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人民银行内审工作转型与发展
时间： 18:02:30&&来源：中国金融杂志&&作者：郭庆平
　　2011年，人民银行开始对内审转型与发展进行全面部署，并出台了《人民银行内审工作转型年规划》（以下简称《规划》）。《规划》提出了转型的总体要求，即构建以风险为导向、以控制为主线、以治理为目标、以增值为目的的内部审计新模式，更好地服务于央行的风险管理、内部控制和组织治理；明确了转型的总体目标，即由传统的财务、业务合规性审计，向内部控制审计、风险管理审计和绩效审计模式转变；确定了以确立风险导向审计模式、探索绩效审计、深化内部控制审计和信息技术审计等十方面为核心内容的重点转型工作。经过三年多的努力,《规划》既定的各项目标任务基本完成，转型在各方面取得了积极成效，人民银行内审工作的能力和水平进一步提高，为下一步推动全面立体转型积累了丰富的经验。
　　内审转型成效显著
　　人民银行内审转型的主要任务可概括为一个确定、两个探索、三个深化和四个改进：确立风险导向审计模式，探索开展绩效审计和资产负债表健康性审计，深化离任履职审计、内部控制审计和信息技术审计，改进审计的方法手段、工作质量、能力素质和职能作用。在这些方面，人民银行内审部门采取集中课题攻关与基层行实践相结合的办法，都取得了比较大的进展。
　　风险导向审计模式基本确立。人民银行内审部门借鉴国外主要央行和大型机构内审部门的风险评估模型，结合自身实际，确定了央行履职过程中存在的六类主要风险，按专门性职能和综合性职能划分了风险评估对象，从风险发生可能性和风险影响程度两个角度对固有风险进行度量，同时对控制有效性进行评估，最后计算剩余风险，在此基础上建立了人民银行内审部门风险评估模型，并制定印发了《人民银行内审部门风险评估工作试行办法》，从制度上明确了风险评估的内容和方法。组织分支行按照风险评估办法进行风险评估实践，并借助有关计算机信息系统，初步形成了风险评估数据库。在开展上述风险评估工作的同时，各级内审部门在制定审计方案、实施现场审计、编写审计报告过程中，也注重应用风险评估方法，更好地做到了&风险引导审计，审计关注风险&。从总体上看，人民银行风险导向审计模式已经基本确立。
　　绩效审计探索取得较大进展。绩效审计主要是对管理活动的经济性、效率性和效果性进行评价，关注的是成本控制、投入产出、目标实现问题。转型以来，人民银行内审部门将探索开展绩效审计作为一项重要任务。一是各级内审部门积极开展不同领域的绩效审计探索和实践，涉及人民银行职责履行和内部管理的大部分领域。部分分支行在总结实践经验的基础上，发布了人力资源配置、车辆管理、办公楼运行等领域的绩效审计操作指南。二是内审司在大量实践的基础上，进一步明确了人民银行绩效审计探索的重点和范围，即以投入产出、成本效益为中心，围绕资源配置、项目管理和履职效果这三个方面开展绩效审计，同时要求将绩效审计与合规性审计相结合，在各类审计中都贯彻和体现关注绩效的观念。目前，内审司初步拟写了《人民银行绩效审计指导意见》，正在开发基建项目绩效审计评价应用系统，人民银行绩效审计框架体系正在逐步完善。
　　资产负债表健康性审计深入拓展。推动转型以来，人民银行内审部门开展了资产负债表审计研究和实践，提高内审工作的宏观性、整体性，更好地发挥建设性作用。一是广泛梳理了国内外有关研究文献，围绕会计标准、资产、负债、财务实力、信息披露等方面，提出了真实、公允、安全、稳健和透明的央行资产负债表健康性标准。二是持续开展资产负债表健康性审计实践。内审司连续开展了外汇储备经营管理审计，并对外汇储备海外经营机构进行了审计。各级行内审部门也围绕央行重要资产和负债项目，开展了存款准备金、支农再贷款、预算管理、财务收支等方面的审计，部分分支行还开展了本级的全表审计，为今后深入开展资产负债表审计奠定了坚实的基础。
　　履职离任审计进一步改进。推动内审转型以来，针对离任审计和履职审计同质化问题，人民银行内审部门对两类审计进行了功能区分，按照紧紧围绕经济责任的要求，重点对离任审计进行了深化，同时对履职审计的内容和重点进行了探索。所谓围绕经济责任，就是要重点关注领导干部在任职期间依法依规对本单位的预算管理、财务收支、基本建设、资产管理等经济活动应当履行的职责和义务。在实践的基础上，参照国家有关经济责任审计的法规制度，人民银行修订印发了《人民银行领导干部离任审计制度》。目前，人民银行的离任审计报告，都充分体现了突出经济责任的要求，审计内容更加明确，重点更加突出，更好地体现了离任审计这一制度设计的初衷和本意。
