改革：执行发展与创新的时代呼唤
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【期刊名称】
改革：执行发展与创新的时代呼唤
【副标题】 执行改革实证分析与理论建构研讨会综述
【英文标题】 Reform：Call of the Times for the Development and Provocation of Judgment Enforcement
【作者】 【作者单位】
【分类】 【期刊年份】
【期号】 7【页码】 14
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　　日至4日，浙江省高级人民法院在最高人民法院执行工作改革试点法院绍兴中级法院召开了执行改革实证分析与理论建构暨浙江省法院第三次执行理论研讨会。最高人民法院副院长沈德咏专门给会议发来贺信。浙江省委副书记、政法委书记周国富，省高院院长张启楣到会并作了重要讲话。绍兴市委副书记、市长王永昌、最高法院执行办副主任葛行军等领导以及上海、黑龙江、北京等高院领导出席了会议。会议专门邀请了中国人民大学法学教授江伟、西南政法大学教授常怡、中国政法大学教授杨荣新、中国社会科学院张志铭、王敏远研究员等8位知名专家对绍兴法院“执行权两级分离运行模式”的改革进行分析论证。浙江省各中级人民法院执行工作分管院长、执行局（庭）长及部分论文作者参加了会议。会议共收到论文86篇，现将研讨会评析、探讨与论文交流的观点综述如下：
　　浙江省各级法院执行改革实践评析
　　与会专家、学者在考察浙江包括绍兴执行改革实践，听取相关情况汇报后认为：近年来，根据中央11号文件精神和最高人民法院要求，在党委、人大、政府及有关部门的支持下，浙江各级法院领导重视执行工作，广大执行人员勇于实践，开拓创新，从浙江实际出发，制定了《浙江省法院执行工作改革方案》，执行工作有序发展，执行改革稳步推进。有关专家、学者认为，浙江已逐步形成“统管分权”的执行工作新模式。执行改革主要体现在建立执行新体制、设置执行新机构、执行权分离运行及实施债权凭证制度等方面。
　　一、关于建立执行新体制
　　传统的执行体制，上下级法院执行工作是监督关系，各级法院各自为战，形不成合力，抵制地方保护主义能力不强。浙江省高级人民法院根据最高人民法院有关规定，于2000年2月下发了《关于统一管理全省执行工作的规定》，正式确立了由省高级法院统一管理与协调全省执行工作的新体制。2001年6月，浙江省高级人民法院审判委员会讨论通过了《浙江省法院执行工作改革方案》，明确统一管理包括对整体工作的管理、案件执行的管理、案件协调的管理、案件监督的管理及执行力量的管理等，并对每一项管理内容作了详细的规定。同时召开全省法院执行工作改革会议，进行具体部署。
　　有学者认为，浙江法院在执行改革中已基本形成了以高级法院为单元的执行工作统一管理和协调的新机制，符合最高人民法院《》的精神。从理论上讲，执行工作统一管理和协调的新机制，是引入了行政权“上令下从”或“垂直管理”的组织和程序构造。因为执行权在权力性质上具有两重性，按照其具有行政权的属性和目的性的要求，实行统一管理和协调是有其合理性的。而且，从法院行使权力性质的角度看，相对于法官、法庭等严格而直接的裁判权主体，法院是一个外延更广的集合概念，法院以法官、法庭为组织核心，以裁判为主要职责，并据此形成自己的组织和程序构造。但是，法院还包括书记员、执行员、法警等各种辅助人员，还承担着与裁判相关联的行政和其他性质的工作。因此，法院作为集合意义上的司法裁判机关，也能够行使非司法权性质的权力。当然，在法院的机体中引入“上令下从”或“垂直管理”的执行体制时，不能因此而损害法院作为裁判机关所内含的独立、中立的组织和程序构造。
　　也有学者对“统一管理”提出不同看法，即“统一管理”背后的理念是什么？认为司法权是绝对反对垂直领导的，目前世界上没有一个国家的司法权是垂直领导的。所以如果要与国际接轨，那就不能在一般意义上引进“统一管理”的概念，必须进一步明确执行权的性质，因为执行裁决权与执行实施权是两种不同性质的权力，各有一套自己的理念和运行机制。
　　在执行工作统一管理和协调的体制下，浙江高院主要开展三方面工作：一是集中执行，针对全省普遍反映的较难执行的被执行主体，结合阶段性工作重点，争取地方党委、人大及有关部门的支持，集中时间、集中执行力量，有组织地开展集中执行行动，攻难克坚、营造声势。二是交叉执行，被执行人有履行能力而未能执行，或是有地方保护的企业或是党员干部、行政机关等特殊被执行主体，由上一级法院指令辖区内另一个法院执行。三是提级执行，对一些重大、疑难、复杂、社会各界反响较大的案件，通过提级的方式由上级法院执行。上级法院相对超脱，且能够提升案件执行的公信度，执行效果较为明显。
　　学者们认为，产生于20世纪90年代初的“执行大会战”形式，在当时的历史条件下，对于缓解法院的执行积案压力、着手解决执行难问题，起到了一定的作用。但是，“执行大会战”是一种政策性的行动，与国家法制化要求不符，也弱化了民事执行的程序约束，今后应杜绝“执行大会战”这类现象。目前浙江法院采取的集中执行有别于“执行大会战”，“执行大会战”是集中对案件的执行，片面追求执结率，容易导致“执行乱”和“乱执行”现象的产生，侵害执行当事人和其他利害关系人的合法权益。统一管理体制下的集中执行是集中执行力量来执行一些难案、大案和有阻力的案件，是一种新的执行方式，能充分发挥执行工作新体制优势，体现了统一管理的精神，使执行工作形成合力，有利于提高执行效率。
