第 9 章 通往集体债务之路：从官僚制逻辑到社会逻辑
修路的意义远远超越了这些农村地区自身的经济活动。在历史上，道路修建与农村发展、全国性市场兴起以及国家建设息息相关。这些公路和铁路线虽然只是支线，但其实际意义却是至关重要的，因为它们把那些偏僻的乡村带出了文化和经济上自给自足的状态，使之融入市场经济和现代世界。这些连接村庄的公路或铁路支线的建设事实上成为有关国家整合的速成班，而且在规模和效益上都无与伦比，这些经济和技术条件使得迅速的文化变迁成为可能。在文化发生明显转变之前，物质环境必须改变，而公路和铁路为这种转变提供了最为基本的驱动力。
这里的故事表明，公共政策虽然有着良好目标，但在实际执行过程中却可能对乡村社会机体造成极大伤害，弱化集体治理的基础。
韦伯式官僚组织有依据专业能力录用和晋升以及按章办事等特点，在第三世界各国的经济发展中起到了重要的作用。中国经济转型过程中的中央和地方政府就是这一推动作用的极好例证。在过去的三十年中，各级政府是推动经济增长和制度转型的主导力量。许多学者认为，20 世纪80 年代乡镇企业发展是推动中国经济增长的主要动力，而乡镇企业的发展在很大程度上应归功于地方政府的积极作用。
另一方面，也有不少学者指出干涉型国家（interventional state）潜在危害性。政府组织和利益集团之间的共谋及其所表现出的种种寻租形式。
国家政策执行过程中的种种问题：精细的官僚考核体系提供了向上晋升的强激励，同时上级部门又常常要求下级官员贯彻那些没有资源配置的政策指令。
非正式的社会制度，如家族制度、网络关系以及社区信任，在资源动员、解决地方问题以及与政府互动中也同样具有意义，提供了乡村治理的基础。家族制度在中国乡村的企业和经济发展中发挥了重要的作用。地方性制度提供了有效的规范和预期、提供了针对搭便车问题的惩罚机制，以及在公共产品供给中集体行为的基础。
两个迥然不同的制度逻辑：官僚制逻辑规定了地方官员在执行国家政策中的应对策略和行为，而社会制度的逻辑则塑造了当地行动者在资源动员和解决地方问题中的行动策略。这两个逻辑相互作用，对乡村治理产生了重要影响。
这些场景提供了解读社会过程和机制如何动员资源的机会。
省政府决定‘村村通’建设资金分三部分解决：（1）省交通部门投入一部分；（2）各级政府财政补贴一部分；（3）社会筹资一部分。
每修公里的公路，政府将提供相当于7 万元的水泥，这些水泥必须以高出市场价的价格向县政府所属的水泥厂购买。但据估计，在该地区修建一条水泥公路所需的平均成本——即使把村民免费劳动力、廉价低质的原料考虑进来后——大约每公里需要24 万元。
对政府推动的项目却没有信心。冰冻三尺非一日之寒，村民的抵触情绪来自日积月累的经验。多年来村民们亲身经历和目睹了政府发起诸多的项目，这些项目由上级政府推动，下级政府执行，但最终都以巨大失败而告终。许多村民还清楚地记得，就在20 世纪80 年代和90
年代，地方政府热情高涨地推动乡镇企业，结果却是给他们村庄留下了大量的债务，集体资产也随之锐减。因此，村民对政府政策和项目的意图和可行性有深深的疑虑。
首先，这是一项政治任务，我们必须坚决完成；其次，在这个过程中不能引起任何矛盾或上访；第三，不能对村民进行强制性摊派。
这两个村如此巨大差异的原因，来自这两个村不同的领导班子。在过去的二十年中，上坡村有一个稳定的权威中心即康书记，多年来他既是党支部书记又是村委会主任，村里党支部和村委会成员也基本上是一套人马，稳定不变，推动了这一系列村庄创新。而下坡村却恰恰相反，村领导经常更换变动。村里很少有人对村领导的职位感兴趣。
这两个村庄对“村村通”项目有截然不同的反应就不足为奇了。实际上，同样的领导者和追随者模式再次出现：上坡村的康书记主动要求参加这一项目；而下坡村龙书记却是百般推诿，最后在各种压力下才不得已勉强参与。
“久官必富”，一位镇干部最后用强调语气结束了他们的谈话。
我们当干部的要有往前看的眼光，我们不能等到资金全部到位才动工。就像农村盖房子一样，如果等到攒够五万才动手，那永远也盖不起房子来。有了一万多，就可以动工了。东借西凑，欠上三四万的债，房子就盖起来了。然后，用三四年就把债还上了。
我们的修路资金有巨大的缺口……我们动员村民捐款。他们都说这是好项目，但没人愿意捐款。主要是因为他们负担不起。马上就是农忙收割时节，也是农民最需要钱的时候。我们仅仅收到了300 元的捐款。我们就是靠欺骗，骗沙子，骗石子……只要我们把沙子和石子打成路面，把路修起来了，等过年我们没有钱还债，他们（供应商）也拿我们没办法了……那个运输队的人向我们要5000
