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关于做好人大代表联系群众工作的几点认识
　　省第十次党代会要求，坚持以联系服务群众为重点加强和改进群众工作，大力增强联系群众、组织群众、服务群众、团结群众的本领。省、市、县人大常委会也将代表联系服务群众作为各级人大工作的重要内容，将其列为今年开展的&三大活动&之一，并对此项活动进行了全面部署和具体安排。下面，本人结合工作实际，就如何做好新形势下的人大代表联系群众工作，谈几点肤浅的认识，供大家参考。
　　第一，做好人大代表联系群众工作，就是要为群众出主意、想办法。人大代表来源于人民群众，由人民群众选举产生，就必须要置身于群众之中，关心群众、帮助群众、服务群众。一要帮助谋思路。一般来说，人大代表的思想解放程度、对事物的认识水平和对政策的理解能力都高于普通群众。在抓发展、谋跨越的过程中，有不少群众因思想保守、观念陈旧，对发展的方向认识不清，对发展的规律把握不住，缺乏前瞻性、预见性和创造性，没有一套明晰、完整的发展思路。作为人大代表就是要帮助群众打破历史的禁锢，跳出传统的圈子，走出时俗的&误区&，帮助谋划一套切合实际、追赶跨越、科学发展的好思路。二要帮助定规划。没有规划就没有目标。多年的实践证明，大凡发展较好的群众，他们都有一个切实可行的发展规划。为此，人大代表要深入到基层、深入到田间地头、深入到群众家中，面对面地交流，实打实地接触，在调查研究、吃透情况、摸清家底的基础上，遵循&因市制宜、因地制宜、因户制宜、因灾制宜&的原则，为所联系的群众制定一套科学完整的发展规划，使之做到规划先行，干有目标。三要帮助找路子。有了明晰的思路和宏伟的目标，关键是要找到一条实现目标的最佳路径。各级人大代表就是要主动当好参谋，根据群众的各自特点和不同情况，找准发展捷径，谋求发展路子：或搞种植业、或干养殖业、或办加工业、或兴旅游业、或抓劳务业、或做服务业&&&&&&在路径的选择上，一定要切实可行、行之有效，凡看准了的，就要持之以恒地抓。人大代表在指导与服务上，要牢固树立科学发展的理念，不当&烂参谋&、不搞&瞎指挥&，坚决杜绝&短期行为&和形式主义的现象发生。
　　第二，做好人大代表联系群众工作，就是要为群众做好事、办实事。国家的一切权力属于人民，人大代表这一职务是由人民群众赋予的，理应为民行权、为民办事、为民谋利。一要为民做好事。每位人大代表都应心存群众，情系于民，时时处处为群众着想，做到&群众利益无小事&。一定要从与人民群众生产生活息息相关的最基础、最直接、最现实的具体事情抓起，从所联系群众的衣、食、住、行和油、盐、米、醋等生活小事做起，尤其要关心好弱势群体，保护好他们的合法权益，让群众共享改革发展的成果。要多做一些功在当代，惠及子孙的&长远大事&、&民心好事&，在群众的心目中永远树立起一座崭新的丰碑。二要为民办实事。为了满足城乡群众的不同需要，各级人大代表务必要区别不同情况，分清轻重缓急，&自讨苦吃&，主动作为，多为群众办实事，在科学发展的轨道上推进新跨越。要选准代表联系群众的结合点，扭住助推发展的突破口，立足于把基础做牢、把产业做强、把城市做大、把科教做优、把民生做实，为实现&三个翻番&、&五个提升&的奋斗目标作贡献，重点围绕城乡统筹、新居建设、扶贫开发、产业提升、民生改善、招商引资和开放合作等，解决群众仅靠单家独户、单打独斗不能办成而又公众受益的大事、实事。从当前南江的情况来看，广大农村群众就是需要尽快解决&四难&，即行路难、饮水难、上学难、就医难；城区群众就是需要尽快解决交通拥堵、环境治理、水源保护和物价过高的具体问题。各级人大代表要在联系群众活动的过程中，深入分析，认真研究，狠下功夫，抓好落实，为群众交上一份满意的答卷。三要为民解难事。各级大人代表要急群众所急，想群众所想，解群众所难，自觉为所联系的群众排忧解愁，分担风雨。在农村，虽然劳务输出促进了农村经济的发展，但由于劳动力的大量流失，也给农村带来了诸多不利影响：留守儿童需要照管，公益事业需要大家参与，红白喜事需要彼此张罗，农忙活儿需要换工互助&&&&&&在城镇，一些弱势群众还生存在最低生活保障线上，缺乏就业致富的路子；在社会上，还有一些农民工因人身伤害需要法律援助，一些老、弱、病、残群众需要社会的救助，一些农村空巢老人需要大家去帮助&&&&&&所有这些，都需要人大代表协调服务、解难救急。
　　第三，做好人大代表联系群众工作，就是要为群众通情绪、解疑惑。人大代表联系群众，最基本的任务就是要宣传政策、凝聚人心、维护稳定、促进和谐。为切实开展好人大代表联系群众活动，笔者认为就是要为群众疏通情绪，释疑解惑，自觉主动地当好&四员&。一是当好宣传员。人大代表要带头宣传党的路线、方针和政策，宣传各级党委的决策部署和发展思路。当前及今后一度时期，就是要及时宣传即将召开的党的十八大精神，宣传省第十次党代会精神，宣传市、县委的治政兴市（县）方略，进一步统一广大人民群众的思想认识，积极投身到&统筹城乡发展、打造三区一城、加快建设富丽安康新南江&的伟大实践中来；二是当好联络员。县、乡人大要加快建设&代表之家&，为人大代表联系群众提供必要的场所，并加强对人大代表联系群众工作的指导，做到人大代表联系群众活动的经常化、制度化和常态化。各级人大代表要主动走进群众中去，面对面、手牵手、心连心，与所联系的群众广交朋友，听取他们的呼声，了解他们的愿望，收集群众意见，做到上情下达，下情上报，架起党委、政府与人民群众的&连心桥&；三是当好调解员。人大代表要经常深入乡镇、社区、工厂和企事业单位，广泛了解社情民意，及时化解民间纠纷，妥善处理各类矛盾，全力维护一方稳定，共同营造一种宽松、和谐的发展空间和社会环境。四是当好服务员。人大代表要牢固树立全心全意为群众服务的思想，通过联系服务活动的开展，给群众送政策、送法律、送科技、送信息、送项目，为群众&助收&、&助耕&、&助种&、&助医&、&助教&，为群众代理服务，办事跑路，做好群众的&贴心人&。关于对乡镇人大工作的几点建议_百度文库
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关于对乡镇人大工作的几点建议
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你可能喜欢乡镇人民代表大会作为我国最基层的地方国家权力机关，与乡镇的人民群众有着最密切的联系，是中国民主政治建设的最前沿阵地。近年来，在各级党委的坚强领导和上级人大的正确指导下，我镇人大工作有了新的进展，取得了新的成效。但实事求是地讲，乡镇人大工作与法律赋予的职责相比、与上级人大的要求相比、与人民群众的期望相比，还存在较大的差距，工作中还存在不少困难和问题，一定程度上影响了其作用的有效发挥。
一、存在的问题
乡镇人大工作是最基层的工作，同时也是最难做的工作，乡镇人大工作做得好坏关键取决于各级党委、政府的重视程度。由于乡镇中心工作多，人大工作常常被忽视，给人的感觉是乡镇人大工作好象是可有可无的，是“摆设”，主要表现在：
&&& 1、乡镇党委对人大工作重视支持不够。有的乡镇党委书记，工作习惯于大包大揽，不善于发挥乡镇人大的职能作用，将乡镇人大工作放到可有可无的地位；有些乡镇本该由人大决定的事项不通过人大，而有些违背群众意愿甚至违法的事情却让人大去办理；有些乡镇领导嘴上说人大工作很重要，可实际行动跟不上，办公经费和代表活动经费得不到落实。多数乡镇人大就人大主席“光杆司令”一人，即使有的乡镇人大配备了工作人员，由于工作条件差、待遇偏低，组织开展活动举步维艰。
2、例会召开流于形式。不讨论报告，不能按时按次召开。《条例》规定乡镇人民代表大会每年一般举行两次，每次召开不少于2天，而在实际工作中绝大多数乡镇人代会每年只举行1次，一上午大会就全部结束（包括换届选举在内）。许多代表吃不透会议精神，给人的感觉是人大工作除了选举出乡镇长、副乡镇长和人大主席几个人外，就没有别的事可干了。审议工作报告流于形式，代表们没有提议案和建议的活动安排。人代会开成了党委、政府的工作动员会、任务布置会，人大代表成了“会议代表”。难以集中民智、反映民声。乡镇人大的职能作用不能够充分发挥。人大主席、副主席分管了政府的一些工作，把主要精力用在了包村驻队和各种中心工作上，即使上级人大安排的一些工作，也只是走走形式，应付了事。
3、重大事项很少经人代会决定，少数人说了算，影响经济的发展，群众不满意。根据规定乡镇凡重大事项要经由人代会通过，而在实际工作中，没有听说过哪个乡镇人代会通过了什么重大事项，会上只是读一读报告完事，乡镇那些“重大事项”都是少数人说了算，缺乏透明度，很难统一思想、团结力量，还容易形成决策失误，甚至造成贪污腐败违法乱纪。
