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地方政府融资平台及PPP最新政策法规汇编(第二版)
时间：&&|&&作者：杨旋&&|&&浏览：3080
本文第一版于2014年底发布，在随后3个多月的时间里，政府与社会资本合作(PPP)模式的政策法规出现了井喷式的爆发。为方便读者学习掌握最新规定，编者在第一版基础上做了重大更新和篇幅调整，赶在清明节放假之前整理发布了第二版。下一版本，预计将在常规更新之外扩大汇编范围，努力涵盖地方性政策法规，发布时间暂不确定，希望各位读者谅解。
本文第一版于2014年底发布，在随后3个多月的时间里，政府与社会资本合作(PPP)模式的政策法规出现了井喷式的爆发。为方便读者学习掌握最新规定，编者在第一版基础上做了重大更新和篇幅调整，赶在之前整理发布了第二版。下一版本，预计将在常规更新之外扩大汇编范围，努力涵盖地方性政策法规，发布时间暂不确定，希望各位读者谅解。说明：1、汇编文件截止于日;2、编者力求但无法保证汇编文件的准确性和完整性，疏忽错漏在所难免，因此本汇编仅供参考，请读者甄别使用;3、本汇编欢迎转发，请保留作者署名并注明来源，谢谢!第一部分&地方政府融资平台政策法规(一)国务院发布1、国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)2、国务院办公厅《关于加强影子银行监管有关问题的通知》(国办发〔号)(二)部委联合行文3、财政部、国家发展改革委、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(财预〔号)4、国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于加强土地储备与融资管理的通知》(国土资发〔号)5、财政部、国家发展改革委、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预〔号)6、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券业监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会、国家外汇管理局《关于规范金融机构同业业务的通知》(银发〔号)7、财政部、国家发展改革委、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于开展地方政府存量债务清理甄别初步结果核查工作的通知》(财预〔2015〕24号)(三)发改委发布8、国家发展改革委《关于进一步改进和加强企业债券管理工作的通知》(发改财金〔号)9、国家发展改革委《关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知》(发改财金〔2008〕7号)10、国家发展改革委办公厅《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》(发改办财金〔号)11、国家发展改革委办公厅《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》(发改办财金〔号)12、国家发展改革委办公厅《关于进一步加强企业债券存续期监管工作有关问题的通知》(发改办财金〔号)13、国家发展改革委办公厅《关于加强企业发债过程中信用建设的通知》(发改办财金〔号)14、国家发展改革委办公厅《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》(发改办财金〔号)15、国家发展改革委办公厅《关于开展保障房项目企业债券募集资金使用情况检查的通知》(发改办财金〔号)16、国家发展改革委办公厅《关于进一步改进企业债券发行审核工作的通知》(发改办财金〔号)17、国家发展改革委办公厅《关于企业债券发行申请部分企业进行专项核查工作的通知》(发改办财金〔号)18、国家发展改革委关于《加强小微企业融资服务支持小微企业发展的指导意见》(发改财金〔号)19、国家发展改革委办公厅《关于进一步改进企业债券发行工作的通知》(发改办财金〔号)20、国家发展改革委办公厅《关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知》(发改办财金〔号)21、国家发展改革委办公厅《关于创新企业债券融资方式扎实推进棚户区改造建设有关问题的通知》(发改办财金〔号)(四)银监会发布22、中国银监会《关于有效防范企业债担保风险的意见》(银监发〔2007〕75号)23、中国银监会办公厅《关于信托公司信政合作业务风险提示的通知》(银监办发〔号)24、中国银监会《关于加强当前重点风险防范工作的通知》(银监发〔2010〕98号)25、中国银监会《关于规范中长期贷款还款方式的通知》(银监发〔号)26、中国银监会《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》(银监发〔号)27、中国银监会办公厅《关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知》(银监办发〔号)28、中国银监会办公厅《关于做好下一阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知》(银监办发〔号)29、中国银监会《关于进一步规范银信理财合作业务的通知》(银监发〔2011〕7号)30、中国银监会非银部《关于规范非银行金融机构中长期贷款还款方式的通知》(非银发〔2011〕2号)31、中国银监会非银部《关于做好信托公司净资本监管、银信合作业务转表及信托产品营销等有关事项的通知》(非银发〔2011〕14号)32、中国银监会非银部《关于进一步落实信托公司、金融租赁公司地方政府融资平台清查工作的通知》(非银发〔2011〕15号)33、中国银监会非银部《关于进一步规范非银行金融机构中长期贷款还款方式的通知》(非银发〔2011〕16号)34、中国银监会《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》(银监发〔2011〕34号)35、中国银监会办公厅《关于进一步加强地方政府融资平台数据报送的通知》(银监办发〔号)36、中国银监会办公厅《关于印发地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明通知》(银监办发〔&号)37、中国银监会《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》(银监发〔2012〕12号)38、中国银监会《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》(银监发〔2013〕8号)39、中国银监会《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》(银监发〔2013〕10号)40、中国银监会办公厅《关于地方政府融资平台融资全口径统计的通知》(银监办发〔号)41、中国银监会办公厅《关于2014年银行理财业务监管工作的指导意见》(银监办发〔2014〕39号)42、