退役士兵安置工作社会变迁考察与-中华人民共和国民政部
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退役士兵安置工作社会变迁考察与
& 军人是一个特殊的社会群体，军人退伍需要解决的核心问题是通过职业转换，融入当地社会。这个过程直接影响到社会稳定和军心稳定，事关改革开放大业，事关国防建设事业，具有战略性和基础性。退役士兵安置工作是政府行为，是一个综合的系统工程，必须依靠政府，整合全社会的力量，共同努力来完成。我国历来高度重视退伍军人安置，在不同历史时期成功实践了具有中国特色的安置办法，也遭遇了不同的困境。如何适应社会变迁，破解困境实现妥善安置的目标，需要改革。本文把退役士兵安置工作放在不同的社会变迁背景下加以考察和梳理，主张双重转型，认为转型设计的成功在于摒弃行政手段的指令性安置办法，代之公共财政制度对退役士兵安置改革的建构与运用。
一、退役士兵安置的沿革、困境与双重转型
我国退役士兵这一概念存在演变的历史。以《兵役法》实施为标志，之前称之为复员士兵，之后称之为退役士兵。复员士兵是指1954年10月31日开始试行义务兵役制以前参加中国工农红军、东北抗日联军、我党领导的脱产游击队、八路军、新四军、中国人民解放军、中国人民志愿军等，持有复员退伍军人证件或经组织批准复员的士兵。退役士兵是指1954年11月1日开始试行义务兵役制以后参加中国人民解放军，持有退伍或复员军人证件的士兵。从1958年起，每年都有一批服役期满的义务兵退伍。建国以来，退役士兵安置始终围绕两条主线：一是城乡二元安置，二是城镇户籍士兵指令性岗位安置。随着时代的变迁，该模式的制度能量已经释放完毕，制度执行已经陷入重重困境。必须实现双重转型，以实现妥善安置的目标。
㈠退役士兵二元安置政策的沿革、困境与一体化转型
建国以来，我国退役（复员）士兵安置一直沿用“原籍安置”、行业归口的原则。1954年10月23日国务院发布《复员建设军人安置暂行办法》和1955年5月31日通过的《国务院关于安置复员建设军人工作的决议》，明确了“原籍安置”的原则，家居农村的“以从事农业生产为主”，“应免负代耕勤务一年”，1955年的《决议》还强调无专门技术的原籍农村复员建设军人，“应当全部回到农村参加农业生产”。1958年5月3日颁布的《国务院关于处理义务兵退伍的暂行规定》较为详细，区别了六种情况（含学生复学），对“家居农村”这一概念进行拓展，规定“家居农村或者城市郊区的农民，退伍后应回到原住地区参加农业生产”。时隔29年，1987年12月12日颁布的《退伍义务兵安置条例》（下简称《条例》）明确提出户口区别安置概念，但对农业户口中的特殊退伍义务兵实行城镇退役士兵安置办法。该《条例》规定“在服役期间荣立二等功（含二等功）以上的应当安排工作”。另《兵役法》第58条规定，志愿兵服现役满十年退出现役的农业户籍士兵由政府安排工作。非农户籍的，指出三条安置渠道“恢复原有职业”或“原工作单位吸收”（不论公营还是私营）或“帮助他们从事其它生产”。《条例》第九条规定“原是城镇户口的退伍义务兵，服役前没有参加工作的，由国家统一分配工作，实行按系统分配任务、包干安置办法，各接收单位必须妥善安排”。
“原籍安置”原则决定了安置的二元结构，该结构属于城乡二元社会结构的组成部分。“所谓二元社会结构，是指我国建国后通过一系列分割城乡、歧视农民的制度安排而人为构建的城乡隔离的社会结构”。我国城乡二元结构是有历史渊源的，旧社会的城乡关系是一种剥削与被剥削、压迫与被压迫关系。建国后、改革开放前，城乡二元结构更加突出，“从经济因素分析，主要受高速、优先发展重工业的工业化战略及为其服务的城市化战略偏差造成的；从体制政策因素分析，主要受城乡分割、重城轻乡、重工抑农的体制和政策的制约和影响”。改革开放后，二元结构的矛盾趋缓，国家取消了“统购”制度，“以工补农，以工建农，开始进入农业贡献回转时期，城乡关系发生历史性变化”。据统计，1992年城乡二元结构比率为3.36，比改革开放之初1980年的6.22下降了46％。这种二元结构是以“户籍”制度作为“先赋”机制的，二元安置政策的歧视性主要体现在如下三个方面：
⒈从经济地位上说，士兵退役（复员）后安置农村从事农业生产与安置城市单位工作，存在诸多制度上的差异。除了户籍制度、兵役制度外，主要体现在12个方面：粮食供给制度、副食品与燃料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、婚姻制度和生育制度。比如，城市兵安置在城镇，享受非农业居民的低价粮油和副食品，上学、招工优先，住房低租金，医疗公费，到了离退休年龄享受离退休工资或者养老保险金，这些待遇都是农民兵所未有的，换句话说，非农身份退役（退伍）士兵享受的安置生活待遇对于农业身份的而言几乎是空白的，显失公平。单就生产而言， “三农问题的核心是，农业投入产出比是负数的”（温铁军），农民低收入水平的根源即在此。从统计数字上分析，改革开放以来，城乡居民家庭人均收入比一直在扩大中，1985年为1.85，1995年为2.71，2000年为2.79，2004年为3.2。 国际上，绝大多数国家的城乡收入比为1.5：1，超过2：1已属罕见。
⒉从政治地位上说，农业户籍士兵融入农村社区后享受的政治权利不够充分，未达到法定要求。“1995年2月全国人大对选举法进行了第3次修订，将农村与城镇人口的比例关系由8倍改为4倍。也就是说，在人大代表的选举方面，农村每一人口的选举权只相当于城市每一人口的1/5～1/4，这本身已经就很不公平了”。“按农村每96万人选1名代表的规定，那么，全国农村应选出全国人大代表815名，可实际上只有252名，还没有达到法定名额的1/3”。“从1983年以来，省、市人民代表大会中的农民代表比例从来没有超过20%，这与我国农村人口数悬殊太大”。这些充分说明“我国全国人大代表和地方各级人大代表的名额分给农民的太少了，这与农民占中国人口大多数不相符合”。
⒊从社会地位上说，农业户籍士兵退伍回到当地后身份置换为农民，社会声望处于底层。陆学艺主编的《当代中国社会阶层研究报告》所列的十大阶层中，农民排名第九，地位仅高于城乡无业、失业、半失业阶层。这说明，在当代中国的社会结构中，农民作为一个阶层处在社会的底层。又据福建省委党校社会发展研究所程丽香对福清市的调查，务农农民在农村总体职业声望评价排名中处于第65位，属于社会底层，这主要是由于那里城乡已经一体化了，传统意义上的农民已不复存在。原来的农民不但已经不从事农业生产，而且成为了较为富裕的一个群体。
以上分析表明，现行安置制度导致了退役士兵安置出现“一同当兵，两种待遇”的局面。城乡居民同步入伍，在军营内享受无差别的政治待遇和生活待遇，但退役（复员）落户地方后，却迥然不同。从社会学意义讲是分层的（按照韦伯理论），从政治学意义上讲，农业户籍士兵享受不到国民待遇。二元安置政策的困境主要表现在：
⒈失去了安置依据。正在全国迅猛推进的户籍制度改革，取消了农业与非农业户口的区别，使得现行的以入伍前户口性质为安置依据的安置办法失去了界定依据，已难以为继。目前部分地区采取了某些变通办法：有的以是否承包土地和缴纳农业税来区分城镇和农村户口，在现阶段是有效、可行的，但从全国看，农业税在2008年将取消，农村土地改革也将有新的机制创新，该鉴别方法随着改革的深入将失效；有的以翻阅老户籍档案加以甄别的办法，虽说是一个好的过渡的办法，但难以适应5年、10年直至更远。这些变通方法的共同点是试图恢复过去二元户籍划分的原状，在法理上并不成立。
⒉减退了参军保家卫国的荣誉感。农业户籍士兵中流行一种观念“在部队干得再好，两年后也是回家务农”，有的农业户籍士兵气愤地说“今后打仗叫城镇兵去好了，我们去打仗回来后还不是种地”。可见参军保家卫国的荣誉感被伤害了。上世纪九十年代以来，农村青年宁可外出打工，也不愿当兵入伍，从这里可以找到原因。在村职务吸引力不强的村庄，退伍兵对进入村两委班子也失去兴趣。城镇青年相当多数把参军当作“曲线就业”的途径，工作不尽心尽力，得过且过混日子，反正两年后政府给安排工作，参军保家卫国的荣誉感被俗化了。
⒊难以吸引农业户籍的优秀青年参军入伍。因农业户籍的退役士兵安置标准偏低，农民，主要是农民中的精英分子经理性比较后，更多地地选择外出打工，而不愿参军入伍。据调查，我国多数地区对农业籍退役士兵的优待标准是按照上年度农民人均纯收入的70％兑现，而根据上世纪九十年代的一些研究表明，“如果一个农村劳力在家乡的收入达到2000元的水平，他们就不太可能到外地打工”，姑且称之为“打工底线”。在此姑且以1999年最高值推算，全国农民人均纯收入2210元，计算年安置标准（即优待金收入）为1547元， 相当于“打工底线”的77％。据统计，2002年全国农民的打工年收入就达5278亿元，打工者人均年收入5597元，其中带回家3472元。与同期农业户籍士兵年安置标准（即优待金收入，农民人均纯收入的70％＝1733元）对比，计算出安置标准是打工带回家收入的50％。
⒋部分改变了兵源结构。受农业户籍士兵歧视性安排影响，相当地方出现农村征兵难的现象。地方政府为完成中央政府指令性计划，不得已采取城镇青年挤占农村指标入伍的变通方式，博弈的后果对征兵制度产生了影响，既使得中央政府的意图部分落空，又在现行制度下加大了安置压力。
二元安置政策向一元安置转型的必要性和紧迫性。从困境分析中，可以推导如下结论：
——从政策预期目标的实现程度分析，二元安置政策因难以吸引农业户籍的优秀青年参军入伍导致兵员优质程度下降，因减退了参军保家卫国的荣誉感而使得“参军光荣”这一优秀传统有些褪色，因部分改变了兵源结构致使中央政府意图不能够不折不扣地贯彻，可能损害国家通盘军事战略的实施。
——从政策可操作性分析，二元安置政策因失去了安置依据，理论上该安置办法已不具备操作性，实践中的变通办法经不起法理考验，执行的成本也较高，蕴含的不稳定成分也较大，如不及时改革，政府将承担着越来越大的风险。