4、监督流于形式。鉴于多数乡镇人大就例会而例会，只是做一做样子，人大会议期间和闭会期间都是党委和政府说了算，人大的监督工作也就没有了目标失去了动力，人大没有可监督的东西，监督什么怎样监督，便形同虚设，造成少数领导“一言堂”，人大一年到头干的都是政府的各项中心工作，接受的是政府的领导，哪里还能监督政府的工作。
5、代表的活动流于形式。代表不接触选民，不对选民负责，选民对人代会缺少热情。绝大多数人大代表都是为了拉选票由乡镇“一把手”“钦点”后在各选区选举产生的，当然都是他的“自己人”，不注重代表的先进性，结果把一些政治觉悟和文化素质不高、为群众服务不热心的人选进了代表队伍，影响了乡镇人大工作的整体水平。他们不履行代表应尽的义务，只顾“上头”，对领导安排的事项言听计从，而对选民的意愿和要求了解不多，关注不够。群众对人代会当然不热情。
二、几点思考和建议
1、各级党委要高度重视乡镇人大工作。县乡党委要进一步加强对人大工作的领导，将人大工作纳入到党委工作的总体布局之中，定期召开党委人大工作会议，研究解决乡镇人大工作出现的新情况、新问题；县委对乡镇党委的年度工作考核应有人大工作的内容。提高乡镇人大的地位，各级党委、政府重视支持人大活动，让人大工作正常化，制度化，规范化。
2、各级人大要指导、支持、检查乡镇人大工作，依法规范乡镇人代会。县人大及其常委会要加强对乡镇人代会指导，指导范围要具体全面到位，严把乡镇人代会召开的各个环节，保证乡镇人代会时间充分、议程完备、程序合法、组织得当，切实提高乡镇人代会会议质量，充分保障代表行使管理国家事务的民主权力。人代会要定期召开，不能草率应付。
3、要明确界定有关重大事项。哪些事项是必须经由人代会通过才能执行，哪些事项是可由政府有关部门直接执行的应有明确的界定。对于一些必须经由人代会通过的重大事项可以定期、不定期或随时召开人代会通过，杜绝由少数人说了算现象的发生。过去乡镇长有500元以下审批权，党委书记和乡镇长集体审批就有500至20000元审批权，超过20000元必须经由人代会通过，实际工作中超越审批权限了却没有哪个乡镇能在人代会上通过。现在一个乡镇一年支付招待费100多万元都是很平常的事了，专项资金挪作他用，拆东墙补西墙，许多款项不知道就暗箱操作花光了，这些都是滋生腐败的温床，同时也是广大人民群众普遍关注的热点和难点问题，希望能够引起各级领导的高度重视。
4、要重视发挥人大主席的作用。人大主席应与书记、镇长同等待遇，参加有关会议和培训。各级党委、政府和上级组织部门要注重对乡镇人大主席的培养、选拔、考核和交流。鉴于目前现状，可以规定乡镇人大主席为党委副书记，就像乡镇长一样，这样即不增加班子成员职数，又可提高乡镇人大主席的发言权，从体制上保证人大的地位和作用，真正做到充实和加强乡镇人大工作。5、建议上级人大要在有关的文件或规定中明确以下三点：一是要明确乡镇党委、政府要为人大创造必要条件，诸如办公场所、代表活动室、办公用电脑设施等，支持人大依法开展工作上的职责；二是要明确乡镇人大工作经费、代表活动经费的最低额度；三是上级人大要加大关心乡镇人大干部工作、学习方面的力度，建立健全人大干部进修培训、使用交流和外出考察学习等制度。
当前基层人大代表工作存在的突出问题及对策
改革开发以来，我国基层人大代表工作取得了积极成效，较好地促进了基层经济社会又好又快发展。特别要指出的是，做好基层人大代表工作对于落实基层人大权力运行机制具有积极作用。
改革开发以来，我国基层人大代表工作取得了积极成效，较好地促进了基层经济社会又好又快发展。但是随着民主法制建设的不断推进，基层人大代表工作还面临着六个方面亟待解决的问题，迫切需要进一步规范和强化。
　　一、当前基层人大代表工作存在的突出问题
　　首先，代表选举存在缺陷。选举法第二十四条规定：“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表名额分配到选区，按选区进行选举。选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。”但是，在实际操作中往往是农村选区按居住地划分，而县城选区则多是按所在单位来划分的。在这样的划分下，农村选民和县城选民是分开的，不能很好地密切代表同选民之间的联系，容易造成指选、派选等不民主的做法。另外，在实践中，往往由于对候选人不熟悉，经常出现一些随意填写选票的现象。
　　其次，代表结构不合理。县、乡两级代表中领导干部代表多，普通代表少；兼职代表多，专职代表少。领导干部代表比例往往达一半以上，而兼职代表比例则更高。领导干部代表偏多，人大代表的代表性和人民性不能充分体现。特别是人大代表实行兼职制度存在诸多弊端，“使得本来应该处于主导地位的工作成为一种附属性的工作，无法保障代表们有足够的时间和精力进行调查思考，对自己的议案进行深入科学的论证，从而难以切实行使代表职责。”多数代表生活经济来源都受制于某一机关、单位、社会组织，代表不可能毫无顾忌、公正无私地去执行职务。代表参与度不够，使得人大代表工作成效大打折扣。
　　再次，部分代表素质不高。有的代表的代表意识不强，对人大的性质地位和自身的责任认识不清,不能代表人民表达意愿,满足于获得“人大代表”的政治身份，只有光荣感，缺少责任感。有的代表文化素质不高，不能清楚地表达人民群众的意愿,有的甚至看不懂相关的材料。有的代表法律素质不高，还不具备较强的法治观念和必要的法律素质。有的代表议政能力不足，甘当“哑巴代表”、“举手代表”，一些代表则泛泛而谈，说些空话、大话、套话，把会议当成学习文件、领会精神的场所，忽视了对报告的审查。
　　第四，代表建议办理力度不够。有的单位把办理代表建议看成额外负担，抱着应付的思想去办理，导致办理工作中形式重于实效，存在人来人往、文来文往的现象，虚功多，实功少，问题解决率、满意率不高；甚至还有极个别承办单位不在解决代表反映的问题上下功夫，而是在办理工作之外做文章，把主要精力用在了做代表的说服工作上，认为只要代表满意，办理工作就算顺利完成。
　　第五，代表履职保障不够。代表法要求对代表履职给予保障，但目前基层还存在“五个不够”。一是时间保障不够。每年的人民代表大会会期过短，使得人大代表不能有效行使代表职责。二是经费保障不够。由于投入不足，使得基层人大在开展代表活动时，有心无力，有时往往简单应付了事。经费短缺已经成为困扰基层人大代表工作的瓶颈问题。三是设施保障不够。基层人大代表工作量大，为方便基层人大代表工作办事机构更有效地开展工作，需要一定的硬件设施，如代表小组活动室、资料柜及专业书籍和资料、电脑、互联网等。但是这些硬件目前在基层，特别是乡镇普遍配备不足。四是信息保障不够。人大代表知情知政渠道还很有限,除去每年一次的人代会和闭会期间有限的几次代表活动外,就是靠一些工作简报和相关材料。尤其是乡镇一线的人大代表,了解信息的渠道更加有限。五是联系保障不够。一方面，人大机构联系代表不密切，日常联系不多。另一方面，代表联系选民普遍不紧密。大多数代表接受监督意识不强，很少主动联系选民。由于联系选民不够，代表不能很好地听取和反映选民的意见。
　　第六，监督管理代表有待加强。对人大代表进行有效的监督管理，是我国人大代表工作的重要内容之一，有利于人大代表依法行使权利、履行义务。但基层在这项工作上，还存在“两个不健全”。一是代表履职约束机制不健全。从县、乡人大代表换届选举实践看，人大代表能否获连任，与履职如何关系不大。从惩处角度看，对代表在任期内不履行或不认真履行代表职责的，大多数基层没有作出具体的处罚规定。长期以来，给人一种当人大代表干好干差一个样的错觉，从而使基层代表工作失去应有的生机和活力。二是代表表彰激励机制不健全。为激励基层人大代表依法履职，不少基层人大这些年每年都开展了诸如“创先进代表小组”、“争当优秀代表”等活动，较好地推动了代表工作。但还存在凭印象评先、搞平衡照顾评优的现象，客观上弱化了表彰的激励作用，挫伤了代表的履职积极性。
　　二、 加强基层人大代表工作的对策
　　进一步规范和强化基层人大代表工作，是一项长期、复杂的系统工程，不可能一蹴而就，需要多管齐下,共同推进。第一，要更新代表工作理念。人大代表是国家权力机关的组成人员，做好人大代表工作，是做好人大工作的基础。实践证明，哪里的人大代表工作开展得好，代表的权利与义务统一得好，哪里的代表工作就发挥得好，群众的意见与呼声就能得到充分反映，哪里的人大工作就有亮点和新意。
