“老有所养”，是中国古人对大同社会的梦想，也是21世纪中国共产党构建和谐社会的执政承诺。继城镇企业职工基本养老保险、新型农村社会养老保险之后，中国养老保险体系的最后一块空白——城镇居民社会养老保险于今年7月拉开大幕，按规划将于明年基本实现全覆盖。
针对试点开局情况，《瞭望》新闻周刊记者日前在北京、陕西、河北、吉林、贵州等地深入调研。调研显示，政策选择了一个低起点，故而顺利实施，但要走向全覆盖，最大可能满足民众需求，仍然任重道远。
文/《瞭望》新闻周刊记者
张涛石志勇姚湜李惊亚张淼淼
“开天辟地以来没有的好事。”谈到城镇居民社会养老保险（简称“城居保”），陕西省商洛市商州区陈塬街道办陈塬社区62岁的老人陈谦荣很兴奋。
说起城居保，同样年过花甲的牛培华语带哽咽，她住在陕西省兴平市十一公司社区，今年8月初，当地政府部门下发城居保养老金银行卡，牛培华等老人自发扭起了秧歌，“党和政府没把我们遗忘。”
城居保，曾是中国养老保险体系的最后一个“盲点”，今年7月1日开始的试点，使这一格局得到改变，它针对的是城镇无业或就业极不稳定群体。按照国务院部署，到2012年，这一群体的养老保险将基本实现全覆盖。
为了全覆盖，政策选择了一个低起点。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，各地可视情提高；个人缴费亦从每年100元起步，财政补贴最低为每人每年30元。是故，部分民众觉得待遇偏低，对参保抱犹豫和观望态度。
即使是一个低起点，各地配套资金能否到位，仍是政策出台之初的一大悬疑。根据《瞭望》新闻周刊记者在多地的调研，试点工作资金保障有力，一些财政能力并不突出的地方政府也能“咬紧牙关”确保资金到位。
综观之，城居保开局，整体较为顺利。
多一分保障，多一分希望
本刊记者在各试点地区采访过程中，所到之处都能感受到民众对城居保的拥护，尤其是已满60岁的老年人，每每为之落泪。按中央政策，他们无需缴费，即可按月领取基础养老金。
70岁的罗应碧是贵州省贞丰县珉谷镇老城社区居民，3个儿子、4个女儿都没有正式工作，长期以来，仅有大儿子每月给她约一百元钱。丈夫去世后，给她留下每月310元抚恤金。这两项就曾是她的全部生活来源。她得糖尿病20多年，每月光吃药就得花两三百元，吃饭需一百多元，日子过得紧巴巴。
从今年7月开始，她便多了一项收入，55元的城居保，她说：“最起码能多买一些小菜（蔬菜）了。”
由于子女生活困难等原因，当前许多城市老年居民陷在养老困境中。此番被纳入社会养老保险体系，使其老年生活多了一份保障。许多老人表示，城居保数额虽然不大，手里多一些活钱，感觉活得更有尊严。
陕西省咸阳市秦都区钓台办事处的老人赵天生说，过去有时候看到街上有卖镜糕之类的小吃，想吃却不好意思问儿子要钱。现在政府给发了养老金，每个月多了80元收入，还能给孙子买点东西吃，觉得很有面子。
一些与子女不和的老人在领到养老金时，甚至激动地说：“有了养老金，比养儿子强。”
城居保试点工作启动后，还与原有的社会救助政策产生了“叠加保障”效应。一些低保户就表示，有了养老金后他们生活更有保障，也让他们对于未来生活更有信心。
今年77岁的宋秀珍，是陕西省兴平市西关社区的老困难户。她说，老伴去世20多年了，虽然育有两儿两女，但经济收入都不高，日子过得十分艰难，近几年自己不仅有了每个月260元的低保，现在还有80元的养老金，“要是没有党的好政策，我早就死了。”
城居保的到来，不仅宋秀珍这样的老人受益，也让许多中年困难居民看到了老有所养的希望。
延安市宝塔区凤凰山街道办文化沟社区低保户张玉玲说，全家靠丈夫打零工为生，一个月只有几百元收入，这次听说了国家开办城居保的消息，连忙跑到社区来参保，给自己和丈夫都办了100元最低档次的，将来家里经济条件好了之后再提高档次。
对城居保，除了欢呼声，亦有犹疑和更高期望。
贵州省贞丰县龙场镇一街居民龚洪伟今年66岁，老两口靠在街上卖杂货为生。老龚患有腰椎间盘突出多年，老伴也体弱多病，两人每月光是药钱就要600多元。他说：“我也不要求过高，但是现在物价实在太高了，每个月55元有点少，希望国家能把待遇再提高一点，每个月百把块钱我们手头就宽裕些。”
由于觉得待遇偏低，一些居民对是否参保犹豫不决，即使参保也往往选择最低档次的缴费标准。河北省赞皇县坛山岗社区33岁的居民向东，目前经营一家小型超市，年收入2万元左右。他表示，自己只打算投100元最低档次的城居保，因为政策可能随时有变化，而且投多了收益并不见得很多。
“政府给上了年纪的老人发钱，别看一个人只发几十块，但全国那么多人，政府要拿出很多钱才行，所以不管给发多少钱都是高兴的。”陕西省商洛市商州区陈塬街道办陈塬社区居民陈谦荣说，“相信随着国家的发展，给老年人发的养老钱会逐步提高的。”
填一个空白，圆一个承诺
时下激动全国多地人心的城居保，在多年期待之后，终于今年7月落地。
新时期中国养老保险体系，始于1990年代出台的城镇企业职工基本养老保险，继而有农村社会养老保险和2009年开始试点的新型农村社会养老保险，但城镇无业或就业极不稳定的群众，长期以来游离在养老保险体系之外。
针对这部分群体，中共十七届五中全会、“十二五”规划纲要、今年政府工作报告和今年7月实施的社会保险法都提出，要建立城镇居民社会养老保险制度。
