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浅析民族自治地区行政管理的现状及问题
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&&中国少数民族众多,民族自治地方辖区辽阔、具有重要的战略地位,但由于历史、地理等原因,经济社会发展相对滞后,民族自治地方政府承担着非常繁重的行政管理任务,因此,对民族区域自治地方行政管理进行系统深入的研究,对于进一步完善民族区域自治制度,实现政府管理的科学性和有效性,在新形势下探索建立适合大理白族自治州的经济社会发展的行政管理制度都有着十分重要的理论价值和现实指导意义。
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你可能喜欢民族自治区和省（市）行政区的主要区别及发展对策
――主要以宁夏为例
刘凯华&袁红起&郜&贤
日10:03&&&来源：
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民族区域自治是在国家统一领导下，在各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权的制度。我国设有新疆、西藏、内蒙古、广西和宁夏5个省级自治区。近期，我们对民族自治区与省（市）行政区在立法、行政、自治等方面进行了一些粗浅的分析。
一、民族自治区与省（市）行政区的主要区别
民族自治区和省（市）行政区都属省级行政区。民族自治区的自治机关和省（市）行政区的国家机关都享有《宪法》规定的地方国家机关的职权，但与此同时，民族自治区的自治机关还依照《宪法》《民族区域自治法》和其他法律的规定行使自治权，这是民族自治区与省（市）行政区的主要区别。《宪法》对民族自治地方的自治权作出了11条法律规定，《民族区域自治法》又进一步对自治机关的自治权作出了27条规定。从法律层面讲，《宪法》的11条和《民族区域自治法》的27条，就是民族自治区与省（市）行政区的区别。但结合实践层面和政策层面分析，两者的主要区别体现在以下几个方面：
在立法权方面：民族自治区有自治立法权，而省（市）行政区没有自治立法权。民族自治区与省（市）行政区都有制定地方性法规的权力，同时，民族自治区还有制定自治条例和单行条例的权力，也就是享有自治立法权。从目前的立法实践来看，5个民族自治区自治立法不断发展，由于对自治条例地位的认识问题以及制定中的程序问题等原因，无论是调整经济关系的立法还是调整民族事务的立法，都是以地方法规的形式立法的。在具体内容上，各民族自治区都结合民族地区实际，出台了大量具有民族特色的地方性法规。据有关资料统计，截至2010年，新疆出台380多件，西藏出台220多件，内蒙古出台310多件，广西出台180件。宁夏从1980年至今，制定了《宁夏回族自治区清真食品管理规定》《宁夏回族自治区民族教育条例》《宁夏尊重少数民族风俗习惯的规定》等地方性法规近170多件，有力地促进了民族法制建设的进程，保障和推动了经济社会各项事业健康发展。
在法律、行政法规的变通权方面：对法律、行政法规进行变通或者补充规定是《宪法》《立法法》《民族区域自治法》等法律赋予民族自治地方一种特殊的立法自治权。如《民族区域自治法》规定，上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该国家机关批准，变通执行或停止执行。宁夏在地方立法中，对执行《婚姻法》《人口与计划生育法》《选举法》等进行了变通和补充，这些法规的制定和实施，保障了少数民族的平等权利和自治权利。但与其他自治区相比，宁夏在立法中行使自治权还不够，对可以制定变通和补充规定的法律相对较少。比如新疆对消费者权益保护法、文物保护法、语言文字法、义务教育法等进行了变通和补充。
在使用少数民族语言文字方面：我国55个少数民族中除回族和满族通用汉语文字外，其他53个民族都有本民族语言，有22个民族使用28种民族文字。民族自治区使用少数民族语言文字有一定的自主权。《民族区域自治法》第二十一条规定，民族自治地方的自治机关在执行公务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地的一种或几种语言文字。同时使用几种通用的语言文字执行公务的，可以以实行区域自治的民族的语言文字为主。新疆、西藏、内蒙古自治区在执行公务中，在使用汉语的同时，还把维吾尔语、藏语和蒙古语作为官方语言，在文件、报纸、教材中都普遍使用。宁夏少数民族主体是回族，没有本民族的文字，在与清真有关的商标、匾牌等上通常使用阿拉伯文字。