　　实践部门的同志指出，集中执行与过去的“执行大会战”的主要区别有：（1）集中执行是在执行工作统一管理和协调执行新机制下进行的，有组织、有计划、有重点。“执行大会战”更强调行政号召，各自为战。（2）集中执行要求执行中严格程序，确保公正。“执行大会战”往往不注意程序的公正，不注意保护双方当事人和案外人的合法权益。（3）集中执行以执行机构的力量为主，法院其他部门配合支持。“执行大会战”往往调动全院的力量，全院干警搞执行。（4）集中执行是执行工作走良性循环之路的辅助手段，“执行大会战”则是传统执行理念下的常规手段。
　　二、关于设置执行新机构
　　浙江法院按照最高人民法院关于执行机构改革的要求，在2002年3月底前，全省各级人民法院都成立了与统一管理、统一协调新体制相匹配的新机构―执行局，并在执行局设相应的内设机构，分别行使执行裁决权、执行实施权和统一管理权。
　　有的学者根据浙江法院设置执行新机构的情况，认为从中国国情出发成立执行局，不仅体现了民事执行权的行政性特点，而且还从形式上宣示执行和审判两种程序的分立，有利于调动有限的执行力量，有利于攻克一部分“老大难”案件和社会影响较大的案件。执行局内设执行裁决庭和执行实施处，分别行使执行裁决权和执行实施权。执行裁决庭由执行法官组成，专司执行裁决权；执行实施处由执行员和书记员组成，专司执行实施任务。这样的设置模式既兼顾了执行权的司法权和行政权属性，又能克服传统执行体制下权力高度集中、缺乏监督制约机制的弊端。
　　有的学者从经济学角度分析，认为浙江法院设立执行局是一个制度创新，是执行权力的重新分配，是执行资源的重新配置。执行局的成立不是简单的换个牌子，而是强化了执行力量。执行局成立后，上级执行局可以统一调度执行资源，这些资源包括人力资源、制度资源、物资资源，可以避免执行资源的浪费，有利于克服地方和部门保护主义。
　　有的学者认为，当前执行机构的设置可借鉴外国民事执行机关设置的经验：一是执行机构要独立于审判机构，实现彻底的审执分立；二是执行机构专司执行实施，以及处理相关的程序性问题，不负责对实体纠纷的裁判；三是以效率作为主要价值目标设置内设机构，实现分权制约。
　　有的学者指出，民事执行权是一种介于司法权和行政权之间的边缘性权力，基于这一特性，有的国家将执行机构设置在法院之内，有的将执行机构列为行政机关序列。但是结合中国国情，设立独立于法院的专门执行机关不符合当前精简机构的客观实际，而将民事执行权交由行政机关，则有行政权代行司法权之嫌。确立民事执行权由法院专属行使，既能保持执行机构的历史延续性，又能提高执行工作效率。
　　也有学者认为，执行局设置在目前的改革中能起到积极作用，在适当的时机，民事执行改革在制度安排上可以再作一点调整，即将民事执行裁判权归人司法裁判的组织和程序构造，维持司法裁判的完整连贯；将民事执行权界定为民事执行实施权，将执行局定位为法院内部专门行使执行实施权的机构，并在组织、人事和程序上作相应的调整。
　　三、关于执行权分离运行
　　根据执行权的双重属性，浙江省高级人民法院根据最高人民法院的要求，对创新执行权运行机制作了一些探索，于2000年底前在全省法院实行执行权本级分离运行机制，即将民事执行权中的执行裁决权和执行实施权分由不同的内设机构和不同的执行人员行使，人民法庭只行使执行实施权。在执行权本级分离的基础上，日起在绍兴市中级人民法院和辖区基层法院试行执行权两级分离的运行机制，即基层法院在执行程序中只实施单纯的执行行为，行使执行实施权；而中级法院则负责实施执行救济行为，统一行使辖区内法院执行案件的执行裁决权。
　　学者们认为，执行权属性问题是执行理论的核心问题。尽管法学界对执行权的性质存有争议，但是对于执行行为应当包含单纯的执行行为和执行救济行为两方面的内容，以及执行权中含有司法权和行政权两方面的属性则基本上达成了共识。专家学者一致认为在执行局内部分权，实行执行权本级分离运行，可以保证执行权力公正行使，执行分权措施也是制度资源的配置制度，有利于分权制约，有利于提高执行效率。
　　与会的学术界与实务界人士普遍认为民事执行权在中级法院和基层法院两级分离是对现行执行权运行机制的一个重大突破，对执行权的行使、执行机构的设置、执行人员的构成及相互之间的关系等都有重大影响。但有一些同志对此改革措施存有不同看法。有学者认为，执行权两级分离缺乏明确的法律依据，是一种打破现行法律规定的制度创新，司法制度的设计属立法权范畴，不能随意行使。因此，如果说一种制度的创设没有一个合法性的基础，那么背后的理念是否是一个便宜行使的理念呢？如果说是便宜行使，那么怎么解释它的合理性？
　　也有的学者对此持肯定看法，认为，第一，改革可以在法律原则的范围内，或者是法律立法精神的范围内进行。第二，改革应允许适度的超前，适当的突破现行的立法。如果完全在现有法律的框架内进行，就无所谓改革了。第三，两级分权是在试点单位进行，作为试点，只要不违反法律的禁止性规定，只要有利于执行发展，就允许尝试。第四，从经济学角度分析，根据交易先于产权的理论，交易是一个过程，产权是一个制度设定，那么应先有行为，后有规定，先有改革尝试，后有法律制度。
　　实践部门的同志认为，两级分权在目前没有法律依据，实行两级分权与民事诉讼法审级管辖的规定相冲突，而且在实践中也难以操作，可能影响执行工作效率。有的学者认为，上一级法院只管裁决，具体执行实施全部交给第一审法院，这里面就有很多值得研究的问题，依照现行的法律规定，还缺乏必要的、正当性的论证，所以两级分权还应继续试点，不宜大规模推开。
　　四、关于实施债权凭证制度