另外，从旨在解决城乡二元结构的系列政策体系分析，二元安置向一元安置转型的改革时机已经成熟。改革开放以来，经过近三十年的努力，我国旨在解决城乡二元结构，赋予农民国民待遇的改革措施已经相继启动，有的已经达到预期效果。比如，对城镇居民实行粮油、副食品补贴式供应政策已经于上世纪九十年代初取消；农民进城务工自由早在1984年就已实现，1984年1月1日的中共中央一号文件，即《关于一九八四年农村工作的通知》，该通知“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”，10月国务院发出《关于农民进集镇落户问题的通知》，规定对申请到集镇的农民和家属，发给《自理口粮户口薄》，统计为“非农业人口”；进城农民工待遇保护已提上各级政府议事日程，2003年1月，国务院办公厅下发了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，要求各地区和各部门取消对农民进城务工就业的歧视性限制和行政审批制度，对农民工和城镇居民应一视同仁；农村新型合作医疗制度和农村医疗救助制度分别于2002年和2003年开始试点；农村社会养老保险制度于1992年建立；农民工子女进城受教育权正在全面实现等等。现行二元安置政策的改革呼声已十分强烈，若不改革则显得滞后。
㈡退役士兵指令性安置的沿革、困境与货币化安置转型
建国以来，我国退役士兵安置在法律法规文本上始终规定指令性安置，采用的是岗位安置的办法；上世纪九十年代末期以来，政府安置部门大胆进行实践创新，出现了“自谋职业”政府给予货币补偿的安置办法，取代了多年一直沿用的指令性岗位安置办法。比如，福建省从2000年开始在全省省推行以自谋职业为主渠道的安置工作改革，2003年全省城镇退役士兵自谋职业率达60％，55％的设区市已转化为自谋职业为主，比例均在70％以上，泉州比例最高达81％。
本文以安置接收单位性质为识别标志，将退役士兵安置分为三个阶段：
第一阶段：建国后到改革开放以前，接收安置单位属于管理型单位制。改革开放以前，我国社会是一个总体性社会，未见分化。国家实行高度的计划经济体系，政府执政理念是全能政府。在这一时期国家依赖政权，以行政力量为主导，把城市中的就业场所转化为国家单位。所谓单位，是按照统一计划、集中管理、总体动员的原则，作为国家与社会成员的中介，处于社会生活的中心位置，适应工业化、城市化的组织形式。单位制是人口与资源压力下的现实选择。这一时期城市退役士兵安置工作的时代特征是：
⑴从可安置岗位数量分析，政府掌控的安置岗位充足。我国城市人口拥有宪法保障的就业权，统包就业，把“低工资、高就业”作为长期国策。国家不仅对退役（复员）士兵实行统包就业，统一安排为固定工，而且对大中专和技校毕业生也实行包干安置。由于国家对用人单位实行统一招收，对劳动力调剂实行统一调配政策，使得政府全盘掌控全社会的工作岗位，换句话说，政府掌控的安置岗位十分充足。
⑵从安置岗位用工形式分析，就业渠道单一且稳定，实行终身用工制。在社会主义改造运动后，各类人员包含退役（复员）士兵，通过劳动部门安排到全民单位当固定工几乎成了唯一的就业渠道。
⑶从安置政令执行情况分析，接收安置单位为管理型单位制，决定了安置指令无阻力实施。所谓管理型单位制是指企业承担着国家指定任务，事业单位则是国家的“代理人”，从社会学角度，单位表现为总体性社会的“部件”，利益的完全一致决定了意志的基本重合，即国家意志与用人单位意志基本重合，利益完全一致，不存在制度性博弈空间。即使对某个单位实行优惠政策，也只能采取“知情有份”的隐蔽方式，但这种隐蔽方式受到频繁政治运动的很大限制，不足以吸引人们的注意力，不足以产生相对剥夺感。
⑷从安置效果分析，“单位办社会”决定了城市退役士兵普遍享受到令其满意的制度效能感；平均分配制度决定了岗位均质化，在这样的制度空间里退役士兵无相对剥夺感，相对剥夺感只微乎其微地存在于人性选择中。城市退役士兵进入单位后，不仅拥有工资收入、社会保险，还拥有住房分配、食堂、医院、小学、俱乐部、理发室、图书馆等公用设施服务。由于国家奉行平均分配制度，相同等级的退役士兵在不同行业、不同单位、不同岗位之间职工所得报酬与福利差距不大，而且这一时期企业福利与盈亏无关，亏损企业也可以由上级主管部门拨付并获得福利待遇。“到哪里都差不多”，安置岗位是均质的，基本没有相对剥夺感，退役士兵对制度安排的满意度高。只是出于个性偏好和社会评价，对岗位分配存有微词。
⑸城镇退役士兵无择业自由且在单位制度以外无路可走。在片面追求“一大二公”的计划经济体制下，个人被国家剥夺了除生活费用以外的一切资本或机会。事实上形成了一种“国家包揽、行政隶属、身份差别、终身固定”的劳动关系。该特征是这一阶段所独有的。
这一时期农村退役士兵回农村单一务农。1957年12月18日中共中央、国务院发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，特别强调公安机关要严格户口管理，同时严禁粮食部门供应没有城市户口的人员粮食，这意味着流入城市的农民遇到的首要问题就是没有饭可吃。盲目流入城市和工矿企业的农民必须“遣返原籍”，并且“严禁他们乞讨”，各地要“防止农民弃农经商”等。这种政策限制了农民流向城市务工。由于当时思维和决策上出现了“左”的倾向，由“大跃进”和“人民公社化”以及后来的“以阶级斗争为纲”的“文化大革命”，对待农民群众的思维和决策上发生了突变，由原来的工人阶级领导的工农联盟的团结教育对象，突变为把农民看成时时刻刻在滋生资本主义的小生产者，视为社会主义的改造对象，有的地方对于农民种好自留地和养口母猪也要割“资本主义的尾巴”，对有一定技术和经验的农民进城作点小生意或者搞点第三产业当成为“盲流”加以歧视与排斥，这些“左”的思维和决策因素一直延续到“文化大革命”末，使得农村的职业非常单一，除了务农还是务农。“大跃进”和“人民公社化”以及后来的“以阶级斗争为纲”的“文化大革命”时期，农村进行着单位化改造，农村社会成员结构变为干部与社员两个层次，彼此在身份上是均质的，社会关系模式也几乎没有区别，社会资本未见明显差异，因此退役士兵回乡后感到广大农村到处都一样，毫无被剥夺感。
第二阶段：实行改革开放到党的十三大宣布正式建立社会主义市场经济以来，接收安置单位属于福利型单位制。
这个阶段是我国城市改革风起云涌的阶段，国有经济从“绝对优势”变为“为主”。如果把国有经济比重超过50％看做国有经济占有绝对优势，把国有经济比重超过1／3，并高于集体经济所占比重看做国有经济为主；把集体经济比重高于国有经济比重，同时也高于其他经济比重看做以集体经济为主；把其他经济成分所占比重高于国有经济和集体经济之和或分别高于国有经济和集体经济比重看做以其他经济成分为主，那么，跟据学者的计算，1978年我国国有经济占有绝对优势，1985年起转变为以国有经济为主，1993年和1995年例外（见表1）。
表1 ：&&&& 1978年—1997年全国所有制结构变化一览表（％）
资料摘自：王梦奎：《中国经济转轨20年》，外文出版社，1999年
1993年＊：摘自天舒编著《中国的“泰坦尼克” 号沉船调查》。
这一时期的城市改革从国有企业改革开始，由国有经济为主的地位决定，本文以国企改革历程为背景，说明单位制从管理型转向福利型的脉络演变，大体可细分为三个小阶段：⑴在“放权让利”阶段（年）国家对企业实行了利润留存制度，使国有企业在发展生产、改善职工集体福利和奖励职工等方面有了一定的财力，分配关系开始向个人倾斜，调动了包含退役士兵身份的企业职工生产经营积极性；⑵在“承包制”阶段（年），国家进一步放权让利，同时进一步规范，推行了“利改税”政策，通过法定税率方式确定了政府和企业的分配关系，承认了企业的独立地位，认可了企业的剩余索取权（受益权），加强了财经纪律，照顾了包含退役士兵身份的国有企业职工的利益；⑶在转换企业经营机制阶段（年），实践探索了“两权分离”（所有权与经营权分离）的理论，采取了“国有非国营”策略，分配更具弹性，拉大了行业间以及同行业不同单位间的福利分配水平，表现为工资和奖金超常增长，住房面积增加，发放实物猛增，以及安排子女在二级法人企业就业等。
这一时期退役士兵安置工作的时代特征是：
⒈从岗位性质分析，接收安置单位去管理化，标志着安置环境——总体性社会开始分化，伴随着岗位利益的分化。随着计划范围的缩小，单位更加依赖市场，其政治功能随着党的工作重心转移到经济建设为中心和法制建设上而弱化，与此同时，单位原先承担的社会基层组织各项功能也相继剥离，这是区别于第一阶段的本质特征之一。
⒉从可安置岗位数量和从安置政令执行情况分析，福利型单位仍是单位制，决定了国家掌控的国有就业岗位仍然足够充分，指令性安置政令畅通无阻。这一时期，国有经济仍占绝对优势，国企改革运行到“国有非国营”阶段，政府依然掌控着国有就业岗位，企业虽然退出行政体系，开始获得独立经济法人地位，但单位与国家基本关系的架构依然是单位制。具体表现在：⑴“单位办社会”依然存在，单位仍是国家管理社会的基本环节。⑵李路路等人认为，这一时期国家对大部分社会资源实行控制，单位对国家直接依赖，这种依赖突出表现在：“从产权的角度说，单位中的资源仍是国家的，国家拥有对这些资源的最终处置权，企业自主权的扩大，并没有改变这种状况；从资源供给的角度说，国家依然直接控制着部分至关重要资源的供给，这既包括资金等重要的有形资源，也包括许多可供支配的利益和机会；从产权关系看，政府直接调动和分配在各单位中的资源，单位的负责人由国家任免，正是由于这种依附关系的存在，以至于一些企业负责人不愿公开谈论企业自主权问题”。该依赖性分析表明，单位仍然是国家再分配体制的一个组成部分。⑶除了上述情况外，依赖性还表现在国家事实上保障着企业生存底线，政府压银行贷款给企业发工资即是明证。这说明国家仍然在扮演着无限政府的角色，这是国家基于单位所承担总体性国家权力分派功能的理性行为。当然也应该看到，政府在这一时期也一直致力于创新社会整合机制，如基层民主建设、企业民主建设、完善人民代表大会制度以及培育民间组织等。通过创新社会整合机制，培育社会空间，逐步淡化单位制的社会功能，逐步使企业正确归位到市场空间的健康发展上。单位制决定了国家掌控的安置岗位充足，指令性安置指令畅通无阻。不过技术上做了一些处理，1980、1981年按其父母所在单位归口包干安置，而从1982年起以其父母所在行业系统包干安置。
