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All Rights Reserved.农村的社会保障问题探析
《现代商贸工业》
&&&&作者：
　　摘 要： 首先分析了我国农村社会保障的现状，除一些经济较发达的地区开始初步建立农村社会保障制度的试点外，绝大多数农村还没有建立社会保障制度。指出我国社会保障存在的问题，主要有农村居民收入水平低，农村居民社会保障意识空乏，覆盖面较窄，保障程度低，资金筹集不足，渠道单一，社会保障体系不完善等问题。并分析了问题产生的原因，主要有我国农村经济总体经济发展水平低下，城乡 “二元结构 ”的结果，土地保障功能的弱化，家庭保障功能的局限性，农民的参保意识弱等原因。最后提出改善和加强农村社会保障的具体对策，主要有加强立法工作和政府的责任，做好宣传和规划工作，加大社会保障资金，拓宽融资渠道，实施分层的保障制度，强化自我保障，发挥保障的整体功效等对策。建立农村社会保障制度是构建和谐社会的客观要求，体现以人为本的社会价值；也是维护社会稳定的重要条件，唯有社会和谐才有社会稳定，唯有社会稳定才有社会和谐。
　　关键词： 农村社会保障，制度，建议
　　1 我国农村社会保障中的问题
　　社会保障是社会的安全和福利制度，是依据一定的法律或规定，为保证社会成员的基本生活权利而提供的救助和补贴。社会保障包括城市社会保障和农村社会保障。农村社会保障主要包括四个方面：农村社会保险（养老和医疗），农村社会救助，农村社会福利，农村社会优抚。农村社会保障制度对于社会和谐社会安定有重要的意义。
　　目前，由于农村发展落后，收入水平低等诸多因素，除一些经济较发达的地区开始初步建立农村社会保障制度的试点外，绝大多数农村还没有建立社会保障制度。我国农村社会保障出现的问题主要有以下这些。
　　1.1 农村居民收入水平低
　　农村居民收入水平低是我国大部分农村居民社会保障缺失的主要原因。在农村，较低的收入只能用以维持基本的生活，对基本生活之外的社会保障问题难以承受。自古以来农民有养儿防老的传统思想，往往辛勤将孩子抚养长大，为孩子上学花去了大部分的积蓄，接着为孩子的婚姻又花去大部分的积蓄，甚至负债累累，这使得农村居民根本没有能力去负担基本的养老保障。同时，由于农村剩余人口过多，大量青壮年劳动力外出务工，留下年幼的儿童和年迈的父母承受繁重的体力劳动，这同样使他们晚年生活无法保障。
　　1.2 农村居民社会保障意识空乏
　　农村居民由于受教育程度普遍偏低，导致自身的文化素质普遍不高，缺乏基本的医疗保健和社会保障知识。大多依然习惯于以往的生活方式，养儿防老自给自足等，整个农村居民的社会保障意识空乏。
　　1.3 农村社会保障覆盖面较窄
　　长期以来，由于城乡收入差距日益扩大化，我国社会保障制度出现 “城乡二元结构 ”格局，推行的是 “一国两策 ”做法，即 “对城市居民是一套政策，对农村农民是另一套政策 ”。占全国总人口 75%左右的农民的社会保障费用支出仅占全国社会保障费用总支出的 13%，而占全国总人口 25%左右的城镇居民的社会保障费用支出却占全国社会保障费用总支出的 87%。从这里可以看出农村社会保障的覆盖面很窄，实际得到的实惠也很少。另外随着近年来农民工的日益增多，农民工在农村和城市间流离，使得这部分农民工的社会保障问题处于真空地带。
　　1.4 农村社会保障程度低
　　我国处在社会主义初级阶段，生产力水平低，经济落后，城乡收入差距大。
　　在农村，农民普遍文化素质不高，农民有深厚的狭隘的传统思想，养儿防老自给自足靠天吃饭等等，社会保障基金少，农村与城市的社会保障相比，实行社会保障的覆盖面较窄，保障制度建立的较晚，保障程度低。与西方国家相比，我国是农业大国，农业人口占的比例较高，但是农村生产力落后，农民收入水平低，加入 WTO后市场竞争逐步加剧，使农村居民的就业和收入压力不断增大，没有足够的能力顾及基本生活以外的，以至于无法保证农村社会保障的顺利展开。同时，由于农村各地区经济发展水平也不一致，社会保障项目发展不平衡，保障水平也存在很大差距。