　　浙江省高级人民法院在总结辖区有关法院对债权凭证制度探索实践的基础上，于2000年10月在全省范围试行债权凭证制度。2001年3月，浙江省高级人民法院审判委员会通过《关于执行中实施债权凭证制度的若干规定（试行）》。明确债权凭证是指在执行以金钱给付为内容的案件中，实施强制执行未达到与实体请求权一致的效果时，执行法院发给申请执行人的用以证明其尚享有债权的证书，并规定了债权凭证发放的条件、程序和管理等方面的内容。
　　有学者认为债权凭证是浙江法院执行改革中的一个亮点。针对现行法律对强制执行请求权保护不力所产生的救济性制度，通过发放债权凭证，将法定的债权予以物权化，所以这种制度本身具有非常重大的意义。债权凭证本身不仅具有证据作用，而且是国家的证明，同时它能够作为执行根据。当事人持债权凭证，可以随时请求法院启动另外一个执行程序，就是再执行程序，这本身也是债权凭证制度的物权化的表现，所产生的一种带有物权性质的保护方法。
　　有学者认为，债权凭证制度的实施，是对传统执行程序保护债权人合法权益的一大改进。在传统执行程序进行中如经强制执行而无果或执行不能时，往往使执行案件久拖不执或径行裁定终结执行，债权人赖以维护其合法权益之执行请求权亦随之丧失，一旦发现债务人有财产可供执行时，则无法律上之救济手段。债权凭证实质上是通过保护债权人的程序权利―执行请求权而达到保护其实体权利之目的。相对于传统的有关执行制度规定，债权凭证制度加大了申请执行人在执行程序中的义务，充分发挥其主观能动性，避免其游离于执行程序之外，在执行程序中过分强调执行法院的主动性，倚重执行法院的职权行为。该制度要求须按申请执行人的真实意思表示申领债权凭证，不依职权发放，实质上也体现了执行公开原则，保障了当事人对执行程序的知情权。
　　有的学者从经济学视野评价了债权凭证。认为债权凭证不仅仅是一张证书，虽然似乎看不到产权的一种物理边界，但它体现了一种制度和程序，是交易后的一种产权安排。债权凭证是一种证明当事人拥有财产权利的法律文件，是一种法律上可期待的信用，因此可纳入产权范畴。任何债权都不一定能实现，债权凭证也存在实现和不能实现两种可能，债权凭证是对一种暂时不能实现的财产权利给予法律上的一种变通保护方式。从这个意义上讲，法院发给申请执行人债权凭证，实际上在起一种产权安排、权利重组、权利界定的作用，债权凭证是权利重组和界定的一个环节，这是减少交易成本，有效配置社会资源，达到效用最大化的一种制度安排。当然，债权凭证制度的运用不能走向另一个极端，也就是说对于可以执行的案件，不应发债权凭证，否则就加大了交易成本，侵犯了债权人的权利，违反了执行公正的原则。
　　有的学者从债权凭证的社会作用分析，认为债权凭证制度的实施可进一步强化当事人的风险意识。就社会经济运行而言，债的发生就蕴涵了交易风险，由于贸易伙伴资信能力及市场竞争等因素，很可能发生交易风险。当交易纠纷发生须由公力手段救济时，当事人就不得不面对诉讼。诉讼是以法律事实为依据的，如在交易中不注意保存相关证据，诉讼中的请求权能否得到保护仍具有一定的风险。在法院依法裁判确定权利义务后，仍存在不能完全实现已确定的权利的执行风险。执行结果与社会经济发展、与社会政治稳定、公民的法律意识和被执行人的履行能力等因素关系密切，具有不确定性。特别是随着市场经济的进一步完善和加入WTO后经济全球化进程的加快，市场经济主体应该对交易行为和交易信用有基本了解和预测。在市场经济运行中必须重视和确立风险意识，即一方面要谨慎地进行交易行为，另一方面重视事后法律的评价和警示，前者应由当事人自行为之，而债权凭证则较好地起到了事后对交易风险和诉讼风险的评价和警示作用。
　　还有学者认为，发放债权凭证应该是法院的职权行为，但浙江省高级人民法院规定由当事人申请，如果当事人不申请，法院就不能发放债权凭证，这是值得商榷的。可以借鉴我国台湾地区的做法，不是根据当事人的申请，而是由法院依职权发放。有的学者认为从诉讼理论上讲，债权凭证在性质上应当属于一种证据，而不是执行根据。也就是说，债权凭证仅仅是人民法院出具的证明债权人的哪些债权已经得到了清偿，还有哪些债权没有得到清偿的一种证据，它本身并不是民事诉讼法规定的执行根据，因此债权人依债权凭证再次申请执行时应当一并提交原据以执行的生效法律文书。
　　学者们对执行中实行债权凭证制度普遍表示赞同。有的学者则对“债权凭证”的提法表示了不同的看法，认为债权凭证容易给人理解成这种权利还是属于没有确定的状态，不属于司法上的权利。认为根据债权凭证的特性和作用，称之为“再执行凭证”或“权利证书”更妥。
　　民事强制执行理论建构
　　与会专家学者和实务界的同志认为当前执行理论研究还相当薄弱，理论研究的滞后在一定程度上制约了执行改革的进一步深入。加强执行基本理论研究，对于完善民事执行制度有着重要意义。会议期间，大家对民事执行理念、民事执行权的属性、民事强制执行立法和强制执行若干制度的完善等理论问题进行了探讨。
　　一、关于民事执行理念问题
　　民事执行的基本理念就是对执行制度的认识和看法，以及在此基础上形成的有关强制执行的价值判断和价值理念。观念决定着人的行为，观念变革的彻底与否直接关系到制度变革能否取得成功。与会者一致认为，在构建一项新的制度的同时，亦要与时俱进，构建与之相应的价值观念，要对旧的价值观念进行全面的更新，摒弃不合时宜的价值观念。
　　（一）民事执行的定位
