三峡库区水环境保护法律问题研究(重大硕士论文)_伤城文章网
三峡库区水环境保护法律问题研究(重大硕士论文)
重庆大学 硕士学位论文 三峡库区水环境保护法律问题研究 姓名：庞子渊 申请学位级别：硕士 专业：环境与资源保护法学 指导教师：曾文革
重庆大学硕士学位论文中文摘要摘三峡工程完工在即要如何保护好三峡库区水环境成为人们关注的话题 本文 通过分析三峡库区水环境保护的理论基础 从中揭示目前三峡库区水 将法学领域的以理论和实际相结合的思想为指导 环境保护法律制度的缺陷 在第一部分再结合国外流域立法管理以及三峡库区法制建设现状进而提出具有可行性的完善建议 文章认为 三峡库区水环境不仅 还包括人们在库区 文章阐述了保护 其次文章首先对三峡库区水环境的定义进行了界定水环境与其他科学领域的水环境定义区别开来包括三峡库区流域范围内的地表水体和地下水体等自然因素 范围内开发利用以及保护水资源所形成的社会环境因素 三峡库区水环境的意义 求 最重要因素 的制度 用 因此 最后 是为库区经济发展创造良好条件 文章指出即保护三峡库区的水环境是库区人民安定生活的基本要 是实现三峡工程综合效益并能可持续发展 有了科学理论基础的指导 才能使水 三峡库区的水环境保护需要建立各种水环境保护 反映人们的现实需要并充分发挥其作建立制度则需要科学的理论基础 本部分分别从法学环境保护制度适应自然和社会发展的现状 环境保护的理论基础经济学和生态学的角度全方面论述了三峡库区水 本文章第二部分主要介绍其他国家流域立法管理先进经验并提出借鉴意义 部分首先分别对巴西 理法律措施进行介绍 美国 日本 澳大利亚 法国 并总结出了以上国家流域管理法律措施成功经验共同点 从法律上确立了水权制度 依法治理流域 制定一个好的流域规划 从流域整体出发 水资源量 其次英国等国家的一些流域管很多国家都将水作为一种商品看待 为流域管理提供法律保障 源量转向流域水土保持建立起以 建整个流域为单元的流域综合管理体制并组建流域管理机构 立了流域和地方的协商机制等 峡库区水环境保护借鉴的地方有 立流域与地方的协调机制 现状管理方式从注重水资水环境和生态系统的可持续性综合管理 本文认为文章在总结国外先进经验的基础上论述了 最值得三 建外国流域立法管理对我国三峡库区水环境保护的借鉴意义依法治水的理念和制定流域管理专门法律 这一部分分为三个层次面向市场经济的流域水资源保护管理手段等 即阐述 在阐述现状部分中 文章对三峡库区水环 法制建设现状包括 三峡第三部分是三峡库区水环境保护现状分析 面临的挑战 分析问题的原因 岸边污染带状况境现状和水环境保护法制建设现状分别进行了阐述 三峡库区水环境现状包括 水环境质量现状 已有的法律法规 污染物排放和处理现状 管理制度 流域管理机构及其职能I这部分 文章认为重庆大学硕士学位论文中文摘要库区水环境现状虽较之往年有所改善但总体情况仍不容乐观 规和法律制度虽已初具规模但还需改善 因此 前我国三峡库区水环境保护法律制度的缺陷有 法律 构与环保行政部门职能冲突 管理制度存在漏洞 污染防治存在缺陷 公众环保意识仍然落后 解决好 包括 相关法律之间关系不明确 新 最后 水法同时相关法律法文章在面临的挑战部分中指出目 缺乏一部针对长江流域的统领性 水利部门 流域管理机 船舶 污染治理缺乏市场机制缺乏专管三峡库区的流域管理机构以及协调机制文章认为 三峡库区水环境 未对水权作出明确规定 针对面临的挑 加强可操保护法律制度之所以存有这些缺陷是因为有一些更深层次的法律本身的问题没有 立法权的分割 战 原则 执法者的水环境保护社会本位意识的淡薄等文章最后一部分是完善三峡库区水环境保护法律制度的建议 包括体现生态规律的原则 然后文章在这一部分首先提出三峡库区水环境保护立法应遵循的指导思想和基本 坚持现实性与预见性相结合的原则 第一 结合国外先进经验提出以下建议 第二 完善流域管理机构 完善三峡库区水环 建议制定 船作性的原则境保护立法 包括 建议制定 长江三峡库区流域水污染防治条例 舶污染防治管理办法 包括 度 包括建议建立专门的三峡库 完善环境影响评价制 建区水环境管理委员会和流域与地方的协调机制 第三 完善水环境保护管理制度 建议完善水资源有偿使用制度 第四 其他方面的建议 包括 完善排污收费制度 建议建立三峡库区水环境保护专项资金议制定关于节约用水的法律规范 水环境 区水环境保护法制建设作出贡献 关键词 三峡库区 水环境建议充分调动人民群众的力量来保护三峡库区 这些建议力图为促进我国三峡库建议加强环保执法者为环境服务意识法律制度借鉴意义现状II重庆大学硕士学位论文英文摘要ABSTRACTThree Gorges Project will be completed shortly, how to protect the water environment of Three Gorges Reservoir Region is becoming people’s topic. This article discusses the problem of water environment of Three Gorges Reservoir Region from the point of view of law, and put forward the existing problem and the reason on the basis of analyzing the academic basis of protecting water environment and experience of foreign country valley’s legislation management and the actuality of Three Gorges Reservoir Region’s protecting water environment. Then put forward some advice which has feasibility. In the first part, the article firstly defines the water environment of Three Gorges Reservoir Region, to constitute the distinction between law area and other science area. Then the article expatiate the meaning of protecting water environment of Three Gorges Reservoir Region. At last, the article expatiate the academic basis of protecting water environment of Three Gorges Reservoir Region form the point of view of Law Economics and Bionomics. The second part of this article mostly introduces the advanced experience of other foreign country valley’s legislation management and put forward the meaning of use for reference. This part firstly introduces the legal measure of America, Brazil, Japan, Australia, France, and Great Britain in valley management. Then the article expatiate the meaning of use for reference for China on the basis of summarizing the common ground of the above country’s advanced experience. This article persist that our legal system construct of water environment is in the primary phase, our country should study the advanced experience of legislation management from American and France and so on in aspects of management notion and legislation and actual measure. The third part analyzes the actuality of protecting water environment of Three Gorges Reservoir Region. This part can be divided into three parts, they are expatiating actuality and in face of challenge and analyzing the reason of problem. In the part of expatiating actuality, the article persist we can’t be optimistic about the actuality of water environment, and correlative code and law system has primary scale but need to be improved. So, in the part of in face of challenge, the article point out: Lacking predominant law about the ChangJiang River valley. Lacking institution which manage Three Gorges Reservoir Region valley wholly and lacking intermediation system.III重庆大学硕士学位论文英文摘要Function conflict between the Irrigation Works Department and Valley Management Institution and environment protection department. Existing bug about management system. Lacking market system of preventing