当前位置： > 政策法规 &
《重庆市突发事件应对条例》解读
责任编辑：区政府应急办
　　一、《重庆市突发事件应对条例》的立法依据、背景和目的是什么
　　（一）立法依据。《重庆市突发事件应对条例》（以下简称《条例》）的立法依据为它的上位法《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）。《突发事件应对法》于日经第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，自日起施行，标志着我国调整突发事件应对关系和行为的综合性法律的诞生。该法共有7章70条，包括总则、预防与应急准备、检测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任和附则。国家制定该法的主要目的是为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件所引起的社会危害，规范突发事件应对管理，更好地保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全和社会秩序。《中华人民共和国立法法》第63条规定，省、自治区、直辖市的的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域内具体情况和实际需要，在不同宪法、法律和行政法规相抵触前提下，可以制定地方性法规。
　　（二）立法背景。一是贯彻实施《突发事件应对法》的需要。由于各地突发事件应对实际情况千差万别，国务院在2007年11月专门召开贯彻《突发事件应对法》电视电话会议，要求各地按照“突出重点、统筹兼顾”原则，制定具体办法措施，确保《突发事件应对法》全面贯彻实施。二是我市应急管理工作的实现需要。重庆地形地貌复杂，气候类型多样，各类自然灾害频发，并正处于经济社会快速发展的重要时期，各种社会矛盾不断凸显，突发事件易发多发。最近几年，全市每年爆发各类突发事件1.2万―1.5万件直接经济损失100亿元左右。市委、市政府历来高度重视突发事件应对工作，建立了一系列应急管理制度，应急管理体制、机制逐步理顺，应急预案体系建设稳步推进，应急处置能力不断提高，突发事件应对工作有了长足进步，但仍然存在应急意识不够强、工作机制不够健全、保障措施不够得力、制度建设不够配套等问题。突发事件应对经常需要多部门协调联动，有时还需要动员社会力量参与。在应对过程中也涉及到政府权力扩张和对公民权力保护问题。为此，需要制定一部具有统揽性的地方法规，规范政府应急管理，明确应急状态下的政府权力和公民义务。
　　（三）立法目的。我市制定《条例》，是为了更好地贯彻实施《突发事件应对法》，预防和减少突发事件，控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、进一步细化了《突发事件应对法》的责任，规定了可操作性的实施措施，对深入贯彻实施《突发事件应对法》具有重大指导意义。
　　（四）立法过程。为更好地贯彻实施《突发事件应对法》，我市于2009年3月启动突发事件应对地方立法工作。《条例》出台经历了3个阶段。一是以政府规章形式出台的准备阶段。2009年3月，成立起草工作领导小组，由市政府应急办牵头，市公安局、市安监局、市政府法制办等部门参与，正式启动此项工作。起草工作小组深入研习了《突发事件应对法》、《自然灾害救助条例》等法律法规及国家和本市突发事件总体预案。先后在万州区、原綦江县和渝北区组织召开片区会议听取意见，会同有关市级部门就自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件4大类突发事件进行了深入研讨，赴湖南省和广东省考察学习了突发事件地方立法工作。当年就完成了《重庆市实施&突发事件应对法&办法》的起草，被市政府列为2010年政府规章预备项目。二是以地方性法规形式出台的准备阶段。在实际工作中，我们发现应急管理中有行政机关权力扩张和公民权利缩减并存问题，以政府规章形式出台相关规定不但不能解决这一问题反而使这一问题更加严重。同时，以政府规章形式出台规定会限制进一步制定法规、规章和规范性文件的空间。而北京、广东、湖南、辽宁等省市采取地方性法规形式贯彻实施《突发事件应对法》的成功做法，有效避免了这些问题。因此，为适应新形势下应急管理工作需要，经与市人大内司委、法工委和市政府法制办协商，并请示市政府领导同意，将立法层级由政府规章上升为地方性法规，立法形式由实施《办法》调整为《条例》。在人大内司委、法工委和市政府法制办的大力支持下，完成了立法层级和立法形式的调整工作。市人大常委会把《条例》列为2011年立法审议项目，《条例》立法工作正式启动。三是《条例》起草和论证阶段。起草组为提高效率将起草过程与论证过程有机结合，采取了边起草边论证边修改的办法。2011年初，市政府应急办先后组织市内应急管理、行政管理法律专家和市人大专委会、市政府法制办领导召开了三次座谈会，充分听取专家、领导意见，在《重庆市实施&突发事件应对法&办法（草稿）》基础上形成了《条例&初稿&》。之后，结合起草小组再次赴广东调研学习情况，经过起草小组和市政府应急办办务会10多次讨论修改，形成《条例（送审稿）》报市政府审查。按市政府领导批转意见，市政府法制办负责《条例（送审稿）》审查。接着，市政府法制办联合市政府应急办再次向各区县（自治县）、市级有关部门征求了意见，对《条例（送审稿）》又做出了多次修改，形成《条例（草案）》。市政府在日113次常务会上审议并通过了《条例（草案）》，决定提请市人大常委会审议。
　　日，市人大常委会对《条例（草案）》进行了第一次审议。日，市人大常委会对《条例（草案）》进行第二次审议，并高票通过，决定自日起实施。本《条例》是《突发事件应对法》的实施性立法，原则上不照抄上位法条文，结合重庆实际对上位法不具体的条文作了相关补充规定。