　　1.5 农村社会保障资金筹集不足，渠道单一
　　资金来源问题是建立与完善农村社会保障制度的关键。民政部 1992年印发的《县级农村社会养老保险基本方案》明文规定，在保险基金的筹集上， “坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则 ”。长期以来，农村社会保障的资金来源是以农村居民个人、集体和单位以及国家财政三方共同筹资为主要的形式。集体和财政在这方面筹资的责任和力度小，渠道较单一，资金来源也不稳定，主要还是靠农村居民个人微薄的收入。并且近年来物价上涨，人民生活普遍提高，使实际的财政投入相对变少。
　　1.6 农村社会保障体系不完善
　　我国农村社会保障体系不完善，没有建立一个专门对农村社会保障资金的筹集、发放、保值增值进行高效管理的机构。由于相关部门所处的地位和利益不同，在农村社会保障的管理和决策上经常发生矛盾和冲突，造成部门协调困难，工作互相推委、效率低下。另外，社会保障体系不完善，使农村社会保障工作无法顺利的进行，支出水平难以控制，基金收支缺口逐步加大，社会保障基金的管理风险大，难以保值增值，影响着农村社会保障事业的健康发展。
　　2 形成目前我国农村社会保障问题的原因
　　2.1 农村经济总体发展水平低下
　　目前，我国还是一个发展中国家，处在社会主义初级阶段，生产力水平低，经济相对落后；我国同时还是一个农业大国，农村的经济发展水平更低。我国的农村社会保障是在经济发展水平较低的条件下建立的，由于没有先例可循，存在许多的问题。
　　2.2 长期的城乡 “二元结构 ”的结果
　　长期以来，我国实行部分地区、部分人先富起来，导致各地区经济发展水平不平等，乡镇居民经济发展水平差距也越来越大。乡镇居民经济发展水平不平等的二元经济结构是制约我国农村社会保障制度发展的根本原因。我国的社会保障体系也呈明显的二元化特征：在城市，建立了面向企业劳动者的社会保险制度；在农村，则实行家庭保障为主与集体救助为辅的保障制度，作为现代社会保障体系核心内容的社会保险，未在农村完全建立，城镇居民具有的就业、医疗、住房、退休金等福利措施，农民均无权享受。这是 “二元结构 ”中对农民的极大的不公平，也是长期以来导致农村社会保障难以展开的主要原因。
　　2.3 土地保障功能的弱化
　　我国实行的是土地收归国有，家庭联产承包责任制。农民世代在土地上耕种，似乎有分配土地的权利并终身享受土地保障。但是随着社会经济的发展，人口的增多，房地产开放商的不断开发，土地不断被政府征收，农民拥有的土地越来越少。近年来自然灾害使农民抗风险能力降低，严重影响农民的收入。再加上进城务工人员的增加，家里大部分的田地处于荒置状态，土地没有得到合理的利用，不能在未来为农民获得较高的收入。
　　2.4 家庭保障功能的局限性
　　我国农民几千年来受封建文化传统思想的影响，认为人的生老病死应该由家庭来负责，家庭保障在农民心目中非常神圣。养儿防老由子女赡养父母的思想，制约了我国农村社会保障制度的发展。父母辛苦将儿女从小抚养长大，为子女上学结婚等耗费了巨额的金钱和精力，本以为子女可以很好的照顾自己，但是目前子女要面临诸多严肃的住房压力，孩子的教育问题，医疗的重大支出，或者在外务工，留下年迈的父母和留守的儿童，使子女无法很好的照顾老人，家庭保障功能失去一定的作用。
　　2.5 农民的参保意识弱
　　由于大部分农民文化程度都不高，保留着传统的思想，缺乏对生命的珍爱和对生活与生命质量的追求，没有意识到参保的重要性。也有大部分农民由于生活的压力，没有能力支付保障基金。一旦有意外出现，会由于没有参保而得不到适当的补偿。同时由于农民没有较强的参保意识，也使得农民的社会保障体系显得单一化，严重地影响了社会保障的质量，限制了保障的覆盖面。