pollution. Existing bug about preventing pollution of ship. People’s consciousness of environment protection is still laggard. At last, the article analyzes the reason of legal problems about water environment protection of Three Gorges Reservoir Region from deeper degree. The forth part is about suggestions of perfecting water environment’s legal system of Three Gorges Reservoir Region. The article firstly put forward the principle and idea which legislation of water environment protection should follow, include principle which embody zoology rules, principle which combine realism and foreseeing, and principle which consolidate feasibility. Then the article put forward some suggestions on the basis of combining some foreign advanced experiences. These suggestions make an effort to accelerate constructing legal system of Three Gorges Reservoir Region’s water environment. Keywords: Three Gorges Reservoir Region, water environment, legal system, meaning of use for reference, actualityIV重庆大学硕士学位论文引言引言三峡工程从1993年开始施工准备到2003年下闸蓄水已经完成第一期和第二期 工程并顺利过渡到第三期工程 染等许多生态环境问题 生较大变化 将降低 的临近 水环境容量减小 三峡库区的建成在给长江沿岸居民带来巨大经济 水土保持 物种灭绝 移民搬迁 水质污 长江由河流变成水库 其水文特征会发 和社会效益的同时也产生了气候变化 特别是成库后江内水体自净能力大大下降对于污染物的输送能力和扩散能力都 随着2009年全面蓄水期 三峡库区总体水质不可能 三峡库区水环境保在今后一段较长时期内三峡库区水环境将很有可能面 库区水环境安全问题日趋突出 到2010年临污染负荷加重的局面如果没有有效的库区水环境保护实现二类水质以及其他环境效益的预定目标 成巨大的负面影响 部分势必将对我国长江流域生态环境造所以必须加强对三峡库区水环境的保护护属于特殊区域的环境保护, 库区的水环境建设是三峡工程总体建设的重要组成 仅靠工程措施和水污染治理技术是远远不够的 依法治水 环境法 用法律手段保障库区水环境 水法 水污染防治法 法律责任确定 还必须加强库区水环境法 目前 对于三峡库区水环 以及相关地方性立法等可 执法监督以及配套措施 律制度建设 以适用 不够境保护的立法有并且已初见成效 法律结构体系 因此但是我国环境法中关于特殊区域法律保护的规定还很 完善整个长江流域水污染防治的立法以及配套措施对于法律法规的冲突等问题尚待解决 义充实完善我国环境法促进三峡库区水环境和生态环境保护具有重大而深远的意1重庆大学硕士学位论文1三峡库区水环境保护的基础分析1 三峡库区水环境保护的基础分析1.1 三峡库区水环境1.1.1 水环境的概念水环境是一个生态系统 水环境的定义主要有 的栖息地 中的定义 的定义 水环境两部分组成 包括传输 以及被纳入的水 陆 是人类赖以生存和发展的基本要素之一 储存和提供水资源的水体 大气污染物组成的系统[2]目前对 繁衍环境科学领域的定义水环境主要由地表水环境和地下 水生生物生存[1]环境科学大辞典地球上分布的各种水体以及与其相连的诸要素如河床 海岸 植被 国家水利系统关于水环境 海 地下水等自然环境 围绕 水环境广义指水圈 而通常则指江[3]土壤等 主要由地表水环境和地下水环境两部分组成 河 以及水库 运河 渠系等人工环境 然因素和有关的社会因素的总体 确切的定义 江河 湖泊 水污染防治法 运河 渠道湖国家环境标准体系中的水环境定义人群空间及可直接或间接影响人类生活和发展的水体[4]构成其正常功能的各种自 但并没有对水环境下 因此 渠道 可 水库在我国很多环境法律法规中有很多关于水环境的规定 第 2 条规定本法适用于中华人民共和国领域内的 江河 湖泊 运河水库等地表水体以及地下水体的污染防治以认为我国法律法规中提及的水环境的定义为 中的地表水体以及地下水体组成的自然环境1.1.2 三峡库区水环境的含义虽然我国法律法规中所指的水环境主要是以水体为主的自然环境 为我们要保护的水环境的内涵应包括围绕水资源形成的社会环境 在本文中所指的三峡库区水环境有以下的内涵 环境 所淹没涉及的地域和工程需移民安置的范围 第一 第二 即西起重庆 冬至三峡大坝及至宜昌市的长江水域 但笔者认 笔者 鉴于此三峡库区流域范围内的水 以及因三峡工程蓄水 三峡库区水环境的内涵包括自然环境因素和社会环境因素 即不仅包括库区地表水体和地下水体等自然因素 还包括人们在库区范围内开发利用以及保护水资源所形成的社会环境因素[1]方子云 汪达 水环境与水资源保护流域化管理的探讨 ＯＬ http://www./cwsnews/newsht/ y.htm ２００２－０５－１０／２００５－０２－１０ [2] 环境科学大辞典 编辑委员会 环境科学大辞典 Ｚ 北京 中国环境科学出版社 1991 [3] 方子云 汪达 水环境与水资源保护流域化管理的探讨 ＯＬ http://www./cwsnews/newsht/ y.htm ２００２－０５－１０／２００５－０２－１０ [4] 中华人民共和国国家标准 GB/T50095-98 S 水文基本术语和符号标准
2重庆大学硕士学位论文1三峡库区水环境保护的基础分析1.2 三峡库区水环境保护的意义水环境是构成环境的基本要素之一 是人类赖以生存和发展的最重要因素 水环境保护意义重大 三峡库区流域作为长江流域中最重要最特殊的流域段 水是生命的源泉 因此 区水的质量提高了 甚至 定基础 人类赖以生存的基础物质 人们的生活质量才能提高1.2.1 保护三峡库区的水环境是库区人民安定生活的基本要求水的质量代表着生活的质量 只有三峡库 反之 如果库区水质越来越差 更何况谈生活质量 而且 水资源 所以三峡 保护三峡库 给人们的安定生活奠 三峡库区的水环境决定着库区人民乃至全国人民的生活质量 人们基本生活都不能得到保障 良好的水环境促进工农业的发展就会影响人们的身体健康 也是农业 工业的基础 目前恶劣的水环境还会直接危及人们的生命 三峡库区水质不容乐观 到2010年给人们带来灾难改善水质是人们的迫切期望[1]工程任务之一就是三峡库区及其上游主要控制断面水质整体上基本 库区水质得到明显改善 所以 更重要的是人们生活的需要 而保护水达到国家地表水环境质量II类标准 区的水环境不仅是工程建设的目标1.2.2 保护三峡库区的水环境为库区经济发展创造良好条件三峡库区经济发展的快慢很大程度上取决于对水资源的开发利用 环境就是保护对水资源的开发利用 及水生物生活环境 后 开发 能够促进旅游服务业的发展 同时 第一 为水库渔业的发展提供有利条件 小三峡 第二 保护好库区水环境能扩大和改善鱼类 保护好库区水环境 三峡工程蓄水旅游业一直是三峡地区的优势产业 尤其是支流形成的内陆湖气势恢宏的大坝以及库区的神龙溪 库区拥有万倾水面[2]天坑地缝等景区都可以进一步 将充分发挥水上运动和水上娱乐等产业的效益 良好的水环境 江航运的风险和成本 农业生产提供优质水源而这些旅游服务产业要充分发挥经济效益必须依赖 最后 良好的水环境还能为第三 保护好库区水环境可以改善河道通航条件 大幅度降低长 推动长江航运业的快速发展 创造良好的灌溉条件 促进农业长久高效稳定的发展进而给库区的经济发展带来新的生机1.2.3 保护三峡库区的水环境是实现三峡工程综合效益并能可持续发 展最重要因素三峡工程不仅是一个巨型水力发电站 的多目标开发工程 不仅依赖工程能否顺利完工 更是有防洪 航运 供水等综合效益 其中 水环境 具有巨大的经济效益和社会效益 实现三峡工程的综合效益也要依赖三峡库区生态环境的状况好坏与否更是起着决定作用 因为三峡工程的大多目标效益都与水环境息息相关[1] [2]国家环保总局 三峡库区及其上游水污染防治计划 刘本荣 充分保护开发利用三峡库区水资源的思考 3Ｚ J2001 第二章第二节 中国科技产业 2003745重庆大学硕士学位论文1三峡库区水环境保护的基础分析三峡水利枢纽工程进行的同时必须实施地质灾害治理 林 水土保护等工程 这些都是改善库区水环境 再者 保护水环境对于工程的意义 生态环境改善创造条件 济发展就能和谐统一起来 库区珍稀物种 总之 分 要污水和垃圾处理退耕还 可见充分保护水资源的措施对三峡库区水资源进行合理有效保护为整个 三峡工程成功实现综 这样 自然 工程 经 使生态环境越来越好并能促进工程的顺利进行与完工 可持续发展将会实现合效益同样会反作用于自然环境三峡库区的水环境保护除了有以上重大的经济和社会意义以外 保护库区自然景观和文物古迹还具有保护保护移民工作顺利进行等意义 更是库区和全国人民的迫切需保护三峡库区水环境不仅是保护三峡库区整个自然生态环境的重要组成部 也是三峡工程所要实现的综合效益的一部分1.3 三峡库区水环境保护的理论基础三峡库区的水环境保护需要运用先进环境科学技术 护制度以及培养人们的环境保护意识 境保护的制度需要科学的理论基础 护制度适应自然和社会发展的现状 需要建立配套的环境保 本 还需要运用其他领域相关的科学技术文所要讨论的水环境保护法律问题实质就是研究法律制度问题 而建立各种水环 有了科学理论基础的指导 才能使水环境保 反映人们的现实需要并充分发挥其作用1.3.1 水环境保护的经济学基础我们的水环境遭到一定程度上的破坏 除了环境保护意识以及对自然生态规 律认识不够之外 系 主要的原因是人们没有全面权衡经济发展和环境保护之间的关 同时只有科学 保护水环境不仅需要环境科学技术 也需要经济手段的支持的经济学理论基础为指导才能正确的利用经济手段进行水环境保护 (1)水资源的稀缺与供需矛盾 我们国家属于水资源贫乏的国家 需要的总和 巴西 水平的1 国家之一 