　　二、突发事件有哪些特征
　　突发事件是指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，一般具有以下特征。
　　（一）突发性。事件发生的时间、地点、危害性难以预测，往往超乎人们的心理惯性和社会常态秩序。
　　（二）危害性。事件的发生会给人民群众的生命财产或给国家、社会带来严重危害。这种危害往往是社会性的，受害主体也往往是不确定的群体。
　　（三）紧迫性。事件发展迅速需要采取非常态措施，非程序化作出行政决定，才可能避免局势恶化。
　　（四）不确定性。事件的发展和可能的影响往往根据既有的经验和措施难以判断、掌控，处理不当可导致事态迅速扩大。
　　三、突发事件有哪些类型
　　根据突发事件发生原因、机理、过程、性质和危害对象，将其分为四大类。
　　（一）自然灾害。主要包括，干旱洪涝灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害、森林草原灾害等。
　　（二）事故灾难。主要包括，工矿商贸企业各类安全事故、公共设施和设备事故、核与辐射事故、环境污染、生态污染破坏事件等。
　　（三）公共卫生事件。主要包括，传染病疫情，群体性不明原因的疾病、食品安全和职业危害、动物疫情及其他严重影响公共健康和生命安全的事件。
　　（四）社会安全事件。主要包括，恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、网络与信息安全事件、涉外突发事件、群体性事件等。
　　四、突发事件分哪几个级别
　　根据不同类型突发事件性质、严重程度、可控性、影响范围等因素，一般分为4级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般），分别用红、橙、黄、蓝色标示。由于突发事件的类别和特点不一，其分级标准无法在本条例内一一说明，一般在应急预案中明确。
　　五、突发事件应急管理的基本原则是什么
　　《条例》第4条规定，突发事件应对工作坚持以人为本、预防为主、预防与应急相结合原则。其中，坚持以人为本原则，充分体现了社会主义制度的本质要求，反映了人民的根本意愿。从总体和大局看，突发事件应对工作是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是各级政府坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现。传统危机应对是以被动应急为特征，而现代应急管理是以主动防范为特征。
　　（一）以人为本原则。《条例》在遵循上位法基础上，充分汲取近几年国内外重特大突发事件处置经验和教训，增加了在突发事件处置工作中坚持以人为本基本原则的重要规定，突出了对人民群众生命健康权、财产权等基本权利的保护，是《条例》立法的核心思想和出发点，其基本精神贯穿整个《条例》。如，《条例》第21条规定，“市、区县（自治县）人民政府及有关部门、有关单位应当为专业应急救援人员购买人身意外伤害保险。”体现了对参加应急救援、处置的人员的保障。第31条规定，“预警信息可以通过广播、电视、报刊、互联网、手机短信、户外终端显示设备、警报器、宣传车、传单或者逐户通知等方式发布。对老、幼、病、残等特殊人群和通信、广播、电视盲区以及偏远地区的人群，应当采取足以使其知悉的有效方式发布。”体现了对各类人群的关心，务必使其知晓突发事件预警信息，能够提前预防和应对。第37条规定，“突发事件应急处置坚持人员救助优先。制订现场处置方案应当优先考虑受突发事件危害人员的救助，在实施应急处置过程中应当充分保障受突发事件危害人员的生命安全，并注意保障参与应急救援人员的生命安全。”在处置中确定了以人员的救助为先，避免了为保护财产损失而牺牲公民生命情况发生。第41条规定，“被征用的财产使用后应当及时返还。财产被征用或者征用后损毁、灭失的，实施征用的人民政府或者有关部门应当给予补偿。”充分体现了对公民财产权的保护。第46条规定，“公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，其在本单位的工资和福利待遇不得减少。没有工作单位的，由事发区县（自治县）人民政府给予补贴。”保障了公民参加突发事件处置期间其应享有的权力不被损害。
　　（二）预防为主原则。预防是整个危机管理过程的第一阶段。人们在对公共危机进行认真、全面和深刻研究发现，要战胜危机就必须把应对危机重点转到事前的主动防范，要在危机爆发前做好充分的思想准备、组织准备、制度准备、物资准备和技术准备。通过平时采取的预防措施消除危机隐患，避免危机发生。通过树立全民危机预防意识，建立危机预案，完善应急管理体系为可能发生的危机设置层层“屏障”、建立各种“防火墙”，提高整个社会抵抗危机的“免疫力”。在危机爆发时，能及时启动应急预案，从容应对，避免危机扩大，防止危机升级和失控，减少危机造成的损失。无数案例也已充分证明，从被动应对向主动防范的转变是一次成功经验，大幅度提高了人们的公共应急管理能力。
　　（三）预防与应急相结合原则。在应急法制建设中，我们特别强调危机预防和应急准备的重要性，坚决贯彻以预防为主，预防与应急相结合的方针。《条例》将政府应对突发事件预防准备工作确定为政府法定职责，在必须做到预防为主、准备在先的同时做到预防与应急相结合。这也是政府履行应急管理职能的必然要求。
　　六、突发事件信息公开的内容是什么
　　信息公开是处置突发事件的重要组成部分。只有信息公开才能引导社会公众以正确的方法进行预防和避险，减少生命伤害和财产损失，减少因不实信息导致的社会恐慌，采取错误的预防和避险措施引起损失。根据突发事件演进过程，政府信息公开包括事前公开、事中公开和事后公开，每个阶段公开内容侧重有所不同。
