上有3693亿美元余额，但实际空无一文，全部被用于减少政府的财政赤字和支付国债本息。第二，由经办机构统筹社会保险基金模式虽然充实了民主决策和社会监督机制，但这些公共机构缺少活力，效率低下，官僚和腐败盛行，一些欧洲国家即是如此。第三，公积金局法定机构模式的工作效率和服务质量优于前两者，但基金投资渠道窄，投资回报低，而且不能进人资金市场，大部分只能用于购买国债。20世纪80年代新加坡基金年投资回报率仅为3％。第四，私营金融机构市场化营运管理模式充满活力，资金回报率高。例如智利扣除通货膨胀率后，1981年至1998年社会保障基金的年平均回报率达到14％。
二、国外社会保障管理体制对我们的启示
通过对国外社会保障管理体制的简介，可以得出如下启示：
（一）我国在社会保障管理方式方面，宜长期实行政府直接管理方式
从世界范围来看，具有浓厚集权传统的国家政府大多采取政府直接管理方式；具有民主化传统的成熟市场经济国家多采取半官方自治管理方式；而那些小型的、处于大规模经济体制变革阶段的、正在走向工业化的国家多采取商业保险管理方式。
就我国国情（历史和经济发展阶段）而言，社会保障方面长期采取政府直接管理方式是上上之选。社会保障不同于一般的社会制度安排，它关系到千家万户老百姓的切身利益，也关系到国家稳定和社会的长治久安，一旦“崩盘”，后果将不堪设想。尤其是在我国这种人口多、经济发展程度较低、贫富差距过大的国家里，这种“崩盘”的危害会被无限放大，可能性也会大大提高。因此，需要国家或政府在其中发挥主导作用。
（二）坚持依法管理，建立健全社会保障法律监督系统
现代世界各国的社会保障制度都是以立法为基础建立起来的，都有较完善的社会保障管理法律体系和相关制度，立法、司法、执法制度体系都很完善。要加快社会保障的法制建设，加快各单位法规的制定和完善，加快社会保障基金管理的立法，为社会保障管理提供法律上的保证。要努力构建社会监督系统，设立由缴费人、工会、受益人和专家学者组成的社会监督机构，监督社会保障服务质量和基金运营状况。
（三）坚持单一政府部门主管社会保障事务，避免出现政出多门的情况
纵观世界社会保障管理机构设置，其实并没有固定的模式。有由一个政府部门主管社会保障事务的“政出一门”的模式，也有分多个政府部门管理的“政出多门”模式。这些都与各国不同的行政“传统”、政治、经济、文化等各方面国情相关，没有统一标准，但是，大多数国家实行“政出一门”的管理模式且效果不错，这也是世界社会保障管理机构设置的总的发展趋势。我国1998年以前的社会保障管理体制是政出多门，造成了管理效率低下、管理成本高昂的问题，因此，实践检验也告诉我们，我国在经济体制转轨的过程中，实行单一型的社会保障行政主管管理模式，是符合我国国情和世界今后发展趋势的首选。
（四）在坚持政府主导的同时，适当地引入市场化、商业化规则
官僚主义和效率低下，是各国社会保障管理中的一个共同的问题。主要表现在机构臃肿、队伍庞大、服务质量不高和存在腐败等方面。这既是社会保障管理体制的问题，又是社会保障制度设计的问题。为了解决这些问题，各国正尝试在社会保障管理中适当引人市场化、商业化机制。如在智利，政府将养老保险交给私人机构管理。我国目前的市场化、法制化程度不高，适当地引人市场化、商业化规则有利于社会保障管理体制健康地发展。
（五）建立相对独立的社会保险基金经办机构
我国政府部门集行政管理、基金经办职能于一身，缺乏科学的职能分工和监督制约机制，管理和经营的效率都很低。应按照政事分开原则，建立相对独立的，非营利性的社会保障基金经办机构，经办社会保障基金的征收、给付，个人账户的登记管理，基金的营运管理和保值增值，各类保险基金要分别建账，专户专储，专款专用，统一核算。
我国社会保障管理体制的改革与展望
一、深化我国社会保障管理体制改革的基本原则
（一）统一性原则
国家社会保障管理机构，社会保障政策，社会保障基金的财务会计准则必须统一，杜绝政出多门、多头争办、条块分割的现象。要求建立统一、独立的社会保障管理机构统一领导整个社会保障管理事务，执行社会保障管理职能。
（二）集权与分权相结合的原则
鉴于我国的历史和现实，再加上整个社会保障项目的系统性，要建立统一的社会保障管理机构，进行整体上的统筹规划和协调，这就要求实行集权化管理。但是，各地区具体情况不同，各社会保障项目之间性质、操作方式差异很大，又不能过分集权，要适当地分级、分项目管理。因此，要求我们坚持集权与分权相结合的原则，一方面，管理上具有较多共性的社会保障项目要集中起来统一管理；另一方面，各部门自己的优势要充分发挥，调动其积极性，注意相互协调一致，相互制约，提高整体的管理效率。
