探索城市化进程中农村土地问题解决之道- 中国日报网
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探索城市化进程中农村土地问题解决之道
01:17:14 来源：北京日报
[提要]&&土地制度在任何一个国家都是根本问题，农村土地制度是中国农村的根本问题。能否解决农村土地制度在城市化进程中出现的问题，直接关系到中国经济和社会发展是否具有可持续性。解决城市化问题的契机在于审批和征地脱钩，而为此有必要重新界定土地征收权的范围并建构新的土地管理模式。
　　　土地制度在任何一个国家都是根本问题，农村土地制度是中国农村的根本问题。尤其是改革开放三十多年来，中国经济发展的主旋律就是城市化，大量农村土地转化为城市住宅或建设用地，而这个仍将长期持续的过程已经产生太多的社会和法律问题。由于地方政府可以低价征收农地，然后高价卖给开发商，从中赚取巨额利润，征地已经成了不少地方政府的主要财源。中国各地方兴未艾的城市化进程，实际上就是通过征地变更土地所有权性质完成的，但是这种方式的城市化产生了巨大的社会代价。一方面，农民对土地的基本利益有的难以得到保障；另一方面，大量廉价征收的“开发区”被搁置抛荒，极大地浪费了很有限的耕地资源。能否解决农村土地制度在城市化进程中出现的问题，直接关系到中国经济和社会发展是否具有可持续性。
　　虽然农村土地问题一直广受关注，但是国内学者对于解决方案众说纷纭，既没有产生一种主流意见，也没有形成一套令人信服和行之有效的主张。例如不少人认为，由于宪法要求土地征收必须符合“公共利益”，所以应当通过法律严格界定“公共利益”的范围，限制地方政府的征地自由裁量权。但是“公共利益”太抽象、太模糊、不具备可操作性。还有人认为，目前的集体所有制无法解决土地产权虚置导致的诸多问题，因而主张农村土地私有化。固然，土地私有化有助于土地产权的具体化和实体化，从而有助于农民和城市居民维护自己的财产权利。然而，即便实行土地私有化也未必能根除征地制度不完善所带来的弊病。如果补偿标准过低而“公共利益”难以界定，那么地方政府依然可以通过变卖土地而财源滚滚，因而依然存在强烈的征地冲动。因此，在相关制度缺位的情况下，土地私有化并不足以规范政府征地过程。
　　《城市化进程中的农民土地权利保障》一书在中国农村实证调查的基础上，尝试探索农村土地问题的解决之道，主要研究以下几个问题：
　　第一，探讨农村土地所有制的性质及其法律意涵。国务院对“小产权”房屋买卖的禁止重新引发了对中国土地所有制的思考。在土地管理法规定的土地管理体制下，“小产权”交易是不合法的。但在某种意义上，“小产权”是对政府征地过程的一种“短路”，在一定程度上有助于限制地方政府的违法征地和瓜分利润。问题在于，现行宪法规定的集体土地所有制是否容许“小产权”等城乡土地交易的合法存在。如果答案是否定的，那么集体所有制将对土地使用权构成某些限制；如果答案是肯定的，那么需要进一步探讨集体所有制可以允许哪些变通、如何从制度上保障土地使用权等重要问题。
　　第二，反思中国农村土地管理制度和城市化发展模式。虽然“小产权”等土地自愿交易对双方都有利，但国家还是可以限制甚至禁止这类交易，只不过政府措施必须具备正当理由。就目前看来，政府限制的理由主要有两类：一是保护农民自己，二是保证国家的粮食安全。无论是保护农民还是保护耕地，都是国家不仅有权力甚至有义务实现的正当目的。问题在于，国家所采取的手段能否有效实现这些目的？现行土地管理法似乎不能回答这个问题。要在集体所有制下保障农民权利和国家利益，必须重构中国的土地管理制度。
　　第三，强化“公共利益”的制度保障。目前，“公共利益”的宪法要求并未能对地方政府的征地行为构成实质性限制。事实上，许多地方政府正是打着“公共利益”的旗号进行大面积城市化和城市改造。如何在不阻碍经济开发的条件下限制地方政府的征地冲动，成为中国在城市化进程中面临的独特课题。一方面，为了保护耕地等国家利益，各级政府有必要对农村土地交易和使用权变更进行审批；另一方面，许多征地行为纯粹是为了满足城乡土地二元化体制的形式化要求，并不具备保护公共利益的实际意义。因此，解决城市化问题的契机在于审批和征地脱钩，而为此有必要重新界定土地征收权的范围并建构新的土地管理模式。