　　（一）事前信息公开内容。包括告知公众可能发生突发事件的类别、预警级别、可能影响的范围、可能造成的危害程度、可能的起始时间和延续时间等，及时公布公众在突发事件爆发前应当采取的防范措施和应做好的相关准备工作。
　　（二）事中信息公开内容。包括突发事件发生后，政府应通过新闻发布会或其它形式全面公开已掌握突发事件的性质、发生和发展情况，人员伤亡和财产损失情况，已经和正在采取的应对措施，受影响的群体及行为建议等，让公众了解、监督政府在突发事件处置过程中的行为。对突发事件流传的各种谣言采用权威方式有针对性地予以驳斥。
　　（三）事后信息公开内容。包括应急处置中的经验教训，相关责任人的调查处理结果，恢复重建的政策规划和执行情况，受灾群众的救济和赔偿等。
　　如，日，有媒体报道涪江上游绵阳、江油等地区出现居民抢购矿泉水和桶装水现象后，我市立即启动突发事件应急报道工作，会同市级相关部门，在市政府统一指导下，积极调动各类资源，有序开展应急舆论引导。在处置突发事件期间，市、区县（自治县）两级环境监测部门共同发布应急监测快报200余期，第一时间向市委宣传部、市政府新闻办、市水利局、市市政委和市水务集团等单位进行了通报。通过“重庆环保”官方微博、市政府公众信息网、市环保局公众信息网及时向市民发布潼南入境断面水质正常的信息。向人民网、新华网、中央人民广播电台重庆记者站、中央电视台重庆应急报道组、中新社重庆分社等国内媒体和重庆电台、华龙网、大渝网等市内媒体等发出新闻通稿9篇。组织媒体采访15次，各类媒体发稿110篇转发千余次。在网络网民集聚地及时跟帖发出本次应急处置工作动态和监测结果引导网络舆论的同时，以“今日要闻”形式及时向广大手机用户发布监测结果，让广大市民实时了解水质安全状况，有效避免了社会恐慌。
　　本《条例》明确规定了信息公开是政府的义务和责任。从以往经验看，公开突发事件信息有助于引导社会舆论向着有利方向发展，人民群众越早越及时得知突发事件发展近况就越能及早做好应对准备，配合政府妥善处置。但如果突发事件信息的传播过程中存在信息不实也将对妥善处置突发事件产生负面影响，严重时还会产生次生灾害。如，由日本核危机引发的我国国内“抢盐”事件。为此，《条例》明确规定，“新闻媒体应当真实、客观、准确报道有关突发事件的信息。任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件的虚假信息。”这也是新闻媒体及公民在突发事件处置中的义务。
　　七、《条例》为什么要专章规定应急管理的组织体系
　　应急管理虽是政府职能，但在突发事件应对处置中往往需要多部门联合行动，需要军队、党群、社会组织大量参与相关工作。虽然我市成功应对了多起突发事件，但在日常管理和现场处置中仍存在体制不顺、职责不清等问题，亟需以贯彻实施《突发应对法》为契机，制定综合性的地方性法规，以法律形式明确各级各部门职责，规范各方关系，实现职责有规、行为有序，推进应急管理法制化、规范化。只有突发事件管理处置权力责任关系明晰，应对才能高效快捷、不相互推卸。《条例》规定，应急管理机构设立应当深入到乡镇、村（社区）、企事业单位等。工作深入、触及面广是《条例》与其他省市同类法规最大的区别和亮点之一。
　　八、我市应急管理组织体系是如何建立的
　　我市应急管理组织体系包括应急管理委员会（乡镇为领导小组）、办事机构（各级政府应急管理办公室）、工作机构（政府有关职能部门和单位）。
　　市政府成立了包括驻渝部队、武警部队在内的应急管理委员会，由市长任主任，所有副市长、重庆警备区有关领导、市政府秘书长为副主任，政府有关部门和单位主要负责人为成员，统一领导、协调本级政府突发事件应对工作。这种机构设置充分体现了政府领导、军地联合的特点，其领导和协调的面比政府职能更宽，更有利于动员组织全社会力量。
　　市政府成立了应急管理办公室，挂“重庆市人民政府总值班室”、“重庆市人民政府救灾办公室”、“重庆市应急指挥中心”牌子，履行组织开展应急管理日常工作和应急体系建设、突发事件预防和应急保障、重大及特别重大突发事件应急处置的组织协调、应急管理督查等职责。同时，分类成立了自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全事件4个市级应急指挥部和防汛抗旱、地质灾害抢险救援、抗震救灾、森林防火、防治动物重大疫病、处置劫机事件等8个市级专项指挥部，以预防和应对相应的突发事件。
　　作为市政府应急管理工作机构的公安、卫生、安监、交委、地震、气象等应急管理任务较重的市政府部门和单位，分别设立了应急管理办公室。其它部门也在相关处室明确了应急管理职责。
　　各区县（自治县）政府都参照市政府应急委的设置模式，设立了应急管理委员会和应急办。区县（自治县）应急办人员都在6人以上。乡镇街道均成立了应急管理领导小组，在党政办或综治办设立了应急管理办公室，落实了专（兼）职工作人员。村（社区）设立了应急管理负责人和信息员。全市统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制和市、区县（自治县）、乡镇街道、村（社区）4级工作网络基本建立。
　　九、《条例》在预防和应急准备的规定上有哪些主要特点
　　《条例》第3章用了13条（占全《条例》51条规定的1/4）对预防和准备作了全面规定，包括预案规定、预案修订、风险隐患、应急队伍、培训演练、购买保险、避难场所、应急平台、物资储备等内容，加强了对公众特别是学生、儿童等特殊群体的应急教育、培训和演练，切实体现了预防为主理念，较之上位法更为充实，更加贴近重庆市情。
　　（一）规定必须建立全覆盖预案体系。各级政府、街道办事处、村（社区）、机关、团体和企事业单位、大型社会活动的组织者、特殊行业、公共场所的经营管理者及危险区域、危险源的管理者都要制定应急预案，并且要适时审查修订，市、区县（自治县）至少5年修订1次，乡镇街道、村至少3年修订1次。制定、修订应急预案是各级政府及其部门和组织的法定义务，必须履行。
