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如何审计发现招投标中的问题
发布日期： 08:00&&
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宿州市审计局 牛香芹
　　近几年来，国家对一些大型建设项目的审计范围逐渐拓宽，加强了工程建设管理过程的审计，而工程的招投标是其中一个非常重要的环节，招投标是在建设初期阶段进行的，确定勘察、设计、监理、施工、重要材料设备供应单位，在很大程度上决定着工程的造价、质量和进度，同时由于招投标环节牵扯到各方的巨大的经济利益，极易产生暗箱违规操作，因此加强对工程招投标阶段的分析，往往会发现很多问题。& 　　基建项目招投标审计的主要内容包括：& 　　一、审计工程是否具备招投标条件&。&招标项目按照国家有关规定需要履行项目审批手续的，应当先履行审批手续，取得批准。&招标人应当有进行招标项目的相应资金或者资金来源已经落实，并应当在招标文件中如实载明。& 　　二、审计招投标的范围是否全面。&中华人民共和国招投标法规定大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目、使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。但招投标法中未明确规定具体的工程规模，目前各个地方自行采用的标准都不一致，比如安徽省，有两个相关的管理办法――《安徽省建设工程招投标管理办法》和安徽省实施《中华人民共和国招标投标法》办法&(&安徽省人民代表大会常务委员会公告第&118&号公布&)&，而两者的规定范围就不一致&,&各个地市具体执行时更是各行其令，很多建设单位投机取巧，将整个项目工程化整为零，规避招标，而对勘察、设计、监理和重要设备材料采购则基本不进行招标或自行组织小范围招标，直接或间接的确定自己“心仪”的乙方。基建上的许多腐败问题产生于此环节，为此，我们审计人员一定要注意工程招标范围的审核。& 　　三、审计招标的方式是否符合规定。&目前我国招投标法规定&招标招标有两种方式――公开招标和邀请招标，取消了议标。国务院发展计划部门确定的国家重点项目和省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点项目不适宜公开招标的，经国务院发展计划部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准，可以进行邀请招标，此外的工程均要要公开招标。审计人员要注意公开招标的工程公告范围方式是否符合要求、应该公开招标的工程是否违规进行了邀请招标、符合邀请招标范围的工程是否履行了相应的审批手续。&&&&& 　　四、招标代理机构的审计。&招标代理机构是否具有相应的资质和实力，操作过程是否规范，招标文件编制是否规范，招标文件的编制是否含有要求或者标明特定的生产供应者以及含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容。有无故意抬高造价、向施工单位泄露标底、串通围标等行为。针对这些问题，审计人员可以通过查阅比对标底和各家投标单位的投标文件来发现其中的端倪，有时候我们会碰到施工单位的投标书和标底极其相似，有的甚至清单分项工程的组价都一样，只是个别项目稍作改动，内行一看便知。另外招投标法规定建设单位具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜。任何单位和个人不得强制其委托招标代理机构办理招标事宜。依法必须进行招标的项目，招标人自行办理招标事宜的，应当向有关行政监督部门备案。遇到这种情况我们要注意对照国家相关的法律法规审核建设单位的组织招标的能力是否符合要求。& 　　五、评标过程的审计。&首先看评委的来源、人数、组成是否符合要求，与投标人有利害关系的人不得进入相关项目的评标委员会，已经进入的应当更换。特别是一些垄断行业的系统内招标评委易发生问题。例如笔者曾参加某水利工程的审计，该工程系建设单位自行组织招标，其招标评委均为当地水利系统内部人员，而其下的水建公司亦参加投标，该工程虽然名为公开招标，但结果可想而知。