⒊困境之一：从安置效果分析，岗位初级分化，接收安置单位出现内部人控制现象，标志着单位制向福利型转变，于是因福利差别引发的相对剥夺感开始显现，突出表现在行业上和地区上。从1978年改革开放到1992年国家宣布建立社会主义市场经济这14年间，企业的独立性逐渐成长起来，平均分配制度逐步打破，而国家的直接控制减弱了（表现为监事会制度、股东大会制度、董事会制度的缺位或不完善），产生了“内部人控制”，也就是企业出资人对企业部分失控或失控，造成企业日趋福利化及腐败现象，管理型单位逐步转轨为福利型单位。福利型单位的成长伴随着国有企业改革的历程，从国家放权企业发展到转换机制阶段，人们从理论与实践上认为“两权” 均属于国家，生产经营权乃是国家授权，因此落实经营自主权流于空泛，执行起来层层受阻。从国企改革三个细分阶段分析，单位福利主要来自两方面：就单位外部而言，起于单位所在的行业和部门，而非单位本身的管理水平和职工劳动效率；就单位内部而言，起于“内部人控制”，从而有别于第一阶段来自国家再分配体制中的福利。当然，第一阶段里的“知情有份”分配福利方式依然存在。这一时期，福利分配采取“知情有份”的隐蔽方式，在频繁政治运动解除后，充分发展起来，达到“公开秘密”的程度，成为人们评判单位好坏，亦即满足感的主要指标之一。于是，单位的福利分配形式丰富起来，拉大了福利差别的空间。另一方面，受国家“一部分人先富起来”政策的影响，沿海、沿边、经济特区和计划单列市的单位效益较高，一些较早实行工资制度改革的行业以及“短缺经济行业”的效益也较高。安置对象进入福利水平较低的单位，基于理性比较和心理预期遂产生相对剥夺感。
⒋困境之二：从安置岗位用工形式分析，安置对象终身用工制开始动摇，实际进程快于文件，不少地方向合同制转化，由此带来退役士兵的强烈不安。党的十一届三中全会以来，国家开始逐步改革统包统配的就业制度，地方上从1982年开始引入劳动合同制，国务院从１９８６年开始，陆续发布实施了改革劳动制度的五项《暂行规定》，对国营企业从社会上新招收的工人统一实行劳动合同制，改革招工办法，废除“内招”、“顶替”，实行职工违纪辞退，并开始建立待业保险制度，标志着固定工制度被打破了，劳动者作为生产力要素开始进入市场。1990年末，全国全民所有制单位劳动合同制工人已达１４０６万人，占全民所有制单位职工人数的１４％。但退役士兵安置仍然采取固定工形式，直到1993年3月民政部、劳动部和总参谋部《关于退伍义务兵安置工作随用工单位改革实行劳动合同制的意见》出台。尽管退役士兵受国家政策保护享受固定工待遇，但劳动合同制作为市场的力量，代表一种趋势，与退役士兵多年积累和形成的固定工心理定势和思维模式相冲突，相当多人认为“好日子”眼看就要过去了，表现出不安。一些技能单一、知识层次较低或者人缘较差的退役士兵存在着比较强烈的危机感。那些效益不佳的单位实施劳动合同制往往动真格。在退役士兵看来，因父母关系安置在这样的单位虽不满意但无话可说，现在连固定工的待遇也岌岌可危，对制度安排由沉默猛然上升为不满，表现出严重的不安。即使在效益好的单位，因劳动合同制的推行加剧岗位间的竞争，竞争的结果是岗位福利拉大，退役士兵所处的岗位处于频繁变动之中，增大了调整到待遇较低岗位的机会。
第三阶段：建立社会主义市场经济以来，接收安置单位属于厂商制。
这一时期，国有经济的“为主”态势趋弱，局部地区非国有经济占据了主要地位。改革进入了攻坚阶段，国有企业以建立现代企业制度为目的。1993年12月全国人大常委会颁布实施了《公司法》，意在通过公司化改制，使国有企业摆脱政府机关的控制和干预，获得法律赋予的真正的生产经营自主权。1997年党的十五大召开以后，企业产权结构从国家所有的一元化结构走向多元化，企业的经营者从政府行政配置走向市场配置和企业主的选择，全社会分配方式也由单纯的按劳分配走向按劳分配与按要素分配相结合。可见这一时期政府治理市场和社会的方式发生了质的变化，政府执政理念由全能政府转变为有限政府，放开了大部分社会资源的掌控，除了关系国计民生和国家战略的基础性资源外，政府不再充当“划桨者”而是充当“舵手”。这一时期安置对象的选择性发生双轨并存的质变，在单向选择之外兼具自主择业。1998年国家重新修订《兵役法》，从尊重现实出发，在坚持计划安置制度的同时，又开辟了一条自主择业的新路子。这一时期退役士兵安置工作的困境主要表现在：
⒈从安置政令执行情况分析，指令性安置与自主用工相矛盾，安置政令出现梗阻。机关单位层面，按照《公务员法》（前身是《国家公务员暂行条例》）有关规定，录用公务员必须在规定编制限额内经公开考试择优录用，指令性安置采取政府直接派遣的方式于法无据。事业单位层面，国务院办公厅2002年出台了《转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》（国办发〔2002〕35号）机关事业单位实行公开招聘、竞争上岗。企业层面，1992年7月国务院颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，规定企业“自主决定招工的时间、条件、方式、数量，企业的招工范围”。若强行要求企业安排退役士兵，企业，特别是非公有制企业则强调《企业法》第五十八条规定，即“任何机关和单位不得侵犯企业享有的经营管理自主权；不得向企业摊派人力、物力、财力；不得要求企业设置机构或者规定机构的编制人数”，认为政府应当依法行政，不应指令性安置退役士兵。退役士兵安置仍然采取指令性安置办法，由政府直接向单位派遣退役士兵，实质上是对机关企事业单位用工自主权的直接干预，越来越多的享有用人自主权的单位难以接受，使得各类单位的接收吸纳能力明显减弱，已经到了难以为继的地步。
⒉从安置岗位数量分析，指令性安置与政府掌控就业岗位不足相矛盾。经过13年的社会主义市场经济改革实践，我国已经逐步建立起有别于计划经济的新的就业秩序，指令性安置的就业模式与之严重相悖，落后于实践。就政府而言，其可掌控的安置组织资源，不外乎是两种类型的单位，一是国有单位：⑴政府机构。自1998年起，中央政府裁员50％，地方政府第一阶段裁员20％以上，最后要达到缩编50％的目标，新增就业岗位有限；⑵事业单位。目前正在按照“优化结构、减员增效、增强活力”的原则有条不紊地进行改革，事业单位接收就业的空间总体上在压缩；自2002年起在全国范围全面推行公开招聘制度，安置作为政府直接派遣的方式与中央文件精神相悖；公开招聘的优先条件只设置一项“同等条件下本单位的应聘人员优先”，未见退役士兵优先。另外，财政约束也是事业单位改革的刚性条件，其取向是财政核拨单位（改革前称全额拨款单位）有条件的要转为财政拨补单位（改革前称差额补贴单位），财政拨补单位有条件的要转为经费自给单位（改革前称自收自支单位），经费自给单位有条件的要实行企业化管理，企业化管理单位有条件的要转为企业，目的之一是减轻财政负担。在此财政约束条件下，事业单位若招新人上岗势必从单位有限自有资金开支，从而有效遏制其进人的冲动。⑶国有企业用工自主，不再依国家计划管理方式，并在推进改革中减员增效。1992年7月国务院颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，标志着国家从企业用工领域完全退出，不再下达计划。国家主动废止了用工计划管理方式。国有企业建立现代企业制度，改善生产经营管理，优化劳动组合，甩掉办社会的包袱，一部分富余人员要待业或推向社会。据季晓南统计，1997—2002年全国国有企业下岗分流了2500万名职工。到1992年止，中央企业还有300万名职工隐性失业（属冗员），全国符合条件确未破产关闭的资源枯竭型企业职工尚有510万名。随着改革的深入，国有资本渐次退出竞争性领域、国有资本实现方式多样化，二者均导致了公有制企业数量在减少，据统计，1996—2002年全国国有小企业改制面达80％，改制企业中81％实行了多种所有制。典型的，如福建省泉州市上世纪90年代初，将市直37家国有企业一揽子嫁接外资进行改制，改制面达99％，目前这些改制企业已不是国有控股了。按照现代企业制度，政府作为出资人，不应干预企业领导层以下的人事安排。另一方面，按照建设法治政府的要求，政府必须依法行政，为企业创造良好的外部投资环境。政府机关及其工作人员若对企业摊派、刁难、推诿，将受到效能告诫，影响其政治声誉和经济利益。由于我国目前仍是政府主导型社会，政府压力犹存，有的企业特别是国有企业，虽无用人需求，但迫于政府压力虚以应付，采取“在职不在岗”、“边安置边下岗”或“边安置边买断”等多种形式。有的企业正在进行股份制改造，要求新安置的退役士兵缴纳相当数额的股金作为就业条件，退役士兵感到不理解。凡此种种，退役士兵的利益得不到应有的法定保障。二是非国有单位，如前所述，政府要依法治国，不应干预企业和民间组织（含村委会和社区居委会）的用工自主权。此外，安置非国有单位就业在技术操作上也有一定难度，主要是这些单位数量庞杂，又没有对口的行业主管部门，很难用行政手段落实安置任务。综上所述。政府已经难以稀释越来越大的安置压力，在局部地区未安置人数居多。
&⒊从安置岗位用工形式分析，终身用工制被全员劳动合同制取代，带来退役士兵的失落感。1993年3月民政部、劳动部和总参谋部《关于退伍义务兵安置工作随用工单位改革实行劳动合同制的意见》出台，意味着已经上岗的退役士兵面临被动选择——在岗、半在岗和下岗。这些制度于1994年全面推开，标志着市场化的劳动关系全面取代行政化的劳动关系。多数已安置和面临安置的退役士兵并不具备权力资源和智力资源优势，又带着旧体制遗留下来的由“身份制”、“铁饭碗”庇护而形成的“优越感”推向市场，加上不健全的劳动保障制度，感到自身地位滑落，自我评价降低，失落感强烈。