块钱加油才给干活。我告诉他们，我们连5 块钱都没有。我对他们说：“兄弟，如果你想要这份活，你就干，自己掏钱加油，把活干完。”他们没有办法，只好这样做了。
待到此项目竣工之时，上坡村修建了4.5 公里的公路，为此集体负债大约63 万元；下坡村修建了1.5公里，负债大约20 万元。对该地区的村庄而言，这些债务都是天文数字，而且是在短短的两个月内堆积而成的。
时至21世纪初，在这一地区乃至全国范围内，大部分村庄都背上了沉重的集体债务。集体负债主要缘于早年的国家政策和政府行为。20 世纪80 年代以来，政府鼓励村庄从政府银行或地方信用社借款以兴办乡镇企业；另一个原因是20 世纪90
年代政府加大征收农业税力度，村庄无法完成征税任务而欠了政府的债务，或者村集体从富裕村民那里借钱来缴纳农业税而欠下的债务。多年来，随着乡镇企业一个接一个地倒闭，以及村民抵制税收和费用摊派，村集体无力偿还贷款，利上加利，债台高筑。结果是，村集体因无力偿还政府、银行和村民的债务而声名狼藉。
它们向许多债权人借债，而且没有明确规定还款期限。修路项目涉及原料供应以及技术工作的方方面面：例如，需要轧路设备来压平路基，需要汽油柴油来发动这些设备，需要各种原料如沙、石子和水泥，并且需要车辆来装载这些原料，需要建筑队来铺设混凝土路面，还需要每天花钱来解决工人的饮食问题，等等。这意味着，村集体不得不向所有提供原料、设备、运输工具或建筑劳务的人赊账。
获得信用的主要机制是非正式社会关系，即大多数赊账都是通过非正式社会关系和社区基础上的信任实现的。可以说，正是这些社会关系、社会信任为修路项目提供了各种基本原料、器材和运输工具。
我们看到的许多是脆弱且暂时的社会关系。例如，康书记通过村民的间接关系，拜访了一位几百公里之外一家石油公司的老总。得到了对方捐赠的10 吨汽油，相当于市价2.5 万元，而对方并不期望任何回报或继续往来。
那时候，我想的就是到处去骗。我们去所有的地方，都要求赊账。只要他们敢赊，我就敢收……那时，我们需要汽油开动设备。我就去了我家里人（妻子）的亲戚开的加油站，赊账要了三桶汽油。后来，汽油用完了，不能再去那家加油站了，我就去了另外一家再赊。你骗人的时候，只能骗你的亲戚朋友，他们信任你；你骗不了陌生人。
这些描述在实际的支出账目中得到了印证。在为修路项目提供原料、器械、工具的诸多公司或承包商中，那些没有任何社会关系的公司总是要求现金支付，而村庄也只能照此办理才能成交。与此形成对比的是，那些赊账的债权人大多是熟人，与村领导有直接或间接的强关系。
资源动员的第二个来源来自镇政府的积极参与。金书记一开始就极力地推动这项工程，他带领镇政府干部走访了附近的部队营房。在与部队首长推杯问盏开怀豪饮的热烈气氛中，金书记向部队领导请求租借他们的轧路设备以及操作人员。他成功地向原料（沙子和石子）的供应商施加压力，由镇政府出面担保，让这两个村赊账得到原料。
康书记通过当地民间钱庄的渠道借到了一笔短期的高利贷，以解工程进程中的燃眉之急。
为什么这些供应商愿意承担风险，允许已经负债累累的村庄赊账呢？这些赊账行为与高密度社会网络有千丝万缕的关系。当地的一个建筑队包工头这样说道：“我认识康书记这么多年了。他要我帮忙，我肯定会帮他。在这里，社会制度再次扮演了重要角色。这些供应商对康书记和龙书记在村庄内外的动员能力以及村庄的集体资产（这些集体资产可以用作抵押）了如指掌；对这两个村庄的偿还能力有可靠的估计预期。
最令人惊讶的是参与这些交易的人对于如何偿还这些债务并没有任何想法，更不用说有一个清楚明了的计划了。首先，债权人无法确定这两个村都能偿还债务。其次，甚至那些背上如此庞大债务的当事人也并不清楚，将来如何偿还这些债。在“村村通”工程期间，我询问镇党委书记，村里怎样才能偿还这些债务。他的回答是：“我不知道。但是，即使是有这些资金缺口，你还是要推动这项工程。如果你一直等，永远也等不到好机会。当然，我们会尽力开发一切渠道来动员资源。
一位负责执行“村村通”工程的镇干部公开“开导”龙书记说：“不要告诉他们（原料供应商）你们没有钱。就说只要工程一完工，你们就会把钱给他们……”然后，他几乎毫无停顿地又加上了他自己的一个小谎言：“市和县领导已经明确表示过，不会让参加这项工程的村庄吃亏。他们也知道，村庄没有能力承担这样的工程，他们将来会想办法给你们补贴的。”当我事后问他，将来修路的这些债务怎么办时，他尴尬地笑笑说：“这只能走着瞧。我们只是启动这个项目；没有人知道将来怎么偿还这些债务。”