　　（二）规定了具体预防事项和内容，突出了政府、社会和公民个人的普遍参与。如，《条例》第17条规定，市、区县（自治县）政府及有关部门负责风险隐患的调查、登记、评估和检查监控，直接或要求相关责任者采取具体防范措施。要求从市、区县（自治县）政府及有关部门到基层的各种政府、准政府机构和企事业单位建立“矛盾纠纷排查调解处理制度”，防范于未然。
　　（三）对不同级别和行政区域的政府及政府不同部门应急救援队伍和服务组织建设分别作了要求。市、区县（自治县）依托公安消防、驻军、武警和民兵预备役部队，结合其它应急力量组建综合应急救援队伍。市、区县（自治县）政府有关部门根据实际需要建立专业应急救援队伍。乡镇街道和村（社区）主要依托民兵预备役和其它应急力量建立应急救援队伍。特殊服务行业，如交通、通讯、电力、供水、供气、卫生等需要建立以本单位职工为主体的应急救援队伍。高危行业应建立专职或兼职应急救援队伍。此外，《条例》第18条还规定了应急服务志愿者和成年志愿者应急救援队伍的招募组建、培训演练等事项。
　　（四）突出了教育、培训和演练的实效性。《条例》第18条、19条规定了对救援人员和普通民众、学生和儿童的教育、培训和演练，具体内容包括：应急服务志愿者和应急救援队伍的培训；公众、各种组织机构和企事业组织的员工的培训和演练；各类学校的学生和幼儿园儿童的应急知识教育和演练。并作出应急演练每年不得少于1次的刚性规定。培训、教育、演练的责任是各级政府、法人组织。各类学校和幼儿园责任对学生的教育演练。通过教育、培训和演练可以检验应急预案效果，提高从专业、业余救援队伍到普通民众的应急意识和能力。
　　十、什么是应急预案
　　应急预案是应急管理的基础和重要组成部分，是政府和公众管理危机、应对突发事件的行动方案、行动准则、行动指南、行动向导，是在风险评估与分析的基础上预先制定的应对突发事件的计划和方案，旨在迅速、有序、高效地开展应急处置，减少人员伤亡和经济损失。应急预案应当根据国家有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责、预防与预警机制、处置程序与措施、应急保障措施、恢复与重建措施。
　　十一、我市建立了什么样的应急预案体系
　　按照国务院的统一部署，市政府在2004年6月初启动了重庆市应急预案编制工作。经过一年编制和两年试行，在日市委常委会审议通过了《重庆市人民政府突发事件总体应急预案》，并于日由市政府予以公布。《重庆市人民政府突发事件总体应急预案》对突发自然灾害、突发事故灾难、突发公共卫生和社会安全事件的应急管理和处置，对突发事件的预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建及调查评估等机制作出了明确规定，形成了包括事前、事发、事中、事后等环节的一整套运行机制，是全市应急管理的总纲，对我市全面提高应急管理水平，有效处置突发事件，保障人民群众生命财产安全，减少突发事件损失，构建和谐社会具有十分重要意义。
　　重庆市应急预案突出的特点是“4个对接”，一是各级各类应急预案对接；二是预测预警对接；三是应急机构对接；四是应急资源对接。《总体应急预案》在全国预案编制工作中率先提出要建立预警化解机制，强化了突发事件在第一时间的应急处置，有效防止突发事件次发、衍生和耦合事件的发生。这是《重庆市人民政府突发事件总体应急预案》的一大特色。
　　《重庆市人民政府突发事件总体应急预案》建立了突发事件两级应急、三级管理的运行模式，即建立市、区县（自治县）两级政府应急机制和市、区县（自治县）、乡镇街道三级政府管理体制。一般、较大突发事件由区县（自治县）政府作出应急响应并负责处置，必要时市政府有关部门给予支持。重大、特别重大突发事件由市政府或市政府有关部门作出应急响应并负责处置，必要时国务院有关部门给予支持。中央在渝单位按照属地管理原则，由事发地政府负责牵头处置，并在应急处置中讲求实效，在全国首次将行政问责制引入对突发事件应急管理和处置。
　　经过近几年的编制、试行和完善工作，全市横向到边、纵向到底的应急预案体系初步形成。一是市政府总体应急预案。是全市应急管理工作的纲领性文件，是各级各有关部门编制应急预案和应急管理的工作规范。二是市级专项应急预案。按照突发事件4大类编制了自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件4个专项应急预案，实行了分类管理。三是市政府有关部门和单位编制了部门应急预案和保障预案。是应急管理和处置的直接依据，基本覆盖了我市可能发生的各类突发事件。市政府有关部门还编制了单项应急预案。四是全市区县（自治县）政府和开发区管委会编制了综合应急预案。区县（自治县）有关部门编制了单项应急预案。五是乡镇街道、村（社区）、企事业单位编制了基层应急预案。截至目前，全市编制完成各级各类应急预案近11.9万个，涵盖了所有常见突发事件类型。
　　十二、我市如何开展隐患排查工作
　　我市非常重视隐患排查制度建设，在2008年市政府就在组织开展重大隐患排查整治专项行动中制定了"1+12"隐患排查治理办法，对安全隐患实行“挂账销号管理”。同时，建立健全了隐患排查治理和重大危险源监控机制。坚持在煤矿、非煤矿山、水陆交通运输、建筑施工、危险化学品、特种设备、人员密集场所等重点行业领域和事故多发、地质灾害易发重点地区、重点企业开展汛期专项整治行动。截至目前，全市所有重大隐患点都有一对一的专项预案。
　　十三、我市综合应急救援队伍是怎样组建的
　　现代突发事件的特点多样，应对突发事件时常需要多部门联合完成。为正确、及时应对突发事件必须组建一支反应迅速、机动性强、突击力强、精通业务的专业救援队伍。这是应对突发事件的基础。我市立足现有资源，坚持“一专多能、一队多用”的建队原则，以公安消防、驻渝部队、预备役部队、武警部队等力量为主体分级组建了市综合应急救援总队、区县（自治县）综合应急救援支队和乡镇街道综合应急救援大队和村（社区）综合应急救援中队。