　　内部控制审计不断完善。推动内审转型以来，人民银行内审部门将内控审计作为对本级行各职能部门进行审计的主要方式，同时有计划地开展对下级行的内控审计，促进了人民银行内控机制的持续改进。一是明确了内部控制审计的总体思路。在审计内容上，按照国际通行的《内部控制整体框架》规定的控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通、监控监督五要素确定审计内容，体现了内部控制的整体性特征。在审计评价上，立足于对内部控制的充分性、合理性、遵循性、有效性四个方面进行评价。在审计方法上，灵活运用包括询问谈话、调查问卷、实地观察、流程测试等多样化的方法手段，发现审计线索、引导审计抽样。二是在总结实践经验的基础上，不断修订完善内部控制审计方案和操作手册，细化审计内容，绘制相关业务流程图，设计调查问卷，建立审计发现问题及案例库。基于内部控制五要素框架，参考《行政事业单位内部控制规范》，制定了《人民银行内部控制审计试行办法》。
　　信息技术审计全面深化。一是借鉴国际上较为通行的&信息及相关技术控制目标（COBIT）&以及其他信息技术审计指南和标准，开展风险导向模式下信息技术审计课题攻关，建立了人民银行信息技术审计风险评估模型。二是制定并以人民银行第一个技术标准的形式发布了《人民银行信息技术审计规范》，明确了信息技术审计的范围、目标、方法和审计评价标准。三是持续开展分支行科技综合管理审计，提高信息安全管理水平；将业务审计与信息技术审计相结合，开展了国库会计核算及系统运行管理专项审计；不断拓展信息技术审计范围，开展了系统开发管理审计、征信系统审计等，在关注系统安全性和可持续性的同时，也加强了对系统建设和运行绩效的审计。四是积极开发信息技术审计辅助工具，采购了&安全配置核查系统&，并根据人民银行系统和设备特点进行了个性化定制和再开发，满足了对网络设备和服务器安全审计的需要。
　　计算机辅助审计手段的应用取得重要突破。三年来，人民银行内审部门大力推进计算机辅助审计技术的应用研究。一是应用ACL等软件对发行、外汇、国库、财务等领域开展审计分析，发现了大量有价值的审计线索，非现场审计工作模式初步形成。二是针对业务数据集中存储的领域，开发运行了人民银行计算机辅助审计系统，定期采集数据，实现持续监测。对于业务数据分散存储的领域，组织分支行开发了一些审计小软件，取得了良好效果。三是制定印发了《人民银行计算机辅助审计工作指导意见》和《人民银行计算机辅助审计系统管理办法》，一方面对计算机辅助审计跨部门沟通协作、实施程序、信息安全、人才队伍建设提出了明确要求，另一方面对辅助审计系统的应用进行了规范，在提高审计效率和质量的同时确保业务系统和信息的安全。
　　内审质量评估稳步开展。人民银行内审部门深入开展内审质量评估理论研究，稳步推进审计质量评估工作。分支行内审部门积极开展评估试点，对辖区内部审计环境和内部审计项目质量进行分析和评估，同时在组织管理、项目实施、方法技术、考核评比等方面采取措施，探索了提高审计质量的方法和途径，积累了良好的经验。内审司结合年度考核和优秀内审项目评选，推动内审质量评估工作常态化，并要求今后总行统一安排的常规性审计和专项审计，都要进行审计质量评估，并分析原因、加强督导。
　　深入研究内审在央行治理中的作用。内部审计是中央银行治理中的重要内容，应当以增加价值和服务治理为目标，积极发挥确认和咨询作用。推动内审转型以来，人民银行内审部门深入开展课题研究，学习借鉴现代央行治理的理论与实践，围绕内部审计服务于央行治理这一目标，论证了内部审计在央行治理中的地位和作用。在理论研究基础上，紧密围绕人民银行履职风险点，深入开展专项审计项目和审计调查，内容涉及货币发行管理、国库信息系统、两综合两管理、预算管理、职工养老医疗及住房公积金管理和县支行资源配置等诸多方面，提出了建设性的意见。内审司还按年度汇总审计发现的问题，通过建立完善与业务部门交流磋商机制、提交人民银行工作会议参会文件等形式，搭建发挥审计职能作用、增加组织价值的常态化平台。