　　与会专家学者认为中国法律传统一直是重刑轻民，在民事诉讼活动中则重实体轻程序，重审判轻执行，对民事执行一直未予应有的重视。随着社会主义市场经济体制逐步确立，20世纪80年代末我国开始司法改革，强调审判方式改革，经过多年的努力，程序的独立价值、程序优先的理念逐步得以树立，重实体轻审判的现象，正在扭转与复位。但在司法改革中，执行改革未得到应有的重视，立法层面没有将民事执行制度化，理论界对此研究也十分薄弱，法院执行人员的素质也相对较低。对民事执行的长期不重视，一定程度上导致了执行难的发生，从而影响我国司法公正的实现，影响法律的权威和法院的形象。
　　与会者一致认为，要改革目前的执行状况，首先要给民事执行正确定位，应重新认识民事执行制度在司法制度中应有的地位，确立其应有的、独立的法律地位，这是一个关于执行理念的重要的、根本性的改变。
　　（二）民事执行程序的独立价值
　　有学者认为，我国关于程序价值的理论，长期以来通行的是绝对工具主义程序理论，法学界通常用内容与形式、目的与手段来概括实体法与程序法的关系。这种理论把程序当做实现实体的工具，仅仅强调了程序对于实体的工具性和程序的技术性，而忽视甚至抹杀了程序有其不依赖于实体存在的独立价值。有学者还认为，在民事诉讼中，程序甚至比实体更重要。实体公正的实现，必须从程序着手，首先实现程序公正。因为从逻辑上讲，先有程序后有实体结果，程序公正是实体公正的保障，一般来说经过公正的程序，才会实现公正的实体结果。而民事执行程序迥异于民事诉讼程序，故民事执行程序相对于民事实体法与民事诉讼法而言，亦有其独立的价值。
　　有的学者认为，在审判阶段要强调程序公正，执行阶段同样要强调程序公正，程序公正本质上是一种“过程价值”，它主要体现于程序的运作过程中，是评价程序本身公正与否的价值标准。在民事执行中程序的公正主要包括三个方面内容：一是所有执行程序必须严格符合社会正义实现的要求设计；二是所有的执行活动必须严格依照法律规定的程序进行；三是在法律没有明确规定的情况下，执行人员在履行职责过程中，也应根据公序良俗的要求规范自己的行为，在有限的法律和无限的事实之间，在稳定的法律和变化的现实之间，用正义的观念寻求平衡，化解矛盾。还有的同志认为，在执行程序中应高度重视程序的独立价值，严重违反执行程序的行为，不论其执行结果如何，都应视为无效执行行为。
　　（三）执行穷尽理念
　　执行穷尽是指法院依据债权人请求实现之特定内容，穷尽各种方法、措施和途径后，均不能使案件得以有效执行，而债权人也不能提供能够证明尚有执行可能的证据，应当裁定终结执行程序。执行穷尽是执行程序独立价值的必然体现。
　　有学者认为，实务界通过执行实践能提出这个理念具有很大的现实意义。因为强制执行的本质是在债务人拒绝履行义务而导致债权实现受阻的情况下，法院提供给债权人的一种公力救济方式，而不是为债权实现提供的保证。与法院的执行职责相对应的是债权人的执行请求权，而不是债权本身；与债权本身相对应的只能是债务人的履行义务。因此，执行机构是否尽到了法定职责，不能以债务人是否履行了义务为衡量标准。只要执行机构按照法定程序进行操作，采取了必要的执行措施，即使债权最终不能全部实现甚至完全没有实现，也应当视为已经完成了法定职责。
　　（四）执行当事人的地位
　　学者们认为，执行程序中执行债权人和执行债务人的地位是不平等的，双方的权利义务有差异，因为在民事执行程序中当事人之间的权利义务业经审判确定，执行债权人有申请法院强制执行以实现自己债权的权利，而执行债务人则只有履行生效法律文书的义务，法院执行的目的是为了迅速实现债权人的债权，迫使债务人履行义务。因此，执行程序中债权人和债务人的地位应该是不平等的，法院应当最大限度地维护债权人的合法权益。在市场交易过程中，每一个当事人都有可能成为潜在的债权人，都有可能成为申请执行人，所以在强调保护债务人利益的同时应该考虑到这个债务人在另外的法律关系中有可能成为债权人，因为交易都是相互的，不能是单一的、单向的。强制执行法律关系和诉讼法律关系在理念是绝对不同的。当然，执行当事人在人格上是平等的，法院在执行中亦应兼顾执行债务人的合法权益，保留执行债务人本人及其所供养家属的生活必需品，以保障其能维持基本的生活。
　　（五）执行中的当事人主义以及申请人举证责任
　　针对执行改革中司法实践部门提出要采用当事人主义的原则，学者们指出，执行程序和审判程序不同，在审判程序中当事人的权利义务是有争议的，哪一方有权利、哪一方有义务在审理前是不确定的，而执行程序依据的是已经生效了的法律文书，权利义务已经确定，
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3秒自动关闭窗口　　（潘季林，2005年11月在最高法院检查验收专项整改活动会议上）
　　一、专项整改活动的开展情况
　　我院专项整改活动开展以来，在省、市法院的指导和区委的领导下，按照中央、省政法委和上级法院部署以及试点工作要求，结合本院实际，制订和落实《专项整改活动方案》，立足规范执法、规范形象、规范管理三个层面，整改活动有序扎实、分步骤地层层推进。
　　（一）领导带头，干警参与，全院上下积极投身于整改活动
　　1．领导重视，做好带头示范作用。我院被浙江高院确定为全省法院专项整改活动的试点单位。张启楣院长在一个月内，先后两次莅临我院，对我院整改活动提出了五点重要指示，并从“走在前列”的角度提出了四个方面的要求和希望；杭州中院王基信院长和萧山区委王珠瑛副书记也多次来院亲临指导。上级领导的重视和指导，极大地激发了全院上下参与整改活动的热情和责任感，对我院整改活动的深入开展起到了有力的鞭策作用。