　　特别要指出的是，做好基层人大代表工作对于落实基层人大权力运行机制具有积极作用。党的十七大报告指出:“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”这是中共中央对我国权力结构的一个新的概括和表述,也是一个重要的理论创新,必将进一步推动我国政治体制改革和政治发展的制度创新。对基层人大而言，关键是要落实好决策权和监督权。首先，凡是应该由基层人大行使的决策权,都不宜由党委或政府代替。党的十七大报告明确指出:“支持人民代表大会依法履行职能,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。”做好基层人大代表工作，提高人大代表听取和审议政府重大决策的能力和水平，有利于维护人民代表大会作为国家权力机关的应有地位。其次，基层人大必须认真履行好监督权。党的十七大报告强调:“完善制约和监督机制,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使,必须让权力在阳光下运行。”在基层，人大履行好监督权主要是财政预算及收支的监督、重大事项决策的监督、重要人事变更的监督和重大事件处理情况的监督。如果基层人大机构和人大代表的监督缺位，对于人、财、物、事的监督就会永远停留在理论上和口头上。
　　因此，县、乡两级人大要切实加强对代表工作的领导，将其列入重要议事日程，积极研究代表工作面临的新形势、新问题，创新代表工作思路。要明确人大代表的主体地位，充分认识人大代表在人民代表大会中的主体地位和代表工作的基础性作用，充分认识到没有广大代表的参与，人大工作就无从谈起；没有代表作用的有效发挥，人大工作将是无源之水、无本之木，要把代表工作渗透到人大工作的各个方面，各个环节，贯穿于人大工作的全过程。
　　第二，要改革代表选举制度。首先，科学划分选区。“选区如何划分，对能否很好地选出国家权力机关代表、能否体现平等的选举原则、能否调动各方面的积极性，非常重要”。选区的划分和调整应以小为宜、以选民居住地为主，摒弃县城传统的以单位为基础的选区体制。“这更能体现选民的直接利益，如居住地选区居民关心的环境、交通、教育、卫生等公共事业建设中的问题，更能通过代表联系选民得到反映和解决”。其次，把好代表“入口关”。确定代表候选人的主要依据要由过去注重工作成绩转变为参政议政的热情和能力，使其自身的条件和代表角色要求相适应。减少领导干部代表数量，大量增加群众代表数量，大幅度提高群众代表在人大代表中所占比例。再者，引进竞争机制。适当引入候选人辩论环节，增加候选人与选民的见面机会，从而更好地激活人大代表选举，同时也可以强化人大代表的责任感。最后，增加“专职人大代表”。推荐县级人大常委会专门工作机构副职和乡镇（街道）人大副主席（主任）竞选县级人大代表，还可借鉴四川省德阳市罗江县设立“专职人大代表”的做法，设立“专职人大代表”，并逐步减少“兼职人大代表” 在人大代表中所占比例。
　　第三，要创新健全工作机制。一是创新健全代表服务和保障机制。就当前而言，关键是要解决好基层代表“有钱办事”问题。要提高代表活动经费标准，并随经济发展程度逐步提高，将代表工作经费列入本级财政预算，严格实行专款专用，为开展好基层代表工作提供可靠的资金保障。此外，还要充分保障代表履职时间，建立健全基层人大联系代表、代表联系选民机制，畅通代表知情知政渠道，添置相关设施，尽全力帮助代表解决遇到的困难和问题，努力把基层人大机构办成“代表之家”。二是创新健全代表议案、建议办理机制。可以通过采取重点督办、跨年度督办、抓办理过程调度和抓办理结果的检查评比等措施加强代表议案、建议办理，切实提高代表议案、建议办结率和满意率。三是创新健全代表闭会期间活动机制。组织代表活动是做好代表工作、发挥代表作用的有效载体。活动内容要注重针对性，把事关地方改革发展稳定大局的重要事项和群众普遍关心的热点难点问题作为各代表小组活动的主要内容。活动形式要力争多样性，可以采取集中视察与代表持证视察相结合、听取汇报与深入实地走访相结合、明察与暗访相结合、本地调研与外出考察相结合等形式，充分调动代表参加活动、履行职责的积极性。四是创新健全代表监督管理机制。建立代表履职登记制度，以代表小组为单位，对每位代表出席会议、列席会议、审议报告、参加小组活动、视察调研、提出意见建议、学习培训、联系选民、为群众办实事等内容认真如实地登记造册，并适时予以通报。建立代表述职制度，规定每位代表每年必须向原选区选民报告自己执行代表职务情况，接受选民监督。建立代表履职奖惩制度，对执行代表职务较好的人大代表予以表彰、奖励；对不认真执行代表职务的，明确相应制约规定。同时，将代表履职情况提供给有关部门，作为换届时提名下届人大代表候选人的参考依据。五是建立健全指导基层人大代表工作机制。一方面，全国、省、市三级人大常委会要加强与基层人大的联系，加大对基层人大代表工作的指导力度，促进基层人大代表工作健康有序开展。一方面，县级人大常委会要加强与乡镇、街道人大的联系，帮助解决乡镇、街道人大在开展代表工作时遇到的问题和困难，加强经常性指导，积极开展“争创先进代表小组”、乡镇（街道）代表工作经验交流座谈会等活动，整体推进乡镇（街道）代表工作。
　　第四、要不断加强代表培训。一是要做到代表培训制度化。基层人大应当结合本地实际，从代表学习培训的系统性、制度化方面着手建立人大代表学习培训制度。制订出代表任职的五年学习培训工作规划，把代表培训纳入基层人大年度工作计划。建立和完善代表学习培训考勤、考核制度和学习培训档案，推进代表学习培训规范化、制度化建设。二是要做到代表培训经常化。代表培训工作不但届届要抓，而且年年要抓。基层人大既要抓好新代表培训，又要抓好老代表培训。要确保本级所有新老代表一年之内至少参加2次学习培训，切实提高代表培训的覆盖面。三是要做到代表培训多样化。基层人大在开展代表学习培训时，可以采取议事前学法、集中培训、专题讲座、旁听案件庭审、代表小组交流互动、外出考察等多种形式开展代表培训，激发代表参与培训的积极性和主动性。四是要做到代表培训实效化。要坚持质量和效率并举的原则，突出学习培训重点、科学安排学习培训时间、加强师资队伍建设、抓好学习培训教材编写，不断提高学习培训的实效。
　　最后，要加强公众政治参与。
　　公众政治参与是实现社会主义民主、促进社会主义民主政治建设生生不息的力量，是人民“当家作主”在实践中的真正体现。就人民代表大会制度而言，可以从三方面加强公众政治参与，从而推进基层代表工作。一是大力培育公众的参与意识。对基层人大来说，要牢固树立公众参与是坚持党的领导、依法办事和充分发扬民主的有机统一的观念。对基层公众来说，要通过多种形式的宣传教育，使其牢固树立主人翁意识、法律意识和民主意识，牢固树立人民当家作主的观念和权利义务相一致的观念，使公众认识到创造幸福生活，构建和谐社会，最终要靠人民群众自己。二是努力拓宽公众的参与渠道。人民代表大会制度是实现公众政治参与的有效载体，选举代表、监督代表是公众政治参与的实现途径。要进一步拓展公众参与人大活动的渠道，扩大公众参与人大活动的范围。建立健全公众旁听人大会议制度、人大信访制度、选民监督代表制度等，确保公众参与人大活动渠道的畅通，提高公众对基层代表工作的认可度和支持度。三是不断扩大公众的参与主体。目前，我国的政治参与主体正在不断增多，但还是不够全面，并且容易忽视一部分人群，如进城务工农民、失地农民、下岗职工、自谋职业者、离退休职工等“社会人”的利益。这些“社会人”难以享受到政府的公共服务，常常处于社会的边缘。因此，要吸纳他们当选人大代表，让他们切实充当自己利益的代言人，不断提高公众的政治参与热情。
乡镇人大主席团常设化问题探讨