中国银监会办公厅《关于信托公司风险监管的指导意见》(银监办发〔2014〕99号)43、中国银监会办公厅《关于规范商业银行同业业务治理的通知》(银监办发〔号)44、中国银监会办公厅《关于开展银行业金融机构同业新规执行情况专项检查的通知》(银监办发〔号)(五)财政部发布45、财政部《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》(财预〔号)46、财政部关于印发《地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法》的通知(财会〔2010〕22号)47、财政部关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知(财预〔号)48、财政部办公厅《关于开展地方政府存量债务初步清理甄别结果自查工作的通知》(财办预〔2015〕2号)(六)其他部门发布49、中国证券登记结算有限责任公司《关于加强企业债券回购风险管理相关措施的通知》(中国结算发字〔号)(七)未明确文号或出处的50、财政部、银监会等部门负责人就《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知&相关事项的通知》答记者问51、国家发展改革委财金司《关于规范平台公司发行企业债券有关审核标准的工作指引(初稿)》52、中国银行间交易商协会《关于进一步完善债务融资工具注册发行有关工作的通知》53、中国银行间市场交易商协会注册办公室《关于进一步完善债务融资工具注册发行工作的通知》54、国家发展改革委财政金融司《关于试行全面加强企业债券风险防范的若干意见的函》55、《整改为一般公司类贷款的有关要求》56、《关于99号文的执行细则》57、《企业债券审核工作手册》58、国家发展改革委财政金融司《企业债券簿记建档发行业务指引(暂行)》、《企业债券招标发行业务指引(暂行)》59、国家发展改革委《关于进一步改进和规范企业债券发行工作的几点意见》60、国家发展改革委《项目收益债券业务指引》61、财政部有关负责人就发行地方政府债券置换存量债务有关问题答记者问第二部分&政府与社会资本合作(PPP)政策法规(一)法律1、中华人民共和国政府采购法(2014年修订)2、中华人民共和国预算法(2014年修订)(二)国务院发布3、国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发〔2010〕13号)4、国务院办公厅转发发展改革委、卫生部等部门《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》(国办发〔2010〕58号)5、国务院办公厅《关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知》(国办函〔号)6、国务院办公厅转发发展改革委、财政部、交通运输部《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见的通知》(国办发〔2011〕22号)7、国务院《关于加强城市基础设施建设的意见》(国发〔2013〕36号)8、国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)9、国务院办公厅《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》(国办发〔2014〕27号)10、国务院《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》(国发〔2014〕28号)11、国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)12、国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)13、国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)14、中华人民共和国政府采购法实施条例(中华人民共和国国务院令第658号)(三)部委联合行文15、财政部、国家税务总局《关于公共基础设施项目享受企业所得税优惠政策问题的补充通知》(财税〔2014〕55号)16、财政部、民政部、工商总局关于印发《政府购买服务管理办法(暂行)》的通知(财综〔2014〕96号)17、财政部、国家发展改革委、民政部、全国老龄工作委员会办公室《关于做好政府购买养老服务工作的通知》(财社〔号)18、财政部、国家发展改革委、住房和城乡建设部《污水处理费征收使用管理办法》(财税〔号)19、财政部、住房和城乡建设部、水利部《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》(财建〔号)20、财政部、住房和城乡建设部《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》(财建〔号)21、国家发展改革委、民政部、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、国家卫生计生委、中国人民银行、国家税务总局、国家体育总局、中国银行业监督管理委员会《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》(发改投资〔号)22、财政部、住房和城乡建设部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建〔2015〕29号)23、民政部、国家发展改革委、教育部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、住房和城乡建设部、国家卫生计生委、中国银行业监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民发〔2015〕33号)24、国家发展改革委、国家开发银行《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔号)25、国家发展改革委、财政部、水利部《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》(发改农经〔号)(四)发改委发布26、国家发展改革委《天然气基础设施建设与运营管理办法》(中华人民共和国国家发展和改革委员会令第8号)27、国家发展改革委关于《发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》(发改基础〔号)28、国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔号)(五)财政部发布29、财政部《政府采购非招标采购方式管理办法》(中华人民共和国财政部令74号)30、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)31、财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金〔号)32、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔号)33、财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(试行)(财金〔号)34、财政部关于印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的通知《财库〔号》35、财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔号)36、财政部《关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》(财预〔2015〕15号)37、财政部《关于印发2015年政府采购工作要点的通知》(财办库〔2015〕27号)38、财政部关于印发《2015年地方政府专项债券预算管理办法》的通知(财预〔2015〕32号)39、财政部《地方政府一般债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕64号)(六)住建部发布40、建设部《市政公用事业特许经营管理办法》(中华人民共和国建设部令第126号)41、住房和城乡建设部《关于印发进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见的通知》(建城〔2012〕89号)(七)未明确文号或出处42、国家发展改革委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(征求意见稿)
作者： [湖南-长沙]专长：劳动纠纷 律所：湖南天地人律师事务所1032积分 | 帮助372人 | 19个好评电话:
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PPP模式在中国的适用性
发布日期：来源：网络来源编辑：
　　复旦发展研究院《中国金融&复旦之声》
　　编辑部 | 学生记者：崔文娟
　　在我国全面深化财税体制改革的浪潮下，地方政府债务问题越来越引起重视。日，国务院颁布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，提供了对地方债务治理的框架：
　　可见，政府和社会资本模式(Public-Private
Partnership，PPP)在我国被赋予全新的内涵：存量债务中经甄别未能纳入预算的，以及新增债务中盈利性较强的部分，均鼓励采用PPP模式引导社会资本参与公共基础设施建设项目。由此，PPP模式在我国也掀开了崭新的发展篇章。
　　一、中国PPP模式新发展：管理模式
　　其实此前，PPP模式在我国已有30多年发展历史，可以引进较为充足的社会资本进行前期建设，由使用者或者政府部门进行后期付费，与地方政府财政收入的现金流更匹配，因此一直被当做单纯的融资模式使用。
　　但从2013年以来，PPP模式在在治理地方政府性负债的大背景下重新迎来发展热潮，政府开始强调整合项目全生命周期的责任和风险，由PPP模式引入具有互补优势的市场化主体，从而优化资源配置，提升公共产品的运营质量和供给效率。PPP模式对于政府来说不仅仅是融资模式，更是全新的管理模式，政府需要对
PPP项目进行全周期参与，积极促进地方政府职能转变。
　　二、PPP模式发展现状：政策、试点项目频发
　　中央政府层面，自2014年9月起，即正式迎来&政策频发期&，财政部、发改委均出台文件，对PPP项目的含义、合作形式、适用领域、操作规范和流程等进行规定和明确，努力为PPP项目的落地打好政策基础。于此同时，财政部还出台30个试点项目，以供各级地方政府学习和参考。
　　各省级地方政府PPP推广文件在2014年9月到2015年1月期间密集出台，福建、安徽、河南、江苏、河北、湖南、四川、浙江、江西省的省人民政府或省财政厅，相继出台了关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见或通知，明确了PPP模式具体操作层面的问题，对社会资本参与公共基础设施建设形成了有力引导。
　　同时，地方政府也完成了首批PPP项目推介：总计向社会推出PPP项目1117个，总额达到人民币2.27万亿元。虽然目前尚未有本轮PPP推介项目综合统计结果出台，但据笔者从财政部和各省级地方政府网站公布的项目推介信息统计发现，交通基础设施领域(轨道交通、道路、停车设施)是目前PPP项目试点推广的重点领域，项目数量和投资金额上都占较大优势，分别占比23%和69%，这也与国际PPP发展经验一致;其次是生态环境治理领域(流域综合治理、环境保护试点项目等)、水利和供电(供水、调水、防洪排涝、供电等)、污水及垃圾处理(污水、生活垃圾处理、固废处置)这三个领域的PPP项目数量较多，但由于单个项目的投资金额较小(分别为3.8亿元、5.5亿元、2.7亿元)，因此合计金额数并不高;最后是医疗和养老、教育，这两个领域的PPP项目主要是医院、养老院、学校的改括建，其设施的投资规模需要与服务的提供水平相配套，因此这两个领域并没有大规模引入社会资本参与的客观需求，现阶段PPP项目的数量和规模并不是很大。未来，随着我国养老、医疗和教育服务提供水平不断提升，社会资本也会更多地进入这些领域。
　　三、PPP模式面临的挑战及对策
　　政府方面，PPP模式看似正在我国如火如荼地展开，推广政策密集出台、试点项目大规模推广，但是在社会资本方面看来，PPP项目的吸引力却有限，签约率较低，今年4月24日，发改委投资司副司长罗国三直言，&全国各地公布的PPP项目，大概只有10%-20%左右签订了合同。&据公开消息，财政部公布的
30个PPP试点项目，截至今年2月底，只有2个污水处理项目签约成功，分别是池州市的污水处理项目和南明河水环境综合整治二期项目，两个项目引入的社会资本方分别为深圳水务和中信水务，前者是地方国企，后者是央企，并且后一个项目是在财政部示范名单发布之前就已经签约，表明财政部试点的PPP项目，真正签约的只有池州市污水处理项目一个。
　　地方政府层面发布的PPP项目落地状况也不乐观，PPP推介项目最多的四川省，推出了264个项目，签约率也仅10%左右。
　　这说明，当前PPP模式在中国的推广过程确实面临不少问题，最重要的导致社会资本反应冷淡的因素来源于以下三个方面：
　　第一，政府信用问题。
　　这是社会资本方最关心的问题，在我国，政府决策不当、官员腐败等因素均可导致政府违约;同时，由于PPP项目多是城市公共基础设施，与公众利益息息相关，有时公众反对等不可抗力因素也会导致政府信用风险产生。不少专家的案例分析结果都表明，政府信用问题是导致项目失败最重要的因素。
　　对策：从一定意义上说，政府在PPP交易框架中，既是履约的一方，又是监督方，社会资本处于天然不利的地位。因此消除社会资本对政府部门违约的担忧，最关键是建立政府部门和社会资本双方平等的伙伴关系机制，提高政府方的契约精神，以平等的民事主体身份订立契约，双方的履约责任和权益受到相关法律法规的确认和保护。
　　第二，管理主体缺位。