6月1日，国务院常务会议一锤定音，确定自今年7月1日起，启动城居保试点工作，这不是一次尝试性的试点，而是势在必行，试点范围即覆盖全国60%的地区，且要求2012年就要基本实现全覆盖。
国务院常务会议后不久，《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》即公开发布。城居保大幕由是揭开。
城居保试点正式启动不久，据本刊记者在全国多地的调研，各地对这项工作均高度重视，陕西、贵州、河北等省相继以全省电视电话会、工作会议等形式对试点工作进行了全面部署，并及时制定了符合城镇居民特点和本地实际的试点方案，明确了缴费档次和待遇标准，以及政府的补贴额度。
本刊记者在各地看到，目前各地从市、区（县）到街办、社区都已广泛动员起来，将城居保试点作为重点工作加以推进。进社区宣传动员、为适龄老人发放养老金、给参保对象办理手续……许多基层社保工作人员在工作量骤然加大的情况下仍情绪高昂，称这是为老百姓办好事“忙得有价值”。
吉林省延边朝鲜族自治州敦化市人力资源和社会保障局副局长王宝龙说，敦化市2011年初就把城居保试点工作列为向全市人民承诺的十件民生实事之一，成立了由市长任组长的工作领导小组。
全面启动城居保试点工作，最为关键的问题是各地配套资金能否及时足额到位。
国务院发布的指导意见要求，基础养老金部分由政府全额补贴，其中，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准，即每人每月55元，与新农保标准一致，给予全额补助；对东部地区给予50%的补助。地方政府对参保人员缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省级政府确定。
陕西省在试点工作启动之初就高度重视资金问题，并将省、市相关配套资金算清楚，让各市做到心中有数。与此同时还召开省政府常务会，给各市市长念“紧箍咒”，敦促他们落实市县配套资金。
各市则将试点工作纳入年度目标考核体系，通过与各区县签订责任书的办法确保资金落实等重要工作的推进。
咸阳市人力资源和社会保障局局长马健炜说，在此次试点中，咸阳市符合缴费和领取条件的居民超过20万人，2011年市、县两级财政共需补贴2.5亿元左右，目前这些资金都已经到位。
由于国家和省级财政承担了部分补贴资金，基层政府在压力减轻的情况下资金落实较为积极。
贵州省贞丰县位于黔西南州东部，属于国家扶贫工作重点县。县社保局局长王发武说，去年贞丰成为新农保国家试点县，县里从财政挤出300多万元，自发启动了城居保，55元的基础养老金和30元的缴费补助全部由县财政承担。今年被列为城居保试点县后，财政负担大大减轻，县里只需为每个参保对象承担10元的缴费补贴。
据计算，贞丰县今年财政安排150万元资金，就可完全可以支付全县7869名城镇居民参保缴费补贴。
试点之初，在中央补贴资金转移支付还未到位的情况，许多地方政府还先期垫付资金，以确保60岁以上老人及时拿到养老金。
条件差保基本，条件好可延伸
对于此次试点工作，各地政府均充满信心，表示能够按计划完成既定目标。河北省人力资源和社会保障厅农保处处长张军说，通过初步摸底，河北省符合城居保参保条件居民有200万人。根据计划，河北省2011年底新农保、城居保两项试点县达到106个，占总数的62%，并将于2012年实现全覆盖。
贵州省人力资源和社会保障厅农村社会保险处处长谢丹青说，2009年开始，贵州省内修文、兴仁、贞丰等12个县区市自费开展了城居保试点。今年73个县启动试点，明年将实现88个县的全覆盖。
“保基本、广覆盖”之外，国务院发布的指导意见还规定了城居保的另两项基本原则：“有弹性、可持续”。比如提出：有条件的地方，城居保应与新农保合并实施。因此，借着此次城居保试点的“东风”，全国有多个地区决定直接启动城乡居民养老保险一体化工作。
陕西省人力资源和社会保障厅农村社会保险处处长杨若飞说，陕西省从今年7月1日起全面整合了新农保和城居保，统一了缴费标准，加大了财政补助力度。2012年6月实现制度全覆盖后，全省将有2242万名城乡居民享受到这一惠民政策，其中农村应参保1619万人，享受养老金370万人；城镇应参保185万人，享受养老金68万人。
而北京市已在2009年率先全国实现了城乡居民养老保障制度全覆盖。北京市人力资源和社会保障局居民养老保险处处长隗淑容说，城居保延续了新农保的制度模式，打破了户籍界限，只要是北京市户籍的城乡居民，都可以参加城乡居民养老保险。
截至2011年5月，北京全市城乡居民养老保险累计参保人数达到168万人，累计领取养老金人数17.8万人，累计发放养老金14.6亿元。
为了更加有效地体现老有所养的目标，在中央要求的55元基准上，多地在试点工作中提高了基础养老金额度。如陕西省除经济实力较差的陕南三市外，其余所有市都提高了基础养老金，大都从80到100元不等，最高的西安市为每月120元。
提高部分，需由地方财政埋单。如咸阳市城居保和新农合的基础养老金为80元，仅此一项，该市财政今年就多支出1.5亿元。咸阳市有关负责人表示，“给老百姓花的钱，勒紧裤腰带也要给。”
吉林省敦化市还按年龄规定不同基础养老金标准，60至69周岁老人每人每月可领取60元，70至79岁以上老人可领70元，80岁以上老人可领80元。