　　为了验证本书的命题，我们带着问题对山东、河南、湖南、江苏、浙江、安徽、重庆、四川等地的农村土地管理问题进行了实地调研。理论研究和实证调查表明，中国土地管理制度亟须全面改革。首先，中国的土地管理者需要转变国家主义思维，还原集体土地使用权的财产权属性，放宽对农村土地进行非农建设的管制。其次，宪法第10条规定的土地所有制二元结构并不要求城市化和征地挂钩，因而必须扭转目前中国城市化的政府主导模式，让农村城市化按照自愿交易的市场规律自然发生。最后也是最重要的，城市化及在农地上进行的其他非农建设活动实际上涉及政府规划与审批，而无论是城乡规划还是土地征收，都只有在作为土地使用者的农民充分参与下才能保证其符合“公共利益”。要合理管理农村土地，必须完善宪法规定的村级自治和基层民主，让农村土地的管理和决策符合广大农民的利益和意愿。
　　（作者为北京大学法学院教授）
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　　农村集体产权改革可能威胁中国城市化发展
　　日，中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（下称《意见》），《意见》认为：“农村集体产权制度改革是维护农民合法权益，增加农民财产性收入的重大举措”；《意见》要求：“针对一些地方集体经营性资产归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等突出问题，着力推进经营性资产确权到户和股份合作制改革”；《意见》强调：“有集体统一经营资产的村（组），特别是城中村、城郊村、经济发达村等，应建立健全农村集体经济组织，并在党组织的领导下和村民委员会的支持下，按照法律法规行使集体资产所有权”；《意见》特别强调：“有序推进经营性资产股份合作制改革。将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。改革主要在有经营资产的村镇，特别是城中村、城郊村和经济发达村开展”，“农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体组织内部进行”；《意见》补充强调：“适时完善集体土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等方面的法律制度”。
　　农村集体产权改革的主要对象
　　显然，农村集体产权改革的主要针对对象或要解决的主要问题，集中在城中村、城郊村和经济发达村。所谓经济发达村，主要是指沿海发达地区已经融入沿海城市带且已经工业化的村庄，主要集中在长三角地区和珠三角地区，以及山东、辽宁、福建等省和北京、天津等市的部分农村。这些城中村、城郊村和经济发达村有两个重要特点：
　　一是经济发达，农民收入高，其核心是有能力分享到农地非农使用增收益的好处。这些村庄占比很少（占中国全部村庄的5%左右，最多不超过10%），村庄土地却基本上都已非农使用，而使这些村庄依靠区位优势获得了其他一般农业村庄所完全不具有的土地利益。要增加农民财产权收入，也只有这部分地区农民才有机会增加。而恰恰这部分地区农民已经有了很高的财产性收入，甚至已成为典型的土地食利者。
　　二是，这些城中村、城郊村和经济发达村正好紧密包围着中国经济增长极的城市，或正是城市及城市带经济发展与扩张，在城市或城市带形成了若干借势得利的城中村、城郊村和经济发达村。城中村、城郊村和沿海发达地区农村，是因其地利而获得了城市经济增长的好处。正因为获得了这些好处，如何分享这些好处就成为这些村庄内部各方利益主体争夺的焦点，就成为要推进农村集体产权制度改革的起点。相对来讲，全国90%以上的农业型农村，因为无法分享到城市经济发展所带来的农地非农使用的好处，也就缺少进行农村集体产权制度改革的动力。
　　除极少数例外，全国城中村、城郊村和经济发达村的集体经营性收益都只是从集体土地和建筑上所收租金。这些村庄具有典型食利特征。
　　未来30年土地城市化将产生巨大的农地非农使用增值收益
　　当前中国正处于史无前例的快速城市化阶段。虽然有说法当前已经规划了的城市建设面积已可容纳所有中国将来的进城人口，但考虑到城市化从来不可能按地域均匀展开，越来越多人口向大中城市和沿海发达地区集聚是必然趋势。也就是说，未来30年，中国城市化既是人口的城市化，也是土地的城市化，土地城市化的重点集中在大中城市和沿海发达地区（沿海城市带）。