　　市综合应急救援总队挂牌在市公安消防总队，由市公安消防总队总队长和政委分别任总队长、政委，市政府应急办主任任常务副总队长，市安监局、市公安消防总队、市卫生局、重庆警备区、77100部队、武警重庆总队分管负责人任副总队长。市综合应急救援总队统一领导、管理、指挥全市综合应急救援队伍。
　　市综合应急救援总队由地震救援、抗洪抢险、森林灭火、道路交通事故、地质灾害、水上事故、危险化学品事故、矿山抢险8支市应急救援队伍和12支市应急救援综合保障队伍组成，其中市应急救援综合保障队伍包括：市医疗应急救护队由市卫生局牵头组建。市通信应急保障队由市通信管理局牵头组建。市电力应急保障队由市经济信息委牵头组建。市治安和交通秩序应急保障队由市公安局牵头组建。市物资应急保障队由市民政局、市商委、市经济信息委分别组建的保障队伍构成。市道路抢险保通和运输应急保障队由市交委牵头组建。市市政应急保障队由市市政委牵头组建，市水务集团配合实施，挂牌在市市政委，主要由市市政设施抢险队伍、市供水技术抢险队伍、市市政环卫抢险队伍、市水务集团供水应急抢险队伍、排水应急抢险队伍构成，承担城市基础设施抢险任务。市地理信息应急服务队由市规划局牵头组建。市气象应急服务队由市气象局牵头组建。市环境应急服务队由市环保局牵头组建。市燃气应急保障队由市经济信息委牵头组建。市战勤保障队由重庆警备区司令部、市公安消防总队牵头组建。这种组建方式，简称“8+12”模式，得到了国务院的认可，并在全国推广。2011年和2012年两年全国10多个兄弟省区市政府应急办来渝学习此模式。
　　市综合应急救援总队承担全市范围内重大以上地震、暴雨洪涝、森林火灾、地质灾害（包括崩塌、滑坡、泥石流）等自然灾害和道路交通事故、建设工程事故、建（构）筑物事故、水上事故、矿山事故、危险化学品事故、空难等生产安全事故的抢险救援任务；协助有关专业队伍做好重大以上干旱灾害、气象灾害、生物灾害、环境污染、核与辐射事故、恐怖袭击等突发事件的抢险救援工作；承担跨区域的增援任务；负责统筹协调区县（自治县）提出的支援请求。
　　十四、我市志愿者队伍建设情况如何
　　应急志愿者队伍是应对突发事件的重要力量，有些志愿者还是某些方面的专业人士，他们不仅在直接处置中能起到很大作用，在宣传、培训公众等方面也贡献了力量。
　　（一）志愿者队伍现状。目前，我市应急志愿服务总队人数有400人，各区县（自治县）全部建立应急志愿者大队。2011年，市应急志愿服务总队先后组织开展了8次集中活动，基本做到每月1次演练。5?12宣传周，全市超过6.6万名志愿者围绕防震避灾演练开展了现场宣传和知识竞赛。
　　（二）组成结构。应急志愿者为18―50周岁的重庆市常住人员。市应急志愿服务总队下属有应急抢险救援、应急医疗卫生、应急心理疏导、应急无线通信、应急机动救援、应急后勤保障6支专业应急志愿者队伍。以上专业应急志愿者队伍的业务指导单位分别为市消防总队团委、市卫生局团委、市心理咨询师协会、市无线电管理局、市鑫源摩托车有限公司团委、市志愿服务工作指导中心。
　　（三）指挥体系。应急志愿服务总队、大队、中队分别是市、区县（自治县）、乡镇街道应急志愿者队伍的常态管理机构。突发事件发生后，在政府应急办或现场应急指挥部的统一指挥下参与应急救援活动。全市各级各类应急志愿者平时在各自单位工作，突发事件发生后，根据本级应急志愿服务总队（大队、中队）的指令立即集结到位，在本专业应急志愿服务队队长的带领下开展应急救援活动。
　　（四）职责。一是开展宣传活动。全市各级应急志愿服务队伍要结合实际，在中国青年志愿者日、防灾减灾周、国际减灾日、全国消防日、国际志愿者日等组织应急志愿者走进社区、广场、学校等场所开展日常安全自护知识、突发事件应对知识等宣讲活动。市应急志愿服务总队各直属支队、各区县（自治县）应急志愿服务大队要依托应急避难所确定各级应急志愿服务基地，每年开展应急志愿者集中活动不少于2次。二是参与抢险救援。突发事件发生后，各应急志愿者队伍根据本级应急志愿服务总队（支队、大队）统一安排，参与抢险救援活动。应急志愿者接到集结命令后必须在2小时内带上必备的应急装备到指定地点集中，在队长带领下按照突发事件现场指挥部指令参与抢险救援工作。
　　十五、我市应急管理专家队伍建设现状如何
　　突发事件复杂多样，应对需要具有专业的现代科学技术知识和管理手段的人才，需要聘请有关专家组成专家组为应急管理提供决策建议，必要时参加突发事件应对处置工作。《条例》第20条规定，市、区县（自治县）人民政府应当建立突发事件专业人才库，聘请有关专家组成专家组，为突发事件应对工作提供专业支持。
　　市政府于日组建了重庆市应急救援专家组。第一批专家组成员有66名，涉及5大类45个领域。其中自然灾害类7名，事故灾难类30名，公共卫生类13名，社会安全类11名，综合管理类5名。聘请应急管理专家顾问4名，专家组设组长1名、副组长3名，每一类设立了1―2名召集人。
　　应急管理专家队伍是政府应急管理工作的思想库和智囊团。他们都在各自领域长期工作和研究中积累了丰富经验和知识，对客观事物发展规律具有深刻认识和独到见解。他们熟练的掌握了客观事物运行规律，在应对处置突发事件的时候能结合自身经验和知识，为政府决策提供科学的建议和意见，能有效提高成功率、减少风险、提高效率。组建政府应急管理专家组也充分体现了政府科学行政、科学决策的执政思路。
　　市政府应急管理专家组为全市应急管理工作提供决策建议、专业咨询、理论指导和技术支持。主要包括：一是根据应急管理工作需要和课题研究计划，开展或参与调查研究。二是对特别重大或重大突发事件进行分析、研判和调查，必要时参加应急处置工作，提供技术支持和决策咨询。三是参与应急预案评审、演练和评估。四是为应急管理教育培训工作及有关学术交流与合作。六是办理市政府或市政府应急办委托的其他工作。专家组成与每届3年，任期届满自动离职，续聘需重新办理有关手续。根据工作需要调整专家组成员，需按程序报批。