观点提示：&&& 从法律上讲，使乡镇人大主席、副主席具有职位与机构的双重法律特征，在一定程度上打破了我国历来遵循的人大职权只赋予机构的原则，也超越了法律赋予个人职位的权限。从实践上讲，乡镇人大主席、副主席无权以乡镇人民代表大会的名义行使乡镇人大的职权。因此，延伸和发挥主席团在闭会期间的功能和作用，是乡镇人大工作必须要解决的现实问题。&&& 乡镇人民代表大会是我国人民代表大会制度的重要组成部分，是我国最基层的国家权力机关，担负着宪法和法律赋予的重要职责。但由于宪法和法律对地方人大的常设机构只规定到县级以上，对乡镇人大主席团，特别是闭会期间的主席团的职能、作用没有明确规定，加之理解上的偏差，一定程度上制约了乡镇人大工作的开展。&&& 为了更好地发挥乡镇人大在国家政权建设中的根基作用，实现乡镇人大工作的规范化、制度化、法制化，现就乡镇人大主席团的常设化问题作如下探讨。&&& 人大主席团的法律地位&&& 地方组织法第十五条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席为主席团的成员。”第十六条规定：“地方各级人民代表大会每届第一次会议，在本届人民代表大会代表选举完成后的两个月内，由上届本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的上次人民代表大会主席团召集。”第十九条第二款规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。”&&& 根据上述规定，笔者认为，闭会期间的乡镇人大主席团应该是存在的。一方面，虽然法律未明确授予主席团在闭会期间的权力，但规定了乡镇人大主席团选举产生后，不仅要主持本级的本次人代会，而且要负责召集下一次的本级人代会。这就明确了乡镇人大主席团召集、筹备会议的职能。如果闭会期间乡镇人大主席团不复存在，就没有召集下次的本级人代会之说。筹备人代会任务繁重，交办和落实代表建议又是经常性的工作，这些工作要通过主席团行使集体权力来完成。如果这些工作由人大主席或副主席来承担，那么，他们充当的应是乡镇人大主席团常务主席或副主席的角色，实质上开展工作的还是人大主席团，而不是人大主席、副主席个人。另一方面，地方组织法第十九条的规定又进一步证实，代表提出对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人大主席团交办并负责答复代表。代表建议既有大会期间提出的，也有闭会期间提出的，所以，主席团交办落实代表建议、批评和意见，更多的工作是在闭会期间进行的。宪法和法律赋予乡镇人民代表大会的13项职权，如果仅仅依靠每年一次、每次两天的人代会去履行，显然是不可能完成的，大量的工作需要在闭会期间去做。&&& 人大主席、副主席的职权&&& 地方组织法中规定乡镇人大设立主席、副主席，并赋予其联系代表、组织代表活动，反映代表和群众对政府工作的建议、批评和意见等职能。从法律上讲，这项规定使乡镇人大主席、副主席具有职位与机构的双重法律特征，在一定程度上打破了我国历来遵循的人大职权只赋予机构的原则，也超越了法律赋予个人职位的权限。因此，乡镇人大主席、副主席独立于人大主席团而行使职权，与我国人民代表大会制度确立的“集体行使职权、集体讨论决定问题”的原则不相吻合。从实践上讲，乡镇人大主席、副主席是乡镇人民代表大会选举的法律职务，但根据法律规定，他们又无权以乡镇人民代表大会的名义行使乡镇人大的职权，连开会以什么名义通知、印发文件盖什么章都成了问题。乡镇人大在人代会上所作的工作报告，报告的是主席团的工作还是人大主席个人的工作，在概念上也模糊不清。因此，综合理论和实践两方面考虑，闭会期间的乡镇人大职权由主席团来行使，对坚持我国人民代表大会制度的民主集中制原则，加强基层政权建设，具有重要意义。&&& 人大主席团在实践中的作用&&& 乡镇人大没有常设机构，使其职权行使大打折扣，因此，延伸和发挥主席团在闭会期间的功能和作用，是乡镇人大工作应当而且必须要解决的现实问题。从长远看，在乡镇人大设立常设机构是一种必然趋势。&&& 一是乡镇经济发展的需要。近年来，乡镇经济发生了翻天覆地的变化，经济利益的冲突也日益突出，人们对民主政治的要求也更加强烈。&&& 二是基层民主政治建设的需要。乡镇最贴近群众，能够最直接地了解群众的心声，最真实地反映群众的意见和要求。&&& 三是乡镇人大制度建设的需要。就目前实际情况看，随时通过召开人代会的形式来决定乡镇大事是不现实的。多数乡镇是乡财县管，乡镇没有财政支付权，乡级财政预算难以实现。按照预算法第十六条的规定：“各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告。”这对于连举行一年一次的人代会都难以保证的乡镇来说，根本就无法执行。而且从历届乡镇人大换届选举实践来看，乡镇人大选举的干部在任期内调整变动频率高、涉及面大，经常有辞职或代理职务的情况。要通过人代会的形式来接受辞职和决定代理人选，实际上很难做到，只能用不合法的方式勉强维系工作，事实上造成了新的违法。所以，以法规条例的形式确定乡镇人大主席团的常设化，并赋予其一定的职权，可以弥补和解决这些方面的问题，实践证明也是可行的。&&& 此外，从法律制定的实践上考虑，地方性法规中立足本地实际、大胆探索的法律条文，可以为全国人大制定和修改法律提供实践依据，有助于形成刚性和灵活性相结合、原则性和实践性相统一的法律制度。&&& 综上所述，笔者认为，乡镇人大主席团在闭会期间所发挥的作用不可否认，保留其在地方性法规中的合法地位，既是乡镇人大工作的实践需要，也是地方各级人大的愿望。因此，建议全国人大在修改地方组织法时，增加乡镇人大主席团常设化的有关规定，并对乡镇人代会召开期间的主席团与闭会期间的主席团在人员构成等方面加以明确规定，对主席团的职责提出明确要求。
办理乡镇人大代表的议案和建议之我见&随着社会主义民主与法制建设的发展，乡镇人大代表积极参政议政，提出了很多事关乡镇社会经济发展大局的议案和建议，为人民群众办了不少实事、好事，得到群众的赞扬。但在实际工作中，仍存一些把代表议案和建议看成是挑毛病，找麻烦；把办理议案和建议当作额外负担的行为。有的“光打雷，不下雨”，口头上说重要，实际上少行动，有的对代表议案“打白条”重答复、轻办理。甚至有的议案和建议久拖不办，人大代表提议案和建议的积极性受到影响，认为“提了也没有用。”分析这些现象的主要原因，一是群众观念淡薄；二是对办理乡镇人大代表议案和建议的重要性认识不足。
&&& 怎样办理好人大代表议案和建议呢？根据笔者在乡镇人大工作多年的体验，要办理好人大代表的议案和建议，要建立健全承办制度，逐步实现规范化、制度化，确定专门机构或专人负责，制定交办、协调、催办、会办、审发、归档等制度。更重要的是狠抓落实，重点抓好以下六个环节的工作：
&&& 一是加强领导。乡镇人大主席团、人民政府要有一名领导分管这项工作。要把办理人大代表议案和建议工作列入乡镇人大主席团、乡镇人民政府和有关单位重要议事日程。主要领导要亲自调查研究议案和建议中的重要问题，做好办理议案、建议工作中的协调工作，解决办理工作中的难点问题，严格把关，做到事事有回音、件件有着落。
&&& 二是认真交办。做好人大代表议案和建议的交办，是搞好代表议案和建议办理工作的重要环节。每年人大代表例会后，应由乡镇人大主席团、乡镇人民政府联合召开人大代表议案、建议的交办会，有承办任务的有关单位负责人以及具体办理议案、建议的工作人员，到会面对面的交办。
&&& 三是严格时限。按照法律规定，人大代表的议案、建议，必须在三个月内办理完毕，并答复代表，特殊情况的不能超过6个月。
&&& 四是检查督办。人大代表提出的议案和建议，涉及面广，情况复杂，办理难度大。要使办理工作落到实处，除承办单位重视外，还要加强检查督促，才能提高办理质量。乡镇人大主席团对人大代表的议案、建议的办理情况要经常过问、了解，并进行督促检查。同时，加强与代表联系，听取代表对议案、建议部门办理工作的意见。代表对议案、建议的办理和答复不满意的，人大工作部门要及时将情况反馈给承办部门的机关和组织，督促他们再作研究办理，重新答复代表。另外，要组织人大代表对办理情况进行跟踪检查，并纳入代表小组的活动计划，督促政府及其所属部门认真办理人大代表议案、建议。
&&& 五是搞好答复。乡镇人民政府及有关部门在规定的时限内，将代表议案和建议办理情况，一式二份，分别答复提案代表。乡镇人民政府有关部门，对人大代表的议案、建议，能及时解决的要及时解决，能部分解决的则部分解决。一时条件限制解决不了的，应向人大代表解释清楚、说明具体原因，争取得到代表的理解和支持。
&&& 六是认真审议。人大主席团要听取和审议乡镇人民政府及有关部门办理代表议案、建议的情况汇报。每年召开人大代表例会时，应由政府领导将代表议案、建议的办理情况综合向全体代表报告，代表进行审议，作出审议意见。
乡镇人大代表队伍现状及对策
乡镇人大是我国最基层的一级政权组织，建设一支高素质的乡镇人大代表队伍，充分发挥乡镇人大代表的作用，对于推进农村基层政治文明和民主法制建设、夯实依法治国根基、促进农村社会稳定和各项事业发展，具有十分重要的现实意义。
&&& 但目前，在农村基层人大代表中，由于受生产条件、生活环境、文化程度等因素的影响，相当一部分人大代表存在着代表作用未充分发挥的问题。这个问题切实需要引起各级人大组织的重视，并采取有效措施来加以解决。归纳起来看，存在的问题主要有以下几个方面。
&&& 一是代表主体意识和职务意识较为淡薄。许多代表当选后，只注重个人荣誉，参加会议也是流于形式，起不了什么作用，有的甚至不参加会议，违背了当初“人民选我当代表，我当代表为人民”的承诺，缺乏责任感和使命意识。
&&& 二是代表自身素质和履职能力较低。文化程度低，对国家政策、法律法规不很熟悉，或是学习的不够充分，掌握的不够全面；受传统观念的束缚，思想不够解放，视野不够开阔，往往拘泥于一时一事而缺乏长远和全局观念，代表主体作用或因思想保守不愿发挥，或因能力不够不会发挥。