　　通过三年的内审转型探索和实践，人民银行内审部门积累了丰富的经验。一是在工作理念上坚持&风险导向、控制驱动、关注绩效、服务治理、增加价值&，在工作实践中注重体现其内涵和价值。二是在工作思路上必须坚持理论联系实际。深入学习国内外内审理论和先进实务，坚持从人民银行履职实际、人民银行内审部门工作实际出发。三是在工作方法上，必须坚持四个结合，即顶层设计与基层实践相结合、集中攻关与分头探索相结合、课题研究与实际操作相结合、阶段性突破与循序渐进相结合。四是在工作重点上，必须牢牢把握风险、控制、绩效、治理、增值这几个关键词，全面实现审计理念、审计内容、审计方法、审计评价、审计建议、审计职能等方面的不断深化和转型。五是在工作动力上，必须统筹用好各级领导重视、业务部门支持、外部智力配合、干部广泛参与等多方面内、外部资源，尤其是要调动全体内审干部的积极性、主动性、创造性，使内审转型既成为内审部门改进工作的载体，又成为内审干部成长进步的平台。
　　推动人民银行内审工作全面立体转型
　　下一步，内审部门要在总结三年转型经验、消化吸收已有成果的同时，围绕人民银行中心工作和风险管理、内部控制、组织治理的要求，不断改进和完善内审工作，推动人民银行内审工作在&高度&&深度&&广度&上全面立体转型。通过对转型成果的固化沉淀，将转型成熟经验持之以恒地坚持下去，逐步构建形成&符合国际通则，具有自己特色&的人民银行内审工作制度和规则体系；通过搭建平台、编写案例、加大培训，将成熟、良好的审计实务在各级内审部门普遍应用，体现到审计工作的各个方面；围绕构建人民银行内审新模式的总体目标和服务于央行战略目标的基本要求，研究新课题、解决新问题，推动人民银行内审工作纵深发展。为此，当前和今后一段时间我们需要重点做好以下几个方面的工作：
　　进一步提炼转型成果。一是制定出台《人民银行绩效审计指导意见》，重点是从总体上明确人民银行绩效审计的指导思想、目标要求、内容重点和方法手段。论证、修改、推出比较成熟的绩效审计操作指南，逐步健全人民银行绩效审计制度框架。二是修订《中国人民银行领导干部履行职责审计办法（试行）》，除了进一步明确有关经济责任审计的内容外，还要明确加大履职审计力度，使履职审计与离任审计更好地协调配合。三是就贯彻执行《人民银行信息技术审计规范》制定指导意见，同时编发相关配套审计操作手册。四是在加强直属企事业单位内审工作方面，要参照国家审计署修订的《内部审计工作规定》，出台《关于加强直属企事业单位内审工作的指导意见》。
　　进一步推广转型经验。一是要切实加强调查研究工作，深入发现和总结先进做法、良好经验，全面掌握分支行转型探索和实践情况，从中选取具有代表性、典型性和普及价值的经验成果。二是要积极搭建交流平台，进一步办好《内审工作简报》和《内审工作双周报》，用好内审业务综合管理系统，更多地反馈、交流内审转型经验。三是要大力组织编写审计案例，好的案例甚至要胜过一本泛泛而论的教科书，案例要深入透彻，要在内审业务综合管理系统中予以展示。四是要进一步加大培训力度。在办好有关重点培训班的同时，继续统筹分行培训资源，特别是利用远程培训方式，适当开展互培训和交叉培训。
　　进一步强化转型实践。一是关于风险导向审计模式。要进一步完善风险评估框架，以信息系统为依托建立风险评估数据库，从影响央行工作目标实现的高度开展风险评估。二是关于绩效审计。要继续围绕资源配置、项目管理和职责履行，扩大和深化绩效审计实践，同时在总结成熟经验、巩固已有项目、坚持分工协作等三个维度上进一步强化，努力将绩效审计的理念和方法用于各类审计之中。三是关于资产负债表健康性审计。要加强外汇储备经营管理审计，不断拓展资产负债表健康性审计领域，明确分支行在资产负债表健康性审计方面的功能定位，进一步明确资产负债表健康性审计的目的、内容和组织方式、工作方法。四是关于履职和离任审计。在坚持离任审计关注经济责任的同时，下一步要重点加强和改进履职审计。在审计内容上，要抓住决策、运转、效果三个环节，针对领导干部履行经济责任和其他重要工作职责来开展审计。在审计计划上，各级行行长满三年以上或者距退休之前两年以内的，要主动安排履职审计；对于在做过履职审计一年之内升迁或调动或退休的可不必做离任审计。五是内部控制审计，下一步要研究解决内控审计的边界和重点、内控审计成果的运用这两个问题，着重审查和评价控制机制的有效性。六是继续推进计算机辅助审计工作，拓展人民银行计算机辅助审计系统的应用范围，编写固化并推广使用成熟审计模型。灵活应用各种单机版辅助审计软件，组织分支行对数据分散在本地的业务系统进行研究，开发适合特定系统、特定审计范围的工具和软件。