其次看评标是否规范，是否遵循了评标规则。审计人员可以通过审查评标记录观看评标现场录像来发现问题，并通过一些硬性参数来判定，而柔性指标很难作为判定标准&。&此过程需要取得招投标管理机构的配合，方能顺利开展。& 　　六、审计工程合同是否按招标结果签订。&我国招投标法明文规定“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”审计人员要注意审核合同签订日期、签订对象以及合同内容，合同的主要条款是否与招标文件中的合同主要条款一致，有无实质性变更，特别是结算条款的变更。通常合同备案机关所持有的那份合同并不一定是甲乙双方真正履行的合同，甲乙双方通常会通过补充协议的方法来逃避合同管理机关的监管，而合同管理机关不会参与工程最后的决算，因此合同的最后履行结果管理机关管理不到，正是这种体制上的不衔接使人有机可乘。必要时审计人员可以到合同备案机关查询。& 　　七、审计工程招投标结果的最终履行情况。&
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微信公众号浅谈招投标过程中存在的问题及建议
武汉市审计局 &刘凯招投标制度作为工程承包发包的主要形式，在国际国内的工程建设中已被广泛实施，它是市场经济发展的必然产物和重要的调节手段，不仅能优化资源配置，形成优胜劣汰的市场机制，而且能有效的推动我国建设市场与国际市场接轨。多年的实践证明，招投标制度是比较成熟而且合理的工程制度，其本质特征是“公开、公平、公正”。但是，由于建筑市场发育尚不规范，管理体制的束缚及经验不足等原因导致工程招标投标领域案件也时有发生，笔者在审计工程项目招投标过程中，发现以下几个问题：一、招标资格预审文件中设置不合理条款或者排斥潜在投标人。具体表现形式为招标人在资格预审文件中设定的资格、技术、商务文件与招标项目的具体特点和实际需要不相适应。笔者在审计某国有企业工程项目时，了解到该国有企业投资建设的某道路修建工程为三类工程，但在审核资格预审文件后，发现资格预审文件中关于投标单位和拟派的项目经理的资质要求为市政公用工程施工总承包一级和一级注册建造师，此举存在“排斥潜在投标人或投标人”的现象。二、招标人涉嫌虚假招标。具体表现形式为投标人事前已经确定中标人，项目在招标前中标人已实质性履行合同内容，招标投标只是走形式、走过程，存在合同签订在前、招标在后的情况。笔者在审计某国有投资公司工程建设项目时，发现该公司投资建设的某土建工程的施工单位在招标公告发布前一个月已由该公司班子联席会开会决定，并签订施工合同进场施工，随后招标确定该施工单位为中标人，招投标只是走形式、走过程。三、评标流于形式，中标候选人不符合招标文件资格要求。具体表现形式为中标候选人不符合招标文件实质性要求，评标委员会未按招标文件规定的评分标准进行评标，存在评分表事前已打好分让评标委员会成员签字情况。笔者在审计某道路建设项目过程中，查阅招投标资料发现，中标单位的投标文件没有响应招标文件，投标书中存在多处错误，引用的管理规范为非本地省、市管理规范，采用的国家技术标准均为过期作废标准，最后该单位以总评分第一成为第一中标人候选人，评标过程只是走形式。市场经济的盲目性导致某些建设单位采取了一些非常规的方式来追求经济利益，违规操作现象严重，在招投标活动中弄虚作假。这不仅扰乱了市场经济的有序发展，也不利于国家的长治久安。以此，笔者认为可以从以下三个方面加强管理： 一、加强人员教育，牢固树立拒腐防变底线。通过培训、讲座、视频教学等多种方式加强对招标人、招标代理机构、投标人、评标专家、监督管理人员等招投标活动主体的教育。注重利用反面典型开展警示教育活动，真正做到触及思想和灵魂的作用，以增强廉洁自律和依法行政的意识，提高拒腐防变的能力。 二、完善法律法规，净化招投标市场。相关部门应进一步健全完善招投标各个环节的法律、法规等监管制度，严格贯彻执行招投标活动基本原则，真正建成一个高效、权威的统一招投标平台。建立市场准入和清出制度，对达不到规定要求以及有违法违规行为的企业和专业技术人员，坚决依法予以降级或清出建筑市场。对有假借资质、违规挂靠、违规转包以及在招投标活动中有其它不良行为的企业和人员列入黑名单，使这些企业或人员在市场准入时受到限制，以加大违法违规的成本，利用经济手段强化准入管理。三、加强监管机构建设，实施有效监督。要发挥招标投标管理机构的宏观管理职能，依法查处招标活动中的包括不正当竞争的违法行为，保证招投标工作的依法进行。监察部门要实施驻场监督，对招投标各个环节存在的问题，依纪依法追究当事人的纪律法律责任。要进一步明确招投标办与建管部门的责任，跟踪管理，严防在建设工程项目中出现转包、违法分包、违规变更设计等违法违规问题。