　　自从我国政府开始进行新一轮PPP模式推广以来，领域内政策频发，发改委、财政部均出台部门规章大力推广PPP模式。但由于我国目前并未明确PPP模式的管理主体，导致两部门出台的规定由部分重叠，甚至有不一致之处。比如在对社会资本的规定方面，财政部2014年11月发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》中规定，&社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业&;而发改委之后在12月发文《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中指出，&签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体&，发改委对国有企业应符合的条件并未明确，双方规定存在表述不一致。
　　对策：从
PPP模式较为成熟的国家经验来看，均建有专门负责管理PPP项目运营和立法的机构设置。比如英国，在中央政府层面设置的英国基础设施局(Infrastructure
UK)，为英国财政部下属单位，是英国目前主要的PPP服务机构，为所有公共管理部门提供PFI专业管理;同时在地方政府层面设置4Ps公司(Public
PrivatePartnership
Programme)，辅导、援助地方政府推进PPP项目。其他国家，澳大利亚、加拿大、日本等国也设立了专业的PPP中心。
　　我国目前也已经成立财政部下属的政府和社会资本合作中心，汇总PPP领域政策法规、招标项目、推广培训方面的信息，但并不是独立部门，没有制定部门规章的权力。从成熟国家的经验看，我国由必要设立专门的PPP运营中心，负责研究制定PPP领域的规章制度，承担起PPP项目管理职责，推动PPP模式顶层设计进一步健全。
　　第三，项目资金回报率确定问题。
　　对于社会资本方来说，PPP项目只有具备有竞争力的资金收益率，才会有吸引力。而导致目前PPP项目落地难很重要的一个因素是，项目收益率过低。作为公共基础设施，一方面具有公共福利属性，盈利能力有限;另一方面，项目建设周期一般为20-30年，资金回收周期长。因此，保证项目合理的盈利性，既不损害公众利益，又给予社会资本适当的资金回报，需要谨慎设计，是关系PPP项目能否成功推行的关键性因素。
　　比如由香港汇津公司担任社会资本方的沈阳第九水厂BOT项目，约定的项目投资回报率如下：第2-4年，18.5%;第5-14年，21%;第15-20
年，11%。按照如此之高的回报率计算，沈阳自来水总公司支付给第九水厂的水价是2.5元/吨，而当时沈阳市的平均供水价格是1.4元/吨。约定如此之高的资金回报率虽然能够吸引社会资本，但远超过实际水平，到第6年时，沈阳市自来水总公司亏损已高达2亿多元，给财政造成极大负担，同时也有损政府信用。
　　对策：北京地铁四号线是我国较为成功的PPP项目之一，其经验可为后续地铁项目进行复制和参考，北京地铁大兴线和十六号线建设和运营均沿用此投资模式。
　　北京地铁四号线项目的盈利模式设计主要包含以下三点：
　　1.项目整体投资额约153亿左右，金额巨大，但进行分割之后，其中一部分资产投资额相对较小，同时可以产生稳定的现金流，具有良好的投资回报，适合采用PPP模式。此种分割投资方式成功解决了项目投资金额大、回报低的问题。
　　2.经营期间通过特许经营费调整项目公司收益：项目公司租用资产时，租金与客流量挂钩：客流量高时，租金水平高;客流量低时，租金水平低。这样既可以避免项目公司收益过高，也对社会资本的投资回报起到保障作用。
　　3.社会资本回购机制：项目协议规定，如果地铁开通后客流量持续3年低于认可的预测客流一定比例，北京市政府将按市场公允价值回购项目资产。回购机制给了社会资本退出渠道，将项目的市场经营风险转移给政府部门，增加了项目对社会资本的吸引力。
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保留所有权利　　有效的法律体制是化解PPP项目运营风险，提高PPP项目运作效率的重要保障。然而，目前我国PPP法律建设很不完善，上位法尚未建立，下位法存在重叠和冲突的现象。本文通过梳理当前PPP的法律建设现状，指出了PPP发展中亟待解决的法制问题。鉴于此，本文从立法进程、监管机构、财政风险防范、民间资本利益保障、地方政府信用、融资体制等几个方面，为PPP的法律制度建设提出了相应的政策建议。
　　目前，PPP模式作为地方政府投融资的重要手段，在地方基础设施投资及公共服务方面发挥着越来越重要的作用。但是，在各级政府大力倡导PPP 模式的同时，针对PPP的配套体制建设还很不完善，尤其是缺乏有针对性的PPP法律机制。当前的相关政策法规仅停留在各部委出台的一系列规章制度及地方行政法规层面，尚未形成上位法律体系，这加大了PPP项目的运营风险，为PPP全生命周期的有效运行埋下了重要隐患。因此，当前在大力推进PPP模式的同时，应加快PPP模式的立法进程，为化解PPP项目风险，促使更多的民营资本进入公共领域提供制度保障。
　　PPP模式法律建设现状
　　PPP模式是指政府部门和社会私人部门建立合作关系，共同提供公共产品和公共服务，在提高公共物品和服务供给效率的同时，形成一种政府和社会资本间利益共享、风险共担的新型投融资方式。PPP改变了以往基础设施供给由政府主导的模式，其在基础设施领域中引入市场竞争机制，提高资源的配置效率，从而实现公私部门的双赢。
　　当前，PPP模式的上位法还未形成，有关PPP模式的法律规定大都出自国务院、发改委、财政部、住建部等国家部门以及地方政府部门。这些政策文件逐渐形成了一套PPP模式的监管制度，但其政策法规较为分散，无法形成一套系统的法律体系。并且，不同部门出台的行政法规不仅在某些规定上存在一定的重叠，而且还存在“掐架”的现象。这些低效率及低层次的行政法规无法为PPP模式的有效实施提供制度保障。
　　PPP模式法律制度建设存在的问题
　　（一）监管部门之间存在制度和政策冲突
　　在PPP模式的立法过程中，主要是财政部和国家发改委分别主导并推动PPP项目的立法工作。然而，这两部委在推动项目时的出发点不尽相同。国家发展改革委认为PPP模式是我国基础设施领域投资的重要推动模式，有利于促进我国投资增长，提高公共产品和公共服务的供给效率，同时是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要改革手段。因此，PPP项目属于基础设施投资领域，应由国家发改委牵头并推广PPP模式。而财政部认为PPP模式是减轻地方政府债务的重要手段，有利于缓解地方政府的财政资金压力，有利于更好地发挥地方政府提供高质量公共设施的职能，同时还有利于防范目前地方政府债务风险。因此，PPP项目属于地方政府新型投融资手段，应由财政部牵头并推广PPP模式。由于这两部委对PPP模式的属性和监管主体的认识存在较大的差距，直接导致两部委在后期制定PPP政策时不一致，进而阻碍了PPP项目的有效实施。鉴于以上不同立场，财政部和发改委在PPP立法过程中存在较大的分歧，下面将对这两个主管部门之间的法律法规进行对比分析，指出这两部门“打架”的矛盾所在。