　　2011年，我市组织应急管理专家开展趋势分析会40余次，围绕4大类突发事件进行了26个方面的重点研判，提出了20余条对策建议。其中，有效分析连晴高温和伏旱天气，加大了农田水利和应急抗旱水利工程建设，及时做好了人工消雹增雨作业。准确研判6月、9月暴雨洪灾，提前拦蓄、调度洪水7亿多立方米，疏散18万余人，防灾减灾效果非常明显。2011年全市共发生突发事件和死亡人数，同比下降11.55%和6.54%。
　　十六、我市突发事件演练工作情况如何
　　应急演练是指各级人民政府及其部门、企事业单位、社会团体等组织相关单位及人员，依据有关应急预案，模拟应对突发事件的活动。其目的是检验预案、锻炼队伍，提高各级政府、社会公众以及应急救援队伍的应对突发事件的能力。《条例》第20条对组织开展应急演练作了明确规定，明确了组织演练责任主体和参加演练对象，规定了应急演练每年不得少于1次，对全市各级各类应急演练提出了量化指标。
　　市政府为更好规范应急演练，专门制定印发了《重庆市突发事件应急演练指南》。每年制定印发应急演练年度计划，举办1~2次综合大型应急演练。各级各有关部门每年组织开展1次以上应急演练。2007年市政府和交通部联合举办的国家级“2007年长江三峡库区水上联合搜救演习”，2009年市政府组织开展的突发大面积停电综合应急演练，2010年市政府和国家环境保护部联合举办的突发次生环境污染事件综合应急演练，2011年举办的全市规模最大的洪涝灾害综合应急救援演练，协同成都军区举行的军警民水上联合救援演练，都得到了国家有关部委的充分肯定。
　　十七、我市应急避难场所建设情况如何
　　应急避难场所是预先经过科学划定并进行规范化管理，在重大突发事件中能给城市居民提供基本生活保障，可用于躲避重大突发事件的避难场所，是综合减灾体系的重要组成部分，由政府主导建立，是重大突发事件应急的空间资源储备。《条例》第23条对避难场所的建设和管理作出了明确规定。
　　我市应急避难场所建设走在全国前列，市级应急避难场所建设纳入2009年全市8大“民心工程”。编制《重庆市主城区突发公共事件防灾应急避难场所规划（）》、《重庆市应急避难场所规划编制导则》、《重庆市应急避难场所标志地方标准》。重庆理工大学（花溪校区）市级应急避难场所达到了国内领先水平。截至2011年底，全市建设完成应急避难场所98个，其中，市级4个、区县（自治县）级94个。乡镇、村（社区）应急避难场所现已挂牌镇街级简易应急避难场所1050个、村（社区）级10548个，并完成了所有应急避难场所人员疏散和基本生活保障应急预案的编制。
　　十八、我市有哪些应急平台，它们的作用是什么
　　应急平台是应急管理体系的神经中枢和神经网络，包括应急指挥场所、支撑系统和应急管理信息系统。《条例》第24条明确了平台建设责任主体、平台基本功能及建设方式。根据《“十二五”期间重庆市突发事件应急体系建设规划》，我市应急平台体系包括市政府应急管理平台、市政府有关部门应急管理平台、区县（自治县）政府应急管理平台和预警信息发布平台，要逐步形成以市政府应急平台为枢纽，以各部门和区县（自治县）应急平台为节点，互联互通、信息共享的应急指挥体系。
　　（一）市政府应急管理平台。是国家应急平台体系的重要组成部分，是国务院应急平台的纵向延伸，与国务院应急平台互联互通，实现对突发事件的相互协同、有效应对。市政府应急管理平台作为我市平台体系的核心，具有监测监控、预测预警、应急准备、应急响应（包括决策、指挥调度、处置）以及事后恢复、评估、分析等功能，将为政府处置突发事件提供技术支撑，实现政府对突发事件的全过程管理，对于提高我市预防和应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的处理能力，减少突发事件造成的损失，具有重要意义。
　　（二）市政府部门和区县（自治县）政府应急管理平台。是市政府应急平台的组成部分，既是本部门、本地区应急管理的信息中枢，又与市政府应急管理平台互联互通，起着上传下达的作用，在实现对本部门和本地区突发事件信息化管理的同时，为市政府应急管理平台提供信息和数据支撑。
　　（三）预警信息发布平台。是政府应急管理平台的专业子平台，主要依托气象部门监测网络和业务系统进行搭建。一方面，该平台与应对各类自然灾害的有关部门通过资源整合、互联互通后，成为政府应急指挥平台自然灾害类专业子平台，可以充分发挥监测预警、协同研判、联动响应、灾情速报等功能。另一方面，各有关部门在不改变预警信息发布主体的情况下，利用自身平台，通过突发事件预警信息发布平台中气象部门技术成熟、分布广泛的农村“大喇叭”、气象电子显示屏、手机短信、电视、电台、民防警报、高速公路电子显示屏等信息发布媒介，及时发布突发事件预警信息。按照建设规划，2012年全市各区县（自治县）要完成预警信息发布平台建设任务。
　　十九、我市为什么要建设区域性应急中心
　　《条例》第26条规定，市人民政府应结合区域性中心城市建立若干区域性应急中心。这是因为我市地理条件特殊，一些边远区县（自治县）如果出现重特大突发事件，会因道路交通里程长、路况差等情况市级救援力量不能在第一时间到达。区域应急中心的建立，可以让市级救援力量得到延伸，极大减少救援力量、设备、物资进入现场处置救援的时间。区域性应急中心是按照市政府应急指挥机构统一指挥进行应急救援和支援。按照规划，2012年启动万州、黔江、涪陵、永川4个区域性应急中心建设前期工作。
　　二十、在预防和应急准备中，政府和公民有什么样的责任和义务