在民族干部使用和民族人才培养方面：《宪法》《民族区域自治法》对民族干部使用和民族人才建设作出了具体规定。比如，民族自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。少数民族人大代表要占一定的比例，据有关资料统计分析，新疆、西藏、内蒙古、广西、宁夏5个自治区的全国人大代表中，区域自治民族代表占当地全国人大代表总数的36.7%、40%、33.9%、46.6%和40%。重视在少数民族中培养各级干部和专业技术人才，机关、企事业单位录用工作人员时，对少数民族人员给予适当照顾，等等。各民族自治区都非常重视少数民族干部的培养，新疆、西藏、内蒙古、广西区域自治的民族分别占当地总人口的41%、95%、18%和33%，民族干部分别占当地干部总数的51.7%、73.9%、32%、36%。近年来，宁夏在加强少数民族干部和人才队伍建设方面采取了一系列措施，每年选送一批少数民族干部到中央和经济发达地区挂职锻炼，自治区各机关和各级领导班子都配备一定数量的少数民族干部，高考录取及机关事业单位招考工作人员时对少数民族考生给予加分照顾。全面实施“基层之光”人才培养计划、“牵手工程”人才培养计划、农村实用人才工程等，培养了一大批少数民族人才。目前，全区各级机关共有少数民族干部3.8万人，占全区干部总数的24.7%。
在发展经济自治权方面：民族自治区由于地理位置、发展条件的特殊性，国家在其发展经济方面给予充分的自主权。《民族区域自治法》第二十五、二十六条规定，民族自治区在国家计划的指导下，根据本地方的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。并根据法律规定和本地方经济发展的特点，合理调整生产关系和经济结构，努力发展社会主义市场经济。改革开放以来特别是西部大开发以来，一方面，国家进一步加大扶持力度，制定了一系列促进少数民族和民族地区经济社会发展的优惠政策，实施了西部大开发重大战略。另一方面，各自治区结合区情实际，制定不同的措施，加快经济发展。比如，新疆在优势资源转化、产业结构调整、基础设施建设，内蒙古在循环经济发展、“六大”特色优势产业、加快能源化工等方面都出台了一系列符合自身实际的措施，发展势头强劲。2013年，新疆地区生产总值8510亿元，比上年增长11.1%；内蒙古地区生产总值1.68万亿元，比上年增长9%；西藏地区生产总值802亿元，比上年增长12.5%；广西地区生产总值1.4万亿元，比上年增长10.3%。增速超过全国平均水平。2013年，宁夏生产总值2600亿元，比上年增长10%以上，地方财政一般预算收入308亿元，比上年增长16.7%，城镇居民人均可支配收入22013元，比上年增长11%，农民人均纯收入6922元，比上年增长12%。
在对外贸易政策方面：《民族区域自治法》第三十一条对民族自治区开展对外经贸活动，开辟对外贸易口岸，开展边境贸易等作出了规定。从5个自治区的地理位置来看，其中有4个自治区和国外接壤，新疆有陆地边境口岸15个、西藏有5个边境口岸、内蒙古有16个边境口岸、广西有14个边境口岸，对外经贸活动和边境贸易活跃，在促进本地区对外开放和经济社会发展中发挥了积极作用。宁夏虽然地处内陆，但通过举办中阿论坛（2013年升格为中阿博览会），开通惠农、银川陆路口岸，调整进出口产品结构等，进一步扩大对外贸易，2013年宁夏进出口总额实现30亿美元，同比增长45.2%。
在财政政策方面：实施更加优惠的财政政策是国家重视和支持民族地区发展的重要手段。《民族区域自治法》第三十二条规定，自治区有管理财政的自治权，凡是依照国家财政体制属于自治区的财政收入，都应当由自治区自主地安排使用。自治区在全国统一的财政体制下，通过国家实行的规范的财政转移支付制度，享受上级财政的照顾。自治区的财政预算支出，按照国家规定，设机动资金，预备费在预算中所占比例高于一般地区。以2013年公共财政预算收入为例，新疆1128亿元、西藏95亿元、内蒙古1719.5亿元、广西2000亿元、宁夏308亿元，这些地方财政收入都由各自治区自主安排使用。改革开放以来，中央一直对自治区实行财政扶持政策，逐年加大转移支付力度，30年（截至2009年）累计向民族地区转移支付2万多亿元。近10年来，中央财政向西藏转移支付1541亿元，新疆近4000亿元。从民族地区人均转移支付来看，西藏、宁夏人均转移支付较多。