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近几年，国家对工程建设项目的审计范围逐渐拓宽，加强了对工程建设管理过程，尤其是招投标工作的审计力度。本文就如何防范工程建设招投标工作中的违法违规风险进行分析，并提出有关建议，为从事工程建设管理的企业领导和工作人员提供有益参考。
一、关于招标范围：应该招标未招标或规避招标
招标项目按照应当招标与否分为依法必须招标的项目和依照公司规章制度规定应当招标的项目两种。
（一）依法必须招标的项目
按照《招标投标法》、《招标投标法实施条例》和原国家计委3号令《工程建设项目招标范围和规模标准规定》等法律规定，对于新建、改建、扩建以及与之相关的装修、修缮、拆除等建设工程项目，施工单项合同估算价达200万、货物单项合同估算价达100万、服务单项合同估算价达50万的均属于依法必须招标的项目，虽然单项合同估算价没有达到上述相应规模但项目总投资额达到3000万的项目也属于依法必须招标的项目。
属于依法必须招标的项目未经批准擅自不招标的，其所涉及的法律责任主要包括行政责任和民事责任两类。按照我国招投标法律法规，法定必须招标的项目不招标，化整为零或者以其他任何方式规避招标的行为，行政主管部门有权责令限期改正，处以罚款，暂停项目执行或资金拨付，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。依法必须招标的项目未经招标或中标无效的，双方当事人签订的合同将被认定为无效。
（二）依照企业规章制度必须招标的项目
依照企业规章制度必须招标的项目是指未达到依法必须招标的项目的条件（如性质、规模标准），但是依照公司规章制度规定必须招标的项目。目前，很多企业规定的招标标准严于法律规定，扩大了招标项目的法定范围。此类项目未经招标直接签订合同虽无外部法律责任，但有合规风险或审计风险。确因项目具有特殊性无法进行招标的，应履行企业规章制度规定的审批程序。
综上，对于依法必须招标的工程、货物或服务，应按照法律规定通过招标方式进行采购；对于非依法必须招标但依照公司规章制度规定必须招标的货物或服务，应按照公司的有关规章制度执行。作为工程建设的招投标管理人员应加强学习，充分了解法律规定和企业内部规章制度，厘清各种采购方式的适用范围，有效避免审计风险。
二、关于对招投标文件进行实质性变更：合同未按照招投标结果签订
《招标投标法实施条例》第五十七条规定：“招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”第七十五条规定：招标人和中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同，合同的主要条款与招标文件、中标人的投标文件的内容不一致，或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额5‰以上10‰以下的罚款。”根据上述规定，无论是依法必须招标的项目还是依照企业规章制度必须招标的项目，只要履行招投标程序后签署合同时，招标人和中标人签订的书面合同主要条款包括但不限于标的、价款、质量、履行期限等应与招投标文件的内容一致，否则招标人可能受到责令改正、行政罚款等处罚。
厘清主要条款或实质性内容的范围是判定合法与否的关键。目前除标的、价款、质量、履行期限外，法律对此并无其他明确规定。《合同法》第十二条规定：“合同的内容由当事人约定，一般包括以下条款：（一）当事人的名称或者姓名和住所；（二）标的；（三）数量；（四）质量；（五）价款或者报酬；（六）履行期限、地点和方式；（七）违约责任；（八）解决争议的方法。”根据该规定，数量、履行方式、违约责任也易被认为属于合同主要条款。