　　（一）政府责任义务。一是制定修订应急预案。政府必须制定本行政区域的总体和专项应急预案。市、区县（自治县）级应急预案至少5年修订1次，乡镇街道及村居委应急预案至少3年修订1次。二是检查和监控风险隐患和调解处理社会矛盾纠纷。三是建立综合应急队伍、志愿者队伍、专家队伍，对队伍进行培训、购买保险等。四是组织进行应急培训和演练。各级政府、各行业、各单位每年组织应急演练不少于1次。五是对不符合突发事件应对建筑物、构筑物进行改造。六是规划、建设应急避难场所。七是建立突发事件应急平台。八是建立物资储备体系，完善物资调配制度。九是建立区域性应急中心。
　　（二）公民责任义务。一是参加应急志愿者的公民应当服从各级人民政府培训、演练和参与应急救援的指令。二是公民有参加政府或单位组织的应急培训和演练的义务。三是应急避难场所的管理者若为公民个人的，需对应急避难场所加强管理和维护以保证其正常使用。
　　二十一、为什么要引导单位、公民储备相应的应急救援物资
　　应急救援物资是灾害救助的最基本保障，物资的调拨与配送以时间效益最大化为目标。近几年，国内几次重特大自然灾害发生后，普遍出现了道路中断、交通不畅、通信受阻的问题，救援物资虽然充沛但很难在第一时间送达受灾场所。现在，家庭、社区储备简单的救援物资进行自救是现阶段世界各国比较推崇的做法。如，日本国内每个家庭都必须配备地震应急包，俄罗斯则配备了雪灾应急包，加拿大提倡家庭储备应急物资。家庭应急物资的储备，一方面在突发事件发生时可以帮助受灾人群第一时间获得有效的应急物资，特别是水、高热量食品、简单医疗物资、逃生和求救物资等资源，对灾害中生存、自救发挥了重要作用。从实践看，这种做法也是非常有效的。日本海啸发生后，社区自救和公民自救在政府救援开展前即已开始，极大的减少了公民伤亡。因此，《条例》第25条规定政府及其部门建立应急物资储备体系的同时规定各级人民政府应当鼓励和引导村民委员会、居民委员会、企事业单位、社会团体和家庭储备应急救援和自救物资。
　　鼓励公民储备应急物资并不等于政府不作为而是作为政府储备的有益补充。政府作为社会管理的主体，在储备应急物资上负有重要责任，是家庭、社区等小群体不能替代的。近几年来，市政府应急办牵头开展了全市应急物资储备情况摸底调查，初步建立应急物资储备数据库。整合现有应急物资储备资源，充实完善了一批现有市、区县（自治县）应急物资储备库。全市救灾物资储备网络基本建成，市、区县（自治县）常年储备一定数量的救灾物资。全市应急保供企业、应急生产企业、应急医疗药品储备制度基本建立。市商委指定大型商业企业15家作为应急物资保供企业，市经济信息委指定20多家应急物资生产企业。
　　二十二、预警信息如何分级和发布
　　预警信息是指可能发生，可能造成严重社会危害，可以预警的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件信息。预警信息的级别按照突发事件发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度分为特别重大（一级）、重大（二级）、较大（三级）和一般（四级），依次用红色、橙色、黄色和蓝色标示，其中一级为最高级别。市政府应急办制定了《重庆市突发事件预警信息发布管理办法》，加强了预警信息发布管理，保证了预警信息发布准确性和权威性，规定三、四级预警信息由区县（自治县）人民政府或者区县（自治县）人民政府授权有关部门和单位发布。二级以上预警信息，由市政府或市政府授权的市级有关部门或单位在突发事件可能影响的区域内发布。突发事件发生之后，公民有向政府和相关机构报告突发事件信息的义务。
　　二十三、《条例》中应急处置的重要原则和制度有哪些
　　（一）分级负责、属地管理为主是政府对突发事件处置的基本原则。分级负责是指按照突发事件的危害级别，由与之相对应级别的政府负责领导和组织处置工作，在重庆市，一般和较大，即四级、三级突发事件由区县（自治县）政府负责领导组织处置，重大和特别重大、即二级和一级突发事件由市政府负责领导组织处置。属地管理为主是由突发事件事发地政府为处置的责任主体。分级负责、属地管理为主是明确突发事件处置义务的重要管辖原则，明确了突发事件处置的责任政府，杜绝了推诿扯皮现象，有利于突发事件的顺利高效处置。在分级负责和属地管理为主的原则下，本《条例》也规定了跨区县（自治县）突发事件和有可能从三、四级发展到一、二级别的突发事件组织处置的权责变化的规定。
　　（二）以人的生命保护为核心的原则。《条例》第37条规定“突发事件应急处置坚持人员救助优先。制订现场处置方案应当优先考虑受突发事件危害人员的救助，在实施应急处置过程中应当充分保障受突发事件危害人员的生命安全，并注意保障参与应急救援人员的生命安全。”应当指出的是，在紧急状态下从事某些职业的公民生命权有可能面临更大的威胁，而职业要求他们必须不惜牺牲生命坚守岗位，如军人、警察、消防员，等等。这些代表国家公权力的人作为保护一般公民生命安全的公职人员有不惜牺牲自己的生命去排除威胁的义务。国家也有保护这些公职人员生命安全的义务。在紧急状态时，国家在注重保护普通公民生命安全的同时必须采取措施保护那些保护公职人员生命安全。
　　（三）政府处置权力有规范、公民权利有保障。为及时有效处置突发事件，尽可能降低损失，政府要集中行使必要的处置权力。如，在地震中有要求服从处置突发事件的政府命令、征用个人动产或不动产等。这是在特殊情况下，政府权力的扩张和公民权力的让渡，是符合我国相关法律规定的。《条例》也有公民服从指挥、政府征用、通讯及交通优先等紧急状态下行政权的使用但也规定了保障公民权利的相关内容。《条例》第41条规定，“市、区县（自治县）人民政府及其有关部门依法实施应急征用，应当向被征用的单位或者个人发出应急征用令并做好登记造册工作。应急征用令由履行统一领导职责的人民政府发布，或者由负责具体处置工作的有关部门、专项应急指挥机构发布，也可以由现场指挥长签发。被征用的财产使用后应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，实施征用的人民政府或者有关部门应当给予补偿。”规定了必须返还、补偿被征用财产，规范了政府行使征用公民物资的行为，保障了公民的权利。