　　因为土地不可移动，未来30年土地城市化就是将之前农业用途的土地用于城市建设，由此必然产生巨大的农地非农使用增值收益。如何分配巨额的农地非农使用收益？现在已在大中城市的城中村、城郊村和沿海发达地区农村产生激烈博弈，将来也一定会继续有利益博弈。而正是未来利益博弈的方式，将极大影响中国城市化的质量和中国现代化建设的好坏。
　　在中国特有的土地制度下，当前城市化中，农地非农使用增值收益的分配，基本上形成了国家与农民之间的均衡，一方面，纳入到城市化范围的城中村、城郊村和经济发达地区村庄已从城市化中获得巨大利益，他们已成为中国最富裕的农民；另一方面，地方政府不仅顺利将之前的农地征收为了城市建设用地，而且在土地非农使用过程中获得了土地财政收入，正是土地财政收入为地方政府的城市基础设施建设提供了可能。
　　现在的问题是，城中村、城郊村和沿海发达地区农村的农民对土地非农使用增值收益有着越来越大的兴趣，他们希望有更大的利益分享。因此就会有地方政府与所谓“钉子户”的斗智斗勇。
　　当然，在中国如此快速的城市化过程中，在如此巨大的土地非农使用增值收益的分配博弈中，也会付出代价，其中一个代价就是，在当前中国城中村、城郊村和沿海发达地区农村已经出现了一个若隐若现的庞大土地食利阶层，尤其是一些特大城市的城中村和珠三角核心地区的农村，农民既没有投入劳动又没有承担风险，却获得了数以千万元计的财富。更糟糕的是，这个食利群体正在迅速扩大。
　　尝试建立股份合作社
　　这些已经或正在获得巨额农地非农使用增值收益的城中村、城郊村和沿海发达地区农村，因为土地集体所有，如何分享这些土地收益，村社内部就会产生出博弈的力量。有两种博弈，一种是成员权的博弈，一种是管理权的博弈。从成员权上讲，谁应当享受土地利益及享受多少，就会有各种争执，典型如外嫁女问题，再如私生子问题。地方习惯法与国家法之间还会有巨大差异，是按村民自治还是依国家法律，中间也有巨大张力。从管理权来讲，管理层利用权力来谋取个人好处十分普遍，城中村选举村干部，贿选之普遍和严重已是公开的秘密。
　　因此之故，占比极小的城中村、城郊村和沿海发达地区农村，却有着与其数量完全不相称的各种冲突和矛盾。为解决这些村庄内部的治理问题，地方政府开始进行股权量化固化的试点，尝试建立股份合作社，建立基于明晰股权基础上的现代企业法人治理结构，甚至尝试进行“政经分离”。《意见》就是吸取了之前全面已经进行各地试点经验基础上形成和出台的。
　　这样一来，在城中村、城郊村和沿海发达地区农村就可能通过改集体性质的经济合作社为股份制的股份合作社，通过建立现代企业法人治理结构，作为股民的村社集体成员就有了十分清晰的通过股民大会-股民代表大会-董事会、监事会-董事长、监事长来控制股份合作社职业经理人的治理结构，从而防止村干部的贪腐，又避免了与村庄成员权有关的各种争执。
　　通过明晰产权、量化固化产权建立现代企业法人治理结构，村社集体成员就有了有效控制职业经理人、实现利益最大化的能力。
　　当前城市化进程中相对均衡的博弈格局
　　而几乎所有城中村、城郊村和沿海发达地区农村，股份合作社的经营性资产的收益都是用于非农使用的土地及土地上的建筑（厂房、酒店等），土地租金收益相对稳定，且土地租金几乎是公开的，其中可以经营的从而可以扩大的空间有限。最大的获利空间来自两个方面，一是在城市化背景下，村庄农地迟早要变为城市建设用地。农地非农使用增值收益如何分配大有文章可做；二是城市建设项目要落地，因此要对建设项目区内的住宅建筑拆迁，拆迁后如何补偿就也有文章可做。
　　农村集体产权制度改革之前，农村土地集体所有，按《土地管理法》，集体土地必须经由国家征收才能变成建设用地，国家按土地原有用途给予不超过30倍的补偿。土地集体所有是土地公有制的一种特殊形式，且集体土地是生产资料而非财产，国家有权力决定土地如何使用。同时，村干部包括村党组织负责人是党和国家在村庄中的领导，要服从上级安排的行政任务。正是权利和收益相对模糊的土地集体所有制和不同于职业经理人的村党支部与村委会干部，使得这些地区在城市化进程中可以相对顺利地征收土地和调整土地用途包括拆迁房屋以让城市建设项目（如城市轻轨）落地，从而保证了城市化的顺利推进。