如果在招标过程中确实发生国家政策标准变化、不可抗力、设计变更及其他招标人原因等不得不修改招投标文件的情况，如何处理？笔者认为，应根据变化发生的不同时点进行处理：
1、招标公告发出后至投标截止时间前，招标人可相应修改招标文件，按照法律以及招标文件的规定向潜在投标人发出澄清即可。
2、开标后至评标结束前，评标委员会可就相应内容向投标人发出澄清。但按照我国招投标法律法规，投标人不能借澄清之机修改投标报价等实质性内容，澄清的范围应仅限于投标文件中含义不明确、对同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容。对于开标后发现招标文件有疏漏、国家政策标准变化、设计变更及其他招标人原因等不得不修改招投标文件的情况，应终止招标，修改完善招标文件后重新招标。评标结束后至合同签署前，招标人和中标人可以进行合同谈判，但不能变更招投标文件的实质性内容。如果发生情况变化，除不可抗力等法定原因外，双方仍应按照招投标内容签署合同，其后可以根据变化情况签署补充或变更协议对合同进行变更。
关于合同履行：通过变更协议改变了中标金额等实质性条件是否符合规定
《合同法》第七十七条规定：“当事人协商一致，可以变更合同。”工程建设项目有关的合同具有技术复杂、合同金额高、履行期限长等特点，因此合同变更在合同履行中较为常见，并不违反法律法规。一旦一方因政策变化、履行实践等情况需要变更合同的，应按照法律规定与合同对方协商一致后及时变更合同。
需要提示注意的是，变更合同时应关注：1.变更原因是否充分。如不可抗力、设计变更、变更设计等。2.变更所涉及的价格如何确定以及是否合理。如因设计变更导致设备数量发生变化，单价依据原招标合同确定，但金额超出了依法或依照公司规定招标的范围，如何处理？3.变更程序是否合规。企业的合同管理制度往往规定了合同变更的程序，履行必要的规定程序留下过程痕迹是有效防范审计风险的重要措施之一。
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&核心内容：招投标审计过程中的常用技巧。查看招投标文件、现场签到表等相关书面资料，将同一项目不同投标单位的投标文件进行对比，将不同时间短或不同项目的表述进行对比，利用互联网进行各投标单位相关资料查询等等。法律快车小编接下来为您详细介绍。
　　建设工程项目招投标专业性强、涵盖面广、体系庞杂，审计工作的有效开展必需基于一套完整、高效的审计方法。&工欲善其事，必先利其器&，审计人员一定要打破常规思维，多些打破沙锅问到底精神，多些换位思考从经营角度考虑精神，在此为大家列举几种招投标审计过程中的常用技巧：
　　以&一看、二比、三查、四问&为基础
(1)&一看&指的是通过查看招投标文件、现场签到表以及其他相关书面资料找出疑点，制定一个粗略的审计方向。例如：不同电话号码的联系人相同、授权人姓名错误、投标单位名称错误、公章盖错等细节问题。
(2)&二比&其一指的是将同一项目不同投标单位的投标文件进行对比，可能存在投标书排版相似、字体相似、错误相同、纸张相似、明细报价表顺序相同等问题；其二指的是将不同时间段或不同项目的标书进行对比，可能会产生同一人员不同时间代表不同公司投标或是同一份模板及编制手法出现在不同时间段的不同单位投标文件中等现象。
(3)&三查&指的是利用互联网进行各投标单位相关资料查询(例如核实联系电话、公司名称等，可能会发现不同公司联系人号码相同、公司信息有相关性等等问题)、查工商注册资料(例如通过相关机构查询公司股东构成等资料，可能存在不同公司具有相同关联人信息的现象)、查人(例如针对同一个人进行地毯式调查，可能会发现同一人与其他投标单位的内在关系)。
(4)&四问&指的是一问招标方经办人关于投标单位候选人的确定途径、标书发放形式、资质审核方式、还原招投标过程等；二问投标人进入候选名单的途径、标书获取形式、招标方联系人等；三问投标单位相关责任人对参加本次招标的意见如何，还原招投标过程；四对相关工程材料设备等进行询价比对，了解投标单位报价的合理性。
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