　　1、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》与《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》之间的冲突。从对社会方的定义来看，根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》对社会资本方的定义，社会资本包括建立现代企业制度的境内外企业法人，但本级政府所属的地方融资平台公司及其他控股国有企业除外。而发改委的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》规定：社会资本包括国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业和其他投资经营主体。因此，从社会资本的合作主体看，发改委规定的社会资本范围要大于财政部的规定，这两个监管机构在社会资本的界定上存在“掐架”的现象。
　　从项目的操作来看，财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》，从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个方面对相关实务操作给出了具体的指导意见。而国家发改委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，只是对经营性项目、准经营性项目和非经营性项目的操作模式进行了简要规范，并没有针对具体操作环节作出详细指导。因此，在项目操作上财政部出台的文件比发改委的文件规定得更为详细、具体。
　　从监管主体的职能看，财政部在《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》中提到：各级财政部门要积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、咨询服务、宣传培训、信息统计、绩效评估、专家库和项目库建设等职责。而国家发改委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中则要求各级发改委集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和服务指导，从公共产品的供给者变为社会资本的合作者，以及PPP项目的监管者。从这两部文件对监管主体的职能定位可以看出，财政部规定的政府主导者身份与发改委规定的政府监管者身份存在矛盾，双头监管导致的主体竞争，不利于PPP项目的顺利推进，同时加大了政策风险。
　　2、《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》与《基础设施和公用事业特许经营管理办法》之间的矛盾。除了上述财政部出台的《政府与社会资本合作操作指南（试行）》与发改委出台的《关于开展政府与社会资本合作的指导意见》存在冲突之外，财政部颁布的《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》与发改委正在推进的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》也在某些规定上存在较大冲突。
　　（1）PPP与特许经营的关系界定不明确。从PPP与特许经营之间的关系来看，财政部始终主张广义的PPP概念，政府与社会资本以合作协议的方式提供公共产品和服务即视为PPP，并将PPP分为经营性、准经营性及非经营性三类。根据财政部的定义，特许经营只是PPP项目中的一类，因而，PPP的内涵更广，其包括特许经营。而发改委在PPP项目实施的过程中采取了特许经营的概念，从而模糊了PPP与特许经营的概念。
　　（2）适用范围的界限不明确。《PPP法（征求意见稿）》对PPP项目的适用范围未作明确规定。而《特许经营管理办法》则说明了其适用范围为交通运输、水利、环境保护等基础设施和公共适用领域，但对其他项目是否同样适用该法，并没有明确。所以，《PPP法（征求意见稿）》与《特许经营管理办法》在项目适用范围的规定上并没有达成一致。
　　（3）合作期限存在冲突。根据《PPP法（征求意见稿）》的规定，PPP项目的生命周期一般不少于25年。而《特许经营管理办法》规定：基础设施和公用事业特许经营的项目期限最长不超过30年，对于投资规模大的项目，可以约定超过规定期限的特许经营期限。不难看出，这两部法规在项目合作期限的规定上存在差异。
　　（4）前期论证程序不统一。《PPP法（征求意见稿）》明确规定纳入政府和社会资本合作目录的项目应当通过财政承受能力论证及物有所值评价，只有通过财政承受能力评估及物有所值评价的项目，才可采用PPP模式。而发改委对此却不太关注，《特许经营管理办法》只是提出可以委托具有相关经验的第三方机构，开展可行性评估，完善实施方案。可以看出，发改委在项目前期论证上的要求比财政部宽松很多，财政承受能力论证与物有所值评价并不是特许经营的必要环节。这对PPP项目的前期论证工作造成一定混乱。
　　（5）招标采购依据的法律不同。这两部法律对社会资本的选取方式产生较大分歧，财政部更倾向于采用《政府采购法》，其认为大多数的PPP项目都需要政府的补贴，政府向社会力量购买服务应当纳入政府采购范围。而发改委更倾向于采用《招投标法》，其认为大多数的工程公司对《招投标法》比较熟悉。然而，《政府采购法》与《招投标法》在项目适用范围、监管主体及招标方式等方面的规定存在较大的差异，这也就造成地方政府在PPP项目的采购环节无所适从。
　　（6）法律体系的适用存在争议。《PPP法（征求意见稿）》指出项目的合作方之间发生争议时，可以提起民事诉讼或仲裁。可以看出，财政部认为PPP 属于民事法律范畴。而《特许经营管理办法》规定特许经营者在认为权利被侵犯时，可依法提起行政复议或行政诉讼。可以看出，发改委认为特许经营属于行政法律范畴。由于这两部门在项目的争议解决上存在法律责任认识的分歧，造成争议解决机制无法有效落实。
　　3、《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》与《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》之间的冲突。2016年度两部重要的PPP法规《基础设施领域实施政府和社会资本合作工作导则》与《政府和社会资本合作项目管理暂行办法》分别对发改委和财政部的分管领域进行了划分，国家发改委和财政部分别分管PPP的基础设施领域和公共服务领域。然而，目前基础设施领域和公共服务领域存在较大程度的重合，并且大多数的PPP项目既具有基础设施的性质又具有公共服务的性质。因此，基础设施领域和公共服务领域的界限不清致使具体PPP项目在政策适用上模棱两可。
　　在项目识别方面，发改委强调按照招投标选择社会资本，并力推用可行性评价代替物有所值评价和可承受能力评价。而财政部则强调政府采购选择社会资本，并利用物有所值评价和财政可承受能力评价进行项目识别。
　　在项目招标方面，发改委规定只有通过招投标方式选定的社会资本，在实施过程中购买工程和设备时不需要二次招标，而财政部文件规定其他方式选择的社会资本在购买工程和设备时均不需二次招标。
　　（二）缺乏对PPP项目的财政风险控制
　　PPP项目的运营周期较长，有的长达二三十年，未来的不确定性较大，加之法律约束和道德约束的不足，必然会导致政府在与社会资本合作时面临着较大的财政风险。况且，国家发改委等各部门大力倡导PPP模式，并且于2014年和2015年分别推出两批示范项目，极大地激发了各地推出PPP项目的激情。随着个别地区推广PPP模式的热情不断高涨，PPP项目盲目上马的现象日益严重，加之地方政府前期工作准备不足，进一步加大了政府面临的财政风险。