　　进一步深化转型探索。一是如何更加全面地履行审计的确认和咨询职能，如何更好地服务于央行的风险管理、内部控制和组织治理，如何更好地实现审计的增加价值功能。二是在审计内容上，如何把合规性内容与风险、绩效性内容真正融合起来；在审计方法上，如何把账务资料检查的方法与调查、研究、分析的方法更好地结合起来；在审计建议上，如何克服&正确但无用&、如何使建议恰如其分、无过无不及、如何发挥审计的建设性作用。三是在审计整改方面，如何使审计发现的问题真正得到整改，在内控设计上建立起有效防范问题发生的机制，减少合规性问题的重复发生，使审计收到切实的效果。四是在内审工作的组织管理和整体效能发挥方面，如何既围绕央行整体履职和主要风险开展审计，又服务于各级行自身管理需要；如何在既定人力资源配置的格局下，更好地发挥内审工作的整体合力，发挥内审人力资源配置的最大效能；如何采取有效措施，确保各项审计工作的质量等。■
　　作者系中国人民银行行长助理
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基层央行构建法律风险管理体系研究
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风险导向审计模式助推人民银行内部审计工作的思考
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基层央行构建法律风险管理体系研究王兆东随着我国法律体系的日臻完善和“建设法治中国”方略的实施,社会主体法治观念和依法维权意识显著提升,法律日渐成为衡量、调整人们行为最为重要的社会规范。基层央行作为社会主体之一,无论是依法履行法定职责,还是对外开展民事活动,均须遵循法律规范,否则将面临一定的法律风险。近年来,基层央行发生的一系列案件,客观上造成一定的人、财、物以及声誉的损失。如何开展法律风险管理、有效防范法律风险成为基层央行必须面对的现实而紧迫的课题。一、基层央行法律风险管理的现状基层央行的法律风险是指基于法律规定或者合同约定,由于基层央行外部环境及其变化,或者基层央行及其利益相关者的作为或不作为导致的不确定性,对基层央行实现目标的影响。法律风险管理是一个有着特定内容、特定方法、特定流程的全新的业务领域,它与传统的法律事务或法律顾问不同,也非传统法律事务工作做深做细所能取代。它是通过设置一套科学的指标体系,运用识别、分析、评估等技术手段,对现存的及可能遇到的法律风险进行全面评价和诊断,并在此基础上制定法律风险管理的整体解决方案,建立以法律风险管理为核心的全面的、动态的风险管理体系。基层央行法律风险管理起源于传统法律事务工作的深入开展。??年?拢?泄?嗣褚?杏》?了《中国人民银行法律事务工作规定》??旆?????号文印发??魅妨朔?墒挛窆ぷ鞑棵诺?职责。??年?月,中国人民银行印发了修订后的《中国人民银行法律事务工作规定》????????盼挠》?。该规定明确法律事务工作内容包括:制定或参与制定金融法律、法规、规章和其他规范性文件;法律顾问;规范、指导监督行政执法活动;金融法制宣传;金融法制调查研究等。其中法律顾问工作包括:合同、协议、备忘录等法律文件法律审核;办理本单位民事诉讼、仲裁和行政诉讼案件;法律咨询服务等。该文件中虽未出现“法律风险”、“法律风险管理”等表述,但上述传统法律事务工作的深入开展,客观上一定程度起到防范法律风险的作用。法律风险管理纳入基层央行内控管理体系。近年来,作为内控管理的一个重要组成部分,法律风险的重要性日渐受到关注。??年?拢?泄??民银行印发了《中国人民银行分支机构内部控制指引》???????号文印发??ǚ?煞缦樟?为基层央行面临的六大风险之一,同时对基层央行内部控制工作的原则、内部控制环境、风险评估、内部控制活动、信息及沟通、内控及监控等方面进行了详细规定。其中,对法律风险的概念做出了明确界定,并在“内部控制活动”部分从法律事务管理方面做出规定,要求分支机构应集中管理本单位的法律事务,涉及法律效力的文本、业务或决定均应经过充分论证或咨询,确保其合法性;分支机构可设专人负责法律事务,对确有必要的具体法律事务,也可采用法律事务外包的方式,委托专门的法律中介机构代理;涉及法律纠纷时,分支机构应积极采取措施依法解决,同时力求人民银?泄?嗣褚?刑旖蚍中?天津市????摘要:随着我国法律体系的日臻完善和“建设法治中国”方略的实施。如何开展法律风险管理、有效防范法律风险成为基层央行必须面对的现实而紧迫的课题。本文对基层央行法律风险管理工作现状进行梳理,分析了法律风险管理中存在的问题,解析法律风险管理的内涵及流程.提出实施法律风险管关键词:基层央行:法律风险:管理文章编号:??—??????—??—?理的政策建议。中图分类号:??文献标识码:??