　　二十四、为什么要建立现场指挥长制度
　　《条例》第36条规定，突发事件处置现场设立现场指挥长，由现场指挥长具体组织、指挥现场应急救援工作。这一规定的目的在于保证现场处置政令一致，以免令出多门引发现场秩序混乱。目前，在我国处置突发事件在现场指挥、协调和调度等方面，尤其是大规模突发事件现场应对过程中，缺乏相应的规范，政出多门、协调混乱、管理不力，极大影响了应急管理效能发挥。如，在南方雨雪灾害和汶川地震中，出现了现场指挥体系运转不畅问题。虽然政府设立了相应的应急指挥机构，组织、协调和指挥突发事件应对工作，但往往突发事件的第一现场常常出现没有人承担指挥的现场。同时存在不同部门、不同属地的领导一拥而上，在缺乏相应法律法规授权现场指挥长负责的情况下，往往是谁官大听谁的，谁职位高听谁的，有时候这些高级别的领导匆匆而来又匆匆离开，导致现场指挥权的中断。而在美国，是由法律或者法规决定谁是现场总指挥，其命令、决定具有权威性，组织、协调力度远远大于临时设立的机构或临时指派的人员。同时现场指挥长依法履职之后，对现场处置负有指挥的权力，承担处置结果，有利于指挥长在处置中做判断、下决心，也减少了为逃避责任推诿扯皮，损失组织救援时间的情况发生。现场指挥长从依法确定之后开始，对处置现场情况熟悉，处置之中不至于最高指挥权交来换去，影响整个应急处置工作的效率。
　　二十五、对应急处置过程中通讯和交通优先如何理解
　　从以往突发事件处置，特别是汶川地震、青海玉树地震的处置经验来看，在处置现场恢复通讯，以及保障交通畅通是确保突发事件应急处置工作成效的两个基本条件。交通不畅则救援力量无法进入现场，通信不畅则无法统筹协调全局，无法了解灾害情况，也无从制定处置方案，实施救援。为此，《条例》第38条规定，在交通运输方面实行“两个优先”，即在应急处置与救援期间，优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员，优先放行配有应急标志的交通工具。通信运营单位要积极采取措施，保障应急指挥通信畅通。
　　在发生突发事件之后，各有关部门和单位具有配合和服从、服务于公益的义务，必须优先保证交通和通讯畅通，这属于政府权力在紧急情况下的扩张表现，符合为了满足具有一般正义的社会利益的特征，符合我国宪法及突发事件应对法的规定，具有合法性和合理性。当然，这种政府权力的扩张是有节制的（只有具有授权的单位或者机构才可以行使），也是暂时的（在应急处置与救援期间）。
　　二十六、应急征用如何理解
　　根据《突发事件应对法》和《物权法》有关规定，《条例》第41条对应急征用作了原则性规定。在突发事件处置中，应急征用是政府战胜危机的重要手段。政府之所以实施行政紧急行为，是因为无法按照通常的行政程序与行政手段实现其管理目标，为了保护公共利益，只有依法实施行政紧急行为。但是，如果没有完善的补偿制度，单靠行政紧急行为本身是无法全面消除紧急事态的。如，2005年高致病性禽流感在全球呈点状蔓延且严重威胁我国之际，政府大面积扑杀安徽、湖南、内蒙古、辽宁等受灾的养殖户的患病家禽。我们看到政府在禽流感事件中所采取掩埋、扑杀家禽的应急措施，必然导致养殖户利益损失。当公益与私利相矛盾时，政府首先应当确保公益。同时，政府在事后主动采取了补偿措施，化解了公私矛盾，是成功应对处置突发事件的典型例子。通过对征用、征用补偿的合理运用，形成了一个良好的社会管理典范。《条例》中规定政府对公民财产的应急征用需以征用令为形式要件，事后对公民因征用受到的损失需予以补偿。可以看到政府对行使紧急权利的谨慎，对将行政紧急权利纳入法制轨道的努力和在非常状态下保障公民权利的目的。对应急征用如何开展正在进行调查研究。
　　二十七、《条例》在法律责任方面有哪些特点
　　与《突发事件应对法》及部分兄弟省市相关的法律法规相比较，《条例》遵循了上位法对责任主体的层次划分，从而细化了突发事件法律处置的对象，消除了可能出现的责任承担盲区，特别强调了目前我国突发事件管理工作中的一个重要环节，即以“应急预案”、“应急培训”和“应急演练”为框架的“预防机制”。《条例》最突出的部分应属将“学校”的法律责任单列出来加以强调，规定了企事业单位（包括学校）的问责制度，发生严重危害社会治安秩序事件的问责制度，以及需要承担刑事责任、民事责任的各种情形做出了具体规定。
　　《条例》规定，行政问责和绩效评估制度为确保行政机关及公务人员“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。党的十七大提出推行行政问责和绩效管理制度，2008年开展试点，并把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点，对给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的，依法追究责任。《条例》从重庆市的实际出发，确立了追究各级行政机关直接负责的主管人员和直接责任人员行政违法责任的行政问责体系。《条例》第48条中规定，市人民政府有关部门、乡镇人民政府、街道办事处违反本条例规定，由上级行政机构或者监察机关责令改正，情节严重的，对直接负责的主管人员和直接责任人员给与行政处分，并作出了需要承担行政处分的4种情形。在突发事件应对工作中，未依法制定应急预案等渎职行为，将依法追究直接负责的主管人员和直接责任人员的责任。
Copyright (C) 2014 People's Government Of ChangShou District, ChongQing, All Rights Reserved.
　|　　|　　|　　|　
重庆市长寿区人民政府保留所有权利　重庆市长寿区人民政府电子政务办公室承办　
&&技术支持：