　　3 对农村社会保障制度建设的几点建议
　　3.1 加强立法责任，加强政府的责任
　　前面讲到我国农村社会保障体系不完善，没有建立一个专门对农村社会保障资金的筹集、发放、保值增值进行高效管理的机构。因此要使农村社会保障制度在农村普及，必须加快制定符合农村实际情况的法律法规。到目前为止，全国仅有一部《农村五保供养工作条例》对五保对象做了比较明确的规定，而对其他方面大都是 “暂行办法 ”“工作方案 ”“通知 ”“决定 ”，从而使社会保障工作在农村的开展极其缓慢。政府应尽快就农村社会保障的基本范围，保障对象，保障待遇和标准，参保者享受的权利和义务等方面指定完善的法律，使广大农民的社会保障工作，做到有法可依。
　　3.2 做好宣传和规划工作
　　由于农民的社会保障意识空乏，参保意识低，政府要加大宣传工作。可以让各级地方政府组织专门的宣传小组，制定出适合农村特色的宣传教育计划，到每家每户去做全面的宣传，让农民切实了解到社会保障给他们带来的实惠，增强农民主动参与社会保险的意识。为了加强各级地方政府的督促和检查力度，可以建立农村社会保障体系列入政府工作的考核范围，努力把这项工作落到实处。
　　3.3 增加社会保障资金，拓宽融资渠道
　　增加中央政府财政投入，把由政府财政扶持的政策进一步推进为政府财政支撑的政策，加大政府的作用力度。目前，全国社会保障基金的资金来源包括财政预算拨款、国有股减持收入、彩票公益金收入和投资收益。要在国家的财政预算中，根据社会保障资金的需求，在财政支出中公平地划出农村社会保障基金，才能确保农村社会保障资金的足额到位。另一方面可以接受社会对保障事业的捐助、部分罚没收入、土地的转让费、彩票公益金收入和投资收益等，都可以吸收充实到社会保障资金中来。国家还可以通过开征新税源或完善有关的税收制度，以保障农村社保资金的来源。建议财政部发行社会保障特种高利率国债，提供适合社会保障基金投资的特种建设项目。此外，也可以加强地方政府的财政支撑力度。
　　3.4 实施分层的保障制度
　　农村各地区经济发展不平衡，有些地方经济差距较大，因此要根据各地区的人力、财力等各方面的实际情况，区分轻重缓急，循序渐进，建立不同层次、不同标准的适合当地发展的社会保障制度。可以借鉴国外的先进经验，经济较发达地区以互助为主，经济欠发达的地区以地方政府为主。也可以根据城市最低生活保障制度来建立农村最低生活保障制度。
　　3.5 强化自我保障，发挥保障的整体功效
　　在实施社会保障的过程中，要重点强化自我保障为主的保障形式，不能单纯强调社会保障，因为过度的社会保障在使农村居民得到较多好处的同时，也会使一部分人产生懒惰和依赖心理，只等社会的补助，而自己不去主动进行劳动，与此同时，过度的社会保障，也会减少劳动力供给，增加财政负担，造成社会和经济效率损失。所以，要强化农村居民的自我保障。政府部门要妥善处理社会保障制度与其他转移支付之间的关系，既为农村居民提供适度的社会保障，又要让农村居民更多选择工作和就业的机会，缩小城乡差距，促进社会稳定和和谐。
　　参考文献
　　［ 1］陈亚鹏。我国农村社会保障问题初探［ J］。法制与社会， 2009，（ 1） .
　　［ 2］李鹏。浅析新农村的社会保障问题［ J］。时代经贸， 2007，（ 7） .
　　［ 3］徐真，黄燕飞。对农村社会保障问题的思考［ J］。宏观形势， 2009，（ 2）。
　　［ 4］李颖，张云策。对几个值得关注的农村社会保障问题的研究［ J］。河北职工医学院学报， 2008，（ 8） .
　　［ 5］左文华，闫宇虹。我国农村社会保障问题及对策［ J］。法制与社会， 2007，（ 11） .
　　［ 6］刘书鹤。农村社会保障的若干问题［ J］。人口研究， 2001，（ 9） .