为减轻困难群体的参保负担，各地均出台了特殊补助政策。如河北省赞皇县年财政收入为2.8亿元左右，在财政紧张的情况下该县自我加码，对全县现有的950名残疾人的参保缴费，于原有补贴基础上再多给予每年19元的补贴，此外，独生子女、计划生育后遗症、计划生育有死亡子女的家庭，夫妻双方每人给予每年每人20元的补贴。
吉林省和龙市居民薛汝海也享受到了特殊政策。今年59岁的薛汝海由于第二腰椎骨折，属于三级残疾，妻子因为冻伤发炎手脚截肢属于一级残疾，夫妇俩以前靠每月280元的低保度日。不久前他和妻子都参加了城居保，妻子的保费由政府代缴，自己的则由政府代缴一半。
“现在政策好了，我们没能力工作，但有低保最起码能活下去。政府这次又给了养老保险，给了我们很大的生活希望。”薛汝海说。□
试点情况反映四大基础性工作有待完善：建立信息联查机制，畅通险种对接，充实基层平台，加强基金管理和监督
文/《瞭望》新闻周刊记者
张涛石志勇姚湜李惊亚张淼淼
从2010年10月十七届五中全会明确决策城居保，到2011年7月试点工作的正式启动，仅用了半年多时间，而全覆盖之日，亦近在2012年。高层决心之大、力度之强，可见一斑。
同时，既称试点，便意味着当前并非万事俱备，有待试点过程中总结经验、发现问题，待全覆盖时推广之、完善之。
《瞭望》新闻周刊根据在全国多地的调研，梳理出城居保试点工作中面临的四大基础性难题，供各方参考。
确保参保人员基础数据精准，是推进城镇居民养老保险试点工作的重要保障。
按照国家规定，养老保险参保人员不能享受双重待遇，然而目前实际情况并非全然如此。"从新农保实施情况，已经出现不少重复参保的问题。很多在城里领取养老金的居民，在农村同时领取一份新农保的钱。"北方某省人力资源和社会保障厅有关负责人说，由于全国联查机制还没有建立起来，参保人员的信息往往只能在本县范围内比对、甄别，条件好一些的地区可以将数据拿到市里去比对，而在全省范围内比对尚无法执行。
受访的基层社保工作人员也说，从技术上讲，可以将数据拿到市里进行查询，但费时费力。
在贵州，目前城镇职工养老保险和城居保的数据分别在两处登记，两个部门相互没有建立信息互动平台，很难互相查询。贵州省贵阳市人力资源和社会保障局总会计师肖建波说，办理城居保的工作人员无权限进入城镇职工养老保险系统，如果两个系统都要查看势必加大工作量，因此也会给重复参保带来可能。
陕西省咸阳市秦都区城乡居民社会养老保险经办中心社保科长郭战峰也说，城居保和城镇职工养老保险两个信息系统尚未打通，有可能出现养老金重复领取而无法对其进行审核的情况。
一方面是技术手段有局限，另一方面是试点工作时间紧、任务重，加上与城镇企业职工养老保险为法定强制责任不一样，城居保属自愿参保，不要求参保率，在此情况下，个别地方对基础数据摸底急于交差，乃至敷衍了事。
北方某省一名社保工作人员说，甄别参保对象有"余地"，某街道办一开始报的名单人数偏大，社保局几经筛选、比对，把数字减下来，但因信息联查技术水平低，对从外地转来的人员无法甄别，还有进一步排查的"余地"。
吉林省长春市延寿社区书记刘凤娟说，因为城镇居民居住分散、流动性大，很难做到一家一户排查，即使见到人，也有一些居民不说实话，目前采用查户籍档案，以及公示等手段，还不能很好完成筛选和甄别。
吉林省敦化市人力资源和社会保障局副局长王宝龙希望国家能开发一种智能软件或系统，将新农保、城镇职工养老保险、城居保三个险种的参保对象信息在全国范围内打通，方便相关部门进行查询和甄别工作。
今年7月27日，人力资源和社会保障部农村社会保险司司长游钧接受中国政府网专访时坦陈：要建立一个完善的信息化平台还需要时间，所以从目前来看还很难避免重复参保，但一项名为"金保工程"的全国统一的城镇居民养老保险信息管理系统已在建立当中。
受访业内人士普遍认为，信息化是一个"卡脖子"工程，大量工作如不依靠信息系统很难顺利完成，有必要构建覆盖全省乃至全国的信息化平台，实现数据信息资源的共享。
首先，可以建立人力资源和社会保障业务统一网络，建成统一完整、覆盖全省乃至全国的、联通城乡的人力资源和社会保障信息系统统一网络平台，实现统一基础网络、统一数据中心、统一软件平台、统一公共服务、统一信息入口、统一建设资金的"六统一"。
目前，河北省已经落实专网软件建设经费1230万元、网络平台建设经费1.28亿元来实施类似项目。
其次，在构建高统筹层次的信息联查机制过程中，应注意整合各个险种资源，打通渠道、防止浪费。肖建波说，流动就业已成为普遍现象，因为政策衔接问题造成退保现象层出不穷，偏离了养老保险惠民的初衷，应该尽快加以弥补。
贵州省纳雍县人力资源和社会保障局信息中心主任王忠说，当地信息化建设从2002年就起步了，生育、工伤、失业、医疗、养老保险五大险种使用的都是不同的信息系统，各自为政，互不兼容，造成很大的浪费，希望国家在社保信息化建设时能有一个统筹规划，做好长远打算。
城居保推行后，有一类居民选择了驻足观望：下岗后交不起每年几千元的职工养老保险，但若要改投城居保，又会丢掉账户内累积了若干年的政府补贴。
长春市民钱春丽是位靠打零工赚钱的残疾人，目前月收入在1000元左右，属于城镇职工基本养老保险的个体参保人员。按照标准，今年她最少要为自己缴纳4286.4元的养老保险。"我一年收入才1万多元，还要供孩子上学，这么高的养老保险费真是有点承受不起了。"钱春丽说。