⒋从安置效果分析，岗位严重分化，退役士兵的被剥夺感剧增，突出表现在两环节上：一是伴随单位制的分化。国家自1994年加强了中央宏观调控力度，加强了重要公共品生产和流通的垄断管理和经营，加上新旧体制并存造成的社会资源占有量在部门、行业、企业之间存在较大区别，使得垄断性行业收入较高而且收入相对较高，反之竞争性行业与体制外单位较低。单位制在盈利企业和机关事业单位中得到巩固，进入其中的退役士兵所获得福利高于之外的退役士兵，加剧了那部分退役士兵的被剥夺感。二是伴随社会职业的分化。安置对象作为被管理者与接收安置单位的管理者出现利益分化，退役士兵剥夺感剧增，主观上与其期望值密切相关，客观上因不满情绪加剧而成为引发社会不稳定的潜在人群。1992年以后，国有企业全面改制，形式多种多样，如公司化改制、股份合作制改造、公司（企业）的兼并或分立、企业出售、企业托管、企业债权（债务）转股权以及企业承包租赁等。改制的一致后果是企业的利润与职工的工资之间隐含着对立关系，也就是说管理者与一般职工处于利益矛盾与利益冲突中。改制过程中存在不规范的产权交易，使得国有资产流失，一般职工理所当然地认为自己的利益受侵害。改制过程一般伴随着减员，职工首当其冲，尽管有政策保护，相当多数的退役士兵还是以一般职工身份被分流裁减。从社会学角度，改制后的企业，单位制特征迅速消退，而作为现代意义上的厂商特征则凸现出来。厂商制的出现是经济民主化的客观产物。退役士兵在安置单位作为被管理者与管理者形成利益分化，与其心目中留存的统配时代主人翁期望值相冲突，遂产生剥夺感。再者，其与往年（建立市场经济以前安置的）退役士兵相比，更加认为其作为被管理者实际上是雇佣者的代名词，遂产生剥夺感。这些年学术界一直关注的经济精英截留权力，侵犯职工利益，形成新特权阶层现象，是很好的注脚。
改革开放以来，农业户籍退役士兵安置困境：
⒈制度文本实少虚多。从制度文本上说农业户籍退役士兵回乡从事农业生产，意味着拥有就业岗位，职业是农业劳动者。但从制度落实层面分析，退役士兵回乡有六种流向：一是从事农业生产，补充了必要劳动力；二是从事农业生产，成为富余劳动力，要么无工可务，要么隐性失业，与制度预期目标相悖；三是在乡亦工（商）亦农，一边在工厂或商店工作，一边附带从事农业生产；四是在工业村弃农从工，但仍生活在村落里；五是弃农异地打工，从事非农生产；六是非工非农，即不安于现状，为寻求自身发展而脱离农业，又没有找到就业机会的农民。这六种流向存在于“农业投入产出比是负数的”、“人多地少”格局性矛盾和农民职业分化背景下，受客观经济规律支配，农民作为经济人一般选择第三、四、五种流向，成为主流，第二种和第六种流向是过渡形态，难以持久，总体上投入产出比为正数的行业和地区。恰好这五种流向与制度文本及其预期目标不相一致，换句话说现行制度难以执行到位，或与现实脱节。
⒉退役士兵回乡进入农村社会分层过程，产生的失落感、被剥夺感剧增，易归于政府安排不当。改革开放以来，我国农村社会分层可以从两个视角考察，一是职业分化的视角。1983年1月中央发出一号文件《当前农村经济改革若干问题》，全面彻底地肯定了家庭联产承包责任制，同年10月中共中央向全国发出《关于实行政社分开 建立乡政府的通知》，这标志着人民公社走到了历史的尽头，农业国有制已经结束。随着家庭联产承包制的推行，农民可以从副业渠道增加收入，于是非农化出现了，均质同构的村社会格局开始被打破。以后受乡镇企业发展的主推力作用，农村社会成员开始分化，主要表现为“离土不离乡”式的职业转换。到了上世纪九十年代，特别是1992年春邓小平南巡讲话以后，全国范围内出现了农村劳动力大规模的跨区域就业型流动，出现了农村个私非农经济迅猛发展，深刻改变了农民的职业结构，农民向非农的转移迅速而广泛，这成为加剧农村社会成员分化的主要力量。根据学者的研究，判断农民分化有两个指标，一是离农率。卢福营、刘成斌主张以离农率判断我国现阶段农村社会成员职业分化度。离农率是指“从传统农民中分离出来的农村社会成员数在全体社会成员中的比例”。据统计，我国离农率1983年是8.8％，1987年突破20％达20.8％，1992年是22.3％，2000年突破30％达31.6％， 2003年是36.2％。二是分化四类型说。陆艺先生把农民的社会阶层结构分为前分化型、低度分化型、中度分化型和高度分化型。其判断标准如表2：
表2：&&&&&&&&&&&&&&& 农民社会阶层结构类型划分标准&&&&&&&&&
表3：&&&&&&&& 我国年农民社会阶层结构指标
数据来源：新华网北京2003年１月１３日电
表3对照表2的数据表明，自2000年起我国农村社会进入“中度分化”期。退役士兵回乡后，作为农村社会成员之一，也是分化的，从职业看表现为社会分层。根据卢福营等人的研究，可分为八层：即农村管理者、农村知识分子、私营企业主、个体户、农业劳动者、三产业劳动者、二产业劳动者和兼业劳动者。其高层和低层的职业群体各自比较稳定，收入评价、权力评价和声望评价均居前三位次的分别是农村管理者、农村知识分子、私营企业主，居后两位次的大体是兼业劳动者和二产业劳动者（权力评价居倒数第三位次），可见形成了精英阶层与非精英阶层的区别。分层的特征是非均质化，非均衡性，既有合理合法的因素，也有不合理不合法的因素，形成了“特富型”、“温饱型”、“贫困型”和 “救济型”农户并存的局面。
二是单位化的视角。人民公社解体后，农村单位化组织并未结束，而是在村办企业中成长起来，主要表现在：⑴村办企业的资产人人有份，又人人无份；⑵大多数普通员工不习惯于企业科层化管理的角色及其规范，还是顾及彼此在村落社区里的关系，一旦企业权威对其约束时，常常采取磨洋工、破坏、挪用以及拉帮结派等策略；⑶注重村民的永久性就业，降工资、解聘员工几乎不可能，除非员工犯下众人一致认为不可饶恕的严重过失，员工升迁更多考虑的是面对面交往的频率、周边人际关系的压力和裙带关系。⑷企业内部员工工资收入平均化，对于企业经营负有较多的责任者尤其感到责权利不够一致；⑸员工进入管理层后，由其自发的单位体制决定，缺乏上级和横向单位的组织连接，根本没有进一步升迁的可能，职业前景刺激式微，严重影响了科层化管理效能；⑹企业福利优先满足本村居民，使得外来技术人员和劳务人员难以融入企业；⑺把企业视为村庄发展的供血机，只要有可能倾向于无偿调拨使用企业利润。由于企业经营存在高风险，单位化运作规则又与市场规则、效益规则不相融合，政府支持力度较低（低于国有、集体企业），村办企业逐渐暴露出生存危机。年遭遇国家三年宏观经济治理整顿，市场疲软，1992年起国家加速资本流动，社会迅速告别了短缺经济，绝大多数消费品生产企业被挤入微利时代，内外因素作用，村办企业效益大幅滑坡。在此期间，全国性的“三角债”已十分严重，村办企业也出现了债务危机而后因担保关系又导致村委会债务沉重。为了挽回村办企业的颓势，国内兴起股份制与股份合作制改革的试点热潮，改革波及村办企业。村办企业股份制改革，最初划明了村集体与企业的利益分配关系，实现了企业内部股份化、内部融资而后又强调经营者持大股。但股东权利不明，重要的是股份制改革功能所限，无法直接提高企业偿还债务的能力，无法直接改进企业市场运作办法，也无法在外部形成经理人市场等等。用当地村民的话讲“企业继续亏，债务继续垒”。于是私营化运作开始了，人们普遍寄望能够制止债务负担进一步扩大，事实上如人所愿，村办企业最终改制成自担风险、自我管理、独立核算、自负盈亏的独立的法人，注册为私营企业或个体户。至此，单位化结束。
农村社会分层的实质是经济利益再分配的过程，这个过程受到两股力量的干扰，以致于退役士兵回乡后产生失落感、以致被剥夺感：一是社会不平等造成农民利益悬殊。主要是机会不平等、竞争条件不平等所产生的利益差别不被广大社会成员认可。一部分农民通过生产和销售假冒伪劣产品、坑蒙拐骗、偷税漏税、私设钱庄、工程行贿、组织偷渡、聚众赌博、倒买倒卖外汇、制作和贩卖假证件等等途径不正当致富；有的村干部滥用职权、贪污挪用、公款建私房，利用企业改制、征地赔偿等合法时机大肆收受贿赂等等积累不正当财富。人们很容易认为是政府治理不当造成的。二是农民从集体资产分配中享受的待遇各村不同，悬殊较大。改革开放以来，我国农村地区两种类型的村庄村集体资产丰厚起来，一种是乡镇企业发达的村，乡镇企业上缴利润成为村财的主渠道，这些村主要分布在工业村和商品性农业村。另一种是因区位、产业发展带动土地、房屋等资产价值升值、凸显的村，土地、房屋等收益成为村财的主渠道，这些村主要分布在城中村、城边村、交通重镇村、产业重镇村等。具有一定实力的村集体经济组织，凭借其较为雄厚的财力，对适龄退休村民发放“退休金”，对劳动力年龄人口发放“劳动力补贴”，对全体村民实行一定的医疗补贴。这些待遇的高低，受各村财力结构制约，村民实际享受的待遇存在几个阶梯的差别。相形之下，传统农业村，特别是高山村，生态低劣村，资源匮乏村的村民难以享受到“退休金”、“劳动力补贴”和医疗补贴。因出生地和自然年龄的原因，农村退役士兵难以自己选择户籍地，使得人人有份的村待遇成为个人的先赋条件。这给分布在那些待遇较差村庄退役士兵带来思考，认为政府缺失一种均等化的制度安排，以抵消基于先赋条件分配制度的弊端。如果政府统一发放一笔法定安置金，作为就业补助，则超越了不同村庄背景、不同家庭背景对安置对象个体的先赋性，实现了安置起点平等。
⒊近年来，农村退役士兵新出现了“80后”农村青年承包土地“有人无地”的矛盾，使得安置政策有名无实，引发退役士兵的不满情绪。“80后”指上世纪八十年代以后出生的青年，由于现行农村土地承包政策30年不变，这一年龄段的农村青年并不因出生而增加承包地。“有人无地”的矛盾在兑现安置政策过程中被放大、被凸显，农业户籍士兵以有关安置法规政策为据，普遍主张落实属于自己的责任田，认为从政府那里获得的财产承诺落空了。
