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财政部驻各地专员办融入财政国库动态监控体系初探
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财政部驻各地专员办融入财政国库动态监控体系初探
李元成& 陈建平
随着我国从传统的生产型财政管理模式向公共财政管理模式转变，财政监督层面上出现了两大创新：一是预算编制、预算执行和预算监督“三大权限”相互制衡、联动运行的公共财政管理框架，初步显现出财政监督全方位融入财政管理的基本格局；二是突出财政管理特色，构建事前事中事后监督相结合、内外监督相结合的财政监督运行机制，明确了财政监督对财经政策和财政收支等财政管理事项实施全方位、全过程动态监管的基本方向。在这场财政管理的历史性变革中，建立财政国库动态监控体系已成为推进上述两大制度创新的重大举措，就地履行中央财政监管职能的专员办也成为健全中央财政国库动态监控体系的重要支撑。
一、财政国库动态监控体系初步显现强大功效
财政国库动态监控体系是以国库集中收付业务为基础，通过信息网络系统对国库资金收缴、库存、支付和使用效益各环节进行实时、智能和全程监控，配套实施多种方式的监督检查，及时发现查处违规违纪问题，纠正预算执行偏差，保障财政管理与改革有序进行的综合性监督管理体系。自2000年财政国库管理制度改革开始，中央部门和基层预算单位基本都纳入财政直接拨付改革范围，绝大多数的中央部门纳入非税收入收缴管理制度改革试点。财政国库动态监控成效十分显著，仅以我办配合核查的个案就足以进行诠释。根据财政部财政国库动态监控系统发现的疑点，我们对江苏两个单位对中央财政资金使用情况进行了现场核查，重点对44项疑点逐项进行了核查分析，总体上显现出四项突出功效。
（一）预警机制功效得到体现。经核查，上述两个单位使用中央财政资金的信息记录总量达699 项，通过预警系统甄别，财政国库动态监控发现的疑点达44项，所占比例为6%。
（二）违纪问题得到查处。根据财政国库动态监控系统发现的疑点信息，经现场核实，共查出违纪违规的“问题类疑点”16项，占疑点总量的36%；其中，“重大问题类疑点”达到8项，主要包括：将中央预算资金补贴下属单位，采取虚列支出方式套取零余额账户用款额度等等。
（三）疑点问题得到澄清。通过核查，排除疑点28项，这些项目大多是两个单位支付给其机关服务中心的会议费、印刷费和水电费等，从支付对象看属于向本单位和下属单位转款的行为，不符合《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》规定，所以预警系统作出了严格且灵敏的判断。核查结果显示，机关服务中心是独立核算的事业法人单位，相互之间经济结算较为规范，不属于内部转款类型，疑点也就被排除。
（四）威慑作用得到提升。通过对国库资金进行动态监控，及时核查疑点问题，有效地强化了事前和事中监督，对预算单位规范用款行为，提高财务管理意识，起到了强大的威慑作用。两个被核查单位体会到：“财政部运用计算机系统在时刻监控着我们的财会行为，这种通过‘人管机’实现‘机管人’的监管体系，让我们丝毫不敢马虎。”
核查情况表明，在财政国库动态监控中，由于监控系统智能化程度较高，疑点发现快，问题抓得准，再加上专员办配合开展核查，较为及时地查处问题，从而有效地遏制传统财政资金管理运作方式下存在的截留、挤占、挪用等违法违纪问题，有力提升了中央财政的监管幅度和监管成效。核查情况也充分证明，通过现代信息网络系统对财政资金流向与流量进行全过程实时监控，再辅之以现场重点核查所构建起来的财政国库动态监控体系，不仅可以将财政管理与财政监督有机融为一体，而且还可通过专员办就地实施现场核查，健全上下联动的财政监管运行机制，为金财工程监管功能开发和专员办参与财政国库动态监控管理开辟广阔空间。