　　来源： 《现代商贸工业》 2011年 9期
　　责任编辑： 李惠杰
网站编辑：2015关于农村社会保障调查报告
2015关于农村社会保障调查报告
　　农村社会保障是关系农民切身利益的社会热点问题。党的十七大中提出了努力使全体人民&老有所养&，&加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活&的目标任务。近年来，市委、市政府高度重视农村社会保障问题，按照城乡统筹发展的要求，进一步完善农村社会保障制度，加大公共财政投入，让所有农民都能够享受到公共财政的阳光，确保改革发展成果能够惠及农民，充分发挥了社会保障体系的&安全网&、&平衡器&和&稳定器&作用，解决了农民群众的生产生活后顾之忧。现将有关情况如下：
　　一、基本情况
　　1、农村社会养老保险制度的基本情况。我市农村养老保险工作从1992年起开展，由民政部门组织实施，1999年移交劳动保障部门管理。经过十六年的积极探索，已建立了市、镇(街)、村三级工作网络，形成了一支专(兼)职农保工作队伍。截止2007年底全市共有27万人参加农村社会养老保险，适龄参保率100%，积累基金6896万元，现有36899人领取养老金，最高领取金额1115元/月，最低领取金额2元/月。全市经批准征用土地面积19785亩，涉及鲁城、陵城、时庄等8个乡镇(街道)，其中城市规划区内经批准征用土地面积10368亩，涉及村民12996人，其他乡镇因修建高速公路等被批准征用土地面积9417亩。采煤塌陷地22020亩，涉及2个乡镇，16个村。调查显示，全市失地农民中，法定退休年龄(男60岁，女50岁)以上人口占失地农民总数21%,远远高于全市人口老龄化平均水平，大部分老年人没有正常收入，只能靠有限的土地补偿费勉强维持生活，养老没有保障。我市现有乡镇企业217户，共有职工10200人。但由于乡镇企业主大多法律意识淡薄，认识不到位，目前参加养老保险登记和缴纳保险的有31户，涉及参保人员1745人。
　　2、农村合作医疗情况。作为全省首批新型农村合作医疗试点市之一，我市自2003年以来，坚持政府引导、群众自愿、稳步推进、逐步提高的原则，积极探索形成了筹资、取消转诊、就诊报销一卡通、无线上网报销等一系列良好工作机制，初步建立起符合实际的新型农村合作医疗制度。今年1-8月份已累计报销补偿农民合作医疗费1965.12万元，受益人口43.65万人次，参合率、受益率均居全省前列。
　　3、农村社会救助和社会福利工作情况。2008年，我市共审批农村低保对象4381户、10905人，1-6月份月人均补助42元，月均发放农村低保金51.3万元，年发放农村低保资金将达到615.6万元。截至今年8月份，已发放低保金366.4万元。全部实现了社会化发放，一户一存折，确保了资金的安全、有效。同去年相比，保障覆盖面、保障标准、保障资金都有了大幅度提高，其中，保障人员增加2140户、6534人，月人均补助增加27元，年发放低保金增加482.6万元。
　　二、存在的问题
　　(一)认识不到位。部分领导干部对农村社会保障体系建设的重要性认识不足，还未能把加强农村社会保障体系工作列入重要议事日程，资金投入不足，推动力度不大。部分基层干部缺乏积极性，有畏难情绪，有的认为要办的大事急事很多，没有时间、精力解决社会保障问题;有的认为社会保障工作投入太大，等有了经济实力再去解决;还有一种是将适当的收费和减轻农民负担简单地对立起来，认为去向农民收取费用不合时宜。从保障对象农民来看，也存在种种模糊的认识。有的担心国家政策多变，对参保后是否能拿到养老金心存疑虑;有的甚至认为缴纳保费是政府的乱收费行为，存在抵触情绪。反映在农村合作医疗上，农民对合作医疗制度信心不足，认为合作医疗统筹力度太小，解决不了看病的大问题，参与的积极性不高;有的只注重温饱，健康投入意识差;还有相当比例的农民存在投机心理，认为自己身体好，参加合作医疗的钱互助给他人，自己吃亏了，不愿参加等，这些问题都直接影响了合作医疗的参加率。