4[1]分析造成水资源短缺的原因 占全球水资源的6主要包括两 仅次于个方面 一方面是物质性稀缺(绝对稀缺) 即资源在绝对数量上不能满足人们各种 我国淡水资源总量为28000亿立方米 居世界第四位 5 美国的1 在世界上名列121位 但是 俄罗斯和加拿大 但人均只有2300立方米 仅为世界平均是全球13个人均水资源最贫乏的另一个重要方面是经济性稀缺(相对稀缺) 即资源虽然在某个区域绝 因为人口的增加和工农业生产的迅猛发展, 因而也不能满足人们的实际需求２００４－０３－２３ 5对数量上可以满足人们的需求人们生活水平的不断提高, 对水的实际需求日益增大, 并且由于开发水资源一定 量的经济投入所得到的水资源是有限的[1]形成周咏掮我国水资源现状令人担忧N人民日报 4重庆大学硕士学位论文1三峡库区水环境保护的基础分析水资源的相对贫乏 水资源的保护 人们的更少[1]从经济学的角度出发 人们对水资源的需求增大必然会刺激 而且实际中 人们在开发利用水资源的时候 所以 往往忽视对 对水环境 使本来就有限的水资源中能够提供给对水资源的开发利用造成水资源的浪费和污染不仅供需矛盾更加尖锐而且水环境也将更加恶化水资源的保护必须重视经济性的稀缺问题 不仅要保护水资源防止其浪费和污染 也要对水资源的开发利用进行合理的控制安排 使水资源的供应和需求达到平衡 (2)市场经济价格理论 经济分析表明 了降雨外的农业用水 的边际成本 要付出代价 的损失 本 但是 在任何有效率的市场中 在市场上 为了达到经济效率 市政用水 都是商品 商品的价格要 工业用水和除 自然有价格 作为 也 等于使用商品的机会成本 商品都有价格都需要经过人类劳动加工处理价格应该等于用水的机会成本 其中必然包括厂商处理水(包括取水 输送和加工) 处理水的边际成本 并没有反映用水的全部机会成本 但人们要取得天然水资源 自然资源的天然水 虽然没有经过人类劳动加工 即使个人不付出代价[2]这个代价包括其他用水者减少用水的损失 社会也会为此付出代价其他用水类别减少用水 这个代价表现为水资源 导致的价格 即资源水价因此水价还应包括资源水价 才能反映用水的全部机会成 水价应反映环境代价 用水者用水的同时肯 必须让用 进而促进水资源的合理 价格是最重要的市场信 消费者的支付[3]否则会造成用水者得到的效益超过用水成本中它必须负担的那一部分 排出的水不仅会污染水体 而且处理排水也要成本 因此水资源的不合理配置和浪费 另外 定会排水 配置 水者承担部分环境成本 也能提高经济效率抑制用水者的不合理用水行为 在社会主义市场经济体制下号和资源配置手段 由供求关系决定的水价包含着水资源稀缺性意愿和供水成本等重要信息 直接影响到消费者的消费水平和企业的利润预期 引导消费者和生产者调整消费和生产行为 能够引导水资源的重新配置 否合理 对水资源配置和使用有着决定性的影响 实现水资源的优化配置 保护好水环境就必须建立合理的水价形成机制 内部经济 和 外部经济 以 水价是 要 也将影响到水环境的保护(3)外部不经济性理论和科斯定理 外部不经济论起源于英国经济学家马歇尔的 及庇古 卫生经济学 中的 外部性 概念 经济活动中[1] [2][4]所谓外部性(externality) 是指实际生产者或消费者的活动对其他消费者和生产者的超越活动主体范围黄锡生 经济法视野下的水权制度研究 D 重庆 西南政法大学博士学位论文 2004 43 邓荣霖 资源水价的理论和实践 ＯＬ .cn/display/water/read.asp?news_id=－０１－４／２００５－０２－１０ [3] 邓荣霖 资源水价的理论和实践 ＯＬ .cn/display/water/read.asp?news_id=－０１－４／２００５－０２－１０ [4] 汪劲 环境法律的理念与价值的追求 环境立法目的论 M 北京 法律出版社
重庆大学硕士学位论文1三峡库区水环境保护的基础分析的利害影响它包括正负两方面的影响[1]正面的影响称正外部性或外部经济性 就环境问题而言 外部性主要表现在生负面的影响称负外部性或外部不经济性 收益 的观点 表现[2]产和消费的外部不经济性上 市场经济条件下,环境资源的开发利用,目的是效率和 市场经济有利于资源的优化配置与效率利用,但资源利用过程中的外部负效 根据经济学 环境污染是 市场失灵 的表现 也就是社会经济活动外部不经济性的 应却不能在市场上反映出来,从而形成“市场缺陷”,并产生“市场失灵”环境资源具有公共性 往往被认为是可以免费享用的公共产品 所有人可 这样势必会最终导致企业或个人的经济行为一旦构成了对环境资源的 可以不付相应代价 而转嫁给社会公众来承担 但社会公众并不会 外部不经济现象或 美国经济以在不支付任何费用的情况下自由使用和无节制地争夺稀缺的 具有经济价值的 环境资源 滥用和损害因此得到任何补偿 受害者所蒙受的损失以及政府为治理环境所支出的费用就称 为外部费用或外部成本 在以价格为中心的市场经济体制中 外部成本的存在说明资源没有得到合理的配置 主体在生产和消费过程中可能产生的副产品 学家科斯在分析外部不经济性时认为 就会消除外部不经济性 的受害方规定所有权和使用权 这样 这就是著名的科斯定理 市场机制无法自行解决市场经济 环境污染和生态破坏只要适当地确定资源的财产权或使用权 科斯首先假定对外部不经济性 强制行为 而 当局便可以根据受害方的请求方将外部不经济性的数量减至为零 内部化[3]亦即受害方有免受外部不经济性的权利 失灵且这种权利可以在政府的强制下或法律规定下转让给行为人 所以 面对市场在水环境保护领域的即外部不经济性的,我们的政府必须加以干预, 使生产者或消费者产生的外部费用 进入他们的生产和消费决策 由他们自己 承担或“内部消化” 促使生产者或消费者将环境因素考虑到成本中去 生态意识的觉醒以及生态环境 生态文明建设的发 而且在社会科 生态学的理论1.3.2 水环境保护的生态学基础随着当代人类环境意识 展 学 作用 环境和生态问题的研究不仅在自然科学领域占据了重要地位 人文科学中也受到极大重视 而且对于保护水环境守法 也对法制建设产生了很大影响 执法也有着重要的指导意义 也是唯一得到的主体 只有人才大都体现了生态优先和可持续发展的思想 (1)人类中心论与生态中心论不仅对我国水环境保护的立法有指导人类中心论认为 人是唯一的道德代理人[1]何延军 杨得春 排污权交易制度价值研究 ＯＬ http://www.riel./show.asp?ID=347 2002－１１－８／２００５－０２－１０ [2] 朱宏寨 陈彦 合理利用和保护水资源的经济分析及措施 J 西南民族学院学报
44 [3] 邓荣霖 资源水价的理论和实践 ＯＬ .cn/display/water/read.asp?news_id=－０１－４／２００５－０２－１０ 6重庆大学硕士学位论文1三峡库区水环境保护的基础分析有资格获得道德关怀 感透射的产物 因而人是唯一具有内在价值和权利大自然的价值只是人的情 人类享有 他们不能成为道德共大自然中的一切都是为了人类的目的而存在的 其他生物无内在价值[1]对大自然所有财产的管理和使用权同体的成员 人类对自然环境不负有道德义务 价的情况下任意享有自然资源 生态环境造成负面影响 所不愿意见到的后果 等 其中 水土流失受人类中心论思想的影响 人们 认为人类可以在不付出任何代把包括水资源在内的自然资源都当作免费的财富更不需要考虑自己享有自然资源的行为是否会对 人类对水资源的自我中心主义给人类带来了人类 洪水泛滥 山洪暴发 气候恶化 水资源短缺生态中心论认为 生态伦理学必须把道德客体的范围扩展至生态系统 自然 过程以及其他自然存在物 这种理论与人类中心主义的不同之处在于 其一 生 而人 其 态中心主义是将人内化于生态之中 类中心主义则是将人外置于生态 二 作为其中一员来思考人与自然的关系 继续沿用近代以来物我二分法的思考方式 生态中心主义行动者 其四 才能强化人之智慧生态中心主义之终极目标在于建立人与自然和谐共处 而人类中心主义行动者仍然将人类利益至上 人须参加自然之智慧而人类中心主义则以 始终将生 而人类中心[2]保护人类的根本利益作为终极目标追求 其三 态利益至上 认为人与自然皆有智慧生态主义哲学主义哲学仍然认为人才是世间唯一智者 生态只不过是人生存的外在条件而已 在生态中心论思想以及生态环境恶化现实的影响下 人类开始批判人类中心论 不再无视自己行为对生态环境的影响 的一个要素 接受并且认识到 人只不过是自然生态系统中 人类没有任何优越的地位 如果水环境遭到破坏 也没同其他生态要素享有平等的地位 因为有任何权利去破坏生态系统的其他要素 随着生态中心主义逐渐被人类所认识和 人类也意识到水环境的重要性 生态系统的 其它环节以及人类自身都无法正常维持下去 (2)生态系统的平衡与协调规律 在生态学中 节范围时 一个稳定的生态系统表明生态系统的结构与功能 物质 能量 和信息的输入输出都处于相对稳定的状态 当物质输入和输出不平衡超过自身调 使整个生态系统的平衡被打破 诱发的或积累的就会引起生态系统结构和功能紊乱就会出现失衡现象 水资源开发利用活动改变了水资源的自然存在形态 对生态 环境造成各种影响 包括直接的或间接的 短期的或长期的[1]张波 依法治林的生态学基础研究 ＯＬ http://www.riel./show.asp?ID=2312 [2] 张波 依法治林的生态学基础研究 ＯＬ http://www.riel./show.asp?ID=23122004－１１－１６／２００５－０２－１０ 2004－１１－１６／２００５－０２－１０ 7重庆大学硕士学位论文1三峡库区水环境保护的基础分析一次的或两次的 利用行为不合理 良性发展[1]所有这些影响 都会打破原有的生态平衡 如果对资源的开发 反之 如果合理地开发利用资源 所以 就会促进生态环境向生态环境受到的影响就是负面的 结果是造成生态环境的恶化 生态系统的平衡与协调规律和生态系统功能的退化也会使生态功能得到优化和加强要求人类在水资源开发利用行为中坚持人与自然的和谐共处 比如 用水问题上 要把生态用水的重要性摆在其他类型用水之上 响 防止水资源枯竭对生态环境造成的破坏 类自身活动 自然规律 (3)生态可持续性法则 任何生态系统中的各种环境资源 定限度 个极限时 生态系统就会被损伤 破坏 在数量 质量 空间和时间等方面都有一 当外来干扰超过这 开发利用水资源等一 这就是生态学 每一个生态系统对外来的干扰都有一定的忍耐极限 甚至瓦解 所以 重视水环境对整个生态环境的影 治水问题上 既要治水更要规范人通过规范使人类的活动符合自然规律 通过规范使人类的思想尊重切人类生产活动都不得超过资源的永续利用量 不超过他们自身的恢复再生能力 中的可持续法则 的组成部分[2]只要对生物和非生物资源的使用再生资源便可持续不断的更新可持续性法则同样要求人类生活生产活动的废弃物 不能超过 否则 环境系统必将改变和损害 水资源是生态经济系统 为生态环境和社会经济服务 