长春市延寿社区劳动保障服务站站长杨力建说，目前城镇职工养老保险缴费标准年递增很快，个体参保缴费压力越来越大，在该社区，40岁以下的职工养老保险个体缴费者欠缴情况很明显。
城居保出台后，各地很多居民都去基层部门打听能否更换参保。陕西省延安市宝塔区凤凰山街道办文化沟社区居民王明为一名下岗工人，他希望国家能够出台相关政策，解决像他这样原有保险中断后无力续缴，但又无法参加城居保的问题。
即便是可更换参保，还将面临待遇下降的风险。城居保与企业职工保险如何转移，目前政策尚不明朗。
城居保与新农保的接续政策也存在空白。吉林省和龙市社会保险局副局长刘焕军表示，随着吉林省城镇化步伐的加快，每年这个边境城市都有大量农业人口转为城镇户口，而他们的养老保险关系却难以接续。
在受访专家看来，参保人欠缴或中断缴费不利于社保事业可持续发展，政策衔接的长期空白则会导致老百姓对制度的信心下降。
对一些地方的低保户而言，他们另有一种担心。
长春市绿园区46岁居民李林提出了这样的疑惑："按照目前的低保政策，养老保险金需要计入申请低保待遇家庭收入。假如我每个月领取350元低保金，当我开始领取每月60元养老金的时候，我的低保金是不是就要变成290元了？"
城居保政策是否应该与低保制度叠加享受，一些试点地区做法不一。在贵州省贵阳市南明区，凡是参加三种养老保险中任意一种的居民，都不能被纳入低保。而在吉林省和龙市，低保待遇和养老金可以叠加领取。
多位受访基层社保工作人员认为，养老保险和低保待遇不冲突，叠加之后可以更好保障低收入群体生活。"国家出台惠民政策，应该搞‘加法’而不是‘减法’。"贵州省贞丰县社保局局长王发武说。
而华中师范大学社会福利研究中心副主任梅志罡认为，低保政策和养老保险政策不宜搞待遇叠加，如果一位享受低保政策的居民每月领取养老金，应该通过补差的形式使其收入达到最低保障水平。
对于如何实现三大养老保险之间以及与低保等社会救助和社会福利制度的衔接，吉林大学哲学社会学院教授李文祥、华中师范大学社会福利研究中心副主任梅志罡、贵州大学社会学系教授陆卫群等专家以及一些受访基层社保工作人员建议：
首先，尽快实现各险种全国信息平台对接，研究制定各险种缴费、待遇领取的转换标准，可视需要成立统筹性组织机构。参保人员信息可通过全国联网平台验证，避免重复享受待遇等现象；个人账户通过平台衔接直接转换，不仅个人缴费要进行转换，政府补贴资金也应该一并转移，对缴费年限补偿等事宜也要建立合适标准。
这里面又先要解决各地利益不均衡的问题。"例如一个人在广州参保，个人支付的金额多，政府补贴的额度也高，但一旦回到贵州，要享受同等待遇，政府很难承受得起。"梅志罡说。
其次，在养老保险政策与低保等社会救助、社会福利制度衔接方面，叠加领取不尽合理，但也不宜实行不可叠加领取的"一刀切"政策，可根据居民平均收入制定固定百分比的保障线，允许各地根据本地实际情况执行不同政策，避免降低经济欠发达地区居民的生活质量。
近年来国家对社保工作力度加大，基层社保工作量呈现"井喷"态势，但受经费短缺、经办平台薄弱、经办人员待遇差等制约，一些地方面临留不住人才、服务不规范、标准化程度低等尴尬。
在一些经济欠发达的县城、乡镇、社区，社保经办机构甚至连基本的办公场地、设备都要"借、挪、找"。
贵州省贞丰县龙场镇有近4万人口，其中城镇居民1800人。龙场镇人力资源与社会保障所位于镇信用社二楼，5个人挤在两间办公室，加上一间与信用社合用的会议室，总共只有70多平方米，要负责全镇城居保、新农保、新农合、就业培训、劳动仲裁等多项业务。在所长杨元会看来，这个借来的场地都算好的了，"以前在镇大综合办公室，连个业务都没法办理。"
国家扶贫开发工作重点县贵州省纳雍县人力资源和社会保障局局长张升科说，过去全县25个乡镇都没有社保机构，今年7月1日全县城居保、新农保试点工作启动后，有70%的乡镇还没有落实办公场地，能腾出一间办公室就算不错了。
陕西省延安市宝塔区凤凰山街道办文化沟社区书记王向前说，社区每年只有5000元经费，从事参保经办工作很难，不仅不能多印宣传单子，有时候连制作一个200元的标语都没有钱。
吉林省敦化市人力资源和社会保障局副局长王宝龙说，现阶段当地没有统一的电脑办公软件，只能以简单的电子表格形式进行办理业务，信息的准确性、安全性没有保障，无法与社保、公安、银行的网络对接。
城居保等惠民政策虽深受百姓欢迎，在一些地方却面临着具体工作没人愿意做的尴尬。由于任务重、待遇低、保障差，一些地方基层社保工作人才流失严重，而主要依靠公益性岗位增加人员的办法，又存在流动性大和管理风险。
贵州人力资源和社会保障厅厅长何文江说，贵州省要求，乡镇人力资源和社会保障服务中心人员编制可根据任务量按5至8人在乡镇、街道事业编制总额内核定，但就新农保试点县情况看，编制内人数县级平均3.3人，乡镇平均1.2人，个别县所属乡镇甚至没有一个编制内工作人员。
据统计，贵州省光是新农保一块，编制内社保工作人员人均管理应参保人员就达到7800人，"人手不足，工作疲于应付，很难适应下一步全面开展对城乡居民服务的需要。"何文江说。
王宝龙介绍，受人员编制限制，敦化市各街道、乡镇劳动保障所人员几乎全部是公益岗位，工资水平仅限温饱且没有经费配套。劳动保障人员身兼数职，待遇低下，收入支出不成比例，导致他们工作积极主动性不高，不同程度影响到工作效率。