综上所述，建国以来我国退役士兵安置的演变呈现五大变化：可安置岗位从充足到紧缺，安置岗位从利益均质到利益分化，安置对象用工形式从固定用工到合同用工，安置对象的相对剥夺感从无到有再到强烈，安置指令的实施从无阻力到阻力重重，见表4。
表4&&&&&&&&&&& 城镇退役士兵安置改革的历史沿革一览表
局部地区安置办法已由指令性安置转变为自谋职业。这五大变化表明，长期沿袭的系统统配的安置办法所产生的实际效果已与制度设计初衷相背离，陷入重重困境。若换个角度，依就业规律分析，也有力地证明现有安置办法难以为继。主要表现在四个方面：
⑴系统统配就业方式遭遇法律困境和执行困境。一方面现行安置权威正在被三个层面的改革所肢解和淡化，即政府机构改革、事业单位改革和国有企业改革所要求的法律保障均排斥了指令性安置所采取的直接派遣安置方式。另一方面，改革的取向之一是减员增效，使得政府掌控的岗位越来越少，与安置任务数存在越来越大的缺口，前面关于安置的岗位分析中已经展开，不再赘述。
⑵与指令性安置相适应的就业观不能够适应新的就业形势。事物具有两面性，计划经济时代安置岗位充分，指令性安置指令畅通无阻，使得安置对象寄希望于国家统配，由此产生了四种依赖性就业观念：①有的认为自己当过兵，对国家有贡献，对人民有贡献，是“特殊公民”，因而产生了“等、靠、懒”的思想；②有的认为自己是国家统配对象，理应安排到国家机关、事业单位和大中型国有企业工作，抱着只有国有部门安置才算安置的旧观念。这两部分人对改革抱着抵触情绪。③有的还抱着重国营、轻集体、鄙视个体职业等级就业观念，作为自己的就业期望值。④还有为数众多的一部分人，处于“体制内失业体制外就业”的状态，不愿意暴露自己已在非国有组织就业的事实，对改革持观望态度，等待政府补偿。这些观念与新时期就业规律格格不入，与理性择业相距甚远，与正在推行的发展非公有制企业、培育民间组织改革的逻辑严重冲突，严重影响其职业转换。早在1994年国务院就已明文规定（国发〔1994〕56号文），无论是国有企业、集体企业、行政事业单位、还是股份制企业、“三资”企业、私营企业等都有接收安置退伍士兵的义务。也就是说，安置在非公有企业就业是符合政策的。进入21世纪以来，我国大力发展非公有制企业，大力培育中介组织、行业协会和公益性民办非企业等民间组织，势头迅猛，这些非国有组织的就业规模正在不断扩大，在相当多地方已成为当地经济支柱。就具体企业而言，有的可与国有大中型企业相媲美，相当一部分组织建立了与国有企业相同的社会保障制度，相当一部分组织的职工收入大大超过了国有企业，“不如国有企业”的说法已经并正在被时代抛弃。
⑶安置对象作为劳动力，从战场进入市场不应由国家直接安排，而应尊重市场规律。众所周知，战场与市场的知识技能可融性差，对市场而言，退役士兵的知识技能结构具有特殊性，劳动力直接从战场进入市场在一般情况下是难以适应的。过去指令性安置方式在总体性社会的背景下，这种不适应被掩盖了。上世纪九十年代以来，我国劳动力市场逐渐形成，劳动分工体系发生了深刻的变化，进入了发挥个人才能为主的时代。①市场倾向选择人力资本含量高的劳动力，而安置对象作为劳动力，其人力资本含量低于职场期望，导致其就业困难。主要表现在：一是少数退役士兵政治素质偏低造成社会上的“晕轮效应”。通过对退伍军人的档案调查，打架斗殴、因违纪受到处分或个别被劳教的人数逐年上升。少数退役士兵的这些表现流传开后，不少用人单位以点代面、以偏概全，容易对安置对象考核的准确性产生消极影响，甚至危及该群体人才评价的可信度。二是文化素质偏低，据浙江、福建两省的调查，“退役士兵的受教育程度普遍偏低，大多达不到档案记载的学历水平，大多数是升不了学、找不到工作才去当兵的”。三是专业技能欠缺。虽然退役士兵不乏一技之长，但总体上与市场需求不对应，上岗后与实际操作要求相差甚远。往往因此原因，地方上有一些行业、部门宁愿花钱招收社会人员、关系户进行培训，而不愿接收退伍军人。这些与社会对人才要求很不适应的地方需要通过培训加以改善。②市场选择的内在规律是发挥专长，而安置对象作为劳动力，其人力资本中最活跃、最核心的成分——个人专长可能受到制约、受到压抑。系统统配办法规定，士兵退役后只能进入其父母所在的工作系统，而不考虑该士兵作为劳动力在部队表现如何，有何特长，从而压抑了劳动力价值的创造，不利于劳动力要素的发挥，一定程度上造成社会财富的流失。③市场尊重劳动力自主选择，而系统统配办法规定，士兵退役后只能进入其父母所在的工作系统，人为限制了这种选择。④市场需要平等竞争的环境，退役士兵安置单位及其岗位的优劣取决于其家庭社会资本的厚度，也就是说现行安置制度强化了裙带关系（裙带关系是儒家圈发展中国家经济发展的“毒瘤”之一），一定程度上人为扭曲了就业规律。
⑷政府直接派遣岗位的安置方式成功与否，评判权在市场，不以政府意志为转移。我国建立社会主义市场经济以来，就业方式发生了根本变化，除了政府直接派遣岗位外，还有自谋职业、自主创业和灵活就业（包括非正规就业、阶段性就业和弹性就业三种形式）等多种形式。退役士兵回到地方存在“双隐现象”，即隐性失业和隐性就业并存。一方面政府因陷入困境，提供的安置岗位杯水车薪，大量退役士兵未得到安置，从政府而言，处于失业状态；但客观上这些退役士兵又以上述三种形式在社会上广泛就业，实际处于就业状态。“双隐现象”部分解释了政府安置缺位情形下，许多地区确未出现退役士兵上访等异常活动的现象。从一定意义上说是有利于社会稳定的。但也有所启示，政府偏好的就业方式毕竟要经受市场考验，评判、抉择何种就业方式是个体行为，不是政府职责所在。政府要做的是一视同仁地对待各种就业方式，创造起点公平的环境，即发放普遍适用于各就业方式的就业补偿金以及搭建促进就业的公共服务平台。
综上所述，沿着与计划经济相适应的指令性安置老路走，越走越艰难，困境重重。我国实行社会主义市场经济已经13年了，原体制安置模式的制度效能已经发挥怠尽，必须转变为货币安置为主，辅之重点对象岗位安置的新型安置模式，否则旧模式难以为继又滋生许多社会问题（这一点在下文的“设计原则”中还将提到）。实行货币安置，有利于政府实现均等化的安置目标，从制度源头化解了系统统配指令性安置的困境：
⑴尊重了用人单位的用工自主权，不再被强制使用有可能令其不满意的劳动力，从宏观层面呼应了政府机构改革、事业单位改革和国有企业改革，有利于建立健全社会主义市场经济体制；
⑵安置对象群体实现了就业起点公平的目标，其父母工作单位和家庭社会资本作为先赋条件无法搭入政府安置行为制造不公平，彼此一视同仁地领取就业一次性补助金；
⑶解决了农业户籍士兵安置制度文本与制度落实“两张皮”现象，解决了城乡退役士兵同步退伍、不同标准安置的问题，从而一举解决了城乡二元安置的结构性矛盾，促进了城乡劳动力的合理流动；
⑷政府安置岗位的巨大压力被释放了，安置对象就业需求的矛盾从政府移开，转向劳动力市场，只有当劳动力市场供需双方出现不可调和的矛盾时，政府才出面解决，使得政府管理“放活” 了，从劳动力市场的“运动员”旧角色正确归位到“守夜人”和“裁判员”的应有位置；
⑸帮助安置对象彻底摒弃依赖性就业观，通过树立科学、正确的就业观，增强就业能力，赢得更多的就业机会，把就业期望值从政府移开，转向个人能力；
⑹安置对象的父母亲单位不再影响安置工作，使得发挥个人专长和自主选择劳动场所成为现实；
⑺安置对象家庭的社会资本无法渗入政府安置行为，克服了裙带主义；
⑻有利于消除社会分化带来的岗位非均质化矛盾，用统一的经济补偿办法消解了由此带来的相对剥夺感。
可见，这八点构成了推行货币化安置改革的必要条件，实行货币安置改革势在必行，迫在眉睫，而且还产生了新的制度增益。
二、退役士兵实现职业转换的制度通道一般设计
退役士兵安置的核心是职业转换。职业转换有两种类型，即直接通道和中介通道，每种类型又有多种形式。中介通道是直接通道的辅助和补充。
㈠直接通道。 指政府以某种就业方式直接安置退役士兵，具有两种基本模式，一种是“退役—实体上岗”模式，即政府直接派遣工作岗位；另一种是“退役—货币化上岗”模式，即政府以自谋职业方式将退役士兵推向市场，同时给予一定的货币就业补偿金。
⒈“退役—实体上岗”模式
&& 我国实行义务兵役制度以前，按照“退役—实体上岗”模式对复员建设军人实行三种安置办法，实现各得其所、无缝安置。这些办法的基础是计划经济，在计划经济下，政府对企业有着完全的人事分配权，企业用人必须由政府安排。因此安置工作实际上是政府劳动力安排的一部分，在就业优待权原则下，退伍军人的工作是很有保障的。
原点安置：“回原单位复工复职”为原则。由于复员建设军人绝大部分原籍是有家有业的，国务院《复员建设军人安置暂行办法》（1954年10月23日颁布）规定，原籍城市的原有一定社会职业，当地人民政府应尽可能帮助他们恢复原有职业；如参军时是原机关、团体、工矿、企业的职工，原工作单位应予以吸收。对原是私营企业职工现在该企业已经停业或改组的，按照“行业归口”原则，由主管该行业的机关安置工作。原籍农村的，以从事农业生产为主，如无土地的应在本乡范围直至本县范围内的公地调剂，或帮助从事其他生产；但对有专门技术的应根据其本身条件适当分配工作，不得机械执行“原籍安置”原则。但在执行过程中，遇到一定的阻力，城市单位以“业务生疏”、“爱提意见”、“不好领导”为理由拒绝或变相拒绝录用，甚至采取歧视、刁难、打击等恶劣态度。有的农村地区则机械执行“原籍安置”原则，一律安排农业生产。为此，国务院于1955年5月31日颁布《国务院关于安置复员建设军人工作的决议》，加以制止。
收容教养。对于年老体弱、长期患病、丧失劳动力而又无人赡养的复员建设军人，指定由民政部门送革命残废军人教养院或贫民生产教养院加以收容教养。
另行组织集体转业。此为过渡办法。对家居城市，参军前无固定职业，回城市后安置确有困难者，对家军农村但不适合于在农村安置者，另行组织集体转业到新建扩建厂矿、铁路、公路、农场、合作、邮电等较大企业。