同时生[3]环境容量或自净能力服从生态和经济规律的支配态伦理道德观认为人类破坏可持续发展法则的发展道路进而对环境造成破坏是一 种对后代和其他生物不负责任和不道德的发展模式 展空间 将这一生态法则运用到水环境的保护上 而是要用生态价值观念 所以,我们发展经济的同时 还要为后代留下足够的发 还要考虑这些人类行为不仅有利于当代人类生存发展 值的或者无限的人类不应认为水资源是没有价考虑到经济发展对水环境的破坏影响并将破坏降低到最大限度使水资源可以持续为人类所利用 科学的理论基1.3.3 水环境保护的法学基础水环境保护法制建设必须建立在环境资源法学的理论基础上 础是完善水环境保护法制建设的前提和客观需要 (1)社会本位 法的本位[1]是指法的基本观念或法的基本目的 在一国的法律体系中由水利部发展研究中心 可持续发展水利的生态学分析 ＯＬ /Article_Print.asp?ArticleID=148 2005－０３－１６／２００５－０４－１０ [2] 水利部发展研究中心 可持续发展水利的生态学分析 ＯＬ /Article_Print.asp?ArticleID=148 2005－０３－１６／２００５－０４－１０ [3] 王如松等 现代生态学的热点问题研究 M 北京 中国科学技术出版社 8199698重庆大学硕士学位论文1三峡库区水环境保护的基础分析于不同部门法的立法目的 位是不相同的[1]立法任务作用的社会关系领域不同各部门法的本 个 当在我国 水环境保护所依据的法律主要是环境法 环境法是国家 它是建立在以社会利益为本位基础上的法律 有时它们是一致的 有时它们却是背离的调节社会经济领域的部门法律 人利益与社会利益是同时存在的 与社会利益相排斥时 在这样的情况 坏 利益的做法个人利益与社会利益一致时 我们的法可以同时保护两种利益 但是当个人利益 我们的法则必须有个取向 在环境保护的领域 到处都存 造成环境破 人们为了追求个人利益而牺牲了环境这个社会利益 实际上 人其实是个体性与社会性的统一为了保护环境 法律必须对破坏环境的行为进行限制表面上这是舍弃个人 个体不能离开社会这个整体 个人利益也与社会利益不能分割 所谓“社会利益”归根到底不过是一种社会 化的个人利益 即以社会为中介 最终为社会成员个人所享受的利益 “社会”本身 并非人格者 因而无从享受利益 所以以社会为本位也能保护个人利益 保护的法制建设中 我们应当以社会利益为本位 的选择 (2)法律价值 法的价值是法律作为客体对于主体 要实现其法律价值 首先 正常合理的取水 用水 人的意义 是法律作为客体对于人的[3] [2]水环境无论对社会还是个人都是正确需要的满足 是人关于法律的超越的绝对指向 排水我们保护水环境所依据的法律也 例如以维护水环境保护的法律要实现法的基本价值保护水秩序为目的的秩序价值 以建立一套科学 最大程度满足人们对水资源需求的水资源保护和 达到代内和代际公平为目的的 可持续发展的价值 在 也的能够最大程度获得经济效益 公平价值 其次利用制度为目的的效益价值 以公平分配水资源 可持续发展是人类社会所追求的目标 环境保护领域 契合点 发展经济 要为后代人的环境需要负责任水环境保护的法律要实现其自有的价值环境保护则是可持续发展的核心内容可持续发展要求人们对环境的保护不仅要满足当代人的需要其实可持续发展就是寻求经济发展和环境保护的 这种价值取向在实际生产生活中体现为重在 许多环境保护措施是治标不治本 为了经济利人们理想地希望可以两者兼得 我们国家目前很多的环境保护立法虽然 兼顾环境保护 所以都以可持续发展为价值取向 但是益而忽略了环境 笔者认为 我们的环境(水环境)保护法律所要实现的价值应当统 一地建立在重在环境保护兼顾经济发展的理念上 (3)公法手段干预私法[1] [2]实现真正的可持续发展吕忠梅 环境法 M 北京 法律出版社 1997 52 陈泉生 可持续发展法律观念刍议 ＯＬ http://www./h19/cqspring/article/article-015.htm 2004－０９－１６／２００５－０４－１０ [3] 卓泽渊 法律价值 M 重庆 重庆大学出版社
重庆大学硕士学位论文1三峡库区水环境保护的基础分析市场经济要求我们政企分开 政府不再直接参与和干涉企业的经济活动和经 济关系 进行保护 法领域里 所以 但是 市场经济体制下的主体活动具有了 私 在环境保护领域 的性质 所以主体行为 受私法的保护或限制 法旨在保护个人利益 环境问题是伴随着人们的经济行为产生 国家通过法律来 私法是解决不了问题的 很重要的原因是私 私 而环境保护必须从社会利益出发 所以 这是根本上的冲突个人很难估计自己行为对环境的影响 干预他们的行为 私法领域里也很难舍弃个人利益而去保护 当个人污染了环境 但是 他是不会并不属于他一个人的环境 污染环境为前提 为此付出代价的国家必须强制要求个人的行为要以不得破坏和 国家必须要求其因为他没有侵犯其他具体的私法权利[1]为污染了环境而承担费用甚至刑事责任 这些都是公法手段作用于私法领域的具 体表现 也正是环境保护法律的特点所在 法的本质特征 的作用 建立合理的环境(水环境)保护制度 因此 我们必须正确地认识公法与私 充分利用和发挥公法手段 理解公法手段对于环境保护的必要性[1]吕忠梅环境法M北京法律出版社199755 1056重庆大学硕士学位论文2流域立法管理国际实践及经验借鉴2 流域立法管理国际实践及经验借鉴2.1 外国流域立法管理概述各国政府充分认识到能否科学地管理水环境关系到可持续发展的实现 根据 其本国的具体情况 都各有侧重点的采取了治理措施 污染防治和水环境保护经历了几十年甚至上百年时间 法管理方面有特点的国家的流域管理概述如下 其中 一些著名流域的水 现将几个在流域立 积累了许多宝贵的经验特别是很多水环境保护的立法管理措施值得我国借鉴和学习2.1.1 巴西的流域立法管理巴西河流众多 主要属于亚马孙河 巴拉那河 圣弗兰西斯科河三大水系[1]亚马孙河的水网密度 流域面积 径流量都居世界第一为管理保护好流域的水环境 巴西的宪法第 21 款第 19 条规定 联邦政府授权建立国家水资源管理系统 确定使用权的授予标准 1997 年 1 月 8 日 巴西第 9433 号法令获得批准 这是制 定国家水资源政策并建立国家水资源管理系统的一部法令 水资源政策是把水作为一种具有经济价值的公共商品 资源政策优先考虑的目标 水体根据主要用途的分类 2000 年 7 月 17 日 资源管理系统[3] [2]此法令标志着巴西的把解决人畜用水确定为水巴西另一个重要的措施是把整个江河流域作为水资源 水资源使用收费和水资源信息系统 国家水利局(ANA)成立 国家 其任务是开发国家水 巴西还建设了多个流域管理的区域单元 其总体指导方针是综合管理 采用的手段包括水资源管理计划 水资源特许权 巴西第 9984 号法令获得通过水利局是一个独立的政府管理机构 度而导致法令难以充分实施的问题 间水资源调配系统采用特殊的行政制度 为合理利用水资源国家水利局的成立解决了由于水资源管理系统缺乏适当的机构制 这些措施都很好地对流域的水资源和水环境进行了保护 它成功的代表作就是田纳西河的 首[4]2.1.2 美国的流域立法管理美国的流域管理一直都是各国效仿的对象 流域管理 先 美国政府通过立法 美国田纳西流域管理的成功与美国政府的法律和政策有密切关系 为流域自然资源的统一管理提供法律保障 一开始就树立了依法治水的管理理念美国国会于 而1933 年通过 田纳西流域管理局法[1]陈才 巴西河流概况 ＯＬ /resource/cz/czdl/dgjc/2/baxi/2820_sr.htm 2003－１１－０６／２００５－０４－１０ [2] 高立洪 国外流域管理 经验与镜鉴 N 中国水利报 ２００４－０７－１０ 3 [3] 高立洪 国外流域管理 经验与镜鉴 N 中国水利报 ２００４－０７－１０ 3 [4] 谈国良 万军 美国田纳西河的流域管理 ＯＬ .cn/newsdisplay/newsdisplay.asp?Id=－１１－１５／２００５－０４－１０ 11重庆大学硕士学位论文2流域立法管理国际实践及经验借鉴且随着时间的推移 美国也不断修订 变化 使立法对流域的管理非常有效田纳西流域管理局法 其次 根据来适应各种情况的 美国田纳西流域管理局法成立了田纳西流域管理局(简称为 TVA) 按照政府制定的双重职能政策 田纳西流 域管理局一方面是总统领导下的政府职能机构 局又是一个独立核算的大企业 董事会直接向总统和国会负责 独立行使人事权 直 董事会下设若干机构专门负责流域的综合开发利用 另一方面 田纳西流域管理 同时又具有独立法人资格 这种双重职能的政策 接从事全流域各种开发项目的营运 利用市场机制 使管理局既能作为联 同时又使管理局能够 不仅保证 成了流域开邦政府机构行使流域内经济发展及综合治理和管理的职能 充分发挥流域内各种生产要素的作用促进全流域经济的发展田纳西流域开发的实践证明双重职能政策非常有效 这一政策的执行 了管理局各项开发工作和移民的顺利进行 发中计划手段与市场手段有机结合的典范 还使田纳西流域的开发2.1.3 日本的流域立法管理日本以水流域为单元对河流进行综合管理 年对 河川法 进行修改 为此制定[1]河川法并于 1997强调流域水资源统一管理与防洪和水资源利用的协调 日本在最近对 河川法 它体现了日本 第二 公明确水利部门和环保部门与其他部门的职责及工作分工 即实施广泛的 公众参与的修改中 特别强调了在制定河流整治规划中 必须听取地方政府和居民的意见 这是在河流管理方面观念的重大转变 第一 原则的体现 河川法 第三 政府关于河流管理的一些认识 众参与是管理工作中 管理者的重要目标等 以人为本 对水利活动 河流是流域内社会的共有财产 以下制定了满足公众对河流的需求是 水资源开发促进法规定由内阁总理大臣指定 水资源开发水系 并以此为指导协调各方面的利益 了 水资源开发公司法 人资格进行工程建设和运行管理以流域为基础制定水资源基本规划 实行政企分离的制度 并制定 以独立法对水系的开发成立了专门从事指定水系的水资源开发活动2.1.4 澳大利亚的流域立法管理澳大利亚的流域管理成功经验主要体现在对墨累 ― 达令河流域的管理上 达令河流管理协议 事会 墨 累 ― 达令流域管理机构是根据澳大利亚联邦政府与四个州政府所达成的 墨累 ― 设置的 (1)流域管理最高决策机构即墨累 ― 达令流域部级理 (2)部长理事会 及时 其职责主要是负责广泛收集各方面的意见 保证各方面的信息交流 其职责主要是流域内的自然资源管理制定政策和确定方向 并就一些决策问题进行协调咨询ＯＬ的咨询协调机构即社区咨询委员会 进行调查研究[1]刘树坤 21 世纪日本河流管理的三个重点方向 2001－１０－１１／２００５－０４－１０.cn/newsdisplay.asp?Id=2113312重庆大学硕士学位论文2流域立法管理国际实践及经验借鉴发布最新的研究成果 分配流域水资源 管理策略(3)部长级理事会的执行机构即流域委员会其职责主要是 实施资源 以实现墨 的向部长级理事会就流域自然资源管理提供咨询意见 促进并协调有效规划与管理 其中包括[1]包括提供资金和框架性文件 土与环境资源的平等 高效和可持续利用 在该总体目标下墨累 ― 达令流域管理确立的目标是 累 ― 达令流域水 墨累 ― 达令流域采取了一系列政策与措施 理墨累 ― 达令流域行动制订 自然资源管理战略 土地关爱与社区参与等 澳大利亚联邦政府与四个州政府达成了 墨累 管理的权威建立在协商机制上另外 为了实现流域综合管 使流域达令河流管理协议成为行之有效的管理措施2.1.5 英国的流域立法管理在英国 英国政府根据