&&& 三是代表联系群众和宣传群众不够到位。一些代表较少与选民保持密切联系，无法将人民群众的意愿和要求，批评和建议反映给有关职能部门或人大主席团；在人代会结束后，不能够及时在选民中宣传贯彻人代会的决议、决定和重大事项，人民群众对大会的精神和重大举措知之甚少。在决策机关和人民群众之间，人大代表的桥梁纽带作用发挥尚不到位。
&&& 由此可以看出，提高基层人大代表的综合素质，不仅是加强代表队伍的当务之急，更是保障人民当家作主，加快推进农村民主法制进程，建设高度的社会主义政治文明当紧之需。
&&& 按照党的十七大关于人大工作的要求精神，结合近几年来从事人大工作的实际，我认为提高人大代表的综合素质应从以下几个方面做起。
&&& 一、精心推荐，科学确定代表人选。精心推荐和科学确定代表候选人是从源头上加强人大代表队伍建设的关键。乡镇人大要充分重视并切实做好代表候选人的推荐工作。真正把那些有带领群众共同致富本领，发展经济思路宽、为人处事心胸宽，文化程度高、工作着眼点高、群众威信高的党员干部和人民群众纳入人大代表候选人视野范围。同时要优化代表结构，提高来自基层的群众代表的比例，把知识分子、科技带头人、非公有制经济人士、勤劳致富能手等机关、企事业单位和农村生产一线的劳动者充实到代表候选人队伍中来，使代表队伍覆盖基层的方方面面。在此基础上，还应对精心推荐、科学确定的代表候选人按照有关规定进行充分的公示，广泛地接受选民群众的监督。
&&& 二、加强引导，严格标准选好代表。人大代表的选举，既要充分体现民主，尊重选民的权利，又要坚持因地制宜原则，结合村情实际，做好宣传教育和正面引导工作，防止家族势力和小集团势力干扰选举。正确引导选民群众把那些属于观念上开放型、文化上知识型、事业上实干型、工作上开拓型、廉政上口碑好的人选上来，充实到人大代表队伍中来。在具体的操作中，还要为候选人创造与选民进行面对面交流的机会，候选人要公开发表竞选演说，陈述竞选观点，并向选民作出承诺，让选民群众对代表候选人有一个充分的认识和了解，做到清清楚楚参选，明明白白投票。只有这样通过竞争由选民群众公选出来的人民代表，他才会真真切切地体会到自己的代表权利是人民群众给予的（也只有这样选出来的人民代表，人民群众才能给予充分的认可和信任），从而增强其“人民选我当代表，我当代表为人民”的责任感和使命感。
&&& 三、培养教育，切实提高代表素质。基层人大代表大多来自农村一线，其政治思想素质、文化知识水平、民主法制意识、履行职权的方法和能力存在着天然的缺陷。因此，抓好代表的学习、培养和教育显得尤为重要。首先是要组织人大代表认真学习邓小平理论和“三个代表”及科学发展观重要思想，帮助其树立正确的人生观、世界观和价值观。其次是要开展宪法、有关法律和人大基本知识学习培训，真正使人大代表能够正视自己肩上的责任；充分了解和掌握人大工作的制度和理论、法律条文等知识，使他们认识到代表权力神圣不可侵犯，进一步坚定其做好代表工作的信心和决心，使代表行使职权、履行代表职责成为自觉行为。为进一步增强新任代表的履职能力，各级人大组织还应适时组织新老代表开展“传、帮、带”活动，交流工作经验和心得体会，努力提高新任人大代表的工作水平和履职能力。
&&& 四、完善管理，健全代表工作机制。加强对代表工作的监督，建立健全各项管理机制，是促进人大代表尽心履职的有效措施。要实行代表向选民述职制度，开展选民评议代表活动，完善代表联系选民办法，定期公布代表联系选民情况，使代表的履职情况置于广大选民的监督之下，增强代表工作的紧迫感和危机感；要发挥好乡镇人大主席团的组织领导作用和代表小组对代表的日常管理作用，适时组织代表开展各项活动，充分发挥代表在闭会期间的作用，完善各项制度，规范代表行为，增强代表的自我约束意识；要严明组织纪律，实行警示制度，对不能履行代表职责、经常不参加代表活动的代表要给予警示，对未经批准两次不出席乡镇人民代表大会的代表，要依法终止其人大代表资格；对主动履职成绩显著，受到选民群众赞扬的人大代表要给予奖励和表彰，以激发全体人大代表主政履职的热情，更好地发挥代表作用。
浅谈乡镇人大代表小组活动应把握的重点
乡镇人大代表小组是乡镇人大密切联系人民群众，广泛了解和反映社情民意，加强对政府及其工作部门工作监督，维护人民群众根本利益和社会稳定最基本的组织依托，是乡镇人大工作的重要组织部分。当前，绝大多数乡镇人大代表小组组织形同虚设，活动流于形式。究其原因是活动重点不突出，找不准开展活动与促进工作的切入点。通过学习和调研，我认为乡镇人大代表小组活动应突出以下重点来促进活动质量。
围绕镇党委的重大决策开展代表小组活动。人大代表要通过小组活动形式来贯彻党委决策。围绕落实党委决策开展调查研究，立足全镇工作全局提出建议和意见。通过代表视察、执法检查、工作评议等形式，加强监督，促进党委决策的贯彻落实。围绕代表各自的工作特点，做好宣传发动，发挥好先进模范带头作用，把党委的决策变成群众的自觉行动，从而促进党委的重大决策得以落实。
围绕人民代表大会决议、决定及人大主席团的工作要点开展代表小组活动。人大代表小组开展活动，应紧紧围绕镇人民代表大会决议、决定及镇人大席团的工作要点作为活动的主要内容，代表要经常深入基层、深入实际、深入群众，体察社情民意，提出良好的意见和建议，使这些意见和建议通过人大主席团来促进政府组织实施。
围绕人民群众关心的热点、难点问题开展代表小组活动。一方面对群众反映的问题，特别是热点、难点问题，在认真调查、视察、评议的基础上，提出顺民心、合民意的建议、议案和批评意见，从各个方面来维护人民当家作主的权利。另一方面要组织小组成员主动深入了解社情民意，关心群众疾苦，热情的帮助人民群众解决生产和生活中的实际困难，努力把一些不稳定因素解决在村组，消除在萌芽状态。
围绕人大代表议案、建议和批评意见的落实开展代表小组活动。一是督促、检查政府及其工作部门对代表提出的议案和建议的办理落实。二是搞好调查研究，对议案、建议在办理过程中存在的问题，提出正确并有针对性的改进意见，促进承办单位提高办理质量，使议案、建议办理达到改进工作、解决问题的目的。
围绕开展依法治镇进程开展代表小组活动。要以对人民和法律负责的精神，认真配合镇人大席团组织开展的执法检查、视察、评议等活动，组织小组成员开展调查研究，指出客观存在的问题，提出有份量的建议，督促政府、政府工作部门及其工作人员依法行政、公正司法；要带头宣传宪法和法律，积极参与和推动民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等基层民主政治建设。
乡镇人大体制及职能问题、原因与思考
“体制”是指国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。职能，是指人、事物、机构应有的作用、功能。虽说乡镇人大是最基层的地方国家权力机关，但由于体制、职能等方面存在的问题，使得乡镇人大的权力运行，职能发挥受到制约，影响了乡镇人大职能的发挥。
　　一、存在的主要问题
　　（一）体制问题
　　一是依法监督体制形同虚设。乡镇综合配套改革以来，乡级财政预算由县级财政说了算，乡级财政实行县管乡用，根本没有审查的必要。政府工作报告中，提出的工作目标是否科学可行，审议时很少提出疑异。为节约经费，减少开支，把需要代表认真审查、审议后表决通过、批准的事项和酝酿各项选举候选人的时间尽量压缩，使会议期间审议通过重大事项决议、决定的科学化、民主化大打折扣。乡镇政府主要领导人的实际任免调配权主要集中在县级党委及其组织部门的手中，人大代表监督和群众公论等监督形式对乡镇政府领导职务的升降不起决定性的作用，乡镇人大的“监督权”形同虚设。
　　二是机构设置体制逐渐弱化。目前，乡镇人大机构相比党委、政府机关，人员设置逐渐弱化。近十年，湖北全省乡镇人大主席一职，经历了由专职到乡镇党委书记兼任、设二名人大副主席，到由乡镇党委副书记兼任，配一名人大干事的变革。2005年，湖北省乡镇综合配套改革，受领导职数限制，人大主席由乡镇党委副书记兼任，不配人大副主席后，由于其分管的党务、政府事务多，研究和从事人大工作的时间精力很少。且人员调整频繁，任期满一届的几乎很少，有的担任人大主席不到一年就调整了。2011年乡镇人大换届时，人大主席由党委书记兼任，仍不设人大副主席，只安排一名有名无实的人大干事。这在多数人的眼里，乡镇人大说起来重要，其实这与原来非兼职的人大主席和乡镇党委书记兼人大主席、设两名人大副主席相比，乡镇人大机构的力量被大大削弱。由于人大主席团为非常设机构，人大主席无暇顾及人大工作，人大干事又不能越权越位，闭会期间的代表活动受人大主席无时间、无精力组织、指导等因素的限制，使乡镇人大职能难以发挥到位。