　　换句话说，当前中国城市化进程中形成了相对均衡的、问题不是太大的博弈格局。地方政府推进城市化和城市推进面上的农民的博弈，是以土地集体所有和现有不同于职业经理人的村干部为基础的。某种意义上，当前地方政府推进城市化是在与农户个人博弈，而不是与高度组织起来的农民群体博弈。
　　威胁中国未来城市化？
　　现在的问题是，通过农村集体产权制度改革，通过股数量化固定明晰产权，通过改经济合作社为股份合作社，通过建立现代企业法人治理结构，通过职业经理人的引入（股份合作社独立于村党组织及村委会），就将过去村社集体的所有成员通过明晰产权与职业经理人连接起来，就形成了清晰的共同利益。为了获得更多土地增值收益，村社集体共同体成员社会强有力地集结起来与地方政府博弈，从而从根本上改变了过去地方政府在推进城市化进程中与农民个体博弈的基础。
　　组织起来的为获取巨大土地增值收益的农民村社群体具有巨大的行动能力，之前对付个别“钉子户”就已有点力不从心的地方政府，在面对高度组织起来谋取利益最大化的村社共同体时，可能会败下阵来。这些特定区位的高度组织起来的农民群体，可能不只是要求所有土地非农使用的增值收益，而且会坐地要价，要求远远超出土地市值的额外利益。
　　这样的高度组织起来的具有行动能力要求超额土地非农使用收益的社区性农民群体，会不会葬送了中国未来的城市化？
　　（作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心主任）
责任编辑：陈楚潺李佐军：土地制度改革深刻影响中国城镇化进程
来源：财经网
财经网专访李佐军　　―城镇化、市场与人（之二）　　李佐军，经济学家，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长。两年前预言月中国将集中爆发系统性经济问题。今年6月20日，银行间隔夜拆借利率飙升，“钱荒”爆发。几乎一夜之间，他成为了人们讨论和关注的焦点。而他却说，预测不是经济学家的责任，他最主要的研究方向，在于发展与改革。　　土地制度改革深刻影响中国城镇化进程　　财经网：如何通过土地制度改革，来保证农民的土地权益？　　李佐军：土地制度确实是影响城镇化的一项非常重要的制度。过去多年来，我国城镇化之所以推进不太顺利，还造成了较大的城乡差距，与土地制度的安排有很大关系。我们实行城市土地国有制和农村土地集体所有制，，这两种土地制度是不衔接的，土地市场是不统一的，由此造成城市与跟农村之间的土地要素流动存在很大障碍。那要推进城镇化，就要优化土地资源配置，要消除城镇化过程中土地自由流动的制度障碍。所以在几年前，中央就开始强调，要推进城乡土地制度改革，要建立城乡统一的土地市场，即城乡土地同地同权。　　由于土地制度最核心的问题没有真正解决，所以土地的流动还存在很多障碍。下一步对进城农民来说，土地能不能自由流动，即其在农村的土地，能不能以一种财产权的方式来获得应有的权益，或者说他自己不想种地了，能不能抵押给别人，外包给别人，或者我就拿起土地的使用权，或者承包权相应的收益然后自由地到城里去居住和工作，这是影响农民市民化的一个非常重要的制度安排。事实上，我国已明确了一个基本政策，即农民进城后，土地权益还必须得到保障。不能因为农民进了城，就把农民的土地随便拿走，或者是用土地来换社保。农民进了城，一方面可享受城市的福利保障待遇，另一方面是要继续保有农村的土地权益，因为那是农民的资产。至于以何种方式处置土地，由农民自己选择。由于土地是农民的命根子，也就是说在城镇化的过程中，一定要切实保护农民的土地权益。农民进城他也要有一些原始积累，原始积累就是这点土地。所以土地制度的改革，在很大程度上会影响城镇化的可持续推进。　　城镇化进程应处理好政府与市场的关系　　财经网：现在我们有一些地方已经出现了比较严重的"空城"乃至"鬼城"的现象，您觉得这些现象是怎么形成的？问题又应该怎么解决？　　李佐军：城镇化的一个核心的问题是，要正确处理好政府与市场的关系。　　我认为，中国未来比较健康的城镇化道路，应该是市场城镇化道路，也就是说要更多地依靠企业、市场、社会的力量来推进城镇化。政府当然也还要发挥一定的作用，政府主要作用领域是公共品的提供、规划的引导、信息的服务等。