二、基层央行法律风险管理工作存在的行资产与声誉不受损失,或将损失降低到最小程度。上述规定标志着央行系统第一次从制度层面提出从管理的角度进行法律风险防控。??年?拢?泄?嗣褚?心谏笏居》⒘恕吨?国人民银行内审部门风险评估工作试行办法》??内审发????号??腿嗣褚?心谏蟛棵湃绾慰?展风险评估工作从风险识别、固有风险评估、控制有效性评估、风险评估数据管理与维护等方面进行规定。该文明确将法律风险列为人民银行六大主要风险之一。这一“风险引导审计,审计关注风险”全面风险导向审计模式的确立、实施,是央行系统风险管理的有益的尝试,对于法律风险管理体系的构建具有积极的指导和借鉴意义。法律风险管理研究取得初步成果。近年来,随着外部法治环境的变化和金融法制实践的发展,法律风险管理日益成为人民银行金融法制研究的新课题。??年,总行条法司组织完成了《人民银行诉讼风险现状、对策及趋势分析》;??年,总行条法司组织完成了《关于人民银行行政执法法律风险的研究报告》;天津分行在组织辖区开展基层央行行政执法、民事活动、金融服务、劳务派遣等专项法律风险课题的基础上于???晖瓿伞痘??央行法律风险防范研究》;郑州中心支行完成《人民银行履职法律环境评析》等。央行系统包括上述研究课题在内的有关法律风险相关主题的研究成果,一定程度上为法务管理转型,构建“法律风险引导法务管理,法务管理跟踪法律风险”的法律风险管理体系起到了理论铺垫作用。近年来,央行系统开展了法律风险管理的有益探索。??年,总行对全系统近年来在工程建设领域存在或潜在的法律风险进行了调研、梳理,印发了《中国人民银行办公厅关于工程建设领域应予注意的法律问题的通知》??旆??????,对于基层央行开展建设工程领域法律风险管理工作具有重要意义。??年,天津分行在前期法律风险调研的基础上,借鉴法律风险管理实务界的成功经验,结合基层央行实际,制定出台了《中国人民银行天津分行机关法律风险管理办法》?蛞????号文印发??剿鹘?⑷?妗⑾低场⒏?效的法律风险管理体系;郑州中心支行组织开展了人民银行履职法律环境评析;湖北恩施中心支行组织开展综合检查法律风险评估工作,对规范执法行为,防范法律风险进行了有益探索;河北沧州中心支行及辖内任丘市支行实施法律风险管理,出台了《县支行法律风险防范工作指引》。上述基层央行在法律风险管理方面所做的初步探索对于在基层央行全系统构建法律风险管理体系提供了有益的经验。问题尽管基层央行在法律风险防控方面已经开展了一定的探索性工作,但是因法律风险管理工作起步较晚,从基层央行系统情况来看,依然存在很多问题:??法律风险管理的理念尚未确立基层央行在履职过程中面临的风险主要有资产风险、操作风险、声誉风险、法律风险等。由于各种风险具有伴生性与转化性,各种风险均有可能以法律风险表现出来。法律风险广泛存在于行政执法、金融服务、重大决策、民事活动等各领域、各环节。基层央行普遍缺乏法律风险意识,尚未树立法律风险管理的理念。实务中仍然较多依赖于传统法律事务工作的开展来防控风险,对法律风险的认识是零散的、碎片化的,未能树立“防范风险就是创造价值”的理念,未能有效实现“事后救济向事前风险防范”的转变。如何树立法律风险管理理念,“用管理的方法解决法律问题”是当前亟待解决的问题。??法律风险管理的职责尚未明确法律风险管理工作是一项全新的业务领域。基层央行全面构建法律风险管理体系,明晰法律风险管理职责是前提。目前,基层央行尚未明确相应部门负责法律风险管理工作。《中国人民银行法律事务工作规定》中既无法律风险的表述,也未明确法律风险管理的职责。当下,亟待对上述规定进行修改,将“法律风1
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