　　三是经费保障体制受制于人。乡镇人大工作经费在由政府保障的体制下。既要乡镇政府出钱又要其主动接受监督，人大用钱要求政府列入财政预算或向政府打报告，监督主体受制于监督客体。人大组织活动无固定经费来源或有预算但不能由人大主席团统筹安排，专款专用。乡镇人大工作的规范化、制度化建设等往往得不到充分的保障，制约着乡镇人大工作的开展。
　　（二）职能问题
　　一是法律赋予的职能难履行。地方组织法第九条、第十五条对乡镇人大行使的职权和乡镇人大主席团的产生作出了具体规定。乡镇人大主席团产生于每年每次代表大会举行的时候，主要作用就是负责主持本次会议和召集下次会议。地方组织法只明确了乡镇人大主席、副主席为主席团成员，对乡镇人大主席团的其他组成人员并未作具体的规定，也没有确定闭会期间乡镇人大主席团的常设机构性质，会议期间产生，会议结束名存实无。每年一次人民代表大会只能行使乡镇人民代表大会十三项职权中的部分职权，还有部分职能需要在闭会期间去行使，因没有常设机构，不能延伸到闭会以后，闭会后的工作只能视乡镇人大主席是否能认真履行职责，如何发挥人大代表的作用了。
　　二是闭会期间的职能难发挥。《地方组织法》第九条规定：乡镇人民代表大会行使“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利”的职权。这些职权，在人民代表大会会议期间不可能全部行使，要靠闭会期间组织人大代表开展执法检查，宣传法律法规；组织代表开展专题视察、调查，依法监督政府和部门依法行政、公正司法才得以实现。而地方组织法规定，闭会期间的代表活动得由乡镇人大主席、副主席组织开展，现在乡镇党委书记兼任人大主席，没有时间组织代表活动，又没设人大副主席，闭会期间的代表活动无人组织，职能难以发挥。
　　二、问题的主要原因
　　（－）思想认识存在偏差。近年来，虽然部分地方党委出台有加强和改进乡镇人大工作的意见，在某些方面得到加强，但少数地方党委和社会各界对乡镇人大的性质、地位和作用仍存在一些认识上的偏差。部分干部群众只重视乡镇党委、政府的领导地位，而忽视人大的监督作用，不少干部群众不知道党委是领导机关，政府是行政机关，人大才是权力机关。部分群众和人大代表认为人民代表大会制度仅是一种形式，不善于通过乡镇人大的实际工作，把党的主张转化为人民的意志。一些本属人大职权范围审议决定的事关地方经济社会发展的重大事项，由党委、办公会议决定，而没有依法提请乡镇人代会来审议决定。
　　（二）监督职能无章可循。首先，法规没有明文规定乡镇人民代表大会主席团在闭会期间的常设性机构地位。《地方组织法》第十五条规定：“乡镇人民代表大会举行会议的时侯，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。”《湖北省乡镇人民代表大会主席团工作若干规定》也只规定，乡镇人民代表大会主席团至少每三个月举行一次会议，研究部署或处理本级人民代表大会的有关工作。内容只是代行一些由人民代表大会处理相关事项。其次，法规没有明确乡镇人民代表大会主席团在闭会期间可以履行代表大会职权。乡镇人大主席团或人大主席虽然可以组织本级代表开展调查、视察活动，但对其存在的问提出意见和建议后，监督其解决和落实于法无据、无章可循。法律法规和人大决议、决定的执行和本级人大监督的相关工作，处于乡镇人大主席团或人大主席想管不能管，乡镇人民代表大会该管无法管、名管实未管的现状。提出的建议、批评和意见，有些只有原则性答复，得不到实质性解决，挫伤了代表执行职务的积极性。
　　（三）、法律规定过于原则。地方组织法笫十四条规定“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席－至二名。”这－原则性规定被一些地方党委或组织部门误为乡镇人大副主席可设可不设，在受乡镇班子领导职数限制的情况下，干脆－名副主席也不设，导致部分乡镇人大工作处于人大主席无时间、无精力管，无人具体抓的停滞或半停滞状态。&
　　三、笔者的思考建议
　　（一）理顺乡镇三者权责关系
　　理顺乡镇人大与同级党委、政府之间的关系，确立乡镇人大的法律地位。乡镇党委、人大、政府应将“乡镇党委决策、乡镇人大决定、乡镇政府执行”权责关系成为共识。依法落实乡镇人大对本行政区域重大事项的决定权、财政预决算审查权、选举罢免权以及监督权等权力。
　　（二）规范乡镇人大机构设置
　　乡镇人大主席、副主席和乡镇人大主席团的设立应依法和有利工作为前提。乡镇人大主席无论由乡镇党委书记还是由党委副书记兼任，应设一名副主席和专职秘书或干事。明确副主席的主要职责就是协助主席抓人大的日常工作，人大干事主要精力则是协助主席、副主席处理人大日常事务。闭会期间的乡镇人大主席团组成人员，在乡镇党委政府班子成员交叉任职的情况下，尽可能与党委、政府的组成人员分别开来，一般应由人大主席、副主席、人大干事和是本级人大代表的乡镇政府机关非领导职务的干部组成，便于乡镇人大主席团作用的发挥。
　　（三）明确主席团常设机构职权
　　从充分发挥乡镇人大职能作用的需要来看，宪法和法律赋予的权力只能在举行人民代表大会的短短几天时间里行使一部分，而乡镇人大主席、副主席是具体的个人，人民代表大会制度实行的是民主集中制原则，是集体行使职权，人大主席只是集体成员之一，不能也不可能代替乡镇人大主席团工作。如果需要对本级行政区域内的重大事项作出决定，就必须召开人民代表大会，但在实际工作中，不可能一年中召开几次人代会，因此，应从立法上考虑设立闭会期间的乡镇人民代表大会主席团，人员由7至9人组成，明确常设机构性质或由本级人民代表大会授予适当职权。便于在闭会期间代表人民更好地行使乡镇人大的职权。
乡镇人大会议一直存在预备会议制度
地方组织法第十三条规定，县级以上地方各级人大每次会议需举行预备会议，选举主席团主持正式会议，决定正式会议的有关事项等，为正式会议的召开做好会前准备工作。然而，乡镇人大每次会议是否同样需要举行预备会议，为正式会议的召开做好会前准备工作呢？对此，法律并没有作出明确规定。地方组织法第十五条规定，乡镇人大举行会议时，选举主席团主持会议。有此人从法律条款的字面上理解为乡镇人大会议无需举行预备会议，应当直接召开正式会议。笔者认为乡镇人代会一直存在预备会议制度。
　　从地方组织法的制定和修改的历程来看，我国1954年制定的第一部地方组织法和1979年重新修订的地方组织法均规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，选举主席团主持会议。”当时的法律没有明确规定地方各级人代会是否需要举行预备会议以及选举主席团的会议由谁主持。由于人代会的召集者并不是人代会的主持者,因此选举主席团的会议并不是人代会正式会议的开始，其实际上就是为人代会正式会议作准备的预备会议。直至1986年地方组织法才明确规定，县级以上的地方各级人代会每次会议需要举行预备会议，选举本次会议的主席团和秘书长和通过本次会议的议程和其他准备事项的决定；预备会议由本级人大常委会主持。然而，关于乡镇人代会是否需要举行预备会议、选举主席团的会议由谁主持的问题，地方组织法在1986年、1995年和2004年的三次修改中均没有作出明确规定。由此，有些人认为乡镇人代会不需要举行预备会议应当直接召开正式会议。笔者认为乡镇人代会实践中一直存在预备会议制度，法律规定中亦包含有预备会议的内容。只是地方组织法对县级以上的地方各级人代会每次会议需要举行预备会议进行了完善和规范，并不代表地方组织法不允许乡镇人大会议举行预备会议。
　　乡镇人大会议实践中一直存在预备会议制度。各地乡镇人代会在召开会议时，基本上都是比照县级人代会的会议模式来进行的。同时，由于乡镇人代会在正式会议之前也需要召开预备会议以通过人大会议的一些重要准备工作事项，例如（1）通过代表资格审查委员会作代表资格审查情况报告；(2）通过大会议程；（3）通过大会主席团和秘书长名单；（4）通过代表议案提出及处理办法；（5）通过议案审查委员会和财政预决算委员会等名单；(6)若代表资格审查委员会人员异动还须通过代表资格审查委员调整名单。上述内容必须也只能是有全体代表参加的正式会议前召开的会议即预备会议才能完成。
　　法律关于乡镇人代会的规定中亦包含有预备会议的内容。地方组织法第十五条明确规定:“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议”。它向我们说明了:第一，乡镇人民代表大会举行会议的时候必须要有主席团来主持会议才能召开；第二，主席团是每一次人大会议必须依法选举一次才能产生的。因此乡镇人大会议在召开正式会议前就需要进行会前选举来依法选举产生主席团，而这样选举产生主席团的会议也只能是在有全体代表参加的会议上进行，而这样的会议也就是预备会议。