和 1989 年 水(资源)法 几次调整流域管 理 最后把英格兰和威尔士划分为 10 个区域性管理局 综合管理辖区内的水资源 管理 排水 供水 污染控制 渔业 防洪 水土恢复与保持等问题 多流域中 制定了 理与保护 员担任 泰晤士河流域的管理最具代表性 泰晤士河保护法 渔业 首先 并成立了泰晤士河水务局[2]英国的众为了对泰晤士河进行管理 对全流域的水资源进行管 一部分由环 协调能力的人 实现尽可能公水务局的权力机构是董事会 董事会成员由两部分组成 粮食大臣各任命熟悉业务并具有一定组织 摆脱了单纯的来自不同的地方行政的束缚 另一部分是流域内的地方代表 因此境大臣和农业泰晤士河水务局是一个由国家和地方联合建立的组织平地对水资源进行全流域的分配 水务局并非政府机构 而是一个由法律授权的 具有很大自主权的 自负盈亏的(防洪 排水由各级政府拨款)公共事业性组织 它 可以对其所从事的事业确定收费标准 包括 水费 排污费 地面排水费 并适当收取费用 原则是保证其收入大体 其收取的费项[3]上超过允许在税收帐户中列支的全部费用 除了建立水务局 续开发战略 划 它从水资源并保证规定的利润率 水资源费等环境服务费国家河流管理局制定了 防洪 旅游 航运21 世纪泰晤士河流域规划和可持 渔业等方面提出了泰晤士河流域的这是英国在已有开发规划体系上建立起来的更广泛的流域性环保规 水质 21 世纪泰晤士河流域规划和可持续开发战略 具有三方面的作可持续发展规划用 第一,联系国家河流管理局和其他组织共同处理水资源战略问题的桥梁 第二, 提供国家河流管理局现行政策的概况 第三,提供流域管理规划中处理开发的原则[1]于秀波 澳大利亚墨累 达令流域管理的经验 J 江西科学
何大为 陈静生 三峡库区资源与环境一体化管理的机构 法律 制度初探 J 长江流域资源与环境
[3] 刘振胜 长江流域水资源管理体制研究 ＯＬ .cn/upload/shownews.asp?id=－０１－０７／２００５－０４－１０[2]13重庆大学硕士学位论文2流域立法管理国际实践及经验借鉴2.1.6 法国的流域立法管理法国在 1964 年颁布的 断修改 指出 补充和完善 水法 是法国采取流域管理模式的法律基础 水法 水法[1]经过不 中明确 体目前采用的是 1992 年开始实施的实行以自然水文流域为单元的流域管理模式因此法国的水法现出必须以流域为单位进行综合管理的政策原则 理规划必须由流域委员会来制定 明确规定了国家 流域委员会并明确规定流域水资源开发管 即成为各 法律 同 在水的管理上流域水资源开发管理规划一经批准地方政府从事水资源开发利用保护的水政策和纲领性文件 时把参与水事活动的政府机关 以纠正或处罚 法国将全国按水系分为六大流域 事业单位地方省区乡镇分级管理的责任 权利和义务 企业单位的职责明确分开各自在法律赋予的权限范围内充分发挥作用若有越权或违法行为发生 通过法律手段予 在各流域建立流域委员会和水资源管理局 法国的流域机构对流 也包括对流域(也称水管局) 其中流域委员会是流域内一切水问题的立法和咨询机构 流域水管 局是流域委员会的执行机构 同时也是技术和水融资机构 域实行全面规划 商对话 机制 统筹兼顾 综合治理 既包括对污染进行防治 根据这一机制 流域水管局成员水资源进行开发利用 法国的流域管理还在国家 流域及地方 3 个层次建立了 协 用水户和国家行政代表可就流 域水管理事务进行协商对话 从而使各项具体决策不仅能够充分代表社会相关各 方的意见和利益 而且具有科学性 从而实现流域的高效开发利用和可持续发展[2]另外 法国流域管理手段多样 除了运用行政 法律手段 还十分重视经济手段 管理强调 以水养水 即水资源的使用者需缴纳两种费用 一种是收来 这些收集到 另一种是收来用于改善水源质量的污染费的运用用于管理水源的用水费的资金还用于工程建设和管理运行以及流域委员会进行相关的监测和研究2.2 外国流域立法管理的特点及借鉴2.2.1 外国流域立法管理的特点概述纵观上述几个在流域立法管理上比较成功国家的流域立法管理模式 主要特点有以下几点 第一 法国的 川法 很多国家都将水作为一种商品看待 水法 英国的 水资源法 从法律上确立了水权制度 例如 维多利亚水法 日本的 河 澳大利亚的 概括其等都不同程度对水权作了规定[1] [2]石秋池 法国的流域管理 J 水资源保护
黄锡生 张雒 国内外流域管理对三峡库区的立法借鉴 ＯＬ 2003－０９－１６／２００５－０４－１０ 143 http://www.riel./show.asp?ID=1008重庆大学硕士学位论文2流域立法管理国际实践及经验借鉴第二 护法律以外 域专门制定 第三 规划 就 第四依法治理流域为流域管理提供法律保障 流域管理较为成功的国家 没有立法保证是很难实现的 除了基本的环境保 例如美国为了保护田纳西河流 美国田纳西河 法国都认识到要保护好流域水环境各国还制定了针对流域管理的法律 田纳西流域管理局法立法确定管理局的职能和权力 在其一开始便制订了一个切实可行的流域 从而取得了举世瞩目的成一个好的流域规划是进行流域综合管理的基础罗纳河以及英国泰晤士河的成功开发然后几十年坚持不懈地按照规划进行开发治理大多数国家都从流域整体出发 建立起以整个流域为单元的流域综合 美国 日本 法国等国家都针对某个流域组建流管理体制并组建流域管理机构 域管理机构实施统一管理 第五 水资源量发达国家目前的流域管理方式已从注重水资源量转向流域水土保持 水环境和生态系统的可持续性综合管理 即对流域内的水资源及其他 利用和保护进行统一规划和管理 尤其重视流域生态系统的修 其中以美国的流域水资源管理模式最具代表性 还建立了流域和地方 流域 达 墨累相关资源的开发 最后 的协商机制复和人与自然的和谐相处许多国家不仅建立了实施统一管理的流域机构使流域管理的权威建立在协商机制上 例如法国建立了国家 澳大利亚联邦政府与四个州政府达成了和地方 3 个层次的协商机制 令河流管理协议2.2.2 外国流域立法管理对我国三峡库区水环境保护的借鉴相对于外国的流域立法管理 我国的流域立法管理还不成熟 环境的立法保护更是处于初步阶段 面有了一些新的突破 习 虽然 2002 年颁布的新 其中 水法 对三峡库区水 在流域管理方但是外国流域立法管理的很多成功经验仍值得我们借鉴学 笔者认为最值得三峡库区水并运用到三峡库区水环境立法保护中去 首先环境保护借鉴的地方有以下几点 依法治水的理念和制定流域管理专门法律 我们国家同样倡导依法治 对流域环境资源保护的法律法规却并不完善 水法 河道管理条例 虽然成立了流域管理机构 并通过制定 流域管理主要根据 环 等的有关规定 缺乏流域性的管理法律法规 但是没有配套的法律 使流域机构 美国田纳西河流域管理流域的途径就是建立田纳 给予流域管理机构立法保障 开发和合理利用 美国的经验值得 并且制定配套的法规和库区规范 使库区流域管理具有法律依据 水 境法 但是就长江流域而言 西流域管理局 借鉴 性文件在管理的时候执法找不到依据田纳西流域管理局法使之负责全面规划田纳西流域水资源的保护 我国应尽快针对三峡库区流域制定法律 建立完备的库区流域管理法律制度15重庆大学硕士学位论文2流域立法管理国际实践及经验借鉴其次建立流域与地方的协调机制一个流域往往流经不止一个行政区域 这也是我国三峡库区水环境保护乃至 法国和澳大利亚的管理模式值得 还在国家 流域及地方 3 个层次 通过 实践证明是非常有 这方面流域整体性管理时常受到地方行政的干预 我国其它流域管理中十分突出的问题 借鉴 建立了 效的措施 最后 其中 协商对话 机制法国不仅建立了流域管理委员会这一机制很好地解决了整个流域与地方的冲突 具有科学性协商机制得出的决策可以代表社会各方的利益面向市场经济的流域水资源保护管理手段 流域管理较为成功的国家 其中 对于三峡库区水环境保护有很好借 建立水权交易制度的国家大都认为 在法国 成立了国家水基金和 再用于水科研 为水资源管 第一 建立水权交易制度 第二都很好地将经济手段运用到管理中去 鉴意义的主要有 水是一种商品 流域水基金 水管理 紧迫的压力 权交易市场 水市场是一个准市场 基金主要来源于水费收入各国实践证明这一制度有利于水资源的优 以水养水 并按比例积累形成基金化配置和提高水资源利用效率 水污染防治等这种做法可以在一定程度上缓解政府面临各方资金需求并可以在地方或企业进行水环境治理时提供资金帮助 新 水法 没有对水权交易作明确规定理从恶性循环向良性循环发展起到一定的促进作用 我国目前还不具备完全的水 同时政府收取的水费和排 澳大利亚 污费也没有很好地用到水资源管理中 等国的立法经验 所以应当在这两方面吸收法国16重庆大学硕士学位论文3三峡库区水环境保护现状分析3 三峡库区水环境保护现状分析3.1 三峡库区水环境保护的现状目前 三峡工程蓄水已达 139 米 三峡工程全部建成后 将形成长 600 余公 里 蓄水量 400 亿立方米 水域面积 1000 平方公里的巨大水库 三峡工程成库后 库区水环境保护一直是关注的焦点 国家采取各种措施对库区水环境进行保护3.1.1 三峡库区水环境现状(1)水环境质量现状 根据国家环保总局 2004 年发布 长江三峡工程生态与环境监测公报 的监测 结果表明 类水质断面 年相比 2003 年三峡库区总体水质良好 2003 年三峡库区水质无明显变化 其中 类 水质属于 类 类 各断面均达到或优于 仍以 类 类水质为主 类和劣[1]类标准无类水质断面数分别占监测断面总数的 22.2%和 77.8% 与 2002 (见表 3.1)但是 重庆市 2004 年枯水期监测的 70 条次级河流 类的断面比例分次级河流的水环境质量较差 的 170 个断面别为 4.7% 18.2% 20.6% 21.2% 8.2%和 27.1% 满足水域功能的断面占 44.1% 不满足水域功能的占 55.9% 从这些数据可以看出 三峡库区水环境保护有一些成 效 水质总体较好 但是表 3.1 水期 年份 监测断面总数 类水质断面 比例(%) 类水质断面 比例(%) 达到或优于 断面比例(%) 类水质 93.8 88.9 87.5 100 81.2 100 93.8 100 25 55.6 87.5 66.7 56.2 66.7 50 77.8 68.8 33.3 0 33.3 25 33.3 43.8 22.2次级河流污染相对较重[2]三峡库区城区江段水质年际变化比较 