北京市劳动服务管理中心副书记张健说，街道乡镇社保所是公认的工作量最大、待遇最低的岗位，都不愿意去，"有一个社保所所长已经辞职了3次都没辞成，因为一直找不到接替的人。"
对前述问题，受访人士认为，国家应统筹规划基层社保平台建设。贵州省人力资源和社会保障厅农村社会保险处处长谢丹青建议，对于基层特别是乡镇、社区街道平台建设这块，国家出台指导意见并出资拿大头，在人员编制、硬件建设等方面进行长期规划，并考虑政策向中西部贫困地区倾斜。
延安市养老保险经办中心主任温泉说，国家规定经办机构经费由各级财政解决，但由于各地财力不一样，列支经费的情况也不同，特别是城居保这一块，主要靠各个社区承担参保经办工作，基本上没有额外的经费，"这样的做法一年两年可以，长期肯定不行。"
对于如何抓好经办队伍，吉林大学哲学社会学院教授李文祥建议，由地方社保部门提出方案，确定相应的社区服务机构，工作经费由当地的财政部门拨付；加大培训社区专职社会保险协理员工作，使他们熟悉和掌握社保业务；聘用社区服务人员，辅助专门工作人员进行各种日常事务的处理以及服务活动的开展。
尽管数额较低，对很多生活困难人员而，城居保往往是一笔"保命钱"。管好这笔"保命钱"，国务院发布指导意见时有特别强调。
按照国务院要求，各试点地区对城居保基金管理出台了相关政策，基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算。
然而，但在对养老基金的实际管理中，一定程度上呈现出分散化和碎片化的状态，对基金的安全运行提出了挑战。
河北省人力资源和社会保障厅农保处处长张军说，城居保覆盖人口总数相对较少，基金管理层级低且分散，基金管理成本相对较高。由于社保基金统筹主要以县级为主，这就意味着城居保基金也实际掌握在多达2000多个的县级政府手中。
陕西咸阳市人力资源和社会保障局局长马健炜也表示，资金的归集和管理都放在县一级进行，虽然管理起来较为容易，但不利于养老保险基金的统筹使用，不利于改善参差不齐的养老保险待遇。另外资金越分散，越难以完全杜绝资金被挪用的风险。
据了解，有个别试点县出现基础养老金未及时拨付到位，挪用个人账户资金垫支的情况。
河北省人力资源和社会保障厅副厅长闫新生说，养老保险基金的社会化管理服务存在不规范之处，比如，很多新农保试点县还是农村代办员直接收钱，交到金融机构，资金安全容易出现问题。
此外，城居保基金还面临保值增值困难。目前，城居保基金参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。而专业人士指出，我国长期出现实际负利率现象，通货膨胀率与一年期存款利率与之差在今年年中最高扩大至约3个百分点，实际负利率对基金收益的蚕食显而易见。
北京市人力资源和社会保障局居民养老保险处处长隗淑容说，从参保个人来看，从缴纳养老保险到领取养老金至少存在15年的差异，在此期间基金的保值增值很重要，收益率低甚至贬值，意味着基金遭受损失，这将极大地影响参保热情。而在养老保险基金如何保值增值上，国家的政策尚处于"空白地带"。
李文祥说，储蓄积累式的投资增值政策难以满足养老基金健康发展的要求，应参照社保资金投资模式，建立基金投资新制度，进行适当的稳健型证券投资或是购买金融理财产品等投资方式，提高基金积累的增值率，保障基金保值增值，防范基金支付风险。
"社保基金的投资，首先要保证安全。"中国社会保险研究中心副主任马淑华说，社保投资收益不能只看负利率，现在资本市场还不很健全，投资风险很大。尤其要考虑社保资金投资由哪一级政府做，"如果让县或市去投资，可能早就折腾没了"，社保资金投资可能需要更高层级政府、更好的专业机构去管理，在以县级统筹为主，缺少专业人才的情况下，绝不把钱交给基层去投资。
梅志罡说，我国对社保基金的管理要求保值增值和低风险，但目前未出台完备的法律，已出台的社会保险法只涉及到职工养老保险，甚至主要涉及规模以上企业，涉及小企业时都论述模糊。他建议，要保证基金安全，一是法制化，二是管理透明化，便于群众监督。
闫新生认为，养老金要实现保值增值，进入市场是迟早的事，实行养老保险省级统筹符合我国行政体制的特点，目前也具备实施条件，应作为现实的理性选择予以稳定，这样既能降低管理费用和监管难度，还可以使基金形成"合力"。
事实上，国务院发布的指导意见也提出，随着试点扩大和推开，城居保基金管理应逐步提高管理层次，有条件的地方可直接实行省级管理。
李文祥认为，防止养老金被挤占挪用，根本在于将养老保障对象纳入监督者行列，在规范基金会计核算工作的基础上建立基金监督制度，成立财政、审计、劳动保障等部门和社会公众代表参加的基金监督委员会，负责基金的监督和管理，真正做到公开、公平、透明。□
与农民相比，城镇居民具有居住分散、生活成本较高、人员构成复杂变数大等特点，使得城居保在宣传发动、入户调查、扩面征缴等过程中面临更多新挑战
文/《瞭望》新闻周刊记者
张涛石志勇姚湜李惊亚张淼淼
城镇居民社会养老保险，顾名思义，为城镇居民而设计，但在人力资源和社会保障部，具体负责这一工作的是农村社会保险司，该司下设城镇居民养老保险处。