我国实行义务兵役制度以来，对退役士兵实行指令性系统通配，实质上也是遵循“退役—实体上岗”模式。即由政府下达安置计划，按照计划所下达的任务，把退伍军人分配到各用人单位。这是当前退伍军人安置的主渠道。具体操作办法是：入伍前系社会待业青年的，退役后根据其意愿，由其父母一方所在系统负责接收安置。如单位已破产或因其它原因不复存在的，由其原单位主管部门或系统接收，并负责在本部门或系统内调剂安置；原单位被整体兼并、收购的，由收购、兼并单位负责接收。退役士兵中父母在有经济实体的党政机关、事业单位工作的，由其父母所在系统负责安置。转业士官原则上随其配偶所在单位或系统包干安置。
上世纪九十年代后期，一些地方在“退役—实体上岗”的运作模式下，创新了一种过渡形式，即安置任务有偿转移，对政府直接派遣的岗位进行一定程度的货币量化。为了推进现行安置办法与企业用工改革的协调发展，缓解安置难的矛盾，有接收安置退役士兵任务的单位，因受客观条件限制，难以落实当地政府下达的安置计划，而愿以经济补偿形式来体现所承担的义务，经报请原下达安置计划的政府或主管部门同意，可实行安置任务有偿转移。每转移一个安置指标需向安置部门交纳一定数额的有偿转移金，有的按上年度城镇职工年平均工资（以统计局公布数据为准）的倍数缴纳，如蚌埠市规定6倍；也有的采用定额形式，如广州市规定4万元。此项资金主要用于不能安置工作的退役士兵一次性安置费和退役士兵的教育和技能培训、军地两用人才开发等。该办法是针对近年来出现的对一些单位拒绝接收安置后采取的一种措施，单位拒绝用人，就必须缴纳一定的资金，以奖励用人单位。
⒉“退役—货币化上岗”模式
2003年以来，福建泉州市和江苏苏州市成功实践了以自谋职业为改革取向的货币化安置，替代了直接派遣岗位的方式，从而从制度上建立了“退役—货币化上岗”模式。根据《中华人民共和国兵役法》的规定，对自谋职业的退役士兵，由本人提出书面申请，填写统一印制的退役士兵自谋职业《协议书》，在当地公证部门办理公证手续，当地政府不再负责分配工作，并由当地政府根据本地经济状况给予一次性经济补助，享受当地下岗职工自谋职业的有关优惠政策，实现市场自主择业。但对重点对象，即荣立二等功、援藏的士兵等，有的地方仍实行政府兜底的岗位安置办法，有的地方则参照转业士官的货币化安置办法。从前面分析，该模式化解了“退役—实体上岗”模式所陷入的重重困境，实践中也取得了预期效果。
㈡中介通道。指政府采取辅助就业的方式，促进退役士兵上岗，实现就业，大体有四种形式。
⒈助学安置。湖北省退伍军人安置办公室对此做了明确的定义“退役士兵享受一定的补助（学费每年不超过5000元，住宿费每学年不超过1200元），在省退伍军人安置办公室指定的成人高等院校接受全日制脱产本科、专科学历教育，学习结束后，自主择业，政府不再发给自谋职业一次性经济补助费，也不负责安排工作的一种安置形式”。湖北省还规定，属大专院校完成安置任务的，退役士兵免学费、免住宿费入学，并享有每月300元的生活补贴和一定保险。不过青海省助学安置方式更广、更灵活，除了湖北两种方式外又增加了2种形式：一是学习期间费用自理，但毕业后政府予以安置；二是一次性经济补助金鼓励入学，学费自理，毕业后自谋职业。
⒉退役士兵劳务信息市场。以劳务市场为中介，采取“供需”见面的形式，由用人单位直接从人才市场选录退伍军人。退伍军人根据个人的特长和志愿通过市场选择工作单位，这是市场经济发展的一种趋势。这种安置形式要求建立退役士兵劳务信息市场，形成用人单位和退役士兵之间双向选择合理流动的就业体制。首先，各地安置部门依托劳动部门，对各单位的用工情况进行认真调查摸底，综合分析，设立“岗位银行”、“人力资源库”等劳动业务接口。对退役士兵采取查阅档案与个人填表相结合的方式把每个人的情况逐一分类登记、造册。有条件的地方组织技术技能培训和统一换发地方技术证书，为他们进入劳务市场提供条件。其次，严密规范供需见面程序，要求用工单位进入劳务市场设摊招聘；退役士兵带有关证件进入市场挑选单位；劳动、保险等有关部门派人进入现场办理招工、投保、续保等有关手续。把择业权交给退役士兵本人，把用工权交给各接收单位，真正达到双向选择的目的。
⒊职业技能培训平台。军地在知识技能方面总体上可融性差，性质相异，操作迥然不同，存在相互转换的技术壁垒，人们认为退役士兵的知识技能“军味太浓”是有一定道理的。要实现可融性，培训是必不可少的重要途径。通过培训提高退伍军人的竞争能力，使其掌握适应市场经济的专业技能和知识，尤其是前创业教育，帮助其实现从战场到市场，包含知识结构在内的学习能力变迁，以提高其市场化生存能力、转化能力和责任意识。早在１９７７年１２月，邓小平同志在中央军委全体会议上就提出了培养军地两用人才的主张，他说“只着眼于军队本身建设的需要是不够的，还要着眼于干部战士转业复员后到地方的需要”，“办法就是为他们创造到地方工作的条件，在教育训练上要加强这方面的内容”。在竞争激烈的劳动力市场，退伍军人与其他就业人员相比，在思想品德、身体素质、纪律观念、吃苦实干精神方面具有很大优势，但这些优势只是就业的充分条件，只是用人单位考核的依据之一。用人单位需要掌握一定的专业技能和知识的劳动者。为此，安置部门应根据地方经济建设发展需要，深入了解劳动力市场用工需求信息，既把安置工作前移，引导士兵在军事训练的同时学习社会公用科目，加强地方就业技能培训，为部队两用人才培养当好“导航员”；又要把安置工作做实，以提高针对性为中心，把培训内容定位于职业技能，目标定位于企业中等技工，该定位“回避与大中专毕业生的直接竞争，又可以获得比一般下岗职工更多的优势”。按照需求—培训—就业的范式，建立健全两个机制：⑴退役士兵培训需求瞄准机制，解决退役士兵的就业岗位。按照“市场引导培训，培训促进就业”的方向，将培训内容瞄准产业发展的要求以及适应该要求的劳动力素质培训科目，采取定向培训和订单培训的方式。⑵退役士兵培训竞争择优机制，解决退役士兵的培训质量。择优机制一，政府民政部门通过政府招投标方式，按照公开、公平、公正的原则，择优选择相关培训机构作为实施退役士兵培训的定点单位。择优机制二，政府民政部门给退役士兵发放培训券，由学员自主决定是否把培训券交给有资质的培训部门，资质条件由民政部门制定；民政部门根据培训部门获得的培训券，确定财政补助额度。
⒋政策优惠体系。2004年国务院办公厅转发了民政部等九部门《关于扶持城镇退役士兵自谋职业优惠政策的意见》，从享受优惠政策的资格、就业服务和社会保障、普通高等教育和成人教育、从事个体经济、税收、贷款、户籍等7个方面规定对自谋职业的城镇退役士兵提供优惠。优惠内容包含就业优先权、培训经费补助、高考投档加分、免交5项涉及个体经营的费用、服务性企业和零售企业免税等等。
三、公共财政框架下退役士兵安置改革实现双重转型的制度设计
前面分析到，破解指令性安置困境要实行货币化安置，破解城乡二元安置困境不能让农业藉退役士兵适用政府直接派遣岗位的指令性安置办法，只能归入货币化安置轨道。也就是说，退役士兵安置实现双重转型的路径依赖是“退役—货币化安置”模式，那么财政支撑是核心。从社会学考量，“财政是国家控制权力资源的经济体现，财政体制最充分地体现了权力资源的配置格局”。财政体制有两大模型，一是集权型，权力资源主要由财政控制，建立社会主义市场经济体制以前，我国把权力资源主要配置在城市，形成了工商基础型集权财政体制；二是公共财政型，权力资源主要由市场控制，财政在为市场服务中取得自身的存在，财政对权力资源由直接控制转向间接控制。在这种财政体制下，政府主要负责公共产品和公共服务的供给，不介入竞争性私人产品领域；个人取得了公民地位，组织（单位）也获得了独立性，具有自主的生活机会。显而易见，适合社会主义市场经济的财政体制是公共财政型。把退役士兵安置纳入国家控制权力资源的有机组成部分考察，作为中央政府直接控制的权力资源，直接体现中央政府意图，是本文制度设计的基本思想。公共财政框架下，围绕退役士兵安置的财政制度设计如下：
㈠退役士兵安置的属性是全国性公共品，扭转中央财政“缺位”状况已刻不容缓
退役士兵安置是依照《兵役法》规定，帮助退役士兵实现第一次就业，解决现役士兵的后顾之忧的法定制度。我国《兵役法》规定“义务兵服兵役的期限为两年”，退役士兵是昨天的现役军人，现役军人是明天的退役军人，安置成功与否，是否让退役士兵满意，直接影响征兵的效能，直接影响军心的稳定，直接关系国防后备力量的建设，退役士兵安置与征兵工作形成良性互动，都是国防事业建设的关键一环。只有安置环节妥善处理好了，才能保障国防建设事业拥有足够的、优质的兵员。做好退役士兵安置工作有利于部队精简整编，提高部队战斗力，这与部队质量建军形成良性互动关系。总之，退役士兵安置是国防事业的有机组成部分。国防事业的性质是全国公共品，理由有三：⑴国防事业提供的国家安全服务保障的是国内全体居民，不是基于个人基础上提供的服务，也不分地区，体现着效用的不可分割性；⑵作为国家机器的一部分，统一提供全国范围一致的服务，体现着消费的非竞争性；⑶国内所有居民共享国家安全服务，体现着受益的非排他性。退役士兵安置作为其中关键的一环，性质上自然也属于全国性公共品，它体现着中央政府的国防意图，目标特定，属于中央政府的责任。按照事权、财权相统一的要求，应由中央财政负担。