二、健全财政国库动态监控体系的几个重要方面
财政国库管理系统通过对预算单位银行账户的管理、财政资金支付范围的划分、支付方式的确定、用款计划的申报、用款额度的下达、用款申请的审批、支付指令的签发、代理银行的支付与清算、会计账务的处理、支付信息的管理、年终结余资金的处理以及支付过程的动态监控等一整套管理措施，形成了国库集中支付的运行机制，这种机制通过上述各个环节的审查、稽核与监督检查活动，将监督重点从事后转移到了事前和事中。但由于财政国库动态监控体系尚处于创新发展阶段，还存在诸多亟待研究解决的问题。以我办开展的现场核查个案进行剖析，主要问题是：
（一）监控效率有待提高。财政国库动态监控从发现疑点到核查处理，存在着时间滞后的问题，影响着动态监控功效。我们现场核查的44项疑点，有23项疑点是上一年度发生的，占比为52%。其中，最早的一项疑点发生491天后才得以进行现场核查。虽然事后能够对这些疑点进行核查处理，但对于违纪问题只能跨年度处理，影响了当年的预算执行，也使得部分财政资金损失不能有效挽回。因此，对遍布各地的中央预算单位及时进行现场核查已成为动态监控的薄弱环节，而这也正是各地专员办充分发挥就地监管优势的着力点。
（二）银行账户有待严格管理。账户管理是强化财政监管的重要前提，是提高财政资金管理透明度，防止资金游离财政监管的基本措施。通过现场核查发现，上述两个单位一直在使用中央预算资金，但作为中央预算单位，其银行账户未按要求报专员办审批，并且在开设零余额账户时也未对其他账户进行清理，仍然保留了多个实有资金账户。核查发现的虚列支出套取零余额账户额度等重大问题，都是以这些实有资金账户为运作手段的。因此，必须进一步加强银行账户监管，严格执行预算单位银行账户开立、变更和撤销等财政审批备案的管理制度，健全银行账户管理系统，为财政国库动态监控提供详实的监管信息，以遏制利用关联交易或违规设置账户转移挪用财政资金等“隐性”违规问题的发生。目前，专员办对中央基层预算单位银行账户的监管工作，正好可以有效地弥补这方面的监管缺憾。
（三）监控范围有待拓展。当前，财政国库动态监控系统的监控，主要是针对国库集中支付系统的资金流向与流量信息，还缺乏对预算单位预算编制情况、预算明细指标等支付的前端信息，以及预算单位非税收入收缴系统、会计核算系统等相关信息的掌握，因此，监控范围相对狭窄，监控功效尚未得到充分发挥。我办在现场核查中，除核查了44项疑点问题外，还查出其他6项违纪问题，主要是这两个单位在预算编制上吃“空额”、在预算执行上坐收坐支其他收入等问题。对这方面的监管，正是专员办就地开展中央财政监管的用武之地。
（四）监控功效有待提升。受各种客观因素限制，当前财政国库动态监控发现的疑点，大都属于较为直观的单一性问题，且主要集中在内部转拨款、大量提取现金等方面，而对于预算编制项目粗放，预算执行超支、科目串用、虚列支出等问题，还难以作出复合判断和预警分析。通过专员办实施现场核查，既可查处更为复杂的深层次问题，还能够为完善相关法规制度、改进监控指标体系以及提高预警系统智能化和综合性功能，提供切合实际的政策建议。
要解决上述四项主要问题，在监督的技术层面上，需要以“金财工程”建设为依托，进一步健全监控技术平台和数据采集通用平台，特别是要实现与国库集中支付系统、非税收入收缴系统、银行账户管理系统以及预算单位会计核算系统的网络连接，增强监控系统的实时性、智能性和复合性，提高监控指标体系的科学性，强化综合分析功能，提升预警规则和智能水平；在监督的操作层面上，需要优化网络资源与人力资源的科学配置，充实动态监控干部队伍，加强对系统运行情况的分析判断，加快对疑点问题的核查处理。这种发展趋势在客观上要求专员办尽快担负起参与动态监控和现场核查的改革重任，以充分利用和盘活现有财政监督资源，充分发挥就地监管优势，形成上下联动的监控合力。
三、健全财政国库动态监控体系的基本思路