（三）管理法制化原则
社会保障管理的法制化，为社会保障方面的具体操作提供了法律依据。社会保障是一个复杂的社会经济系统工程，各种保障项目的性质、范围、标准、费用来源、实施原则、保障对象、管理方式都不尽相同，需要按项目的不同进行分项立法和监督。社会保障管理是法制化的管理，一切要依法办事，社会保障管理机构也必须依法设置、依法行政。
（四）政事分开原则
政事分开，就是将社会保障的行政管理、业务经办、基金营运和社会监督几个环节分开，形成各个环节之间的相互协调，相互约束和监督。政府主管部门主要是管政策、制度、标准、原则、监督，不直接干预管理资金的收缴和运营。社会保障基金由公共机构依法经办，独立进行社会保障基金的营运，受政府主管部门和社会监督部门监督。为了避免基金被挪用与浪费，社会保障基金应纳人的财政预算，社会保障经办机构的管理经费由财政部门逐年核定，并充分发挥审计、监督部门的作用，加强行政监督检查。
（五）效益原则
在坚持政事分开原则的基础上，使社会保障政府主管部门和资金运营部门相分离，充分调动两者的积极性，建立起高效的社会保障管理网络。坚持政事分开，使有关部门实现分工和专业化，各司其职，减少摩擦，提高效益。社会保障基金运营部门在进行基金运营时，要注意充分利用资本市场，实现基金的保值增值，提高基金的运营效益。
（六）社会化管理原则
长期以来，我国企业职工社会保障的实施与管理基本上都是由企业承担的，社会保障的企业化格局，使国有企业承担了比其他企业更大的经济压力。由于国有企业大多建厂时间较长，退休人员较多，故为此支付的社会保障成本也较高，从而使其在竞争中处于不利地位。
社会化管理就是要摆脱企业自我管理社会保障事务的重负，由当地社会保障管理机构进行统一管理，提供统一服务。社会化管理一方面可以减轻企业的社会事务负担，使其在参与市场竞争时可以轻装上阵，建立现代企业制度；另一方面，也可以充分发挥家庭和社区在提供社会保障服务方面的作用，实现由企业保障向社会保障的转化，降低社会保障的管理成本，提高社会保障的服务质量，扩大社会保障的覆盖面，扩充社会保障的资金来源。
二、我国社会保障管理体制的改革思路
（一）加强社会保障管理体制建设，推行一体化的保障体制
加强社会保障管理体制建设，总体上讲，就是要推行一体化的保障体制。一是要统一对象。把国有企事业单位、党政机关、群众团体、集体所有制企业、三资企业、私营企业的职工以及个体工商户、农民工和农民纳人统一社会保障体制，逐步建立起覆盖全社会成员、全体劳动者，体制一体化的社会保障体制。二是要统一标准。统一不同所有制企业的基金征缴基数，统一缴费比例，统一不同所有制企业之间的待遇标准。三是要统一社保资金的筹集和支付。社会保障基金的筹集应面向社会，由国家统一规定缴纳标准、缴纳对象和缴纳方法，并由国家指定机构统一强制执行，以实行社会保障基金筹措的社会统筹。社会保障的享受对象、支付标准及其登记、给付方式等，也应由国家或政府根据一定时期的社会因素加以确定，并在一定范围内统一实施。四是要统一个人社会保险账户。将养老保险、医疗保险以及住房公积金合并成一个小账户，总账户下面分设三者的户头。条件成熟后，可允许三个户头的资金在一定范围内、一定程度上调剂使用。五是要统一社会保障积累资金的保值增值运作及监督管理。把所有的社会保障积累资金都集中在一起，统一进行保值增值运营。同时，对所有的社保资金使用及保值增值运营实行统一监督。六是要统一社会保障服务。社会保障服务应主要由社会提供，而不是由企业和单位提供。为此，要加快建立和健全退休管理机构和就业服务机构，积极开展多种形式的管理服务活动，逐步形成社会化管理服务网络。要积极推广统筹退休金等形式的社会化发放办法，采取社会保险管理机构直接组织集中发放、直接信汇、委托银行代发等。要积极推广失业保险管理服务，由社会保险业务管理机构把失业保险的生活保险与就业服务密切结合起来，组织多种形式的专业培训，促使失业人员尽快重新就业。要积极推广多种形式的跟踪服务，做好信访工作等。
（二）关于社会保障管理机构
要在坚持政、事分离，社保操作机构和资金运营机构分离的原则下，建立起精干、高效的社会保障管理网络，包括社会保障的立法机构、行政主管机构、业务经办机构、基金营运机构和监督机构等，具体设计如下：
1．立法机构
主要是全国人民代表大会或其常务委员会。其主要职能为负责制定和颁布社会保障基本法、大法。国务院负责制定和颁布有关社会保障改革与发展的体制性决定。