实践中，目前我国把退役士兵安置的支出责任主要归于地方，体现不出财权与事权相一致的原则，这在系统通配可行、易行的年代，矛盾不会暴露。但在系统通配难以为继的今天，矛盾凸现，暴露深刻，依前面分析，占安置总量绝大多数的一般安置对象必须由货币安置解决。这几年，各省份都把货币安置作为改革取向，力行改革，但收效甚微，其根子在于中央财政供给“缺位”。主要表现为中央专项转移支付制度操作中退役士兵安置的经费安排缺项。退役士兵安置经费全盘纳入中央财政专项转移支付制度除了前面分析的全国性公共品的科学依据外，还具有极强的现实依据。我国于1994年实施分税制改革，中央集中了相当的财力，“消费税、增值税等收入增量的大头在中央，地方财力的增长受到一定的限制。据统计，“1994—2002年期间中央财权平均为52％、地方财权平均为48％，中央事权平均为30％，地方事权平均为70％。税费改革后地市级政府的收支缺口约为25％”。又据统计，“全国各级行政机关负担量的80％、财政供养人口的85％在省以下，地方企业在全国企业中的总数达85％以上，地方政府的负担明显加大。分税制存在的缺陷，迫切需要转移支付制度来弥补”。1994年以来，我国逐步完善转移支付制度，退役士兵安置属于专项转移支付对象，但时至今日始终是缺项，地方财力难以支撑，导致货币安置改革难以推行。解决的出路在于理顺中央与地方的事权划分，把地方承担的中央事权正确归位，把退役士兵安置提上议事日程，实现中央财政的补位。这对经济欠发达地区，尤其对于边远欠发达的农业省份和资源面临枯竭的资源型城市特别重要。这些地区有的地方财政仅够“保吃饭”，有的连“吃饭” 都保不住，地方财力难以承担安置经费，由此产生了大量的未安置现象，滋生了社会不稳定隐患，应引起高度重视。值得一提的是，在建立公共财政的改革实践中，我国也有地方公共品中央财政为主补助的模式。城市居民最低生活保障这个例子就很有说明力。城市低保按国务院条例规定，属于地方事权。当制度设计层面产生的社会排斥解除后，没有出现人们预想的制度设计效果，即应保尽保，这一阶段主要是因为地方财力供给不足而产生社会排斥，问题最终得到解决主要是依靠中央财政加大投入力度。从下一组数据，可以得出中央财政投入加大与城市低保覆盖面成正比的结论。1999年中央财政支出占全国总支出的17％，城市低保覆盖面仅0.6％；2002年中央财政支出比例达42％，城市低保覆盖面达4.1％；2003年中央财政支出比例达61％，城市低保覆盖面达4.3％。既然退役士兵安置属于国防事业的有机组成部分，那么就应该为大为先为重，既然地方公共品都可以中央财政补助为主，那么全国性公共品要求中央全额补助就不应该成为难题，改革的步伐可以快一些、力度可以大一些。
㈡退役士兵安置经费的财政体制设计
⒈设计原则：实现双重转型
第一，系统统配向自谋职业的货币安置转型应一步到位
从前面困境分析，指令性安置办法必须破除，实际上也已经能难以为继，矛盾正在逐渐堆积，如不化解终成社会不稳定的隐患。作为有远见的政府，不能够等着原体制惯性能量释放完毕，才着手改变旧制度，那样的话，矛盾积累可能达到积重难返的地步，必然引发社会不稳。体制崩溃的后果暂且不论，先分析一个体制内冲突的事件。1981年全国有14个省份发生少数退伍士兵闹事或酝酿闹事的严重事件，事件起因主要是农村退伍士兵要求安排工作或解决生活问题。由于1981年正值国民经济调整，新增就业岗位较少，而安置任务又最重，岗位满足不了退伍士兵的要求，一些退伍士兵少则十几人、几十人，多则几百人起来闹事，造成一些地方生产生活秩序遭受破坏，出现社会不稳定迹象。当时我国还处在计划经济时期，指令性安置规则与整个就业规律是吻合的，安置制度还有很强大的生命力。但体制内冲突事件毕竟发生了，反观之，对体制崩溃的严重后果必须有清醒的认识。
目前我国指令性安置体制必须从制度层面果断终结，代之自谋职业为主体的货币化安置改革，改革的时机已经成熟。理由是：①各地未安置对象较多，年复一年在积累中，不论其是否隐性就业、灰色就业，都容易受到少数别有用心的人的挑拨，直至闹事，如不尽快解决，实际上是把社会不稳定的风险后移。②目前我国正处于经济增长上升阶段，但受市场约束、资源约束和环保约束，经济增长是有周期的，应当抓住就业机会比较充分的时期（赶在低谷前）推行自谋职业为取向的改革，成本会小得多。这在历史上是可以借鉴的，比如1998年政府机构改革推行的时机不如1992年以后的那几年强。这两条理由构成了实行货币化安置改革的充分条件。
第二，城乡二元安置向城乡一体化安置转型要分步到位，区别对待
关于分步到位。消除城乡二元结构是长期的、艰巨的过程，深层次的结构性和体制性矛盾依然存在。比如，重工轻农、重城轻乡，忽视农民利益和农村经济发展的倾向没有根本改变，传统工业发展战略偏差还未根本消除（如畸重重工业、追求高速工业化等），值得注意的是农民工作为非城非乡的断裂带新结构出现等等。今年国务院发展研究中心和中国农村劳动力资源开发研究会联合课题组对此作了充分的、科学的估计，在《我国走出城乡二元经济结构战略研究》一文中提出了我国走出二元经济结构的时间表：2004年—2010年为逐次局部遏止二元结构扩张到整体初步完善阶段，2011—2020年为明显改善阶段，2021—2050年为基本走出二元结构阶段。该设计有两大特点，一是充分估计了一元化改革的困难，计划的时间跨度近50年；二是分阶段实施，不搞一蹴而就的“大跃进”。民政部门着手制定的城乡一体化安置规划，作为国家一元化改革的有机部分，在一体化总体规划和指标设计方面，也应该从中很好地借鉴与参考，实行分步到位，充分考虑国家财政的可持续支撑力，充分考虑就业空间成长的过程，充分考虑经济周期对安置政策的影响。本文有关时间表设计与之基本对应。
关于区别对待。按照军营内外待遇相匹配的原则，退役士兵、复员士官和转业士官三者应区别对待，不同阶段适用不同的兑现标准，相互间形成适当的比例关系。
第三，货币安置改革应先于城乡一体化改革，即第二转型出台时间要先于第一转型
在城乡一体化安置改革全面推开以前进行货币安置改革，成本小得多。受我国的国情决定，改革元年往往要溯及历史遗留问题，历年未安置的城镇退役士兵如不进行货币补偿，势必产生相对剥夺感。他们出于切身利益考虑对改革抱有抵触情绪，抵触面可达未安置退役士兵总数的7.5倍。保守假定，一名退役士兵关系一户核心家庭及其祖辈，取第五次人口普查数据，城市平均每户家庭3.1人，根据教育界调查结果我国三代家庭占家庭总数的37%，改革的直接牵动面至少是未安置退役士兵总数的7.5倍，值得重视。如果货币安置改革先行一步，快于户籍改革引发的城乡一体化转型，那么改革的经济成本小得多。因为户籍改革不动，货币安置限于城镇退役士兵，省去了农村退役士兵的安置成本，也为农村改革积累经验。农村回乡安置，主要从事农业生产，其标志是承包土地不减，就此标准，在全国而言，安置率是很高的，一般不存在未安置现象。因此，农村退役士兵货币安置的改革元年基本不涉及历史遗留问题，这是区别城镇退役士兵改革的地方。当城乡一体化转型开始运行的时候，从国情而言，城乡安置标准一般不会统一（发达地区因农业人口少可能会出台同一标安置标准）。但是人们一般习惯地认为，城乡一体化安置就是按同一标准安置，如果出台时机与货币化安置改革同步，农业户籍士兵容易与城镇户籍士兵攀比，攀比相同金额的安置费。值得研究的是，一旦补发历年遗留未安置的城镇户籍士兵一次性安置金时，农业户籍士兵中可能会流行一股不负责任的舆论，以国家从未安排自己工作为由，要求与城镇户籍士兵享受同样的补发待遇。因此，两项改革措施出台时间，宜间隔一段，做好宣传教育工作，可以避免盲目攀比和不负责任的攀比，这十分必要。
⒉退伍义务兵安置经费结构安排&
退役士兵安置经费大体包括一次性安置补助金（现金补助）、学业安置补助费、促进就业基金、专项培训经费、退役士兵安置生活费、社会养老补助金和安置机构经费七项，户籍改革后，一视同仁地服务城乡居民。该支出结构中，一次性安置补助金及其替代品——学业安置补助费直接兑现退役士兵从而构成经费主体，其余支出为辅助项目。依前面分析，退役士兵安置属于全国性公共品，支出责任归中央财政，因此总体上安置经费以中央财政负担为主，符合中央财政专项转移支付范围。考虑退役士兵安置成功后，就业带来税收，对地方财政有一定贡献，产生一定的制度性外溢效应，其配套项目基本由地方财政承担。考虑市、县两级财政事权大于财权的现状，主要由省级财政承担。现就不同性质的资金安排，逐一分析如下（归纳见表5）：
⑴一次性安置补助（现金补助）费。根据《兵役法》规定，对应安置的城镇退役士兵采取货币安置的办法，自谋职业的退役士兵领取政府的一次性补助金。有关转移支付具体办法本文将专门阐述。
⑵学业安置补助费。以助学方式培训退役士兵促进就业，如青海省采取4种助学方式，进行安置：①保留安置资格，学习期间一切费用自理，在规定的学制内取得毕业证书后，由安置部门负责安置；②免费入学、毕业后自谋职业，在校学习期间，安置部门从自谋职业一次性补助金中，按学年对本人的学费和住宿费给予补助，学费每学年不超过3000元，住宿费不超过600元，并按学制时间发给待安置期间的生活补助费；③以助学安置方式鼓励退役士兵去省内大中专院校，各院校根据政府下达的退役士兵安置计划，可以安排考入本校学习，但不与所在院校建立劳动关系，本人完成学业后自主择业，院校对助学安置的退役士兵免收学费、住宿费，并按每人每月200元的标准发给生活费；④以经济补助方式鼓励退役士兵自谋职业后参加高等院校学习，并按有关规定发给一次性经济补助金，学费自理。民政部对此给予了充分肯定，认为青海省这一创举代表了今后退役士兵安置改革的发展方向。此项经费因替代了一次性补助金，应主要由中央财政转移支付解决。
⑶促进就业基金。建立促进就业基金旨在营造微小企业的创业环境，促进“小而精”的岗位开发。所谓微小企业一般是指投资在５万元左右、从业人数在５至１０人（有的甚至１至２人）的企业（参照上海市实践经验）。此类型的企业，经营项目以汽车美容装潢、托老、婴幼服务等劳动密集型、工艺加工型及社区服务型居多。尽管规模小，但成长性强，能够连点成面、稳步发展，形成岗位开发的“放大效应”，增强安置对象就业的信心指数，有助于安置对象体面就业。县级以上人民政府逐级设立促进退役士兵就业基金，主要用于自主创立小企业的贷款担保、贴息，及其吸纳就业特困人员的岗位补贴，奖励创业带头人（设立子基金）以及开展创业的全程跟踪和技术援助服务等等。该基金出资责任，按义务兵父母单位的隶属关系划定，依安置任务量化到位。依照“谁家孩子谁家背”的原则，中央属单位的由中央财政负担，省属单位和无单位、破产单位、停产单位和倒闭单位的由省级财政负担，地（市）属正在运转单位的由地市级财政负担，县属正在运转单位的由县级财政负担，乡镇、街道不负担。中央财政负担部分专项转移支付给地方。