按照系统论原理和“木桶”理论，为了避免出现“短板效应”，全面提升财政监管综合效能，迫切需要充分发挥专员办在监管职能、机构布局和就地监管等方面的独特优势，让其承担起财政国库动态监控的相关职责，以配合并推进国库管理制度改革，健全中央财政国库动态监控体系。具体地讲，就是按照“金财工程”建设的总体规划和要求，以充实和完善财政国库动态监控体系为基本目标，突出抓好三大建设，将专员办这支监管力量充分利用起来，分阶段分步骤地将其纳入中央财政国库动态监控体系。
（一）加强制度建设，科学界定专员办的监管地位
1.专员办在金财工程运行模式中的定位。按照金财工程建设基本模式，财政管理信息系统（GFMIS）总体上由预算编制审核系统、预算执行监控系统和财政监督预警系统有机组成（如下图）。财政国库动态监控体系实质上是预算执行监控系统和财政监督预警系统的交叉部分，在财政监督预警系统中专员办完全可以作为执行的承担者，并且还可以在就地开展监管工作中履行预算编制审核和预算执行监控的部分监管职责。这应成为专员办履行中央财政监管职责的重要领域。
2.专员办在监督管理职能上的定位。按照公共财政管理体制基本结构分析，预算编制和预算执行的基本管理职能，主要是由财政部业务司局来承担的，专员办则可通过对驻地预算单位预算编制和预算执行的审核来实施一些基础性和辅助性的监督管理职能，这种非决策性和非分配性的财政监管活动，以预算编制和预算执行为轴心，既可为预算编制提供真实反映基层情况的决策信息，也可就地监督基层单位严格执行预算。因此，面对全国各地众多涉及中央财政管理的单位和项目，充分考虑专员办的机构布局特点，充分发挥其就地监管优势，将预算编制中大量的审核、核实和调查等基础工作，以及预算执行中参与动态监控、核查和调研等具体事项，以规章制度形式要求专员办承担起来，无疑是既能整合监督资源又符合财政改革与发展需要的理想抉择。
3.专员办在财政国库动态监控体系中的定位。按照管理学基本原理分析，在一定的组织规模下，管理幅度和管理层次成反比例关系，“组织规模扩张时，”管理学家V·A·格拉丘纳斯指出，“过宽的管理幅度会使主管人员鞭长莫及而存在失控的风险，降低管理的有效性，增加管理层次显得尤为必要。”目前，数万个中央基层预算单位遍布于全国各地，对于国库部门而言管理幅度明显过大，涉及的地域和部门行业明显过宽。因此，财政国库动态监控体系对中央单位的预算执行和代理银行的收付业务实施监督，增加基层管理层次势在必行,财政部驻各地专员办则是最为理想的角色选择和基本支撑。在财政国库管理系统分部门、分行业、分区域实施全国性宏观动态监控的总体框架中，专员办完全可以也有条件根据部里的指导意见和工作要求，通过与财政国库动态监控系统联网，参与对所在地中央财政资金运行情况的动态监控，组织实施综合核查，逐步实施绩效监督和综合财政监管。
（二）加强业务机制建设，分步融入监控体系
财政国库动态监控体系是以网络布局科学化和系统数据多元化为基本前提，需要根据监管范围和管理幅度逐步优化网络布局，拓展系统数据采集渠道，整合监管资源和信息资源，提升动态监控功效。专员办参与财政国库动态监控工作，应坚持立足现实，着眼发展，分步实施，逐步推进。
1.夯实监管基础，拓展监管职责。当前，专员办应以加强业务工作机制建设为重点，在为财政国库动态监控系统提供基础性监管信息的同时，也要为融入动态监控体系奠定坚实基础，同时还要进一步拓展监管职责。一是要加强银行账户监管，在全面清理整改的基础上，扎实开展银行账户审批、备案和年检工作，推进银行账户管理系统建设，及时提供银行账户监管信息。二是介入部门预算监管，根据财政部授权和政府收支分类改革要求，督促预算单位细化部门预算编制，监督预算单位严格执行部门预算，及时提供部门预算监管信息。三是加强国库集中支付审核，根据授权加强对预算指标、用款计划、支付方式等支付前端信息的审核，为完善动态监控系统探索增加新的监控点。另外，还要加强对预算收入、预算支出和基层预算单位财会的日常监管工作，为实施对中央基层预算单位综合财政监管奠定坚实基础。