2．行政管理机构
社会保障的行政管理机构承担政府对社会保障的行政管理职责。在中央政府的层次上，成立国家人力资源与社会保障部，作为集中、统一管理全国社会保障事业的决策性、权威性机构，其职能范围涉及社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置等。国家社会保障部的主要职能是：规划和指导城乡社会保障事业的发展，规划建立多层次的社会保障体系；拟订社会保障年度、中期和长期发展计划；制定社会保障项目的有关政策、法规、条例，起草有关法律；对社会保障进行宏观管理；协调地区之间社会保障利益和矛盾；实施行政执法和监督；负责社会保障的宣传、教育、培训、信息、技术、人事及干部等有关事务。
各级地方政府相应成立统一的社会保障行政主管机构。其职责一是贯彻实施社会保障有关法律法规，执行上级机关的决策和指示；二是负责本级行政区内社会保障的规划、计划、法规、宏观管理、执法、监督等事务。这样，整个社会保障行政管理机构分为国家、省、地（市）、县（市）四个层次。国家为社会保障部，省以下为社会保障局。下级行政机构受同级政府和上级行政机构的双重领导。
3．业务经办机构
社会保障的业务经办机构负责经办社会保障基金的具体业务。业务经办机构是在行政部门主管下的，与主管部门相对独立的、具有公共事业单位性质的部门，执行社会保障基金的征缴、日常财务管理、拨付及发放、信息咨询等社会化服务功能。社会保障业务经办机构是社会保障经办的负责机构，具体的某些经办工作，可以由业务经办机构通过法律契约委托其他机构或部门办理。例如，委托税务部门代为缴纳社会保障费，委托银行代为发放社会保障待遇等。业务经办机构设国家和省两级，地（市）级机构为省级机构的分支机构，地（市）级以下为派出机构，根据需要可设到乡（镇）一级的基层。业务经办机构直属同级社会保障行政管理机构，但又保持相对独立。行政上受同级社会保障行政管理机构和上级业务经办机构的双重领导。
按照职能相近原则，分别成立养老保险、医疗保险、住房公积金、生育保险四者统一的业务经办机构以及工伤保险、失业保险两者统一的业务经办机构。前者负责投保人加人养老保险、医疗保险、住房公积金、生育保险的资格认证、注册、档案记录、个人账户管理和咨询、养老金发放标准认定及通知、医疗费用的审查、生育保险费用的审查以及住房公积金购房用款申请等方面的工作；而后者则负责失业保险、工伤保险方面的执行工作。
4．基金营运机构
设立基金营运机构有两种办法：一是选择已有的金融机构作为社会保障基金营运机构；二是也可以专门成立不隶属政府行政主管部门，并且独立于基金经办机构的基金营运机构。基金营运机构是企业化的金融法人，按照市场化原则投资营运基金。社会保障的基金营运机构负责统一的社会保障资金征集、支付及保值增值。
建立社会保障基金管理中心。社会保障基金管理中心是在社会保障委员会直接领导下负责编制社会保障预算决算及其运营的机构。所有的社会保障资金由统一的资金机构负责征集，统一征集后，再按块分割，按各保险项目分别设置账户，内部实行分别管理。社会保障资金的具体发放可委托银行操作，而发放标准、发放对象则由社会保障操作机构确定。同时，社会保障基金管理中心还要负起社会保障资金保值增值的职责，根据社会保障资金投资政策，具体负责投资运营。无论是社会保障资金的筹集、支付，还是保值增值运作，都要接受社会保障监督机构的监督。
各级社会保障基金管理中心在进行业务操作时，应及时将有关文件和材料送达各个监督部门；要及时发布基金运行公报，将各种征收和发放标准完整地向公众公布，以增加透明度；社会保障基金管理中心及其所有的工作人员应随时接受各类监督部门和公众的监督。
5．监督机构
社会保障的监督机构负责对社会保障法规、政策的执行情况和保障基金收支、营运和管理情况进行监督。根据我国国情，国家设立社会保障监督委员会，省级社会保障监督委员会是其分支机构，委员由政府代表、参保单位代表、工会代表、参保职工代表、社保专家等组成，办公室设在同级人大。按这种办法设置监督机构，成本最低，也便于实际开展工作。但是，真正完善的监督，绝不是仅仅指望一个监事会就可以完成其使命的，而应该有一整套严密的体系。健全的社会保障监督体系及其运行机制至少包括以下几个环节：
第一，在人民代表大会内部设立专门委员会。具体来讲，可以在人民代表大会内部设立相应的社会保障委员会，与政府内部的社会保障监督委员会相对应，行使立法、监督职能。首先，社会保障委员会要对同级和下级的政府社会保障监督委员会实行监督，制定有关法律政策，审批有关社会保障资金预算决算方案；其次，要与其他相关监督部门一起对社会保障行政管理部门和基金管理中心实行监督。