在税收及金融政策方面：《民族区域自治法》第三十四、三十五条规定，民族自治地方的自治机关在执行国家税法的时候，除应由国家统一审批的减免税收项目以外，对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以实行减税或者免税。西部大开发以来，国家在税收政策方面，不断进行调整，对西部地区特别是民族地区进行倾斜，给予更加优惠税收政策。以第二轮西部大开发税收政策调整为例，在税收优惠方面，提出了对西部地区的鼓励类企业减按15%税率征收，实行企业所得税“三免三减半”优惠，推进资源税改革，对进口自用设备免征关税等一系列政策措施。民族自治区大多有丰富的煤炭、石油、天然气等资源，实行资源税改革，对几个民族自治区来说是非常利好的政策。
在发展民族教育方面：《民族区域自治法》第三十七条规定，民族自治地方的自治机关要自主地发展民族教育，不断提高人口素质，培养各少数民族人才。宁夏实施国家贫困地区义务教育工程、农村中小学危房改造、农村寄宿制学校建设工程、农村中小学现代远程教育工程、百所回民中小学标准化建设工程等一批重点教育工程，全区中小学办学条件得到普遍改善。加大教育扶贫力度，在银川新建了规模较大、师资水平较高的六盘山和育才两所示范性高中。每个县建设1―2所寄宿制优质高中。大力发展职业教育，组建了9所高等职业技术学院，努力使未升入高一级学校的初中毕业生接受职业教育。全面实施义务教育“一费制”和“两免一补”政策，解决贫困家庭子女上学难的问题。新疆在农牧区建立寄宿制学校，西藏实施农牧民子女义务教育“三包”政策等等。
在计划生育方面：《民族区域自治法》第四十四条规定，民族自治地方根据法律规定，结合本地方实际，制定实行计划生育办法。目前，5个自治区都结合本地实际，对《人口与计划生育法》进行了变通，计划生育政策各有不同，国家对新疆、西藏少数民族在计划生育方面政策比较宽松。宁夏对回族群众在计划生育方面也有照顾政策，农村可生2―3胎，城镇可生2胎，宁夏在全区开展了“少生快富”工程，从2007年开始，人口自然增长率连续控制在10‰以下。
二、几点建议
（一）深入贯彻落实《民族区域自治法》。一是各级党委、政府要把贯彻落实《民族区域自治法》列入重要议事日程，切实抓好落实。二是各级人大要加强对《民族区域自治法》和地方性法规实施的监督检查。三是要把《民族区域自治法》纳入各级党校培训内容，使广大党员干部特别是领导干部牢固树立马克思主义民族观，不断提高依法做好民族工作的能力和水平。
（二）加快民族立法工作。一是要结合宁夏实际，尽快研究制定自治条例，把《民族区域自治法》和《国务院实施中华人民共和国民族区域自治法若干规定》具体化，进一步增强针对性、操作性。二是在《民族区域自治法》的框架下，结合宁夏民族地区特色，借鉴新疆土地财税和资源税政策、广西东盟自由贸易区政策，深圳、海南等地特殊政策等，为宁夏内陆开放型经济试验区和银川综合保税区建设、推进宁夏经济社会发展提供有力支撑。
（三）积极争取国家特殊政策支持。《民族区域自治法》从法律层面明确了国家支持帮助民族自治地方经济社会发展的18条法律规定，中央《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》、国务院《关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》以及国家“十二五”规划对促进民族地区发展出台了一系列普惠性政策、优惠性政策和专项政策。宁夏要认真研究这些法规文件，最大限度地利用好有利政策，积极争取国家支持，特别是争取在“两区”建设、经济发展方式转变、实施沿黄经济区战略、宁东基地建设、转移支付、节能减排、生态移民、扶贫开发、退耕还林、环境保护等方面给予更多的特殊优惠政策。
（四）加强少数民族干部和人才队伍建设。加快培养少数民族经营管理人才、专业技术人才和各种技能型人才。围绕全区经济社会发展重点领域、优势特色产业对人才的需求，依托重点产业、重大项目、重点学科和有较强研发实力的企业，突出培养重点领域急需紧缺的少数民族人才。进一步加强民族教育，全面提高少数民族人口素质。■
（作者单位:自治区党委政研室）
（杂志授权人民网－中国共产党新闻发布，请勿转载） & & &
(责编：王金雪、秦华)
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贵州民族自治区的区位优势·制约因素与发展战略分析
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