Tab3.1 枯水期 3 18 平水期 3 18 丰水期 3 18 全年度 3 18[1] [2]国家环保总局 长江三峡工程生态与环境监测公报 Ｚ 重庆市环境保护局 重庆三峡库区水环境保护情况汇报 172004 Ｚ 2004重庆大学硕士学位论文3三峡库区水环境保护现状分析(2)岸边污染带状况 城区江段岸边污染带水质监测结果表明 边污染带 涪陵城区江段岸边污染带范围较小 万州 其中 忠县城区江段存在明显的岸 枯水期万州城区超背景污染带长约 12.6 公里(高锰酸盐指数) 宽约 110 米分别占监测江段长度的 70.4%江面平均宽度的 25% 超标污染带长约 300 米(高锰酸盐指数) 占城区监测江段长 度的 1.7% 江面平均宽度的 2% 忠县城区超背景污染带长约 1.2 公里(高锰酸盐 指数) 宽约 40 米 分别占监测江段长度的 25.5% 江面平均宽度的 8.6% 涪陵 城区超背景污染带长约 4.5 公里(总磷) 宽约 120 米 分别占监测江段长度的 75% 江面平均宽度的 30.2% 从监测结果看出 三峡库区局部水域形成了较为明显的污 染带 还包括超标污染带 2003 年 虽较 2002 年有所好转 情况仍不容乐观[1](3)污染物排放和处理现状 三峡库区直排长江的 54 家重点工业污染源共排放工业废水 1.84 亿 吨 比 2002 年增加了 27.8% 主要污染物为化学需氧量和氨氮 66 个直排长江的 主要市政排污口污水排放量为 4.04 亿吨 比 2002 年增加了 26.6% 主要污染物为 总磷 五日生化需氧量和化学需氧量 船舶排放油污水 42.12 万吨 比 2002 年减 少了 17.6% 处理率为 95% 库区化肥施用量呈下降趋势 排放量为 4.04 亿吨 万吨 场基本完工 2003 年 比 2002 年增加 26.6 其中 但施用比例仍不合理农药使用总量减少 2003 年 三峡库区直排长江的主要市政污水口有 66 个 污水 城市污水中各类污染物总量为 26.13 21 座垃圾处理 日处[2]比 2002 年增加 27.0 大部分投入使用库区规划建设的 26 座污水处理厂重庆市投入运行的 22 座污水处理厂理能力达 57.7 万立方米13 座垃圾处理厂日处理规模为 2998 吨调查了 372 艘船舶油污水防污设备的安装和使用情况三峡库区大 生活于 220 千瓦船舶油污水防污设备的安装率和使用率都在 95%以上 小型船舶较差 小型客船和货船最差 污水直排江中 2003 年 多吨 据看出 库区拥有垃圾接收单位 8 家 小型垃圾接收船 6 艘 接收垃圾 4300 从数 打捞漂浮到大坝前的垃圾达 50 万立方米 库区各种污染物的产生量呈增加趋势 主要是江岸上排放的垃圾[3]大部分船舶没有安装生活污水储存装置和处理设备虽然加大了污水处理厂 垃圾处理厂以及垃圾接收单位(船)的建设 党中央但是还存在很多直排现象3.1.2 三峡库区水环境法制建设现状国务院高度重视库区水环境的保护和建设 在已有环境保护法律法[1] [2] [3]国家环保总局 国家环保总局 国家环保总局长江三峡工程生态与环境监测公报 长江三峡工程生态与环境监测公报 长江三峡工程生态与环境监测公报 18Ｚ Ｚ Ｚ04重庆大学硕士学位论文3三峡库区水环境保护现状分析规的基础上 规章国家环保总局会同国家水利部门和地方政府制定了一系列地方法规并建立了配套的水资源保护法律制度(1)法律法规现状 a 环境法的相关规定 1989 年 12 月 26 日公布并开始施行的 是三峡库区水环境保护依据的基本法律 b 新 水法 的相关规定 新 水法 对于确立水资源管理体制 强化水资源开发 规范水资源的合理配置 明确水资源保护职责 强化法律责任等一系列法律制度作了较为完 新 水法 是指于 2002 年 8 月 29 日修订通过 2002 年 10 月 1 日开始实施的 中华人民共和国水法 利用 节约和保护的规划和管理 中华人民共和国环境保护法 是我国 环境保护基本法 本法对环境保护的原则 监督管理以及法律责任作出详细规定和措施以及健全水利执法监督机制 第一章第十二条规定 体制善的规定 其中 新水法直接提到流域管理或流域机构管理职责的有 26 条 例如 国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理 国务院水 湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域管 行政法规规定的和国务院水行政主管部门 因此 水法 新 水法 从 国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作行政主管部门在国家确定的重要江河 理机构) 在所管辖的范围内行使法律 授予的水资源管理和监督职责 的权限 管理制度 律依据 c 水污染防治法 的相关规定 1984 年 11 月 1 日开始实施 地下水污染作出规定 水资源保护工作机构 例如县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定 另外 新 还对排污总量负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作 水质监测制度 排污口许可审批制度 总之 新 水法根本上确立了流域机构的法律地位和管理职责 能区划制度作了明确规定饮用水水源保护制度以及水功是三峡库区水环境保护最主要的法1996 年修正的中华人民共和国水污染防治法主要对水环境质量标准和污染物排放标准 水污染防治的监督管理以及防治地表 第三章第十八条规定 国家确定的重要江河流域的 并将 有经国务院批准成 也是三峡库区水环 负责监测其所在流域的省界水体的水环境质量状况监测结果及时报国务院环境保护部门和国务院水利管理部门 立的流域水资源保护领导机构的 机构 所以 防洪法 水污染防治法 的相关规定 境保护的重要法律依据 d 以及 水污染防治法实施细则应当将监测结果及时报告流域水资源保护领导1998 年 1 月 1 日开始实施的 中华人民共和国防洪法 是主要针对防治洪水19重庆大学硕士学位论文3三峡库区水环境保护现状分析防御减轻洪涝灾害制定的法律其中也有与流域管理相关相结合的规定例如第一章第五条规定 防洪工作按照流域或者区域实行统一规划 分级实施和流域 管理与行政区域管理相结合的制度 这些规定与水法中对流域管理的规定相一致 对三峡库区水环境保护也有促进作用 e 中华人民共和国水土保持法 的相关规定 减轻水 旱 风沙灾害 改善生态环境而 但是预防和 综合防治的 1991 年 6 月 29 日开始实施的 中华人民共和国水土保持法 是为预防和治理 水土流失 制定的法律 重要手段 f 中华人民共和国清洁生产促进法 2003 年 1 月 1 日开始实施的 洁生产 提高资源利用效率 共和国清洁生产促进法 和法律责任作出规定 常重要的作用 进设计 利用等措施 例如 的相关规定 是为促进清 中华人民 中华人民共和国清洁生产促进法 保护和合理利用水土资源 虽然这部法律不是针对水环境和流域管理制定的法律治理水土流失本身就是保护水环境的重要组成部分 更是全面规划减少和避免污染物的产生而制定的法律主要对清洁生产的推行 第一章第二条规定清洁生产的实施以及鼓励措施对于防治三峡库区工业污染 保护三峡库区水环境具有非 本法所称清洁生产 是指不断采取改 综合 采用先进的工艺技术与设备 改善管理使用清洁的能源和原料 从源头削减污染提高资源利用效率 减少或者避免生产 服务和产品使用过程中污染物的产生和排放 以减轻或者消除对人类健康和环境的危害 g 其它相关立法 与三峡库区水环境保护相关的其它立法主要还有 中华人民共和国取水许可 制度实施办法 保局颁布的 管理实施办法 总的说来 中华人民共和国河道管理条例 国家环保局颁布的 排放污染 物申报登记管理规定 区污染防治管理办法 水污染物排放许可证管理暂行办法 还有地方政府或环 重庆市饮用水源保护 湖北省河道 也具有比重庆市长江三峡库区流域水污染防治条例 湖北省水库管理办法 等重庆市排放污染物许可证管理办法(试行)我国关于三峡库区水环境保护的法律法规已初具规模较合理的层次结构 但是缺乏针对三峡库区而制定的统领性法规 些不明确或缺失的地方 (2)法律制度现状 首先 位20并且对于流域管理机构和行政区域环保部门的权力分配以及排污收费管理等方面的规定还有一 这些问题都亟待解决 第十二条规定 国家对水资源实行流域与行政区域管理相新水法结合的管理体制从根本上确立了流域管理机构在水资源统一管理方面的法律地重庆大学硕士学位论文3三峡库区水环境保护现状分析其次我国在长江黄河等 7 大江河及太湖设立了 7 个流域管理机构 水利部的派出机构其中长江水利委员会作为国务院水行政主管部门 峡库区在内的长江流域水环境管理 内的水环境进行管理负责包括三 长江水利 信流域内地方水行政主管部门也对本行政区域主要配合流域管理机构的综合统一管理 目前委员会与流域内地方水行政主管部门之间建立了一定程度上的合作交流机制 息通报制度和联合行动制度 并从流域整体利益出发 的积极性和创造性进行水环境管理 再次 职能 目前包括长江水利委员会在内的流域管理机构主要的职能有 指导流域的水文工作 利用依托地方水行政主管部门 a 指导 发布流域 拟 负责职 河包括指导编制流域综合规划及有关专业或专项规划 指导流域内江河 b 湖泊水域和岸线的开发 管理职能指导流域内有关重大 管理和保护建设项目的水资源论证工作和水资源调查评价 水资源公报 定流域性水利政策法规等包括负责统一管理流域水资源权范围内的水行政执法和查处水事违法案件 道 可 堤防 岸线及重要水工程的管理负责调处省际间水事纠纷 负责在授权范围内组织实施取水许可制度和有偿使用制度 负责授权范围内的河段保护与河道管理范围内建设项目的审查许 审定纳污能力 直辖市界体 水情预报 提出限制 重要水域和 按照规定 为组织拟定流域内省际水量分配方案和年度计划以及旱情紧急情况下的水量调 实施水量统一调度 组织流域内水功能区划 c 服务职能 包括负责省 自治区度预案纳污总量的意见直管江河湖库及跨流域调水的水量和水质监测 和授权对重要的水利工程实施防汛抗旱调度 流域内各省 略规划指导下 分担水害 自治区水文测验治理水土流失等诸多方面的工作 d 协调职能 包括在国家战 适应国民经流域管理机构重点抓好流域内带全局性 涉及省际间以及地方难以办到的事 直辖市及国民经济全面服务 区域规划 使各省际 通过制定流域 实现水资源可持续利用济和社会发展的需要地区之间和部门 行业之间合理分享水资源 从本级本部门做起 使新 水法 的法律原则和 水e 监督职能包括为切实履行法律赋予流域管理机构及其水政监督检 监督检查流域内地方水行政主管部门对新查人员的监督检查权力和职责 制度落实到各项工作的各个方面 法 的执行情况 水事活动中 护岸纠正不合法和不适当的行政行为 检查监督社会其他各方面在 对违法开发利用水资源 