　　首先，院党组认真学习，深刻领悟整改活动的精神实质。我院党组召开专题会议，认真学习上级领导讲话和文件精神，对整改活动的精神实质，展开了深入讨论。一致认为，这次活动的中心内容是“规范”，规范的对象是司法行为，规范的目的是保障司法公正。“规范”应从三个层面来考虑，即规范执法、规范形象、规范管理。规范执法，以程序公正为重点，对容易发生违法办案的部门或环节，制定制度，设置关卡；规范形象，以司法礼仪为重点，对法官的仪表、庭审、接待等礼仪进行规范；规范管理，以加强监督为重点，建立系统的长效管理机制，为前两者提供有力的保障。基于上述认识，党组研究制订的实施方案中，把规范三个层面与省市法院部署的活动重点和要求有机结合起来，贯穿于整改活动的三个阶段，使活动方案具有针对性、可操作性。
　　第二，领导带头查摆问题。院领导分成六个组，以开座谈会、个别走访等形式，分片走访了154名人大代表，亲自上门听取他们对法院工作的意见；向区级机关领导和重点企业负责人等207人发出《征求意见函》，潘季林院长在每份函上亲笔签名；院领导亲自召开律师座谈会，让他们畅所欲言，获取第一手的意见和建议。
　　第三，领导部署、制定和落实各项制度。院领导认真研究查摆出的突出问题，研究部署各项制度的完善和创新。最后确定的十项新制度，都有专人起草，院领导分工负责。为了保证各项制度的质量，每项制度的出台，都要经过领导反复修改，严格把关。例如，我院的《司法礼仪规范》，六易其稿才最后定稿。为确保各项制度的落实，每一项制度都有1～2名领导负责落实工作，并定期向院长办公会议汇报制度落实情况。
　　第四，领导主持和参与培训考核工作。培训期间，4名院领导采取开示范庭、举办讲座、集中培训等方式，分别对审判人员、执行人员、书记员进行培训。院、庭长先后开了8个示范庭，举办了2次全院性的讲座，还对不同岗位人员进行了4次业务辅导。在考核方面，全体领导参与了政治理论、规章制度的考试。
　　第五，领导带头调研，对审判工作中的热点问题展开研讨。10月22日，我院党组专门召开领导班子成员专题调研会。各位院领导分别结合各自分管工作的实践，撰写并提交了7篇专题调研论文，在调研会上发言并讨论。这些论文是：《挪用公款罪的司法适用》、《服务和惩戒并重――对“四项考评制度”的再思考》、《论举证时限制度的灵活适用》、《有限再审：我国民事再审制度的思考》、《关于我院民商案件庭审质量的调查报告》、《司法公正与司法为民》、《注重审执兼顾，提高执行效率》。
　　2．广泛发动，全员积极参与。由于领导带头示范作用，我院全体干警始终以振奋的精神和高昂的斗志，积极投身与整改活动中。
　　首先，统一思想，广泛动员。6月10日，我院召开全院动员大会，传达了张启楣院长的讲话精神和五点重要指示，对专项整改活动进行了部署。6月14日，召开中层干部会议，对方案的落实提出了具体的意见，要求各部门负责人切实负起责任，确保专项整改活动顺利开展。6月16日至17日，各部门专门召开会议，就专项整改活动进行再动员，使干警进一步领会活动的重要意义，以饱满的热情和认真的态度，投入到此项整改活动中。同时，在每个阶段结束时，我院还及时召开转段动员大会，在总结前阶段工作得失的基础上，认真部署下一阶段的工作，确保各个阶段工作的落实，阶段与阶段之间的紧密结合。
　　第二，各庭召开庭务会，结合本庭实际，认真查摆各类问题，着重分析原因，提出整改的意见和建议，一改过去“下面查问题，党组开处方”的做法。全院共有15个部门查找出98个问题，各部门综合分析本部门干警提出的问题，提出书面整改意见，提交党组讨论。这些意见成为党组制定整改方案的重要依据。
　　第三，在起草、修改各项制度的过程中，充分调动全体干警修订制度的积极性，发挥他们的聪明才智，集思广益。这一方面有利于制度的健全和完善，另一方面也有利于干警自觉遵守。例如，《司法礼仪规范（草案）》六易其稿，其中四稿放在局域网上向全体干警征求意见。经过疏理，共有87条不同的意见，大部分被采纳。
　　第四，全体干警参加培训考核。培训期间，全院154名干警350多人次参加各类培训。10月14日，我院十四楼大会议厅座无虚席，157名干警分为六类人员，全部参加了政治理论、规章制度开卷考试，以及业务知识闭卷考试。
　　在院领导重视和带领下，依靠全体干警的共同努力，今年专项整改活动三个阶段扎实开展，层层递进。
　　（二）第一阶段――认真查摆，仔细梳理
　　查摆问题是整个专项整改活动的基础，直接关系到以后整改的方向和效果。由于我们切实把这项工作落到实处，找到、找准了一些问题，认真梳理和分析，为下一步的整改明确了方向。
　　1．加强学习，深入动员。为了将全体干警的思想认识统一到党组的决策部署上来，我院在进行重要文献学习、大讨论、警示教育和专题讲座的同时，深入动员，使活动从一开始就做到“三到位”，即认识到位、人员到位、精力到位。首先，认真学习胡锦涛总书记作出的“公正司法、一心为民”的重要指示，并结合工作实际，开展大讨论，思考法官如何能够让当事人“胜败皆服”；其次，开展了“向宋鱼水、贾建平等先进典型学什么”大讨论活动，每位干警都按照要求撰写了体会文章；第三，开展警示教育，组织对法院系统违法犯罪的反面典型和本区党员、干部违法违纪案例进行讨论；第四，邀请中国人民法学教授张志铭、浙江大学教授方立新作关于“公正司法”的讲座。通过学习和讨论，统一了干警思想，增强了参与专项整改活动的主动性、自觉性，把“要我改”变成“我要改”，自我加压，以更严格的要求和标准投入到专项整改活动中去。