该司司长游钧今年7月在接受中国政府网采访时解释缘由，2009年国务院实施新农保时就着手研究城居保，发现两者针对对象很相似，"收入极其不稳定"。
城居保制度出台后，在基础养老金和政府补贴标准等方面，亦与新农保相一致。
从新农保接手城居保，便是顺理成章之事。不过，尽管有新农保经验在先，许多地方社保工作人士认为，这并不是一件容易的事。
他们之中一个广泛的共识是，与农民相比，城镇居民具有居住分散、生活成本较高、人员构成复杂变数大等特点，使得城居保在宣传发动、入户调查、扩面征缴等过程中面临更多新挑战。
"跑断腿也见不到人"
从2009年开始试点推行新农保政策，到今年已是第三批。一些基层社保工作人员反映，农民居住集中，多年形成了知根知底的"熟人社会"，况且有村委会这个强大的纽带，为入户调查带来便利。但城镇居民结构复杂、居住分散且流动性大，彼此互不了解，常常是"跑断腿也见不到人"。
吉林省长春市延寿社区书记刘凤娟说，城居保的政策宣传有很大难度。从常规上看，入户宣传较好，但参保对象居住较为分散，分布在不同的社区，且在家时间很难掌握，同时在城市里上门对住户进行政策宣传反而会让居民产生一定反感情绪。
"有一些居民不说实话，也让我们很头疼。"刘凤娟说，城镇居民养老保险是为那些没有工作未参保的人员设计的，可是入户调查时，很难判断居民到底符不符合条件，很容易就弄错。
自从8月5日开始对参保对象摸底以来，河北省赞皇县坛城区街道办事处坛山岗居委会干部史国英要同时负责十多个小区的任务，"城里人老死不相往来，为了找到一户往往要打听四五个人，结果敲门时正好赶上人不在家，改天还得去，这种难度比人口普查还要大，有部分人找不到最后只好根据居委会的档案记载进行登记。"
陕西省延安市宝塔区凤凰山街道办文化沟社区书记王向前说，城镇居民很多都没有固定职业，靠打零工维持生活，流动性非常强，要找到其进行宣传和参保较难。另一方面，有些城镇居民由于生计等原因，只是户口落在了社区，其家庭却在农村、郊区甚至外地居住，要找到其参保也有困难。
城镇人口约3万人的贵州省贞丰县，外出务工人员占10%以上，许多为举家外出，且其中一部分人已经在所在务工单位按灵活就业人员参加了城镇职工养老保险。贞丰县社保局局长王发武说，这部分人如果回来参加城居保，在甄别方面就存在一定困难。
早在2009年就率先实现了城乡养老保障制度全覆盖的北京市，人员结构复杂、流动性大对参保扩面工作的阻碍也一直存在。北京市人力资源和社会保障局居民养老保险处处长隗淑容说，北京这几年城市化进程比较快，拆迁力度比较大，人户分离的现象比较严重。仅2011年上半年，由于种种原因没有参保、新办的参保就有2000多人。
新农保和城居保，中央确定的基础养老金标准均为每人每月55元，省、市、县（区）政府补贴标准起点均为每人每年30元。只是在缴费标准上有差异：新农保为每人每年100元至500元五个档次，城居保为100元至1000元十个档次。
与农民不同，城镇居民没有保障基本吃饭问题的土地，生活成本相对较高，因此普遍对参保后的待遇较为在意。而目前被部分参保对象认为偏低的待遇，在一定程度上也影响了参保扩面。
河北省遵化市人力资源和社会保障局社保中心主任陈永利算过一笔账，按最高的1000元档算，缴15年后，核算个人账户，加上现行国家规定的最低基础养老金和政府补贴，最后每人每月领取不足170元，对城镇居民"激励性"不大。
62岁的胡忠也对自己的生活算过一笔账。他是贵州省贞丰县珉谷缜居民，一直以来在县城做点小生意养家。老伴在5年前出了一场车祸，导致右脚残疾失去劳动能力。目前两位老人靠每月238元的低保金加上110元的养老金为生。而其支出：一个月吃40斤米需要80多元；今年干旱后菜价上涨，光是买一些素瓜豆、菜豆腐，一个月下来就要300元。他说："光靠目前的救济金只能勉强维持生活，现在物价涨得厉害，希望养老金能够再提高一些。"
长春市民李林身有残疾，靠打零工赚钱，"一个月60元养老金可以买30斤大米，如果城镇居民的养老保障水平仅仅是能保证一天有一斤大米，那对我们的吸引力确实是有点低。"
76岁的贵阳市民史爱莲也希望能再涨点养老金待遇，"城市里消费高，每个月光吃饭就要500元，我的身体算结实的，但也会有些小病小痛，前段时间突然腰杆痛，一去医院就要几百块钱。"
贵州省人力资源和社会保障厅农村社会保险处处长谢丹青认为，城居保从无到有，待遇从低到高，应该是一个建制度、广普及、再提高的过程。
"每月55元对于贫困地区的农村老人是一笔不小的现金收入，但随着物价变动，对于城镇居民而言并不高。在广覆盖之后，可考虑在财力允许的情况下适当提高待遇水平。"谢丹青说。
"以为是街上拉保险的"
在目前已开展城居保试点的地区，普遍存在不同年龄段参保对象对政策诉求不同的状况：60岁以上居民参保积极性非常高，对不用缴费即可领取每月至少55元的养老金表示满意；而40岁至59岁的需缴费群体有一定参保积极性，但是对缴费档次的选择较为谨慎；年龄层次较低的中青年群体，因为职业变数大，参保积极性很低，需要探索更有吸引力的条款鼓励其参保。
本刊记者在陕西、吉林、贵州等地采访时了解到，这些地区目前参保工作普遍呈现出"领取多，缴费少"的特点。吉林省和龙市社会保险局副局长刘焕军介绍说，和龙市自今年6月份开始实施城镇居民社会养老保险试点，目前参保人员超过80%是60岁以上可以直接领取待遇人员。