其他的方面都应主要交给企业和市场。　　之所以过去多年来，我们很多的城市出现了你说的"鬼城"、"城市病"等，都与政府在城镇化过程中发挥了不太合理的作用，有很大的关系。由于很多地方政府非常喜欢经营土地，经营城市，依此获得土地财政收入，以及其他各种隐形的好处。在这个过程中，毫无疑问地会造成了很多城镇超前发展、过度发展，到处都是大广场、大马路和高楼，有许多是劳民伤财的。之所以出现这种情况，与政府的考核制度有很大关系。所以，在推进城镇化的过程中，要避免出现"鬼城"避免出现像底特律这种情况。出路在于加快推进各方面的改革，通过为城镇化健康推进创造的一个良好的制度环境。　　作者：胡月
(责任编辑：Newshoo)
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中国的城市化，被视为世界上有史以来最大规模的人口流动，然而土地城市化快于人口城市化已成为近三十年来之怪现象，农民的权益没有得到足够的保障，这种&低成本扩张&的城市化模式已经难以持续，无论是空心化之痛、拆迁难之惑还是资本化之变，这片土地上出现的新现象都反映出现实变革的迫切需求。
在《经济参考报》记者采访到的专家学者看来，土地&权变&，正是要让农民获得更有保障的土地权利和增值收益，进城后获得更为平等的就业、住房、社保等权益，改变农民难以分享城市化发展成果的利益分配格局。
□记者 白田田 北京报道
突破口：征地制度改革条件成型
在城市化的快速推进下，征地拆迁是近年来诸多社会矛盾的引爆点。《经济参考报》记者在调研时听到不少地方干部表示，征地拆迁是&天下第一难&。
国务院总理温家宝在2011年底的中央农村工作会议上表示，要推进征地制度改革。必须按照有利于保护农民利益和节约集约用地的原则，精心设计征地制度改革方案，广泛听取社会意见，加快开展相关工作。本届政府要出台这项改革的相应法规。
征地拆迁的矛盾主要是农民土地和城市建设用地之间的矛盾。按照现行土地管理法的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。农村土地转变为城市建设用地，首先要通过政府征收转变为国有土地。
这种制度安排维系了中国城市化的&低成本扩张&，带来人口城市化明显滞后于土地城镇化的矛盾，一些地方以农村土地属集体所有为名，不与农民沟通、协商，就强占或乱占农户的承包地，损害农民的合法权益。
事实上，早在2003年，党的十六届三中全会就提出了改革征地制度的基本要求和方向，要求严格界定经营性和公益性用地，控制征地规模，对农民给予合理补偿。2008年党的十七届三中全会再次提出要&缩小政府征地范围&。
然而，在地方&土地财政&的利益驱动下，征地规模不减反升，地方政府土地出让金由2007年的1.3万亿元大幅攀升至2011年的3万多亿元，由征地拆迁引发的矛盾也日益突出。
中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文说，矛盾越来越多的时候，意味着征地制度改革的条件开始进一步成型。
一方面，农民的诉求越来越强烈，使得政府对农民的拆迁补偿费用不断提高，拆迁补偿费用占征地总收益的比重由2009年的30%上升到2011年的70%，征地可能会让&香饽饽&变为&鸡肋&；另一方面，工业用地的出让金只占房地产的10%，&中国制造&很大程度上依赖房地产土地出让的输血，却由此推高了商品住宅价格，城市居民同样也不满意。
陈锡文认为，农村土地征求应该遵循四个方面的原则，一是土地征收权的运用要限定在公共利益的范围之内；二是征收的程序必须公开、透明，让人民群众广泛参与，与人民群众进行充分协商；三是必须按照市场定价的原则进行征收补偿；四是强制拆迁必须通过司法程序才能决定，不能用行政的办法。
核心点：调整利益分配格局
中国的土地问题，一头连着农民利益和农村发展，一头连着工业和城镇建设。陈锡文认为，工业化和城镇化过程中，土地的矛盾关系到国家资源配置和利益分配格局。
北京大学国家发展研究院院长周其仁也认为，中国当前经济的一个主要矛盾是城市化加速过程中土地资源配置的矛盾。根据什么原则配置土地资源？配置完之后发生的土地价值的急剧上升怎么在政府和人民之间进行分配？怎么在中央政府和地方政府之间进行分配？这些问题都被提上了议事日程。