　　从财政风险的具体表现来看，首先，我国各部门出台的涉及财政风险防范的相关政策文件少之又少。2013年以来，财政部、发改委等中央部门出台了大量的PPP政策文件，成立PPP示范中心，同时推出多个PPP示范项目。但这些政策文件中涉及财政风险的并不多，专门防范财政风险的文件只有2015年12月财政部颁布的《PPP物有所值评价指引（试行）》和2015年4月财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》这两部政策文件，其中《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》较为详细地提及了财政风险的识别与计算公式。而其他各部委发布的政策文件均未涉及财政风险问题。
　　从地方政府发布的政策文件来看，这几年国全省、自治区、直辖市及计划单列市纷纷响应中央的号召，制定了适合本地区的PPP模式指导意见，但从内容上看，专门针对地方政府财政风险的政策文件依然比较少。例如，2015年7月郑州市人民政府发布的《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）》，涉及项目识别和项目准备阶段的地方政府财政风险防范。而其他地方政府出台的文件都只是关于推动政府与社会资本合作模式的纲领性文件，有的个别文件涉及政府财政风险防范，但基本上都是以几句话的形式呈现，并没有对财政风险的识别与防范作出详细表述。
　　其次，缺乏约束风险的硬性指标和风险的量化标准。目前大多数的政策文件在提及政府与社会资本合作项目的风险防范时，都是比较宽泛地论述双方要注意防范项目风险，但对风险的衡量指标、风险的识别标准以及风险的量化上未作出详细规定。只有《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（以下简称《指引》）提出每一年PPP的财政支出预算不能超过一般公共预算的10%，这对政府面临的财政风险起到一定的防范作用。但是，《指引》还提出省级财政部门可以根据当地具体实际，调节财政支出比例，使各地政府在财政风险防范上缺乏一定的硬性标准，导致该《指引》对地方政府风险的防范效果减弱。
　　再次，风险管理未完全覆盖PPP项目的全生命周期。从目前针对PPP项目风险防范的文件来看，风险防范的重点大都集中在项目识别和项目准备阶段，然而在项目采购、项目建设、项目运营及项目终结阶段对风险的控制并不多。例如《PPP物有所值评价指引（试行）》明确指出：物有所值评价要在项目的准备或识别阶段进行，并根据综合评价结果判定该项目是否适合PPP模式。《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》也是基本在项目的初期衡量财政承受能力，并没有在项目的全生命周期的各个环节防范财政风险。这种只注重前期风险防范，而对后期风险控制不足的情况，难以形成全生命周期的风险防范体系，致使项目风险在后期逐渐暴露出来，这为项目的整体运营效果埋下了重大隐患。
　　最后，政府的财政补贴缺乏明确规定。由于PPP项目的落地实施率较低，因而地方政府急于大力推广PPP模式，但由于缺乏财政补贴的明确法律规定，致使个别地区存在财政补贴力度过强的现象，并且存在大量的以假包换的“伪PPP”项目。这不仅不能有效地促进社会资本进入公共产品服务领域，而且还进一步加大了地方政府的财政负担，与PPP模式的初衷相违背。
　　（三）缺乏针对民间资本的风险分担及利益保障机制
　　1、风险分担与利益分配机制不完善。社会资本方参与PPP项目最为关注的是项目的风险防范及利益回报，大部分政策文件在提及防范项目风险时，基本上都是较为宽泛地指出做好政府与社会资本的风险分担，然而并没有明确界定私人投资者风险，更没有进一步构建政府和社会资本合作的风险分担矩阵，指出如何分担政府和社会资本的风险。如财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，只是提出建立政府和社会资本间的风险分担框架，然而并没有对项目风险的分担作出进一步细分，没有明确界定社会资本方承担的风险及面临的风险分担。关于项目的收益保障，相关政策文件也未作明确，根据《中华人民共和国政府与社会资本合作法（征求意见稿）》的规定，PPP项目要避免收益的过高和过低，避免项目收益过高是为了避免社会私人投资者谋取超额利润，避免项目收益过低是为了促使社会私人投资者进入公共服务领域，并且保证投资者获得一定的回报，其回报可用于弥补项目实施的成本。然而，项目收益的过高和过低的量化标准难以把握，该政策文件对这一点也未作明确。不仅社会资本面临着较大的风险不确定性，而且针对社会资本的项目回报机制并不完善，这种风险与回报的不对称使得私人投资者参与PPP项目的积极性降低。
　　2、地方政府信用体系建设不健全，加大了政府违约风险及项目回报风险。虽然各地出台了地方诚信体系建设的指导意见，但是法律层面的诚信体系建设还不够完善。这些规章制度对地方政府的监管不严，约束力不强，并且当前较高的地方政府债务也在一定程度上导致地方政府较大的违约风险，这直接关系到PPP模式的成败。特别是对于民企而言，他们跟地方政府合作最担心的是政府的信用风险。由于PPP项目长达几十年，长期投资涉及好几届政府，政府领导人的行为短期化导致政府发生较大可能性的违约，这将对民营企业造成重大损失。长期以来，地方政府的信用未得到市场的肯定，根据清华大学教授王守清的调研，在过去两年间，共发生38起再谈判项目，大部分是企业发起的，而对于发起再谈判的原因，最多的是市场需求风险，占到了36%，其次是政府信用问题，占到了34%。因此，地方信用体系建设的不健全，缺乏针对地方政府守约的约束机制，是当前PPP模式中社会资本参与度较低的重要原因。
　　3、我国司法体制的缺陷无法为PPP模式的有效落地提供法律保障。根据我国司法体制的层级关系及制约关系，下级政府要服从于上级政府；地方法院要受制于上级法院；同时地方法院要受制于同级政府；甚至政府官员还兼任人大代表，这在某种程度上造成人大受到政府部门的约束。这种司法体制的种种弊端在一定程度上削弱了相关法律政策的客观性，同时也削弱了法律部门对地方政府行为的监督和约束能力，致使PPP项目中的社会资本得不到真正有效的法律保障。
　　4、在项目招标环节，缺乏民营企业与大型国有企业公平竞争的制度保障。目前，我国政企尚未完全分开，国有企业依然受到政府的管制，权力较为集中，这种尚不完全的法律制度及利益共同体的存在，导致寻租行为经常发生，有损市场竞争的公平性，进而造成“公私合作”演变为“公公合作”。在政府与社会资本的合作模式中，大型国有企业参与度普遍较高，根据某金融机构的调查，截至2016年3月末，全国PPP中心已签约项目369 个，其中国企签约199个，民企170个，从数量上看，国企与民企的签约数量差距并不大。但是从签约总金额上看，国企签约的PPP项目金额达到3819亿元，是民企的近三倍。并且在财政部前两批示范项目中，央企和国企参与的项目要远远多于民企。根据PPP的定义，应当鼓励社会资本尤其是民间资本进入基础设施和社会公共事业领域，而现在民间资本却被拒之门外，这与PPP的初衷相违背。这其中的原因之一就是我国的市场体制不完善，缺乏保障民营企业参与市场竞争的体制机制，国有企业在某些领域的垄断势力较为强大，各地优质的PPP项目基本上都被国有企业垄断，民企进入该领域难度较大。