陕西省延安市宝塔区凤凰山街道办文化沟社区书记王向前说，之所以出现领取比缴费多的情况，一个原因是前者易于宣传，一句"国家给60岁以上老人发钱了"就都明白了。但对于缴费对象的宣传比较难，相关政策一句两句说不清，"有的居民一听还以为是街上拉保险的，扭头就走。"
一些基层社保干部反映，相对于到龄老人的积极领取，中年人对于缴费参保态度较为谨慎，许多45岁以上的中年居民大都选择100元的最低档次，这其中有经济实力不够的原因，也有"先占个位置再看政策变化"的心理因素。对于这部分群体，应该借鉴城镇居民医疗保险的成功经验，通过身边活生生的受益事例促使他们自觉参保，而不能操之过急。
多位受访居保覆盖的居民中，16～30岁是参保积极性最低的群体。贵州省贞丰县社保局局长王发武分析，这部分人基本都接受过九年义务教育，懂政策，知道养老保险缴满15年即可，而且可以一次性缴清。另外，还有很多没有就业的年轻人靠父母承担生活费用，一些父母认为十几岁就交纳养老保险为时过早，迟早还得找到工作。所以，针对这部分群体的激励参保政策仍需在实践中探索。
一些地方的社保工作人员认为，新农保和城居保两个险种合并实施是统筹城乡的大势所趋，但鉴于城镇居民和农民两个人群的不同特点，城居保在借鉴新农保形成的宝贵经验，避免旧有问题的同时，更应该正视两个群体的差异和不同诉求，探索制定符合城镇居民需求的政策和工作方法。
尽管已经轮番试点，新农保对许多农民来说依然是一个新事物，加强宣传发动是推动试点的重要手段。本刊记者日前在多个省份调研了解到，各试点地区宣传发动效果明显，参保率普遍在90%以上。
贵州省各试点县组织乡村干部入户宣讲政策，共向农民发放宣传资料300多万份，创造了许多生动活泼的宣传方式：遵义、西秀等县发行免费宣传光碟，挂历、开设宣传专栏，钟山区对干部职工发放倡议书，鼓励其为在农村的亲人参保缴费，息烽、修文、开阳、湄潭等县组织编唱新农保题材的山歌和地方戏曲，极大地扩大了新农保的影响面。
然而，与农民居住集中、生活方式相似情况特点不同的是，城镇居民居住分散、人员流动性大，给宣传发动带来难度。业内人士建议，应根据城镇居民居住分散的特点，在宣传方式利用电视、广播等大众化媒体，比如在电台开辟"民生热线"等，让人们随时随处获知信息。
除了宣传方式，工作重点也应该有所差异。河北省人力资源和社会保障厅农保处处长张军说，通过初步判断，45岁以下的城镇居民，往往因为考虑到还有就业的希望，观望情绪浓厚，加之没有强制性，参保率不会太高。因此不要刻意追求参保率，工作应先易后难，重点放在年龄偏大、守在家的人群，比如男满50岁、女满45岁以上再找工作不容易的，鼓励他们缴费参保。
宣传发动的时间节点的选择也很关键。吉林省一些基层社保干部说，目前处于年中，正是人员流动大的时节，有必要在春节集中探亲的时候再开展一次"集中扫尾行动"。
"与农民相比，城镇居民更注意抠细节、算经济账，因此在宣传政策时应该从参保的好处、不参保的坏处、不及时参保的弊端等方面，与群众算好账，消除他们的疑虑。"吉林省和龙市社保局副局长刘焕军说。
按照中央规定，地方政府对新农保和城居保险种均可根据实际情况增设缴费档次，以及提高基础养老金和政府补贴标准。
本刊记者采访中了解到，不少地区在前两批新农保试点中，都实施了激励机制增加保障水平，促进农民主动参保。
吉林省通化市东昌区在中央发放每人每月55元基础养老金的基础上，本级财政又增加了60元；和龙市则将政府补贴缴费标准提高到每人每年60元；长春市朝阳区对每人每年300元以上缴费档次并连续缴费达15年的，每增加1年缴费，补贴每年增加5元，基础养老金每月增加1元，对连续缴费20年以上的，每增加1年缴费，补贴每年增加10元，基础养老金每月增加2元。
贵州省部分地区根据自身财力适当提高了新农保的保障水平，有的直接增加基础养老金，如贵阳市每人每月增加50元，遵义县、威宁县、金沙县每人每月增加5元；有的鼓励长缴多缴，如威宁、麻江、凯里等县对超过16年的缴费人员，每增加1年基础养老金每人每月增发1～3元。
新农保提高保障标准了，生活成本相对较高的城镇居民呼声更高。一些符合参保条件的城镇居民反映，在提高保障标准时要考虑到城乡生活成本差别。
"在基础养老金和政府补贴等公共财政投入的标准上一定要做到城乡统一，即使提高标准也要同步，不能人为地出现城市标准高于农村，否则两个险种合并实施很困难。"河北省人力资源和社会保障厅副厅长闫新生说，目前的政策制定要为两个险种合并为城乡居民养老保险铺平道路。
贵州省人力资源和社会保障厅厅长何文江说，贵州在制定城居保政策时，与新农保政策相比，继续在缴费档次上拉大差距，最高标准比新农保增加了800元，以适应不同群体需要。
陕西省从今年7月开始整合新农保和城居保，启动城乡居民养老保险试点，将政府补贴按照各地经济条件统一为每人每年30元至80元，并正在研究符合城乡不同特点的多缴多得、长缴多得激励机制。□
城乡居民养老保险制度，体现了公共服务均等化的发展趋势，体现了养老制度建设逐步缩小城乡差别直至完全平等的趋势，也代表了全国养老保障制度的发展趋势
文/《瞭望》新闻周刊记者
张涛石志勇姚湜李惊亚张淼淼
2009年，北京市建立了城乡一体化的居民养老保险制度，形成包括职工基本养老保险、城乡居民养老保险、城乡无保障老年人福利养老金制度以及机关事业单位退休金制度在内的四位一体的养老保障制度体系，比全国提前3年实现养老保障制度的城乡全覆盖。