违法从事涉水活遵守水法律法规的情况动的行为依法给予制裁 f 保卫职能 包括流域管理机构负责保护水工程及堤防 防汛抗旱和水文监测 水文地质监测等设施 并打击破坏水利工程设施的 总的看来 我国实行流域管理与行政区域管理相结合的方式 并且以立法的 不法行为 形式赋予流域管理机构足够的管理权限 但是21流域管理与行政区域管理之间的重庆大学硕士学位论文3三峡库区水环境保护现状分析关系 主 团体 保障职责分工事权划分仍不够明确 现行的流域管理体制仍然以政府行为为 用水者之间也没有以水为媒介构成的组织或者 因此公众的参与权与知情权没有得到而且用水者不直接参与管理大都独自与管理机构发生行政关系 最后 第一 根据 环境法 和 水法等有关法律法规的规定 三峡库区水环境 环境法所规定的管理制度是针对所有环境因 这些制度主要包括 环境影响评价制度 环境标准 现场检查制保护可以适用的管理制度有 环境法规定的管理制度 环境监测制度 素而建立的 管理制度 度 制度 同样适用于三峡库区的水环境管理 环境保护规划制度跨区环境问题政府处置制度 排污费制度 第二环境保护设施配套制度排放污染物申报登记 新 水法 制限期治理制度等水法规定的管理制度 为了加强对水资源的监督管理 取水许可制度 水资源有偿使用制度定了一系列保护水资源的法律制度 这些制度十分有利于三峡库区水环境的保护 主要包括 制度 源规划 排污总量管理制度 水质监测 排污口许可 饮用水水源保护区制度 水功能区划制度等这些制度构成了较为完善的水资源管理制度体系 为流域管理机构进行水资 水资源分配和调度 水事纠纷处理以及水利执法监督检查等水环境保护 行为提供了制度保障3.2 三峡库区水环境保护法律制度面临的挑战三峡库区水环境现状和立法现状告诉我们 水环境本身还是相关法律制度仍存在很多问题 三峡工程的进程 有 生 水华 现象 水文 河道等发生变化 在取得一定成绩的同时 还将面临很多严峻的挑战 无论是 随着库区水环境自然因素主要面临的问题 库区漂浮物问题仍然突出 沿次级河流污染仍然严重 库区支流回水区以及一些库湾相对滞水区可能会发 支流富营养化现象有加重趋势 陡坡种植 造成新的水土流失和农业污染等 因此 面对严峻的水环境形势 规划 并根据 实施城市污水处理 可以说三 次 尤岸居民毁林开荒峡库区水环境面临的形势十分严峻 区及其上游水污染防治规划 级河流整治 中国家制定 三峡库 垃圾处理 这些项目危险废物处置 船舶污染防治以及监测能力建设等项目除城市污水处理和垃圾处理项目进展较好外其他一些项目却进展缓慢其是危险废物处理 船舶污染防治等项目的建设滞后使得库区水环境不能得到更 好的保护 水环境现状的不乐观与水环境保护工程措施的进展不平衡 使得库区水环境 保护的法律措施更加重要 所以必须认清目前所存在的问题与将要面临的挑战22重庆大学硕士学位论文3三峡库区水环境保护现状分析进而完善库区水环境保护法律制度结合一些实际问题笔者认为目前三峡库区水环境保护法律制度存在的以下问题亟待解决 (1)缺乏一部针对长江流域的统领性法律 目前 缺乏一部针对长江流域或三峡库区制定的水环境保护法律或法规是我 国水环境保护立法面临的重要挑战之一 这一问题其实早就被提出来 无论政府 水利部门还是环保部门无一不建议制定长江流域水污染防治法 这也是国外流域 立法管理先进经验对我们的借鉴 (2)缺乏专管三峡库区的流域管理机构以及协调机制 虽然国家建立了长江水利委员会作为长江流域管理机构 了其法律地位以及赋予其管理权力 果都不理想 其中 但是 并且通过立法确立 只依 其效率和效 长江流域流经 19 个省市自治区靠长江水利委员会一个管理机构来管理这么多行政区域的流域管理 三峡水库流域作为最重要 建立的分支管理机构是不利于水环境保护的 再者最特殊的流域 没有专门针对其 目前三峡库区水环境保护法律体制中没有一个地方和流域管理机构的协调机制 这也是实际执法工作中时常 发生因为流域统一管理与地方行政冲突而导致保护措施无法正常实施的重要原 因 (3)水利部门 流域管理机构与环保行政部门职能冲突 地方环保行政部门对本行政区域 因此 实际 新 水法 规定 水行政执法主体(包括监督检查和行政处罚)为县级以上人民 政府水行政主管部门或者流域管理机构 同时 内的水事行为也有一定的执法权 例如 例 操作中 重庆市长江三峡库区流域水污染防治条就规定由环保行政部门对违反本条例规定的建设项目进行处罚 要么互相推诿无人干预 目前因为相关法律的冲突以及对职能分工规定不明确以致造成处理某一水事行为时要么同时干预 (4)管理制度的漏洞 首先 调的水费水资源有偿使用制度的缺陷库区居民用水不仅要缴纳有所上 但还要交纳一定的污水处理费 虽然对普通老百姓来说增加了负担 保护水资源 无可非议 实际情况却是水费上涨了 希望国家支持 新 政府和环保部门仍然称资金不足如果有利于完善水价体系 污水处理费也收了 第 54 条规定 55 条规定水法 第 供水各级人民政府应当积极采取措施 合理收益 优质优价改善城乡居民的饮用水条件 公平负担的原则确定使用水工程供应的水应当按照国家规定向供水单位缴纳水费价格应当按照补偿成本 管部门依据职权制定具体办法由省级以上人民政府价格主管部门会同同级水行政主管部门或者其他供水行政主 此两款规定虽然明确了收取水资源使用费的定价原则与方 但是却没有规定水资源使用费与改善 法以及政府应当采取措施改善饮用水条件23重庆大学硕士学位论文3三峡库区水环境保护现状分析水资源之间的关系以及污水处理费部分的使用 水处理费实行专款专用 滚动使用关于污水处理费的使用也只是在 中提到 对收取的污国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知 常运营和建设贷款及债券本息的偿还采取有效措施 确保城市污水处理设施的正 这样的规定不能确保水资源使用费和污水 以水养水 本来是保护水资源十分科处理费顺利地用于水资源管理与保护中去 而很少地用于水资源管理和保护 金支持也没有得到保障 其次学有效的措施 但是 制度的不严谨使收取的水费更多地去保证供水单位的利益 其结果不仅加重了人民负担 水环境保护的资排污收费制度的缺陷 排污收费制度同样存在收取的排污费不能完全 关于排污费的使用规定应该说比较明确 例如 排污用于环境污染防治的问题费征收使用管理条例 第 4 条规定 污费的征收 使用必须严格实行“收支两条线” 征收的排污费一律上缴财政 环境保护执法所需经费列入本部门预算 政予以保障 个人不得截留 行了规定 收支项目 但是 第 5 条规定 排污费应当全部专项用于环境污染防治 同时 挤占或者挪作他用 在实际操作中 由本级财 任何单位和条例也对违反上述条款的法律责任进 导致排污费的 排由于并没有规定相关财政必须建立排污费独立 另外 国务院颁布的因此收取的排污费往往与其它经费没有完全严格区分 第二条规定使用也变得不清晰 也使其他规定不能很好发挥作用 污费征收使用管理条例 染防治法直接向环境排放污染物的单位和个体工商 中华人民共和国水污 这样户(以下简称排污者) 应当依照本条例的规定缴纳排污费 的规定忽略了污水处理厂这一特殊的单位 题 再次 环境影响评价制度的缺陷 因为也是将直接向水体排放污染物的企业事业单位作为征收的主体污水处理厂也会排污 那么是 成为实际操作中一个难 对规划 实际否对其征收排污费或是否要排污申请等都没有具体规定中华人民共和国环境影响评价法 但是在三峡库区 水利等项目才会作出环境影响评价和建设项目的环境影响评价作了较为详细的规定 能产生较大影响的且规模较大的工业 上 很多农业生产项目 的影响 目前 为缺乏竞争 发电收益 专项资金24只对环境可尤其是畜禽养殖业和水产养殖业对水环境也会产生很大 并未规定对其作出环境影响评价 因中华人民共和国环境影响评价法 无论是污水处理(5)污染治理缺乏市场机制 垃圾处理还是排污收费都还没有引入市场机制 导致污染治理的成本偏高 且污水和垃圾处理效率也不高 而且 却没有社会资金和外来资金的投入 更没有建立三峡库区水环境保护水环境管理资金主要依靠国家财政专项和国家环保局统筹的排污费以及三峡工程重庆大学硕士学位论文3三峡库区水环境保护现状分析(6)船舶污染防治缺陷 三峡库区船舶平均流量 10 万艘/年 含油废水对库区水环境影响很大 的船舶污染治理规定 治工程规划项目都没有启动 (7)公众环保意识仍然落后 国家环保局调查显示 境意识处于很低的水平 但是却名存实亡 过于原则 权利性质 笼统 表现为 公众参与名存实亡 库区公众具有一定的日常生活环境意识 但是生态环 关于 公众对于水环境恶化的现实大都认为责任在政府 可是[1]这些船舶所产生的固体垃圾 生活污水目前国家和地方尚未颁布具有可操作性也缺乏对船舶污染治理的经济政策支持 很多船舶污染整个人行为对水环境的影响没有深层次的认识 另一方面 政府虽然大倡公众参与 虽然法律在一定程度上涉及了公众的环境权 但是都 而不具有任何实体 没有 但是没有规定公众参与的具体办法 最多只是走走形式 只不过是作为一种宣言式的规范加以确立法律虽然也提到公众参与赋予公众真正的环境监督权 环境知情权环境议政权等权利 无论是水环境保护立法还是环境影响评价都没有很好地加入公众的意见3.3 三峡库区水环境保护存在的法律问题原因分析我们必须承认 方 三峡库区水环境保护法律制度的确还存在很多需要改进的地 不过 笔者认为三峡库 这些不足和缺陷是造成水环境安全隐患的重要原因区水环境保护法律制度之所以存有这些缺陷是因为有一些更深层次的法律本身的 问题没有解决好 第一 法 相关法律之间关系不明确 如前所述 水法 除环保基本法外 水土保持法 我国颁布实 以及 防洪 施的有关水的大法主要有 不是十分明晰 水污染防治法这几部重要的法是水环境保护的主要法律依据 但是这几部法之间的关系却 导致这几部法律不能充分发挥应有的作用 到底是 水法 服从 水污染防治法 所以 当遇到具体的水事纠 还是 水污染防治法 还导致相关 首先应当依据哪一部法律 如果在不同法律 三峡库区水环境保护相关纷或者处理水环境污染行为的时候 中有相关的规定时 服从 水法这都是目前没有解决好的问题法律之间关系不明确不仅使几部法之间存在的冲突与重复难以协调 的管理部门之间的职权范围不明确 行政部门职能冲突的根本原因 第二 所有权 新 水法 未对水权作出明确规定 新 水法这也是实际操作中长江流域管理机构与环保 虽然明确了水资源的 水权是否是物水资源属于国家所有但是对水权并没有作出明确解释权的一种?