　　虽然在推广PPP模式的过程中，国家各部门出台了一系列的鼓励民间资本进入公共服务领域的文件，例如2014年11月国务院发布的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出鼓励发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。又如国务院于2010年和2005年分别出台的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》和《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，进一步提出鼓励民间资本进入公共领域的若干意见。但这一系列的文件大都是以指导意见的形式出现，其内容基本上是鼓励民营资本参与公私合作，其对地方政府在选择合作方时的约束力不强，并没有产生一定的法律约束，民营资本与国有资本公平竞争的环境尚没有完全建立，所以民营资本面临各种“玻璃门”的现象就不足为奇。
　　5、民企缺乏多元化融资的法律保障。目前，PPP模式的项目融资大都来源于银行贷款，多元项目融资的法律体系尚未建立。与此同时，政府与社会资本合作的项目周期存在“一刀切”的现象，根据《中华人民共和国政府与社会资本合作法（征求意见稿）》的规定，PPP合作项目周期一般不少于25年，由于项目投资回收周期较长，加之目前商业银行针对PPP模式贷款设定的条件过多、门槛过高，这在一定程度上加大了项目的融资贷款压力，致使大多数的中小投资者难以获得相应的投资资金。除此之外，在一个长周期的合作项目面前，民企本身较弱的抗风险能力也加大了其融资的难度。以上原因导致民间资本无法顺利地进入公共产品及服务领域，这与PPP项目的初衷相违背。
　　6、PPP 模式的争议解决机制尚不完善。鉴于目前我国关于PPP模式的法律体系尚不完善，PPP项目的运行周期较长，那么在项目运营过程中的争议解决机制显得尤为重要。但是，目前我国并没有一套专门的政策法规对PPP模式运行中的争议解决机制作出明确、详细的指导和规范，一旦公私双方产生意见分歧和相关争议，这将加大PPP项目的运营风险。这也是造成社会资本尤其是民营资本参与度不高并导致 PPP项目落地率较低的重要原因。
　　我国PPP法律制度建设的对策
　　（一）尽快推动PPP的立法进程
　　PPP模式在我国运行了很长一段时间，但尚未形成国家层面的法律体系。由于目前各部门出台的规章制度层级较低，这些法规之间的重叠和冲突令人担忧其在实践中的指导意义。实践中，PPP模式的运行是非常复杂的，PPP项目投资金额巨大，运营周期较长，同时在运营期间还存在政府换届现象，政府和社会资本双方面临的风险均较大。因此，一套完整、规范的PPP法律体系是保障PPP模式参与各方权利和利益的首要保障。
　　未来的首要任务是尽快明确和建立负责PPP立法的职能机构，尽快启动PPP立法工作。鉴于目前国家发改委和财政部在立法工作上存在争议，可以考虑由国务院牵头并成立专门的立法机构，负责和协调PPP立法工作，以此减少争议，尽快促成PPP立法。
　　其次，由立法机关尽快推进PPP法制建设，成立专门的《PPP法》等法律制度。在立法进程中，要进一步明确各执行部门之间的分工、协调、审批、监管等问题，同时注重对项目的准备、项目识别、项目采购、项目执行、项目移交各个环节以及相关利益主体的权利和义务作出明确的规范。
　　在推进统一立法的过程中，还要注意协调和统筹目前各部门出台的PPP政策文件，发挥现有的政策法规对PPP立法的有力支持，进一步做到法律文件与现有政策法规的融会贯通，这是进一步完善PPP模式法律体系的基础。鉴于此，国家发改委与财政部未来应不断地调整和深化对PPP和特许经营的理解，逐步化解对PPP和特许经营这两者认识上的冲突。对于这两部门在立法工作中存在的重叠之处，未来要注意避免重复劳动造成的资源浪费，做到这两部法规合二为一，这是推动PPP立法的必然举措。
　　针对《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》之间的冲突，笔者认为，化解这两部法规的矛盾之处，首先要明确它们各自的法律属性。从概念界定来看，根据英国和法国的经验模式，PPP包括了政府购买服务和特许经营两种方式，也就是说PPP的内涵范围要广于特许经营。从适用的法律文件来看，PPP合同是社会资本与政府签署的合作合同，并且在项目实施阶段政府和社会投资者处于平等的地位，双方都要互相享有权利并承担义务。因此，PPP更加适用于民事法范畴。而政府特许经营是在政府许可的前提下，被许可方经营有关政府项目，在该框架下，政府是许可方和监督方，社会机构是被许可方和执行方，带有一定的行政色彩。因此，可将特许经营协议定位为行政协议，并将特许经营定位为行政法范畴。
　　在进行统一立法时，要明确PPP和政府特许经营的法律属性，考虑到PPP项目的法律适用性及法律规范的全面性，笔者认为应在坚持《政府和社会资本合作法》方向的同时，注意这两法之间的交叉与不同之处，适时将它们的交叉领域合二为一，冲突领域作适当调整，做到统筹协调，进一步理顺PPP与政府特许经营的关系。
　　针对《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》和《政府和社会资本合作项目财政管理暂行管理办法》之间的冲突，笔者认为，解决矛盾的关键并不是尽快划清基础设施领域和公共服务领域的界限。因为很多基础设施本来就是提供公共服务的，并且社会群体获得的也是基础设施提供的公共服务，例如教育、医疗等PPP项目。诸如此类的项目本来就是一个整体，没法区分。因而，如果将同一个项目的基础设施属性和公共服务属性区分开，也就没法提高PPP的整体效率。因此，未来PPP政策应在一个更高的层次上统一口径，进一步加强部门间的协调力，形成一定的政策合力。对于涉及多部门的政策文件，建议联合发文，并征求其他部门的意见，形成政策统一，精准发力。
　　（二）从立法上规范PPP模式的监管机构
　　目前，我国并没有专门的机构负责PPP模式的立法、推广及监管工作。而国家发改委和财政部作为PPP的发起机构，共同承担起PPP模式的立法、推广和监管任务，但这两家主管机构的职能划分不清严重影响了其对PPP模式的监管效用。长期以来，这两个部门的“打架”行为无法为PPP模式的有效运行提供良好的环境。如果这两部委不能协调好它们各自的职责，那么意味着它们均无法真正成为有效率的立法和监管组织。
　　因此，未来应从立法上赋予相关部门监管职能并建立一个职能相对独立的监管机构，确保PPP项目得到明确、有效的监管。从操作的可行性来看，一是可以将发改委和财政部涉及PPP领域的监管职能进行划分，将PPP的监管职责分配给其中一个机构。相比较而言，财政部在政府补贴、财税优惠、公共服务职能等方面发挥着主导作用，并且《PPP法（征求意见稿）》由财政部设立并实施。因而，财政部可以作为PPP模式的主管机构，进而建立国家层面的PPP监管机构。二是可以成立独立于发改委和财政部等现有机构的PPP专门监管机构，可由国务院设立国家PPP监管中心，单独行使对PPP的监管职能。
　　（三）加强防范财政风险的法律制度建设