&之所以发生激烈的利益博弈，是因为其中有巨大的利益空间。&华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰告诉《经济参考报》记者，农地一旦被征收为建设用地，就可能产生巨额的增值收益(所谓卖地收入)，地方政府正是以此增值收益形成了庞大的土地财政，失地农民因此期待有更多的失地补偿，因此而展开了激烈的围绕土地利益的博弈。
在前述征地制度的改革呼声中，很重要的一条正是提高对失地农民的补偿标准。据了解，当前农地通过征地变为非农地，补偿的目标是保证失地农民&生活水平不降低，长远生计有保障&，但在实际操作过程中却往往出现&征地补偿低、长期稳定生活得不到保障&的现象。
温家宝在中央农村工作会议上表示，我国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。
中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为，目前的城镇化、工业化是靠牺牲农民的土地财产权利来推进的，农民在土地增值收益中所获不足15%。未来的集体土地征收制度改革中，应该明确规定农民在土地增值收益中的分配比例应该提升到50%以上。保障农民的土地财产权就必须给农民足够的补偿，以此保障农民的生存就业与发展权。
不同地区农民的利益关系也需要权衡。在贺雪峰看来，至少可以区分出两种极为不同的与土地相联系的农民，一种是土地主要用于农业生产的广大中西部农村地区的农民，一种是土地已经或可能用于工商业用途的沿海发达地区和城郊农村的农民。
贺雪峰认为，如果土地征收中的巨额利益不是在全体农民中平均分配，而只是分配给恰好在特定位置承包经营土地的城郊农民，则这部分城郊农民将因为可以获得的巨额土地利益，而足以形成一个庞大的土地利益集团。这部分城郊农民的确是很富裕了，但全国95%的农民却因此更加难以获得国家的财政转移支付。
事实上，土地增值的利益分配是整个城市化过程中城乡利益格局的缩影。郑风田在接受《经济参考报》记者采访时说，中国的城市像欧洲、农村像非洲，资源都集中到了城市，缺乏双向的流动，导致严重的地区差别和城乡差别。
近几年来，聚焦&三农&的中央一号文件不断强调&工业反哺农业、城市支持乡村&和多予少取放活的方针，引导资源要素向农业和农村流动，以调整国民收入分配格局和城乡利益关系。
方法论：农民有更大的自主权利
中国农村改革30多年的经验表明，&还权于农&是解放农村生产力，从而推动农业和农村经济持续发展的内生动力。在城市化快速推进和农村土地面临新一轮变革的历史阶段，赋予农民更大的自主权利、更加注重农民的意愿和实践，仍不失为最重要的&方法论&。
今年&两会&期间，清华大学教授蔡继明提交了6个与土地有关的提案。他认为，工业化和城市化都需要占用农村的土地，但农民土地的产权没有得到充分的实现。承包地、宅基地、住房不能作为资本流动，很难带来财产性收入。应允许农村集体宅基地的使用权自由转让、抵押和出租。
国务院法制办公室副主任、党组成员甘藏春此前在中国农业大学所作的一次关于中国土地制度变革的报告中指出，土地权利受到很多限制，如承包经营权不能抵押，宅基地使用权不能转让，应该在坚持集体所有制的前提下，完善土地物权的配置。创造条件、冲破障碍，实现农村集体土地的流转，流转是一个不断探索、不断规范的过程。
不少专家学者提出&集体土地入市&，以使农村集体土地和城市国有土地&同地同权&。国土资源部副部长王世元去年11月份表示，&总结各地的实践经验，抓紧完善现行法律和政策，为农村集体土地使用权流转创造良好的法律和政策环境。&这一度被媒体解读为释放了农村集体土地改革的信号。
在各地的土地变革实践中，有两个地区的试验引人注目：一是广东省从1992年开始的农村集体建设用地的&股份制改革&，二是重庆和成都两个国家统筹城乡综合配套改革试验区所进行的农村土地流转尝试。
据了解，从2008年开始，成都开始推行以&还权赋能&为核心的农村产权制度改革。通过确权颁证，农民获得了集体土地的使用权、经营权以及由此派生出来的转让权，使得农村产权更为全面。
据北京大学国家发展研究院综合课题组的研究，成都土地制度改革的路线图是，在农地确权的基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转、推动土地资源的市场化配置、促进城市化。