是否确定为用益物权[1]水权的种类以及水权的优先权利等等问题都没Ｚ 2004国家环保总局长江三峡工程生态与环境监测公报 25重庆大学硕士学位论文3三峡库区水环境保护现状分析有在民法或水法中得到解决 这些法律缺失不利于三峡库区水环境保护 因为它 会使人们不能明确地了解水权的概念进而不能更好地维护水权 它还会造成处理 涉及水权的水事行为时无法可依的局面 所以 第三 体立法 立法权的分割 关于水权的法律规定不完善是造 除了中央立法各地方 成三峡库区水环境保护法律制度某些缺失的重要原因 三峡库区涉及众多县市行政区 对于本区域内的流域水环境保护也有立法权 而地方立法往往具有地方保护主义 目前的情况是地方立法多于流域整 导致流域整体利益不能得到保证 往往很多立法和政策都照三峡库区所涉及的众多行政区域的经济发展并不统一 顾中上游地区 买流域管理机构的帐 流域整体管理职能 最后 因素之一 加上缺乏完善的协调机制而发展较为靠前的行政区域的流域管理也时常为了地方利益而不 使流域管理机构不能很好行使执法者的水环境保护社会本位意识的淡薄 库区普通老百姓保护水环 这是造成水环境恶化的 这就要求我 其实 环保工作人员环保意识淡薄才是我们的法律措施无法完全发挥 国家制定的环境保护法律法规强调以社会为本位 但是 实际生活中境的生态意识很差 所以存在很多直接污染水体的行为 作用的重要原因们的环境保护执法者必须具有比普通人更强的环境保护意识并且在执法工作中坚 持以社会和环境利益为本的原则 个人为本位 笔者认为 法不严的根本原因 很多环保工作人员却是以 执 眼里看重的是个人利益 这是库区水环境保护中监督管理不善也是导致库区污染治理资金不足效率低下的根源之一 因此 我们在致力于三峡库区以上存在的问题是整个水环境法律体系的问题 能解决好这些问题将对保护三峡库区水环境起到事半功倍的作用水环境保护法制建设的同时应更加重视和尽快完善我国水环境法律制度26重庆大学硕士学位论文4完善三峡库区水环境保护法律制度的建议4 完善三峡库区水环境保护法律制度的建议4.1 三峡库区水环境保护立法的指导思想及基本原则环境法的基本原则是指贯穿于整个环境法之中 是环境法性质的集中体现 外 笔者认为[1]所有环境法律规范都必须遵循和贯彻的 调整并决定一切环境法律关系主体所有行为的指导思想和基本准则 三峡库区的水环境立法首先必须遵循社会主义法的指 导思想和基本原则 其次必须遵循环境和资源法的指导思想和基本原则 除此之 流域水环境立法还必须着重遵循以下基本原则 把地球生态系统平衡的基本4.1.1 体现生态规律的原则这一原则是指充分考虑和尊重自然和生态规律 原理作为制定法律规范的理论基础 生态规律摆在第一位 展是环境法的基本原则 态保护 可是 比如 草原法[2]体现生态规律的原则与协调发展的原则最大的区别在于前者是把自然环境 而后者主要强调经济 社会和环境共同发展 因为 两个原则并 虽然协调发 不相悖而是统一的 笔者认为必须坚持体现生态规律的原则 在规定建设用地时[3]但是实际上很多的法律规定仍然体现出重经济而忽视生 考虑的只是征用草原的经济补偿 在必须有所取舍的情况下 应当 经济 所以 社会和环境共同发展是科学发展观的体现 体现生态规律的原则是协调发展原则一个 我们只有正视三峡库 在保证自然和生态而未规定对生态破坏的补救经济利益和环境利益常常有冲突的时候更尊重环境利益而非经济利益 很好的补充也是三峡库区水环境保护立法应遵循的原则区以水环境为中心的生态系统平衡的基本原理和自然的规律 系统顺利演进的基础上进行各种水资源开发利用行为 其他自然因素共同生存下去才能使人们和水环境以及4.1.2 坚持现实性与预见性相结合的原则坚持现实性与预见性相结合原则是指在进行环境立法时 进行充分调查和分析 况并制定出与时俱进的法律规范 这一原则对于地方立法特别有意义 域内不同的行政区域 以三峡水库水环境立法为例 在库区流 自然条件和污染状况不同 环保的具体任务也会不一样 不仅要对现实情况 也要在尊重自然规律的基础上适当地科学地预见将来的情这就要求地方立法以本地事实为依据 坚持国家立法的原则性与本地实际相结合[1] [2]吕忠梅 环境法 M 北京 法律出版社 1997 58 金瑞林 中国环境与自然资源立法若干问题研究 M 北京 北京大学出版社 ] 陈泉生 论可持续发展对我国法律的影响 ＯＬ http://www./h19/cqspring/article/article-030.htm 2004－０９－１６／２００５－０４－１０ 27重庆大学硕士学位论文4完善三峡库区水环境保护法律制度的建议同时由于总结性立法往往带有明显的滞后性而社会关系不断发展各地方立法应在科学预见基础上超前立法以弥补国家立法的滞后性4.1.3 加强可操作性的原则加强可操作性的原则是指在立法上注重将法律规范具体化 使法律规范的表 述更为明晰 逻辑结构更为严密完整 进而加强法律规范的实用性和可操作性 其实[1]任何法律规范都需要可操作性 笔者将它也作为三峡库区水环境保护 其中 环境法与水法等大法中很多规定是不可操作的 将这些规范具体化加强可操作性 所以 再 加强可操作性立法的基本原则主要因为目前我国的环境法与水法以及地方立法中很多法律法规 都存在可操作性差的问题 原则性规范 者 地方立法就需要在此基础上三峡库区水环境保护立法中地方立法占有很大的比例原则对三峡库区水环境保护立法有重要意义4.2 完善三峡库区水环境保护法律制度的建议三峡工程完工在即 的任务 目前 深入的研究 尽快完善三峡库区水环境保护法律制度是一项非常重要 此外 笔者认为还 已有很多法学工作者都对三峡库区水环境法律制度的缺陷进行了 并结合国外先进经验提出了很多有价值的建议应该从以下方面完善三峡库区水环境保护法律制度4.2.1 完善三峡库区水环境保护立法首先 建议制定 目前 长江三峡库区流域水污染防治条例 国外流域管理的先进 已有的专门立 虽然库区内 经验告诉我们 实现依法治水 不仅要建立流域管理机构还要制定流域管理专门法律才能更好地 我国尚未颁布针对长江或三峡水库的法律[2]法主要是重庆市制定的 重庆市长江三峡库区流域水污染防治条例 重庆市占了 85%的库域 江流域水污染防治法 染防治条例但是 这一条例不能适用到整个库区 关于长江流域管 笔者认为除了 长江流域水污染防治法 外 对三理的统领性法律目前正处于酝酿和拟定的过程中 相信在不远的将来就会出台 长 不过 峡库区水环境保护来说仍然需要一部更加具体的法规即 这样重庆和湖北都可以使用这部法规而不需要各自立法 体现三峡库区流域的特点及需要 其次 之一[1] [2]长江三峡库区流域水污 并且这部法规又能充分 国家和地方都没有颁布具 对长江流域尤其是三峡库1999 77制定这部法规应当由重庆湖北两地政府会同流域管机构共同制定 这将十分有利于三峡库区水环境的保护 目前 这是库区水环境保护法律制度的重要缺陷建议制定船舶污染防治管理办法有可操作性的船舶污染防治管理办法 所以建议国家尽快完善船舶污染防治的立法金瑞林 熊文强中国环境与自然资源立法若干问题研究 M 北京 北京大学出版社 长江三峡库区清洁生产 M 重庆 重庆大学出版社
重庆大学硕士学位论文4完善三峡库区水环境保护法律制度的建议区的船舶污染进行统一规划和控制 第一 实施监督管理 污染物的标准 且运行费用高立法中应包括以下几点 第二 管理办法 第三 应规定库区船舶排放 管理办法 应规定船 即规管理办法 应规定由各级交通部门的航政机关对三峡库区的船舶运行 并对流域管理机构负责 并规定缴纳排污费和超标准排污费 有的小船承担起来有困难 所以 管理办法舶必须安装排污处理装置 鉴于每条船都独立安装处理装置所需的投入的确很大 所以建议将库区船舶分类处理 定中大型船舶必须安装排污处理装置 点进行排污处理和洗舱 设施和洗舱基地 除了立法 第四 管理办法 而小型和有困难的中型船舶可以到指定地 还要规定在合适的地点建立集中处理 其中 对 防止对水环境的污染 中船舶 还应规定违反本办法的法律责任 加大处罚力度 三峡库区及其上游水污染防治规划不经处理直接排污行为一定要严格规定 同时也要加快实施 集中治理项目的实施4.2.2 建立专门的三峡库区水环境管理委员会建议建立三峡库区水环境管理委员会行使流域管理机构对三峡库区水环境管 理和保护的职能 有些牵强 目前 长江水利委员会作为流域管理机构 但是 依据 水法 和相 地方 关法律的规定行使各种职能 笔者认为长江水利委员会管理整个长江流域事实也证明长江水利委员会对三峡库区水环境的管理效率不高 因此环保行政部门和一些负责污染治理工程的国有企业都呼吁应当建立专门的三峡库 区水环境管理机构来统一管理 不利于三峡库区水环境的管理 自治区 益统一好 第二 由一个流域管理机构来管理整个长江流域 第一 长江流域流经 19 个省市 将库区内管理水资源 进而容易 三峡库区与长 原因主要有三个这么长的流域如果只由一个水利委员会来统一管理很难将所有区域的利 由于长江水利委员会往往只是宏观调控 区域管理占上风的局面 第三开发利用行为或者污染治理行为的任务交由地方环保行政部门来完成 造成各自为政 三峡工程完工后 江流域其它流域段的水文特征和自然生态环境都有所不同 环境相对其上游和下游都更加重要 峡库区为界分为三个区域 的职能 二 程度 应当区别对待 所以 三峡库区流域而且三峡库区流域水 建议将长江流域以三 并在库区下游流域和库区上游流域 第一长江水利委员会下设三个分会分管三个流域 对长江水利委员会负责 内部下设机构并不是重新建立一个全新的机构 其它环保行政部门 水利部门此下设机构直接行使流域管理机构 在长江水利委员会 可操作性比较强 第 成本不高这样构建的好处有建立三峡库区水环境管理委员会可以增强流域管理机构对库区水环境的管理 城建部门以及国土部门都只是协助其行使 第三 将流域划分为三个部门更容易实现流 管理效率可以大大提高管理职能域整体利益 因为这样的划分从某种意义上来说是将 19 个行政区域改变为三个大29重庆大学硕士学位论文4完善三峡库区水环境保护法律制度的建议的区域统一管理更加容易 在管理委员会中建立协调机构 笔者认为 借鉴法国除了建立三峡库区水环境管理委员会 我们还应当借鉴国外流域管理所采取 的建立流域与地方的协调机制的方法 协调机构的人员应由三峡库区水环境管理委员会成员与地方政府代表以及地方环 保部门代表共同组成并且此协调机构应主要实现以下几个职能 第一 的管理模式中 与协商 保持协调 协商对话 的机制 以及其他水事纠纷时 即在制定库区流域规划或解决行政区域冲突 第二 协调机构应致力代表流域管理机构召集各方代表展开各个层次之间的讨论 使流域的整体利益与局部利益 协调机构还应充分搜集来自社 进而为流域机构 政府和 为居民提供水资源遵循协调一致和少数服从多数的原则作出决策 使各种立法形成一个有机整体 第三于解决流域整体性立法与地方性立法之间的冲突会各界关于库区水环境管理和保护的资料并进行研究 相关部门的决策提供信息支持 水环境信息的咨询服务同时还要将信息向社会公布4.2.3 管理制度方面的建议首先 建议完善水资源有偿使用制度 第一 要在立法中明确规定居民所缴 对于污水处理费的专款专用要作 保障污水 第三 包括污水处理费在 纳的水费中除去水资源成本以及合理收益外的部分必须用于管理和保护水资源 不断改善三峡库区江体和饮用水的水质 第二 更具体的规定 规定污水处理费必须全部用于污水处理的建设和维护处理费不能与污水处理相关工作人员的个人收益挂钩 过渡 这也是供水和污水处理实现市场化的必然要求 其次 建议完善排污收费制度 关于排污收费制度