　　加强财政风险防范的法律制度建设，主要是从以下四个方面开展：
　　1、对于PPP项目中政府面临的财政风险，有关法律法规需要在PPP项目合作中的财政风险防范上作出明确的界定和规范。例如在现有的法规政策中，有的政策文件明确指出“一年内政府在PPP领域的支出一般不得超过一般公共预算的10%，并且各地方根据实际可做调整”。要解决类似财政支出约束力较弱的问题，未来应进一步明确政府和社会资本合作中的政府支出限额，规定在哪些情况下政府在PPP中的出资不得超出一般公共预算10%的限额，在哪些情况下政府支出可超出这一限额，支出限额的调整幅度该如何设定，这一系列的问题有待在立法中进一步明确。
　　2、要建立全面科学的财政风险监管技术和方法，科学、全面地评估和处置财政风险。在项目的论证阶段，建立物有所值财政风险评价模型，在目前定性分析的基础上大力发展定量分析方法，以此更加精确地论证该项目是否通过物有所值评价；在项目的采购阶段，选择相应的指标体系，建立财政风险评价指数体系，以此筛选优秀的合作者；在项目营运阶段，建立合作项目的风险动态监测模型，并设定一定的风险阀值，以便更好地监测项目运行过程中的动态风险，及时发现并处置出现的财政风险，将项目风险更好地控制在政府的接受范围内。
　　3、要建立PPP模式财政风险监管的管理制度。全方位、全流程的监管制度是有效防范财政风险的重要前提，因此，未来要建立全方位、全流程的PPP项目风险监管体系，有效防范政府财政风险。PPP项目的流程监管可大致分为前期可行性论证监管、项目采购合规性监管、项目融资风险监管、项目运行风险监管及项目终结监管五大流程。可行性监管主要是通过物有所值评价及可行性论证，筛选出适合PPP模式的项目；项目采购合规性监管主要是监管政府在项目采购过程中是否合规，采购程序是否符合政策要求；项目融资风险监管要监测项目融资是否合乎法律规定，其融资方式和融资规模与项目周期是否匹配，确保政府财政支出在合理范围内；项目运行风险监管是建立相应的风险预警机制，对项目运行中的风险及时发现、及时处理；项目终结监管主要是监管项目的运行绩效及项目移交的合规性。与此同时，该管理制度要分别确立针对这五大流程的监管程序及主要监管主体，明确各监管主体的监管职责，切实将全流程监管落实到位。
　　4、要在相关政策条文中进一步明确PPP项目风险中的政府分担细则。针对目前PPP项目中政府风险防范机制的欠缺，未来应对每一个PPP项目明确政府的风险分担细则，进一步明确政府应该承担多大的风险份额以及政府承担的风险边界。
　　（四）进一步完善民间资本的风险分担及利益保障机制
　　关于政府与社会资本之间的风险分担问题，有关文件已简要地说明了风险的分担原则。如《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》中提出按照风险与可承受力相匹配的原则，项目的设计、建设、运营及财务风险由社会资本方承担，法律、政策与最低需求等风险由政府方承担，不可抗力由政府与社会资本方共同承担。未来要在政府与社会资本风险分担原则的基础上，进一步明确是由哪个层面引起的风险，不能笼统地认为政策和法律风险一定由政府承担，应该要看哪级政府引发的风险，谁最有承担风险的能力。如中央政府的政策法律变动给PPP项目带来的风险，应由中央政府承担，而不是地方政府承担风险。因此，未来风险分担上要进一步细化承担风险的层级主体，避免风险分担主体的模糊而增加地方政府财政压力。并且，针对政府和社会资本的共担风险，要进一步细化分担准则，明确社会资本的风险分担比例及限额，有效划定政府和社会资本方各自需要承担的风险责任，减少双方具体风险分担的不确定性，以此为民间资本有效防范风险提供一定的法律保障。
　　关于政府和社会资本合作项目的利益回报问题，有关文件并没有对项目的利益作出一定范围的规定，而是仅仅规定项目利益的控制原则。未来应在具体的法律文件中分别进一步明确利益过高的标准和利益过低的标准，并运用一定的定量化手段合理划定项目利益的回报范围。为了有效控制政府与社会资本合作项目的利益回报，未来应建立与回报机制相匹配的动态价格调节机制，并在相应的法律文件中予以明确，特别是对于收益波动较大的项目。如果项目回报超出约定的回报范围上限，要进一步明确超额利润的分配规则，政府可通过动态价格调节机制调低项目使用价格，减少使用者付费，以此在保障社会资本方利润的同时维护公众利益；如项目回报低于约定范围下限，政府可采取可行性缺口补贴的方式或通过动态价格调节机制调高使用价格，保障社会资本的权益。因此，合理的回报机制与动态价格调节机制不仅能有效化解社会资本面临的回报波动风险，而且可以为政府、社会资本方及社会公众提供一个三方利益平衡机制。
　　面对政府的违约风险，除了从立法上加强对政府信用的约束之外，还要建立快速有效的再谈判机制。由于政企之间沟通不畅等原因往往导致项目进行再谈判，再谈判的效率与结果严重影响着社会资本方的利益得失。因此，要尽快出台针对再谈判机制的法律文件，设立高效、独立的再谈判机制，进一步明确再谈判的具体流程和相关规定，从法律的角度明确再谈判的主要负责机构、谈判地点、双方各自的权利与义务，并注意保障社会资本方的利益，将其面临的再谈判风险降到最低。
　　（五）加强地方政府的信用建设
　　解决地方政府在PPP项目运营过程中频频违约的行为，要在立法上规范地方政府的信用建设并加强对地方政府的行为约束。目前需要做的工作有：一是积极推进政府信用法律制度建设，出台关于政府信用建设的法律文件，从顶层制度上加强政府的信用意识，为地方政府的信用管理提供法律依据；二是成立约束地方政府行为的奖惩机制，在对地方政府的履约行为给予一定奖励的同时，加大对地方政府违约的处罚力度，从法律层面明确地方政府随意撕毁合同的违约责任，并依法追究其主要负责人的法律责任，以此约束地方政府的毁约行为，保障社会资本方的合法权益；三是立法上要加强PPP项目的信息披露，加强对政府披露全流程文件的约束力，以此加大社会公众对政府信用的监督，加强政府在PPP项目中的履约意识。
　　（六）进一步为多元化的融资体制提供制度保障
　　针对目前民营资本普遍存在的融资难、融资贵问题，相关法律文件要进一步在法律制度上探寻并规范多元化的融资体制。一是从立法上进一步明确政策性金融机构为PPP项目提供长期、大额、低息资金的保障职能。并规定只要PPP项目符合流程规范，在不存在重大风险的前提下，政策性金融机构就应该承担起为PPP项目融资的职能，以此缓解社会资本方的融资压力。二是出台税收减免、无息贷款等财政优惠政策。基础设施建设前期投入大、周期长，到运营阶段才有现金流入，因此，项目的前期现金流压力较大。为了有效缓解项目企业的资金压力，需要政府在企业的贷款、收费方面给予一定的优惠，相关法律文件要对其作出明确的说明。三是进一步探索多元化的融资体制，积极推动股权、信贷、发债等多途径的融资方式。由于PPP模式的投融资体制尚不健全，相关政策法规约束不到位，并且PPP项目具有运营周期长、现金流不稳定的特征，加大了多元化融资的难度。
　　因此，解决普遍存在的融资难问题，要从立法上对多元化的融资模式提供法律支持，规范不同融资方式的实施流程及担保机制，为实现多元化的融资模式提供良好的制度环境。
　　来源丨微信公众号：财政监督
　　作者丨温来成 宋樊君
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