　　2．内外结合，查摆问题。我们主要通过以下六种方式查摆问题：一是对整改活动方案规定的“五类案件”进行评查，共抽查456案件，发现46个程序问题。二是开展部门查摆活动。各部门按照“规范”三个层面要求和方案中列举的问题，结合本部门的实际，查找存在的问题。十五个部门查找出98个问题。三是召开老干部座谈会。与会的老同志纷纷发言，一方面对目前还存在的一些问题进行了交流，另一方面也为开展好专项整改活动献计献策，共收到11条意见和建议。四是院长亲笔签名发放《征求意见函》，并派专人回收。共收到回函168份，不同意见77条。五是走访人大代表。为了保证效果，事前在邀请函中写明：请人大代表从群众中收集对法院工作的意见和建议。共收集意见33条。六是召开律师（法律工作者）座谈会。为了消除律师提意见被“对号入座”的顾虑，座谈会没有安排业务庭负责人参加，以便让与会的20名在萧律师、法律工作者畅所欲言，对平时工作中看到的法官存在的一些问题进行了座谈。共收到各类意见和建议28条。
　　3．仔细梳理，认真分析。通过以上六项活动，共收到216条意见、建议或问题。经过仔细梳理，去除重复部分，综合相似部分，共汇总出108条不同的意见和建议，其中与专项整改活动相关的有87条。从抽查案件和人民群众反映的情况来看，未发现在案件的实体处理上有裁判不公、滥用执行权等现象，突出的问题表现在三个方面：一是在适用程序方面，与法官行使自由裁量权随意性有关，使得一些法定原则性的程序规定，在实际操作上发生规避现象，共有51条意见。如：适用简易程序的案件，为了延长审限随意转为普通程序审理，产生隐性超审限的问题；在案件执行中，违背当事人真实意愿，强迫当事人作出让步，或给当事人施加压力，以和解或调解方式结案。二是在司法形象上有13条意见。如：穿金戴银，仪表不端正；庭审中法官迟到早退，随意离开审判席，随意打断当事人及其代理人发言，与一方争论不休等；接待时不停地接打电话，把当事人或群众冷落到一边，未判先“定调”等。三是在执行制度上有23条意见。如法律文书的校对责任心不强，存在差错等问题。
　　（三）第二阶段――健全制度，加强管理
　　从查摆出来的问题看，虽有新问题，但大多数是老问题，是多年来教育活动未能解决的老问题，如司法礼仪方面存在的问题。针对这些问题，我们把制度建设的重点放在制度创新、制度监督和建立长效管理机制上。
　　1．建立健全十项制度，解决查摆出的重点问题。
　　首先，以司法礼仪为重点，创建《司法礼仪规范》。通过查摆问题，我们发现，由于法官在办案过程中不注意遵守司法礼仪而遭投诉或怀疑司法不公的现象时有发生。如法官与一方当事人或代理人过于亲热、对双方当事人的诉讼权利保障不能均等、庭审中讽刺、讥笑甚至训斥一方当事人，以及前面谈到的一些问题。这些问题的存在，不仅让人们对法官的公正性产生合理怀疑，也与“法官是公正的化身”极不协调，已成为多年来教育整改未能彻底解决的一个“顽症”。究其原因，这与我们以往仅仅从特权思想严重、宗旨意识淡薄去考虑有关，把解决这些问题的办法局限于提高思想认识上。基于以上分析，我们认为，法官在行使审判权时，遵守司法礼仪既是法官职业道德所要求，也是应当履行的一项义务，当法官违反时，应予以一定的惩戒。从义务的角度去要求法官遵守司法礼仪，可从“他律”转变为“自律”，能针对性地解决这一“顽症”。而法官遵守司法礼仪，尊重当事人及其他诉讼参与人的人格尊严，将起到反哺作用，即有利于当事人服判息讼，唤起他们对法律的信仰。鉴于最高法院制定的《法官职业道德基本准则》中的“遵守司法礼仪”部分都是一些原则性的规定，需要根据现代司法理念，结合实践加以提炼和规范。为此，经过反复征求全院干警的意见和建议，六易其稿，制定了《司法礼仪规范》。该《规范》主要有四项内容组成：一是规定了法官仪表、庭审礼仪、接待礼节、其他礼仪等四方面的规范标准，共计50条规定；二是规定了五项惩戒措施，即批评教育、书面检查、通报批评、调离岗位、免除或提请免除法官职务；三是设定惩戒程序，在作出惩戒决定前，须经过立案、调查、谈话等程序，对惩戒不服的，可提出申诉；四是成立由院长、副院长、执行局长和监察部门负责人组成的法官惩戒委员会，其职责是决定相应的惩戒措施和对申诉的受理和答复。
　　其次，以程序公正为重点，新建三项制度。着力对容易发生违法办案的部门或环节设置监督关卡，细化一些原则规定，力求杜绝程序不公的现象，真正做到依法办案，确保司法“公正与高效”。一是为堵塞案件分配环节上的漏洞，切实防止人情案、关系案的发生，确保审判、执行工作的进一步公正与透明，制定了《关于电脑随机分案若干规定（试行）》；二是为避免简易程序转普通程序审理的随意性，切实防止法官变相超审限现象的发生，确保高效审判，制定了《民事诉讼简易程序转普通程序若干规定》；三是为规范执行和解，杜绝强迫和解的现象，进一步规范执行工作，制定了《规范和监督执行和解案件若干规定（试行）》。
　　最后，以加强监督为重点，健全六项管理制度。一是在规范审判管理方面，制定了《院庭长办理、督查案件若干规定》。今年7月16日，《人民法院报》在头版头条报道了我院的院庭长办案制度。按照评论员文章的要求，经过总结和研究，我们认为，随着法院改革的深入，面对审判人员审判权加大的格局，如何保证审判权的不失控，防止“各唱各的调、各判各的案”的现象发生，真正把党和国家的一系列重大决策、措施落实在法院的各项审判中，坚持审判工作的政治方向，是完善院庭长办案制度的首要任务。为此，我们着重从两个制度化入手，对院庭长办案制度进行修订。一方面，院、庭长审理重大疑难案件制度化，通过审理案件，为其他法官起到示范作用，促进法官能力建设。另一方面，院、庭长旁听、抽查案件制度化，通过旁听、抽查活动，采取定期交流的方式，加强对新情况、新问题的调查研究，检查督促审判、执行重点工作的落实，及时总结审判经验，指导审判实践。同时，除了要求院、庭长办一定数量的案件、开好示范庭外，将案件实行动态管理纳入到此项制度中，以加强院领导对分管线、庭长对本部门案件，特别是对重点案件的全程跟踪，防止审判权的失控和审判、执行权的滥用。二是在后勤管理方面，我院修订了机关大楼管理、消防管理、加强对物业管理监督和指导、办公用品管理、固定资产管理等五项制度，进一步促进了后勤管理规范化。