第二，监察、审计、工会、新闻等部门，应依法行使自己的监督权，加强对社会保障行政管理部门和基金管理中心的监督。对行政管理部门的监督，主要是对这些部门出台的各种法规、政策以及具体的征收发放标准进行监督，对于不合理的决定要提出自己的意见，反馈到人大和政府的社会保障委员会，通过合法程序给予纠正。应集中力量对各级社会保障基金管理中心实行有效监督。监察、审计等部门，有权依法随时检查同级和下级社会保障基金管理中心的基金管理状况，突击核查其中可疑之处，社会保障基金管理中心及其工作人员必须合作。
第三，充分发挥公民、企业等民间组织的社会监督作用。民间组织、社会保障受益人及其他每位公民，都有权监督社会保障基金管理中心准确、及时登记缴纳费税，一旦发现社会保障基金管理中心在征收时少登记少报应及时指出或提出质疑。对社会保障基金管理中心及其工作人员有意弄虚作假、贪污挪用、刁难愚弄受益人的行为，有权向同级或越级向有关部门举报申述。社会保障的受益人，在认为所获的待遇不符合本人应得到的水平时，有权申请复核，有权向有关部门提出申诉，或向法院起诉。受益人原工作单位和受益人所在社区的社区服务站，在认为受益人这些要求是合理时，有责任也有权利支持其申述和起诉。
6．各个社会保障管理机构之间的分工与协调
新的社会保障管理体系的建立，一定要政事分离，职责分工明确，以便于协作配合。政府主管部门不管经营，只管方针政策和监督检查，同时，各有关部门之间必须有明确的职责分工，职责权限划分得越科学、越清楚，分工越明确，就越能使各级部门各尽所能地发挥作用，减少以至消除相互扯皮现象，加快社会保障体制改革的步伐。在明确分工的同时，还要认真处理好各部门间的协调关系。如果把可在一个部门内解决的问题，分散到好几个部门去处理，势必降低工作效率，引起待遇标准上的相互攀比，所以，在政事分离、合理分工的基础上，加强部门间的协作，将有利于各部门工作的相互支持，协调配合。
要明确部门间的管理职责和管理权限。在部门间的职责划分方面，由社会保障主管部门负责各项政策、标准的制定和监督执行；社会保险经办机构负责个人账户管理、统筹基金的核算调度等事务；财政部门管理社会统筹资金财政专户，筹集并拨付对社会保障的预算补助资金，并对社会保障基金进行财务监督；国家社会保障基金管理中心负责筹集、管理、运营社会保障资金，并根据财政部、人力资源与社会保障部、民政部的要求拨付对困难地区的补助资金。
（三）关于社会保障管理方式
我国未来社会保障的管理方式，正如社会保障行政主管机构设置所表达的，是一种政府直接管理的方式，是以集权为主、集权和分权相结合的管理方式。集权主要体现在社会保障法律、法规、政策、规划、协调和监督等方面，分权主要体现在实施、执行、经办、营运等方面。
实行集权与分权相结合的社会保障管理方式。该管理方式把实行积累筹资的、在管理上具有较多共性的养老保险、医疗保险、住房公积金、生育保险集中起来，实行集中化管理；而把与促进就业、预防工伤密切相关的，不实行积机构是社会保障社会化发展的必然趋势，它是直接与受益人即社会成员发生联系的半官方基层组织，是以社区为依据进行设立的。社会保障社区服务站的主要职责就是服务，它的一切服务业务都可以视为“社区服务”。其服务业务主要包括：一是社会保障费用征缴与发放业务。社区服务站可以代理部分社会保障具体业务。在企业单位就业的人员可以通过单位统一代扣代缴各种社会保障费。独立劳动者和行动不方便的退休人员社会保障金的缴纳与代领，如果全部通过社会保障基金管理中心收缴和发放，有一定困难，因此，社区服务机构可以代收和代领。二是咨询服务。社区服务机构可以代本社区成员查询关于社会保障金的储存和领取情况，提供有关的法律咨询，协助那些受到不公正待遇的社会保障受益人向有关部门申诉或向法院起诉。三是其他服务。可以根据社区和社会保障法律规定，向社区成员提供各种类型的有偿和无偿的便民社会保障服务，具体标准由法律作出统一规定。同时，社区服务机构作为社会保障基金管理中心和受益人的中介，负有上下沟通的责任和义务。一方面它必须接受社会保障基金管理中心和受益人的双重监督，另一方面又与受益人一起共同监督社会保障基金管理中心。它既是执行组织，又是监督机构。
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