　　综上所述，乡镇人代会实践中一直存在预备会议制度，法律规定中亦包含有预备会议的内容。
乡镇人大评议应抓住四个重点乡镇人大评议，对促进和推动乡镇政府及其职能部门转变工作作风、增强服务意识、优化服务环境、提高行政效能等方面具有明显的作用。笔者以为在乡镇人大评议中，应抓住四个重点。 　　一、注重调查研究。一是根据评议工作实施意见，组织代表积极履行代表职责，采取调查了解、走访企业主、有关部门单位、召开座谈会、查阅资料等多种形式，广泛收集意见和建议。二是注意发挥被评议部门的工作对象即重点企业和企业家、各行业协会、被评议部门有工作联系的部门和各镇、各街道办事处等基层单位、被评议机关内部工作人员的作用。三是调查历时较长，调查内容全面具体，调查对象覆盖面较广，通过深入细致的调查研究，掌握第一手材料，为有的放矢开展评议奠定扎实基础，借以提高评议质量。　　二、坚持七个原则。一是实事求是的原则。坚持以事实为依据，以法律为准绳，深入调查研究，体察实情、了解民意、综合分析、提出有理、有据、有力的意见与建议；二是依法办事原则。严格依法办事，严格按有关法律程序进行，不能超越法律规定行事。三是突出重点的原则。在评议过程中，善于从本地实际出发，抓住党的中心工作，人民群众普遍关心、迫切需要解决的热点、难点问题，力求达到评议一处， 推动全局的效果。四是发扬民主原则。评议是新形势下地方人大探索的，社会普遍参与的一种民主政治形式，必须以广泛民主为基础，不搞一言堂。五是注重实效的原则。评议是手段，促进工作是出发点和落脚点，因此必须把注重实效贯穿评议的始终。六是激励导向原则。建立健全评议激励机制，表彰和奖励模范执法、勤政廉政的单位和个人，依法严肃处理贪赃枉法、徇私枉法、失职读职者。七是党的领导原则。评议前，人大应及时向党委请示报告，评议方案应经党委原则同意，评议过程中的一些环节要请党委加强指导，并请党委协调好方方面面关系，及时研究解决评议中出现的问题。　　三、督促落实整改。评议实效明显与否，很大程度上取决于整改的结果如何。所以评议后，要注意跟踪监督，抓落实，抓整改，听取整改情况反馈，使评议工作达到目的。同时还要注意与被评议的有关部门和单位的上级领导交换意见，通报评议情况，消除误会，增强团结。　　四、推广评议成果。目前乡镇人大对评议成果的推广重视还不够，甚至还没有引起重视，往往认为搞评议只涉及被评议单位，也在社会上造成人大评议只不过是评某一单位或某几个单位的事情的影响，事不关己、与己无关的现象普遍存在，这是人大评议工作中最大的憾事。改进和完善人大评议工作，必须注重评议成果的推广，就是要通过对某一单位或某几个单位的评议，使本行政区域内所有的执法人和执法单位启动内部制约监督机制，自敲警钟，自我评议，自查自纠，自加压力，确实使人大评议起到“举一反三”、“牵一动百”的效果，带动和促进本行政区域依法行政、公正司法，形成良好的有法必依、执法必严、违法必究的社会氛围。
作者：韩承金
乡镇人大工作亟待创新& &&&乡镇人大作为最基层的人民代表大会，其代表主要由农民身份的村干部组成，其决策直接与三农相关联，搞好乡镇人大建设对于健全基层社会主义民主，维护农民利益，统筹城乡发展，促进城乡良性互动具有重要意义。近年来，乡镇人大在完善社会主义民主政治，建设社会主义新农村和构建和谐社会的过程发挥了重要的作用，取得了一定成绩，但也存在着不少需要解决的问题。一、乡镇人大视察的方式、方法需要改进、创新和完善& & 长期以来，乡镇人大视察基本上形成了固定的模式，即政府列出亮点，人大代表“大兵团”兜圈子参观，然后由代表将政府夸奖一番，皆大欢喜后，吃饭。如此做法，直观、浮浅、不深入，监督没力度。财务、经济、治安等群众关心的热点问题极少涉及，监督职能难以发挥，如隔靴瘙痒，找不到感觉。久而久之，代表感觉厌倦，政府嫌添乱，监督工作苍白无力，人大工作无地位可言。笔者以为，人大要有地位，就必须找准自己的位置，坚持独立性和自主性，大胆履行自己的职能，做所应做、为所应为，敢于为政府挑毛病，最大限度的地发挥监督作用。目标一致不等于对政府百依百顺。在视察的方式方法上做到几个转变：将过去大兵团集体视察转变为相关代表组、专业代表组视察为主；由走马观花式视察转变为有针对性的深入调研视察；由视察亮点为主转变为亮点和薄弱点同时视察；由蜻蜓点水式直观现场视察转变为深入经济、财务、治安领域的深层次调研视察；由过去政府安排看点，转变为人大自主安排视察。二、乡镇人大需要将决策与监督有机结合起来& & 人民代表大会既是权利机构也是决策机关，只有摆脱对政府的百依百顺，充分反映民意，有效行使了决策权，监督才有依据和内容。因此人代会作出的决定、决议的执行情况，理应成为人大监督的首选内容，也是检验行政机关的行为是否符合人民群众利益和意志的试金石。在人代会闭会期间，乡镇人大组织代表视察是为了掌握政府执行人大决定、决议的情况和存在问题，监督和规范政府行为，使之不致偏离人大决议所规定的范围，从而使人民管理国家的意志得以体现。但现实中，人代会做出的决议很少有被认真贯彻落实的，政府我行我素，人大听之任之，使人大决议及人大本身的权威性和严肃性大打折扣。因此，乡镇人大应将一年一度的人代会作为自己的重要舞台，认真筹备、精心组织，深入讨论并严格审议政府工作报告，严格表决程序，谨慎决策。一但形成决议，应将其执行情况列如人大监督内容，并作为年终评议政府部门和政府负责人的依据，从而使人大视察监督具备针对性和有效性，做到有的放矢。三、乡镇人大需要有行使监督职能的职能部门和专业技术人员& & 当前，乡镇人大监督无力的原因之一在于缺乏行使监督权力所必需的财经、审计部门和专业技术人员。具有监督审计功能的审计、经管部门，均在政府麾下，事实上形成了自己监督自己的不正常局面，这显然不符合监管原则。而具监督天职的人大，又“缺胳膊少腿”，难司其职。近年来，各地行政部门出现的贪污腐化现象，就与监督与被监督的关系没理顺有关。所以，乡镇人大下辖财经、审计等部门，使乡镇人大拥有对人民反映强烈的财经问题的审计督察能力，已成为当务之急。当然，为确保乡镇人大职权真正行使到位，其经费单列自主使用也是非常必要的。四、乡镇人大工作需要社会改变偏见目前，社会上甚至于一些领导干部，对人大工作的偏见很深，认为人大工作就是开人代会，将政府成员的“代”字去掉，为政府成员戴乌纱帽。有的把人大看成老干部临退前的“茶站”，有的讳疾忌医担心人大监督添乱；有的把人大监督总结为“吃好、喝好、玩好、为政府叫好”，一提人大监督就认为是与政府领导过不去；有的将代表职务视为奖品、荣誉和地位，任意发放，弄得人代会成了先模会和干部会，把乡镇人大工作搞得无聊而丛属。造成这种局面的原因是多方面的，笔者认为，人大干部缺乏主体意识，工作不主动，缺乏进取意识和献身精神，怕枪打露头鸟，惧为天下先，墨守成规，不敢创新和实践是造成这种局面的重要原因。有的人大干部自己就感觉比人低一等，遇到原则问题不敢据理力争；有的领导同志竟将人大干部平级转任政府职务说成是对人大干部的重用，好像当人大干部本身就低人一等，只有转行才是重用。因此，要改变社会上对人大工作的偏见，应首先从人大干部自立、自强、自信做起。事实上，宪法已明确规定人大是最高权力机关，我们党和国家历来非常重视人大工作，针对各级人大权力的保障立法、规定、条例和文件已经不少，关键是要落实，把文字变成现实和行动。有了法律和政策支撑，却鲜有开拓工作空间的动作，总是在别人工作边缘找立足点，工作处境当然不可能处于主动。五、乡镇人大需要实现“党委人大交叉任职”& & 宪法明确规定：全国人民代表大会是国家的最高权力机关。地方各级人大在各级的地位也是不容置疑的，但现实中，人大被称为橡皮图章，监督政府苍白无力，人大作为最高权力机关和党的领导地位之间的关系问题，常常被拿来作为耻笑社会主义民主政体的依据。因此，笔者以为，倡导乡镇乃至地方各级党委和人大交叉任职，寓人大监督于党的领导之中，容党的领导于人大监督之中。这样既强化了人大对政府的监督职能，还人大最高权力机关之实，又使党的领导和党的执政地位与宪法规定实现了政治体制与法制上的高度统一。& & 总之，乡镇人大在今后的工作中，应大胆克服传统观念，正确对待同志的误解，正确阐释人大与政府的关系及不同的社会职能和职责，大力宣传乡镇人大在保障基层政权建设和构建和谐社会中的重要作用。对照中央和国家有关法律和规定，大胆实践，围绕三农问题，积极调研统筹城乡发展的新思路，努力探索人大工作的新方法、新途径，开拓真正属于人大自己的工作空间。只有这样才能使乡镇人大有地位，人大工作者有前途，社会偏见才能根除。当然，这离不开党委在支持人大工作的同时，注重人大干部的选拔和使用。做好乡镇人大宣传信息工作，是宣传地方人大工作的基础。当前，基层人大宣传信息工作存在的问题和不足，主要表现在；一是宣传氛围不浓，基础建设薄弱，信息传递不及时，信息员工作不主动；二是缺少宣传计划，人大工作宣传处于盲目状态，宣传内容跟不上时代主题；三是宣传队伍建设不力，信息宣传工作无法开展；四信息宣传员法律知识和人大业务知识贫乏，写作水平质量不高；五是资金保障乏力，缺少必要的办公条件，人大宣传经费无法得到保障；六是缺乏奖惩措施，信息员写作积极性不高、主动性不强。&&&& 如何做好乡镇人大信息宣传工作，笔者认为，当前应做好“一个规划”、“五个加强”。“一个规划”即乡镇人大主席团应根据任期内工作任务和年度工作重点，制定规划好乡镇人大一个年度信息宣传计划，做到宣传有重点、有目标、有任务、有效果。“五个加强”即加强人大宣传信息工作的组织领导，加强乡镇人大信息员队伍建设，加强人大信息员的业务培训，加强和完善人大宣传信息制度建设，加强人大信息激励机制建设。