　　为确保制度落实，实施以下配套措施：一是对每一项制度都确定了由院领导为主的监督执行人；二是为院领导以及政治处、监察室人员安装了查看庭审监控音像的软件，以便对规范审判和遵守司法礼仪及时进行督查；三是在网上设置只有院长本人才能开启的举报投诉箱，对中层以上领导干部带头执行省高院“六条禁令”的情况实行监督，充分发挥全体法官和诉讼当事人的监督作用。四是制定了《关于加强与人大代表联系的实施意见》，将“定期走访人大代表，加强联系沟通”、“邀请人大代表旁听和监督执行”制度化、经常化的要求落到实处。
　　2．完善“四项考评”，建立系统的制度落实机制。所谓四项考评制度，是由“部门争先创优、中层干部百分考核、优秀法官评选和优秀书记员评选”所组成的量化考核考评体系。内容上，将已有的制度进行整合，对每一项制度分解成几个、几十个奖惩指标，作为考核的标准。结构上，它是一个相互影响、相互作用、“三点一面”的立体平台。“三点”是指“中层干部百分考核、优秀法官考评和优秀书记员考评”，“一面”&为“部门争先创优”。点、面之间的考核成绩可以相互转化。考核方式上，由政治处、审监庭、办公室、监察室等监督部门组成考评办公室，采取一季一考核、一季一通报、年终结算的考核方式，考核结果将作为当年评选先进集体和个人的唯一依据，其中中层干部百分考核、优秀法官和优秀书记评选结果，作为选拔干部、职务晋升的重要依据。这一制度，已经成为我院抓队伍建设的有效载体，成为抓制度落实长效管理机制。目前，我们正在对四项考评制度进行修订，将新制定的十项制度分解、细化到各项考评中，作为明年四项考评的新标准。
　　（四）第三阶段――立足岗位，培训考核
　　培训考核工作是专项整改活动的重要环节，是规范司法行为的必要条件。根据罗干同志提出的“要使每位干警都能熟悉掌握本岗位的业务规范，明白应该做什么，应该怎么做”，按照“干什么、练什么、缺什么、补什么”的原则，我院根据试点工作的要求，认真领会上级精神要领，结合本院实际，在深入调研、多方听取意见的基础上，于9月1日创制并实施了《培训考核工作实施意见》。
　　1．培训考核对象。按照全体参与的要求，我院全体干警均为考核对象，并根据本院实际和岗位特点，人员分为六大类：即审判人员、执行员、书记员、司法警察、辅助人员和后勤人员。
　　2．培训内容和方式。培训内容包括政治理论、制度和业务能力两个方面：
　　一方面，进行政治理论、制度培训。以全院各内设机构和三个人民法庭为单位，以我院在制度建设阶段制定的各项制度为重点，利用每两周一次的政治理论学习时间，由各部门负责人组织学习。同时，院党组成员参加各联系庭室的学习。学习内容包括：“三个代表”重要思想、“公正司法、一心为民”重要指示、法官法、法官职业道德基本准则，以及我院创建的司法礼仪规范、院庭长审理和督查案件若干规定、关于电脑随机分案的若干规定等十项制度。
　　另一方面，组织业务能力培训。在参加省、市两级法院业务培训和学习省高院张启楣院长主编的《法官岗位培训读本》的基础上，采取集中评析、考前辅导等方式，对审判人员、执行员、书记员和司法警察等进行再培训。就近年来院领导在旁听庭审、案卷抽查中发现的问题，金德土副院长向全院干警进行一次集中评析。各分管院长对刑事、民事、执行法官以及书记员、司法警察进行相应业务知识的辅导。为了加强对司法警察的培训，专门成立了以分管院长为组长的领导小组，制定了包括训练对象、训练时间、训练内容、组织考核以及处理好“工训矛盾”在内的详细的训练计划。
　　3．考核内容和方法。根据培训期间的学习内容，考核也相应地分为两个方面：
　　一方面，进行政治理论、制度考核。10月14日，对全体干警（包括党组成员）进行开卷考试，考试范围为政治理论、制度培训中所涉及学习内容，包括新制定的《司法礼仪规范》等十项制度。
　　另一方面，进行业务能力考核。考核对象所处工作岗位不同，业务能力考核内容和方式也不同：
　　一是采用闭卷方式的实务考试。审判人员、执行人员、书记员、辅助人员以及有审判职称选择实务考试的后勤人员，共108名干警参加了此类实务考试。考试卷分为刑事类、民事类、执行类和书记员类。考试范围为参加上级法院组织的集中培训内容、张启楣院长主编的《法官岗位培训读本》，以及本院自行组织的培训和辅导所涉及的内容。题型全部是案例分析。另外，11月12日，执行员还参加了由最高法院组织的全国第二次业务考试。
　　二是案卷抽查、旁听庭审。对审判人员、执行人员、书记员的考核，要随机抽查所办案件的案卷，根据案卷质量给予量化评分。此外，对审判人员的考核，还要旁听庭审，根据庭审的质量和效率，给予量化评分。为了防止流于形式，以上案卷抽查和旁听庭审实行交叉考核方式，即各分管院长只能对非自己分管部门的干警进行案卷抽查和旁听庭审考核，确保考核成绩客观、真实。
　　三是计算机能力测试。这一考核专门为书记员业务能力考核而设置。考核以“听打测试”的形式进行，要求在15分钟以内完成3段难度不同的录音资料的计算机录入工作，每段有不同的得分比例，综合每段正确率确定最后的成绩。
　　四是工作实绩考核。该考核对象是不参加上述业务考试的后勤人员。要求考核对象向部门负责人提交一份由工作回顾、取得成绩、存在不足和整改措施四部分内容组成的书面报告（2000字以上），由部门负责人对其工作实绩作出评分。