⑷专项培训经费。重点是针对需求规模大且相对稳定的培训项目，建立关键性、通用性培训基地基础设施建设和骨干师资培训（含政府购买）。对个人技能、学历的培训应以部分补贴或奖励为主（如定额补助补助形式），不宜大面积采取免费形式，而采取促进就业的积极就业政策。允许用人企业将退役士兵培训经费的20％冲抵税收，允许用人事业单位将退役士兵培训经费的20％冲抵应缴本级财政统筹部分，以便激发用人企业开展培训的积极性。此项经费由地方财政负责，考虑统一培训能够发挥规模效益，节约财政开支，鉴于省级培训资源相对丰厚，依托省里比较经济，又避免各地重复建设，由省财政承担比较适合。
⑸退役士兵安置生活费。士兵退伍到安置上岗大都有一段待分配时间，在这段时间内有关党政部门除了帮助其接党团组织关系，将其纳入正常的组织生活无法外，很重要的是建立经济联系，按照《条例》规定发放退役士兵安置费，否则安置对象成了无人管理的社会待业人员。待分配时间指《条例》规定的符合安排工作条件的退伍军人回到征集地后等待分配的时间。待分配时间从报到之日起原则上不超过1年。退役士兵生活费以不低于当地最低生活保障线为标准，其额度＝每人月生活费标准×待分配时间（月）×待分配人数，由地方财政解决。
⑹社会养老保险补助金。指政府为退役士兵（士官）提供若干年的除个人缴费部分以外的社会养老保险补贴。考虑财力承受能力，补贴范围可以自谋职业的转业士官为起点，逐步扩大到复员士官，最后扩大到退役士兵。测算基数同兑现标准。
⑺安置机构经费。按照分级负担的原则，属于哪一级的安置机构由哪一级财政承担。经费预算项目大体包括：①人员经费：用于在职职工的基本工资、补助工资、其他工资、职工福利费等支出。②业务经费：用于开展正常业务所需的消耗性费用开支、购置的低值易耗品和信息网络建设费。③公用经费：维持正常运转所发生的公务费、修缮费和设备购置费等支出。④社会保障费：按国家规定缴纳的各项社会保险费、职工住房公积金等费用。⑤其他费用：用于其他必要的人员机构开支。
表5：&&&&&&&&&&& 退伍义务兵安置经费结构一览表
⒊开征相关税收分析
为了实现安置义务均等和帮助退役士兵抵御可能遇到的各种风险，使退役士兵安置的主要费用从政府和少数接收单位承担变为社会承担，使得现行体制下不接收退役士兵的部门、单位也尽自己一份应尽的义务和责任。
开征有关税收也是针对现实政策困境提出来的。目前国家以征收优待金的方式兑现退役士兵家属，起到部分安置作用，也在一定程度上也起到替代税收的作用。但目前该体制漏征严重，值得注意的是许多地方已经难以为继，该体制至少存在三大弊端：①未进行物价立项。《物价法》规定，收费项目必须进行物价立项，但在实践中因种种原因，物价立项难以进行，实际处于法无据的尴尬状态。②户籍改革后，难以为继。开展农村税改革后，停止了对农民的优待金征收，对非农居民继续征收，这在户籍改革前操作依据尚在。户籍改革取消了农业、非农业的居民身份，基于户籍性质的优待金征收制度必将失去操作依据，导致无法执行。③征收权威不足，目前操作上一般由社区居委会或村委会持当地县级人民政府文件挨家挨户地征收，成本高姑且不论，明显存在两个权威不足。一是征收依据权威不足，县级人民政府的规范性文件连政府规章的效力都不及，很难强制征收对象缴纳优待金，遇到拒缴行为，执法手段有限；二是征收主体权威不足，社区居委会或村委会人员不是国家公务员，法理上受县级人民政府的委托开展工作，但在人们观念上仅仅是受县级民政局的委托开展工作，其征收力度明显小于专职税务人员。可见，优待金征收“费改税”势在必行。
税目：方案一，称作优抚安置税。方案二，称作国防税，此方案国外有先例。
课税对象。⑴机关企事业单位所有领取劳动报酬的职工；⑵垄断行业，如土耳其对烟草行业征收国防税。
税基。单位工资总额和职工个人工薪收入（不含抚恤金、救济金、五老补助金、遗属费）
税率。对个人实行定额税，维持优待金征收的水平，无论何种税目，每人每年交纳10元。对单位实行比例税，执行“优抚安置税”的，缴税比例比例设定为年税率6‰，即月税率0.5‰；执行“国防税”的，缴税比例设定为年税率1.2％，即月税率1‰。执行“国防税”的，安置工作按国防税的50％或55％划拨。
课税规模预计。据2003年统计，全国在岗职工数10492万人，按1亿人计算，全国可征税10亿元； 全国发放工资总额14743.5亿元，全国可征税88亿元。考虑工资增长因素，实际规模突破100亿元，扣除机关、事业单位财政拨补部分（据2003年统计，约占1／3），财政实际汲取规模约在70亿元左右。
⒋退役士兵一次性安置补助金属于专项转移支付范畴，应规范化
综合起来，宜采用配套式专项补助办法，即要求地方政府拿出与补助资金一定比例的自有收入来配套使用。按比例计算转移支付额度，使得下级政府对来自上级的补助额度可以预见，减少了主观随意性，避免了下级政府对上级政府的游说，运行起来比较规范。设计一次性安置补助金要达到两个改革目标，一是第一转型，要实现自谋职业货币化安置改革目标；二是第二转型，要实现城乡一体化改革目标。由全国公共品性质决定，中央财政作为供给主体，为保证中央财政转移支付方式的科学化，规范计量模式十分必要。为保证双重改革目标的实现，笔者认为该计量模式不宜采用基数法，而应按照因素法的要求，对相关因素进行设计、计算和分配。总体上，规范中央与地方财政关系的公式为：中央财政对省补助金额＝（该省退役士兵安置标准财力＋该省退役士官安置标准财力）×中央财政承担比例×激励系数；该省退役士兵安置标准财力＝年度兑现标准×预期递增率×褒奖系数×安置任务数；该省退役士官安置标准财力＝年度兑现标准×超期服役增发比例×褒奖系数×安置任务数。下面就公式中涉及的概念背景、意义及口径逐一加以说明。
安置金计算标准。主要考虑三个因素：一是统计取数。目前城乡一体化改革试点地区，有的按照农民人均纯收入或城镇居民可支配收入计算安置金，户籍改革后，农民与城镇居民的划分不复存在，统计取数困难，从而动摇了该计算办法。有的以职工平均工资计算安置金，统计取数便捷，是可行的。二是保障程度。从目前我国的实践分析，安置金计算标准有三个：农民人均纯收入的70％（第一标准）、城镇居民可支配收入的40％（第二标准）和职工平均工资（第三标准）。以2003年统计数据做个比较，原安置标准的是低水平保障的（见表6）：①参照居民必要支出水平，第一标准接近于中等收入农户生活消费支出水平的106％，只够维持必要生活水平；第二标准接近于城镇居民低收入户全年消费性支出，占其95％，仅相当于城镇居民中等收入户全年消费性支出的58％，难以维持一般家庭的必要生活水平。②参照《国家赔偿法》适用的“职工平均工资”标准，第一标准仅相当于其13％，第二标准仅相当于其24％。三是财政支付能力。安置金计算标准直接决定财政支付水平的高低，支付水平高了财政难以承受，支付水平低了起不到保障作用，安置政策达不到预期效果，退役士兵也不会满意。考虑财政汲取能力与经济发展水平总体上同步增长，城乡一体化是客观的渐进过程，标准设定上应按照梯度推进的原则。若采取职工平均工资口径（第三标准）计算，财政负担分别是第一标准的7.7倍和第二标准的4.1倍（见表7），财力负担数倍加重，与我国目前的生产力发展水平和财政汲取能力不相适应，但可以作为远期目标设计。结合统计取数的实际现状，进一步比较职工平均工资结构，发现存在行业差异和地区差别。由于农业比较效益最低，农业平均工资是所有行业中工资水平最低的，按照2003年统计数据，它是城镇居民可支配收入的70％。
本文认为，农业平均工资（第四标准）适合某个特定时期作为安置金计算标准：①具有良好的过渡性，该指标的工资属性兼顾了原非农居民的收入特征，其农业属性兼顾了原农业居民的收入特征，是户籍改革后，在现有统计指标中，最能够衔接新旧制度的指标；②具有中位线的性质，从2003年绝对额分析，它是第二标准的2.1倍，是第三标准的1／2（见表7），符合安置标准梯度设计的要求。③具有缓冲性质，从2003年绝对额分析，它是城镇居民可支配收入的70％，即使按照原制度惯性考量，它并非体现城乡一体化的一步到位，而是缓冲了30％。
&& 本文认为公共管理和社会组织平均工资（第五标准）比较适合某个特定时期作为退役士官安置标准：①现役士官执行工资制与供给制相结合的生活待遇制度，有别于义务兵执行生活津贴制度。鉴于退役士兵与退役士官在军营时享受的生活待遇差异，退役安置标准也相应与军营标准对应，即以工资作为计算标准，而不宜采用其他收入标准。这也符合区别对待的原则。②该指标大体反映国家公务员的工资水平，高出平均工资水平，随着政府机构改革的深入，该指标数值与全行业职工平均工资水平拉大是必然趋势，可在城乡逼近一体化和并轨一体化阶段采用，有别于义务兵安置标准。
表6：&&&&&&&& 我国改革先行地区安置金标准比较表
表7：&&&&&&&&&&&& 梯度设计采用的关键性标准对比表
城乡一体化进度安排与梯度指标设计。目前，我国安置农业户籍义务兵、复员士官国家不承担经济责任，而是以保障土地权属的政策归入村集体经济中解决。城乡实行同步货币化改革意味着国家财政对农村义务兵安置投入实现零的突破，不再缺位，这将迈出一体化改革最关键的一步。城乡安置标准不一是历史积累的产物，改革不可能一步齐平，要与国民经济和社会发展水平相适应，要与财政汲取能力相适应，要与国防建设需要相适应。在总体设计上划分四个阶段，分别说明各阶段退役士兵安置的标准财力：
①第一阶段为突破阶段，时间跨度为2006—2008年。以3年时间即2008年实现财政对农村退役义务兵和初期士官的供给零突破，沿袭目前兑现城镇退役士兵安置金的办法，采用“城镇居民可支配收入”指标，带有过渡时期的特征，计算公式为：退役士兵安置年度兑现标准＝全国城镇居民年人均可支配收入×40％×保障期（法定服役年限）。在这一阶段财政支出增量主要体现在全国整齐划一地实行货币安置，除少量重点安置对象以岗位安置办法解