2.运用专员办的力量，完善财政资金运行过程的动态监控。按照①系统预警→②人工监控→③实时查询→④综合核查→⑤问题处理→⑥信息披露→⑦部门整改→⑧跟踪反馈→⑨绩效监督等九项主要程序完善监控系统，这既符合财政资金运行的基本流程，也是构建事前审核、事中监控与事后检查相结合的财政监督机制的基本要求。现阶段专员办可以从第④项程序积极介入，配合开展综合核查及其后续的六项主要工作；随着金财工程建设不断推进，专员办有必要进一步承担起就地动态监控的全部任务。
3.通过健全网络体系，建立联动监控机制。目前，国库集中支付系统正在改进和完善，试点资金规模和范围正在逐步扩大，但是专员办还没有实现与部国库支付系统的网络连接，参与实时动态监控的条件暂不具备。在此情况下，一方面应加强连网方案的设计和专员办动态监控系统的开发，另一方面应建立上下联动的财政国库动态监控机制，重点是制定《国库集中支付疑点核查暂行办法》，以内部规章的形式对专员办正式授权，并确立专员办的核查职责。此外，还应按照动态监控、及时核查、上下联动的基本原则，明确财政国库收付机构在对实时监控系统生成的疑点分类整理后，通过部内信息网以邮件按月发布提交给各地专员办；专员办着重围绕疑点进行现场核查，按月反馈核查信息；财政国库收付机构根据监控疑点信息及核查情况，定期编写动态监控信息报告和情况通报。
4.建立健全动态监控体系。随着国库支付系统资金规模逐步扩大，试点范围将覆盖所有中央一级和各级基层预算单位。在此条件下，应积极拓展财政国库动态监控网络布局，授权专员办对中央二级以下预算单位实施财政国库动态监控，推进全方位、多层级动态监控网络体系建设。
(1)推进网络监控。通过与财政国库动态监控系统联网，专员办不仅可以实时查询和接收对当地预算单位的各类财政监管信息，并且可以通过建立相应的账户信息监控、预算指标监控、支付信息监控和疑点核查管理等业务应用系统，实现对所在地中央财政资金全过程的实时动态监控，在系统的智能化预警提示下，及时对疑点问题实施就地核查，按月向部呈报动态监控情况报告。
(2)规范网络监管。重点是加强基础信息、岗位职责、工作流程的标准化和制度化建设，制定《在线监控实施办法》，对监控主体、监控对象、实施范围、责任追究等方面作出具体规定，并且通过设置浏览和查询权限，明确专员办对中央二级以下预算单位在线实时监控职责，确保财政国库动态监管系统向基层规范化延伸。
(3)拓展网络监管领域。在不断推进财政国库动态监控的基础上，根据“金财工程”建设要求，加强预算编制、执行和监督各业务主体间的信息沟通，积极开展对财税政策执行、预算收入和支出绩效等方面的网络监控，构建起以专员办为基本支撑的整个中央财政管理领域的动态实时网络监控体系。
（三）加强信息化建设，提高专员办网络化监管水平
专员办应根据金财工程建设总体目标和统一规划，以实现“监管业务网络化、监督检查电子化”为基本目标，在业务机制建设和信息化建设相互推动的基础上，重点抓好三项工作：
1.加强日常监管类软件的开发运用。主要是加强银行账户监管、非税收入监管、部门预算监管等日常监管类业务软件的研究开发，挖掘运用计算机网络提高工作效率的潜力，提升和发挥网络功能，进一步提高信息化运用水平。
2.加强监督检查类软件的开发运用。主动学习借鉴审计部门等业务软件开发运用的经验，适当借助计算机网络技术专家的力量，选择一些重点项目组织进行业务软件开发，逐步实现电子化检查和网络化监管。
3.加强信息化干部队伍建设。重点是抓好信息化知识、网络管理、系统安全等专题学习培训，适当引进专业人才，全面提升干部的计算机应用能力，建立起既懂监管业务又掌握信息技术的干部队伍，为推进金财工程建设提供充足的人力保障和智力支持。
来源：《财政监督》2007年第1期
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