　　五是司法警察业务考核。考核内容是有关押解、值庭和正确处置突发事件等规范，以及按照司法警察训练大纲规定进行的队列、擒敌拳、实弹、体能等考核。
　　4．考核评价。院党组负责考核的评判，成绩分为优秀、合格和不合格三个等次，统一在本院局域网上公布。考核成绩由政治理论、制度考核得分和业务能力考核得分两部份组成，分别占30%和70%。考核成绩达到优秀等次的干警，将作为年终评选先进个人（包括优秀法官和优秀书记员）的参评对象。考核成绩达不到合格等次的干警，进行离岗培训；经三次培训仍不合格的，实行待岗，其中对具有审判职称的人员将通过法定程序免除其司法资格。
　　目前，该阶段的各项工作已全部完成。全院干警（包括院领导）都参加了相关的培训，全部通过本院组织的考核，149人达到优秀标准，占全院干警总数的94.9%。
　　另外，在专项整改活动中，我院认真贯彻落实张启楣院长“加强联系、争取支持”的指示精神，积极向区委、政法委汇报工作，听取意见，争取他们的支持；加强与上级法院的联系沟通，主动接受指导；努力做好宣传报道工作，扩大活动的影响力。
　　二、专项整改活动的成效
　　经过五个多月的努力，达到了预期目标，整个专项整改活动取得了良好的开端。今年专项整改活动取得以下五个方面的明显成效：
　　1．遵守司法礼仪成为全院的自觉行动，“顽症”得到初步遏制。通过学习，增强了干警对司法礼仪重要性和必要性的认识，尊重当事人的意识进一步加强。在庭审、接待过程中，时刻以《司法礼仪规范》的要求严格约束自己，使审判工作进一步得到规范，公正形象进一步树立，人民群众反映强烈的“三难”现象得到有效遏制，群众投诉明显减少，涉法上访案件显著下降，到目前为止仅为3件，只占去年全年涉法上访案件总数的27%，并均已结案。正如，一起行政案件的原告代理律师颜雪明对《浙江法制报》记者所言：“案件可能会出现种种无法预料的结果，但有一点可以确定，至少在这个案件中，法官不会袒护哪一方。要说对案件能否胜诉不一定有信心，我倒是对这几名法官有信心！”
　　2．调动了干警的工作积极性，办案效率进一步提高。随着专项整改活动不断推向深入，全体干警“公正司法，一心为民”的思想进一步增强，忘我工作，无私奉献，努力克服“案多人少”矛盾带来的困难。今年1～10月份，全院审（执）结案8631件，同比增加13.9%，9个办案单位中有8个庭人均办案超&100件，同比增加了14.4%，个人办案超100件的有33人，同比增加17.9%；超150件的有21人，同比增加61.5%。
　　3．司法能力进一步增强。随着专项整改活动深入展开，特别是扎实开展培训工作，进一步增强了全体干警的司法能力和水平。在案件审理过程中，切实做到辨法析理、定纷止争，当庭宣判率和调解结案率同比分别提高了&5和3个百分点，达87%和68%。办案质量也有明显提高。以上诉案件为例，截至10月底，改判、发回重审案件由去年的60件下降到29件，同比下降106.9%；改判、发回重审率为0.34%（去年为0.59%，全省为0.74%）。
　　4．监督机制得到进一步加强。随着《院庭长办理、督查案件若干规定》等管理制度的实施，特别是分别指定院领导作为各项管理制度的第一责任人，改变了以往制度落实不彻底、流于形式的问题，确保各项制度有人管，有人抓，真正落到实处。
　　5．为全省专项整改活动提供了试点经验。在全省中院院长会议和规范司法行为经验交流会上，我院先后三次就活动情况、制度建设和培训考核工作进行了发言和交流，毫无保留地向与会领导汇报了我们工作中的得与失。我院创建的《司法礼仪规范》等制度，被省高院收录到《全省法院规范司法行为经验交流会材料汇编》中，向全省法院推广。
　　以上成绩的取得，除了我们自身的努力外，还离不开省、市法院以及区委领导的关心支持和正确指导。由于各级领导的正确指导，为我院专项整改活动的顺利开展指明了方向。
　　我院专项整改活动虽然取得了一定的成效，但也存在一些问题和不足，如：少数干警对专项整改活动的认识上有偏差，被动应付，没有认识到这是一项为期三年的系统工程；查找问题的深度还不够，个别干警强调客观多，剖析主观少；抓制度落实的力度还需进一步加大，敢抓敢管的作风有待进一步强化；长效的制度落实机制有待进一步完善。解决这些问题和不足，成为我们今后工作的努力方向。
　　三、今后努力的方向
　　为期三年的专项整改活动，我们仅仅迈出第一步，取得的成绩也仅仅是一个良好的开端。我们不能沾沾自喜，沉醉于过去的成就。今后两年，在上级法院的指导和区委的领导下，我院继续立足于规范执法、规范形象、规范管理三个层面，狠抓制度的落实，而且要吸取过去教育活动中的经验教训，一以贯之、持之以恒地抓好各项制度的落实。
　　1．要按照《法官职业道德》和《法官行为规范（试行）》等规定的要求，进一步落实《司法礼仪规范》。一是建立相关的培训机制，并结合本院实际开展形式多样的学习教育活动，引导全体干警充分认识规范司法礼仪的重要意义；二是依托高科技技术平台，建立制度化、经常化的考核监督机制，以增强全体干警规范司法礼仪的自觉性。
　　2．要继续以规范司法程序为重点，进一步推进各项制度的落实。一是深入开展调查研究，及时发现审判执行工作中存在的问题，辩证分析，建立健全各项制度；二是加大对各项制度落实的督查力度，完善四项考评，形成制度落实的长效管理机制。
　　3．要结合《人民法院“二五”改革纲要》，继续探索适应法院审判特点和规律的管理机制。我们要按照“二五”改革纲要的要求，改革和完善司法审判管理和司法政务管理制度，为人民法院履行审判职责提供充分支持和服务。
编辑：程栋
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