　　(二)进展不平衡。农村社会养老保险方面：一是农村社会养老保险制度可持续发展困难较大。按照现行参保办法，农民20岁开始参保，若60岁时要领取300元养老金，必须每年缴纳1020元，连续缴纳40年。虽然2007年农民人均纯收入达到4800元，具备了建立农村养老保险的条件，但很多农民收入在平均数以下，如果扣除生活消费支出后，其可支配收入有限。尤其40岁以上的群体参保困难更大，他们的子女教育开支较大，而他们参保缴费时间短，缴费标准高，成为参保的弱势群体。市、乡两级财政每年给每个参保农民的补贴较少，大部分乡村集体经济组织实力较弱，补助能力有限。调查发现，许多农民认为，由于政府补贴和集体补助较少，目前的缴费机制基本等同于&自己吃自己&，还不如自己存银行，参保积极性不高。此外，农村养老保险没有社会统筹基金，缺乏社会保险资金的共济。二是被征地农民社会保障政策不完善。省政府115号文件对建立被征地农民基本生活保障资金筹集渠道和比例已做出规定，但由于没有强制性要求，在我市财政相对困难，大多数乡村经济基础薄弱，被征地农民缺乏社会保障意识的情况下，保障资金筹集很难落实到位。三是乡镇企业养老保险扩面难度大。乡镇企业中劳动密集型企业和农副产品加工型企业多，中小型企业多，原始积累少，经济实力差。目前企业普遍不景气，职工收入比较低，要普遍建立乡镇企业养老保险制度困难较大。乡镇企业有着灵活机制，企业职工有活就上班，没活就回家种地。哪家企业效益好，工资高，职工就往哪流动，增加了保险的管理成本，也给乡镇企业职工参保带来了较大困难。
　　农村合作医疗方面：由于筹资额度仍较低，加之我市经济增幅不快，农民收入增幅趋缓，而药品价格及医疗费用不断增高，农民抵御大病风险的能力相对较低。由于大病医疗救助制度还没很好地建立起来，救助基金没有稳定的来源渠道，基金数量少，弱势群体的医疗保障问题未能彻底得到解决。特别是一些偏远山区和经济贫困乡镇，农民低薄的收入只能维持养家糊口，遇到疾病只能&小病磨、大病拖&，实在坚持不下去则靠东借西凑，变卖粮食或牲畜来支付医药费，以致债台高筑。&一人得病，全家返贫&。调研中一些群众深有感触地说：&不怕贫穷，只怕生病，穷可以致富，病特别是大病，足以倾家荡产。&乡镇合作医疗机构管理体制不理顺，工作人员从卫生院临时抽调，无编制和预算经费，难以保证长期运转。
　　农村社会救助和社会福利工作方面：一是低保户&进来容易出去难&问题。按照上级要求，我市已两次提高救助标准，由去年的月人均25元提高到目前的52元。一些有劳动能力的低保户产生了&等、靠、要&的依赖思想，进来了就不想出去，容易产生&养懒汉&现象。加上审批过程中对低保户家庭经常性收入核准难，隐性收入、金融性收入核查难，导致部分低保户家庭实际收入虽然高于低保标准，但仍然被列入低保对象。二是低保工作机构不健全。乡镇无低保工作机构，由民政办兼职，村(居)委会则由村(居)会计兼职，农村低保面广、量大、要求高，又无专职人员，造成了低保工作被动，规范化程度不高。三是医疗救助费用报销机制不合理。不管是合作医疗还是医疗救助费用报销，目前实行的都是先垫再报的制度，即先由个人把医疗费用支付给医疗机构，再由个人向有关部门和组织进行申报，核实后补给个人。但部分困难家庭对垫资部分显得力不从心，影响医治效果，迫切要求个人在支付医疗费用时把报销部分直接扣除。农村社会福利工作有待加强。特别是农村老年人的福利目前仅仅停留在对&五保&老人的生活保障上，需进一步探索建立普惠式的老年人社会福利机制。
　　(三)资金压力过大。加强农村社会保障体系建设需要强有力的资金支撑，资金主要来源于三大块，分别是农民个人、财政补助和村级集体资金的支持。从农民这个群体看，除困难户外，大多数农民有一定的经济实力投入到自己的社会保障。资金压力主要是财政压力和村级集体资金的压力，如果财政和集体资金投入不足，不能发挥导向作用，则势必影响农民投入的积极性，影响整个农村社会保障体系建设进程。
　　(四)管理体制不理顺。目前，农村社会保障体系建设的现状是城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政。条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理办法。从管理机构上看，农村社会养老保险、农民工和被征地农民基本生活保障主要归劳动保障部门管理，医疗保障主要归卫生部门管理，最低生活保障和优抚安置、救灾救济、老年人社会福利归民政部门管理。一些部门、乡村也制定了社会保障办法和规定，如人武部、计生委、组织部、教育局、残联和慈善总会等，对义务兵、独生子女户、村组干部、残疾人、特困户的社会保障都有相应的指导意见，各自为政，条线分割;部分商业保险公司也对部分农民搞了保险，形成了&多龙治水&的管理格局。由于这些部门所处地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾。政府和农民虽然不断增加合作医疗投入，医疗费用却越涨越高，农民普遍感到&有病看不起、有病看不好&，加强对医疗机构的监管显得越来越紧迫。同时，保险资金的监管力度也需要进一步加大，国内、省内涉及保险资金方面的违纪违法案件屡见不鲜，必须引起高度重视，汲取教训，强化监管。
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