人力资源和社会保障部社会保险研究所所长何平表示，北京市在设计、探索城乡一体化养老保障模式的过程中，形成诸多启示。拥有城乡统一缴费标准、保险待遇、衔接办法、基金管理的城乡居民养老保险制度，体现了公共服务均等化的发展趋势，体现了养老制度建设逐步缩小城乡差别直至完全平等的趋势，也代表了全国养老保障制度的发展趋势。
财政向困难群体倾斜
北京市人力资源和社会保障局居民养老保险处处长隗淑容说，城乡居民养老保险制度，打破了城乡二元的户籍限制，城乡居民入保均可享受政府补贴的基础养老金，既解决了国家给农民养老的问题，也解决了劳动年龄内无固定收入、没有参加企业职工养老保险等大龄城镇居民的养老保障问题。
但同时面临的难题是，制度覆盖范围内符合参保条件的城乡低保对象、城市生活困难补助对象、农村五保供养对象等三类群体受自身条件限制，参保缴费仍然困难。
"北京市几乎所有的区县都面临这一问题，也成为了各区县最为关注的民生问题。"隗淑容说，北京市为确保最困难群体参加城乡居民养老保险，全市对重残人、残疾人参保缴费给予全额或部分补贴，资金来源为全市残疾人就业保障金。目前，北京市每年用于对参保残疾人员的补贴为4980万元左右。
据《瞭望》新闻周刊记者采访了解，北京一些区县对困难群体的补贴面更广。如顺义区、昌平区对于低保户、五保户、重残人等群体的保费由区政府按最低缴费标准每年960元给予全额缴费补贴；房山区针对困难群体多、人均收入低的实际情况，对不同人群，分门别类地制定补助措施，努力让各类困难群体都上得起保险。
北京市副市长丁向阳介绍，北京市近年来逐步优化公共财政支出结构，将公共财政投入向农村倾斜、向困难群众倾斜、向人民群众最迫切的社会保障需求倾斜，努力追求公共服务均等化。
2010年，北京市财政发放城乡居民基础养老金6亿元，福利养老金15亿元，其中80%补贴资金投向了农民，仅这两项资金直接发到农民手中的就有17亿元。2010年北京市农民人均纯收入13262元，对于已领取基础养老金和福利养老金人员，财政补贴分别占其收入的27%和18%，有效地保障了城乡居民的基本生活。
城乡统筹和制度衔接是实现社会保障全覆盖的关键。隗淑容说，目前北京在基本养老制度方面，已经形成了"职工和居民"两大体系，为了促进城乡协调发展，统筹谋划城乡社会保障制度，避免制度的碎片化，北京市初步完善了城乡之间养老保障制度的衔接政策，实现"城保"与"农保"、"居民"与"职工"各类养老保障制度间的互联互通，确保城乡居民无论怎样流动，都有制度保障。
据隗淑容介绍， 参加新农保后转居又参加城镇职工基本养老保险的北京市民，其参加农保的缴费，可按照相应年度城保的缴费基数和比例折算缴费年限。反之，如先参加了城镇职工基本养老保险，达到退休年龄时不符合按月领取养老金条件的市民，也可将按照基本养老保险规定享受的一次性养老待遇划转到农保经办机构，其城镇基本养老保险每满一年的缴费年限视同新农保一年的缴费年限，然后按照新农保的有关规定享受待遇。
在居民和职工两种养老保险的城乡衔接方面，北京市规定，在城乡居民养老保险和职工基本养老保险都有缴费记录的人员，达到退休年龄时，符合基本养老保险按月领取条件的，按照基本养老保险的规定计发养老待遇，其在城乡居民养老保险缴纳的保险费，应折算为基本养老保险的缴费和年限；不符合基本养老保险按月领取条件的，可将其按照基本养老保险规定计发的待遇转入城乡居民养老保险个人账户，按照城乡居民养老保险的规定计发养老待遇。
此外，参加城乡居民养老保险，但不符合领取条件的农民工，也可按城保一次性待遇规定，将资金划转到本人所在区县农保经办机构，按新农保规定享受待遇。
从全覆盖到逐步提高保障水平
截至2010年底，北京市养老保险覆盖人群达1322.3万人，下一步的目标是，在做到人群全覆盖的基础上逐步提高保障水平。
丁向阳介绍，目前北京市农民的参保率为92%，还有8%的农村居民没有参加城乡居民养老保险。城镇非从业居民由于近年来拆迁力度大，人户分离情况较多，也存在一些参保死角。北京市将集中力量和时间，加大宣传工作的力度，让还没有参保的城乡居民认识到参保的好处，尽快将他们纳入覆盖范围，实现"人人老有所养"，应保尽保。
北京市人力资源和社会保障局副局长孙彦表示，北京市在建立城乡居民养老保险制度的同时，也建立了基础养老金正常调整机制，2011年，充分考虑了物价上涨对居民群众生活的影响，北京市破例两次上调了待遇水平，基础养老金达到每人每月330元。
"调整待遇水平，一是考虑整个经济社会发展的水平，另外一个就是物价指数，今年和物价挂钩上调是一种新尝试。"孙彦说，既要随着经济发展不断提高保障标准，又要确保其可持续，人保部门下一步将会研究如何增强养老保障标准调整的科学性，逐步、逐年提高保障水平。
中国劳动学会薪酬专业委员会秘书长孙群义表示，任何一个国家在物价涨幅过快时都要考虑到社会成员的生活问题，通常有两种方式，一种是物价和职工工资挂钩，还有一种是社会保障水平和物价挂钩。
相关调研结果显示，北京市包括养老保障补贴在内的社保支出占财政总支出的比重在10%左右，尽管比全国的比重要高一些，但是远远低于发达国家40%左右的水平，并没有给财政造成很大的负担，却大幅增加了农民等困难群体的收入。□