国务院发展研究中心副主任韩俊认为，当前农业、农村发展是滞后的，在这时候更应该把保障农民的利益放到一个更加重要的位置上，从将来来看，要让集体建设用地跟国有土地同地同价同权，这是一个方向。同地同价同权，就是说集体建设用地也可以直接进入市场。
《经济参考报》记者在山东、湖南、湖北等地的调研中也看到，各地涌现了多种流转模式，通过&政府信托&、产权交易市场等方式，推动土地的流转和资源的资本化。
蔡继明还提出&农民自主型城镇化&的概念，即乡镇集体在符合城乡规划的前提下，不经过土地征用，在集体土地上推进工业化和城镇化并实现农民生产方式转变与分享经济成果的城市化模式。
蔡继明认为，农民自主型城镇化保障了农村集体土地的权益，体现了农民当家做主的地位，使农民充分享受了工业化城镇化的成果，缩小乃至消除了城乡二元结构所产生的各种差距和矛盾，同时也减轻了政府的财政负担。
在更加注重农民自主权利的同时，地方政府以行政力量推进城镇化的&角色&也需要调整，不应成为&大开发商&，而要在土地用途管制的基础上加强规划。
中国农业大学土地利用与管理研究中心主任张凤荣告诉《经济参考报》记者，城市化是中国发展的道路，要让农民富裕就必须减少农民，在这个过程中出现了农地的流转以及农村建设用地的问题。国家对于土地有规划权，有关部门应该对耕地和村庄形成统一的规划，做出符合自然条件和经济发展规律的安排。
效果图：让人口城市化赶上来
经济学家厉以宁曾经在调研中提到&两只老鼠&的故事，农民进城打工，房子一把锁锁上，变成了老鼠窝；进城的时候没有钱，一家子只能住地下室，成为&鼠族&。而现在很可能人没有城市化，土地和房子却被城市化的洪流&化掉了&。
从全世界范围来看，中国城市化一个少有的现象就是土地的城市化明显快于人口城市化，由此被一些学者认为是&伪城市化&。
有数据显示，从1990年到2000年，土地城镇化的速度是人口城镇化速度的1.71倍。近十年这一趋势更加明显：城市建设用地面积扩大83%，但城镇人口仅仅增加45%，两者间的比例扩大到1.85倍。
让郑凤田担忧的是，现在有些地方又打着治理&空心村&的旗号撤并村庄，侵害了农民利益。他的一个明确的思路是，先解决人口城市化的问题，再去考虑&空心化&这类农村土地的问题。
前几年，有地方实行&宅基地换房、土地换社保&的政策，实际上还是打着土地的主意。比如重庆以前提出农民进城的&三件旧衣&(农民的承包地、宅基地、林地)换&五件新衣&(包括养老保险、医疗保险、小孩读书、就业、住房)政策，便引起了很大的争议。
郑风田认为，农民的宅基地与承包地其实一直在承担着农民的社会保障职能，所以目前的城镇化还是不要急于去没收农民的地与房。如果再出现2008年式的金融危机，上千万甚至几千万人失业了，农村回不去了，宅基地与承包地没有了，那该怎么办？国家的稳定可能因此而出现大问题。
解决&人口城市化&的问题，就是要打破户籍制度等障碍，让农民离土离乡进入城市后，不是&农民工&的身份，而能享受到和城镇居民同等的就业、社保、医疗等权利。
郑风田说，城市化&要地不要人&，而高房价又让农民进不起城，农民工往往&回不去、留不下&。目前城市化率名义上超过50%，但实际却只有30%，还有2 .6亿人在城市里没有房子也买不起房。
今年2月份，国务院办公厅发布了关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知，提出要对农村人口已落户城镇的，要保证其享有与当地城镇居民同等的权益；对暂不具备落户条件的农民工，要有针对性地完善相关制度，下大力气解决他们当前在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全卫生等方面的突出问题。
陈锡文认为，城镇化的本质是转移农村人口，而转移农村人口的必要条件是城市给农民就业提供岗位，解决好民生问题。城镇化关系到整个国家的利益，关系到城市居民的利益，更多的是关系到亿万农民的利益。好的城镇化，哪怕慢一点，也会让农民逐步进城，成为真正意义上的市民。
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