乡镇人大宣传工作的几点建议
乡镇人大是我国人民代表大会制度的一个重要组成部分，是最基层的国家权力机关，宣传乡镇人大工作是党和国家宣传工作的重要组成部分。乡镇人大宣传工作，直接关系到最基层群众的人大意识、民主意识、法治意识的提高，关系到基层民主法制建设推进，关系到依法治国基本方略的贯彻实施，但现在乡镇人大宣传工作普遍存在宣传质量不高、宣传工作人员缺少人大专业知识等问题，笔者认为应从四个方面加强乡镇人大宣传工作。
　　一要加强组织领导。乡镇人大要把人大新闻宣传工作摆上重要议事日程，积极争取乡镇党委重视，使乡镇党委主动把人大宣传工作和乡镇日常宣传工作相结合；把乡镇人大宣传和年度工作重点和近段工作部署相结合；全盘谋划和安排乡镇人大年度宣传规划和计划；把人大新闻宣传工作纳入宣传工作考核。
　　二要加强队伍建设。搞好人大宣传工作，必须有一支政治强、业务精、作风硬的宣传报道队伍，部分乡镇人大办工作人员很少，不少乡镇没有专职工作人员，部分乡镇人大宣传队伍呈现出青黄不接的状态，乡镇人大要向党委积极争取，加紧对年轻人员队伍的培养和选拔，成立通讯小组。
　　三要加强业务培训。乡镇人大宣传有一定的专业性，没有经过系统全面的培训，对法律知识和人大业务知识贫乏，不知如何下笔写好人大新闻信息稿件，直接影响宣传报道水平和质量。乡镇人大要通过邀请省市县人大领导、学者对人大新闻宣传通讯员就人大新闻写作基本知识、如何提高基层人大新闻宣传工作水平等内容进行培训；加强人大宣传员的自身知识准备能力，扩展视野，提高宣传工作水平。
　　四要完善激励机制。乡镇人大新闻信息宣传员不是专职的，只是一些业余写作爱好者，没有宣传工作任务，写新闻宣传稿件又相对乏味，久而久之，其工作积极性不高，主动性不强。乡镇人大要建立健全宣传工作奖励范围和奖励标准，要明确通讯小组工作职责和任务，有效调动人大新闻宣传工作的积极性和主动性。
乡镇人民代表大会作为我国最基层的地方国家权力机关，与乡镇的人民群众有着最密切的联系，是中国民主政治建设的最前沿阵地。近年来，在各级党委的坚强领导和上级人大的正确指导下，我镇人大工作有了新的进展，取得了新的成效。但实事求是地讲，乡镇人大工作与法律赋予的职责相比、与上级人大的要求相比、与人民群众的期望相比，还存在较大的差距，工作中还存在不少困难和问题，一定程度上影响了其作用的有效发挥。
一、存在的问题
乡镇人大工作是最基层的工作，同时也是最难做的工作，乡镇人大工作做得好坏关键取决于各级党委、政府的重视程度。由于乡镇中心工作多，人大工作常常被忽视，给人的感觉是乡镇人大工作好象是可有可无的，是“摆设”，主要表现在：
&&& 1、乡镇党委对人大工作重视支持不够。有的乡镇党委书记，工作习惯于大包大揽，不善于发挥乡镇人大的职能作用，将乡镇人大工作放到可有可无的地位；有些乡镇本该由人大决定的事项不通过人大，而有些违背群众意愿甚至违法的事情却让人大去办理；有些乡镇领导嘴上说人大工作很重要，可实际行动跟不上，办公经费和代表活动经费得不到落实。多数乡镇人大就人大主席“光杆司令”一人，即使有的乡镇人大配备了工作人员，由于工作条件差、待遇偏低，组织开展活动举步维艰。
2、例会召开流于形式。不讨论报告，不能按时按次召开。《条例》规定乡镇人民代表大会每年一般举行两次，每次召开不少于2天，而在实际工作中绝大多数乡镇人代会每年只举行1次，一上午大会就全部结束（包括换届选举在内）。许多代表吃不透会议精神，给人的感觉是人大工作除了选举出乡镇长、副乡镇长和人大主席几个人外，就没有别的事可干了。审议工作报告流于形式，代表们没有提议案和建议的活动安排。人代会开成了党委、政府的工作动员会、任务布置会，人大代表成了“会议代表”。难以集中民智、反映民声。乡镇人大的职能作用不能够充分发挥。人大主席、副主席分管了政府的一些工作，把主要精力用在了包村驻队和各种中心工作上，即使上级人大安排的一些工作，也只是走走形式，应付了事。
3、重大事项很少经人代会决定，少数人说了算，影响经济的发展，群众不满意。根据规定乡镇凡重大事项要经由人代会通过，而在实际工作中，没有听说过哪个乡镇人代会通过了什么重大事项，会上只是读一读报告完事，乡镇那些“重大事项”都是少数人说了算，缺乏透明度，很难统一思想、团结力量，还容易形成决策失误，甚至造成贪污腐败违法乱纪。
4、监督流于形式。鉴于多数乡镇人大就例会而例会，只是做一做样子，人大会议期间和闭会期间都是党委和政府说了算，人大的监督工作也就没有了目标失去了动力，人大没有可监督的东西，监督什么怎样监督，便形同虚设，造成少数领导“一言堂”，人大一年到头干的都是政府的各项中心工作，接受的是政府的领导，哪里还能监督政府的工作。
5、代表的活动流于形式。代表不接触选民，不对选民负责，选民对人代会缺少热情。绝大多数人大代表都是为了拉选票由乡镇“一把手”“钦点”后在各选区选举产生的，当然都是他的“自己人”，不注重代表的先进性，结果把一些政治觉悟和文化素质不高、为群众服务不热心的人选进了代表队伍，影响了乡镇人大工作的整体水平。他们不履行代表应尽的义务，只顾“上头”，对领导安排的事项言听计从，而对选民的意愿和要求了解不多，关注不够。群众对人代会当然不热情。
二、几点思考和建议
1、各级党委要高度重视乡镇人大工作。县乡党委要进一步加强对人大工作的领导，将人大工作纳入到党委工作的总体布局之中，定期召开党委人大工作会议，研究解决乡镇人大工作出现的新情况、新问题；县委对乡镇党委的年度工作考核应有人大工作的内容。提高乡镇人大的地位，各级党委、政府重视支持人大活动，让人大工作正常化，制度化，规范化。
2、各级人大要指导、支持、检查乡镇人大工作，依法规范乡镇人代会。县人大及其常委会要加强对乡镇人代会指导，指导范围要具体全面到位，严把乡镇人代会召开的各个环节，保证乡镇人代会时间充分、议程完备、程序合法、组织得当，切实提高乡镇人代会会议质量，充分保障代表行使管理国家事务的民主权力。人代会要定期召开，不能草率应付。
3、要明确界定有关重大事项。哪些事项是必须经由人代会通过才能执行，哪些事项是可由政府有关部门直接执行的应有明确的界定。对于一些必须经由人代会通过的重大事项可以定期、不定期或随时召开人代会通过，杜绝由少数人说了算现象的发生。过去乡镇长有500元以下审批权，党委书记和乡镇长集体审批就有500至20000元审批权，超过20000元必须经由人代会通过，实际工作中超越审批权限了却没有哪个乡镇能在人代会上通过。现在一个乡镇一年支付招待费100多万元都是很平常的事了，专项资金挪作他用，拆东墙补西墙，许多款项不知道就暗箱操作花光了，这些都是滋生腐败的温床，同时也是广大人民群众普遍关注的热点和难点问题，希望能够引起各级领导的高度重视。
4、要重视发挥人大主席的作用。人大主席应与书记、镇长同等待遇，参加有关会议和培训。各级党委、政府和上级组织部门要注重对乡镇人大主席的培养、选拔、考核和交流。鉴于目前现状，可以规定乡镇人大主席为党委副书记，就像乡镇长一样，这样即不增加班子成员职数，又可提高乡镇人大主席的发言权，从体制上保证人大的地位和作用，真正做到充实和加强乡镇人大工作。5、建议上级人大要在有关的文件或规定中明确以下三点：一是要明确乡镇党委、政府要为人大创造必要条件，诸如办公场所、代表活动室、办公用电脑设施等，支持人大依法开展工作上的职责；二是要明确乡镇人大工作经费、代表活动经费的最低额度；三是上级人大要加大关心乡镇人大干部工作、学习方面的力度，建立健全人大干部进修培训、使用交流和外出考察学习等制度。
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