每个人似乎都在这个博弈中扮演自己的角色，竭力推动项目实施。他们的行为不计后果，似乎没有未来可言，因此无需关心这些巨额债务的责任。
“车到山前必有路”，这是在“村村通”项目完成后，我从那些承受还债压力的村干部那里经常听到的一句成语。村领导在推动“村村通”项目时集指挥、协调和动员方方面面权威在手，风风火火，好不威武；但一旦修路完工，他们恨不能在地下挖个洞藏起来。那些供应商从工程建设必不可少的伙伴角色转变为躲之唯恐不及的讨债人角色。
年春节前夕，所有的讨债人都涌到了这两个村，来到这两个村的支书家里，白天晚上都待在那儿要债，有些人甚至在那里过夜，一连待上好几天。
虽然这些债务是村集体所欠，但大多数借款都是基于个人关系，还债的责任都落在了他个人身上。
在春节前三天，我们三个（村党支部干部）都跑了，躲开那些要债的人。我们在大年三十晚上十点钟后才悄悄回到家里。但第二天大年初一，一些要债的人又回来了。
修路期间，龙书记向镇政府要求下坡村参加“退耕还林”项目，得到了总共750 亩的配额。“退耕还林”政策规定，这些款项应该直接分给参加“退耕还林”项目的农户，严禁挪作他用。但所有的资源（现金）都由村领导经手，这就给了他们挪用部分资金以应对债务危机的机会。镇政府也默许这一做法。在2004 年末，龙书记克扣了当年拨给他们村“退耕还林”资金的一半，大约5
万元。为了不违反专款专用的规定，龙书记的借口是：村民偿还以前在缴纳农业税时所欠村集体的债务。下坡村的债务基本上通过“违章”挪用政府在不同政策领域的资源而得以解决。
他在村民大会上走过了一个精心设计的程序，每家每户签名同意他的计划。借此，村民“自愿”地同意偿还以前欠村集体的债务，而偿还这些债务的款项正是从上级的“退耕还林”拨款中扣除。在这次会议上，他还说服村民按每亩地5 元向村集体缴纳“管理费”，这样每年就另有1 万元的集体收入。
康书记把目光转向村里的集体资产来解决债务问题。他很早就盯上了村里的两口机井。这两口机井未来10 年的收入都被抵押出去了。康书记可以卖掉原来安置小学的那排房子，因此获得10 万元的收入。同一年，村集体的土地也重新续约5 年，又获得7.5万元的收入。
在偿还这些债务的过程中，集体资产几乎全部都被消耗殆尽：两口机井至少抵押出去了未来的十年，集体土地又再出租了五年，这些原本稳定的集体收入都用来偿还债务。大部分集体房屋被卖掉，而大片的（荒芜）土地长期出租给砖窑老板。据康书记所言，到2008 年上坡村仍然还有数目惊人的30 万修路债务有待偿还，这一状况直到2012 年仍没有大的改观。
“村村通”项目、这两个村庄的不同回应，及其产生的债务压力对村庄集体治理基础产生了深远的影响。康书记不仅蒙受了集体资产殆尽、负债累累这些有形资产的损失，而且他的动员能力也在无形中被大大削弱了。在不久的将来，他难以动员资源来发起新的集体项目。更为重要的是，他的领导力和判断力遭到了质疑。
“村村通”项目正是一个转折点。工程竣工后，积极贯彻执行政府工程的村干部得到了奖励，而不贯彻执行的村干部则被冷落在一边。康书记被镇政府评选为“模范党支部书记”，并在全镇干部大会上得到表彰宣传。而下坡村龙书记的村书记职务在2006年换届时被换掉了。
政府的行为模式及其后果与不久前该地区以及全国范围内政府发起的其他问题工程如出一辙。
那时（20 世纪80 年代），乡镇企业的项目就像现在的村村通项目，都是政治任务，只要你是村干部，就必须贯彻执行。我们村今天投资20 万元建了一个石子场，明天我们又再投资30万元建了一家砖厂。在最高峰的时候，我们村有七八家企业。但没有一家企业盈利，最后全倒闭了。这都是在国家政策倡导发展乡镇企业时，镇政府动员我们做的。
21纪初以来中国农村社会出现的一个明显趋势是，国家越来越多地通过专项经费和政府工程把资源注入农村地区。政府的资金注入和政策推动的公共项目意味着，中国乡村在经历了长时间地被忽略和边缘化之后，正经历着一个重新纳入国家政治和治理体制的过程中。
历史上，国家推动的社会工程所造成的悲剧事件大多来自四个要素的致命结合。这四个要素同时存在才会导致一个充分展现的灾难。第一个因素是以行政手段来安排自然和社会…第二个因素我称之为高度现代化的意识形态……第三个要素是存在一个威权国家，有愿望且有能力集其强制力量之全力来将这些高度现代化的设计付诸实施……第四个要素与第三个因素密切相关：公民社会弱小无力，没有能力抵御这些来自国家的设计。
我们从上述“村村通”项目中观察到了国家及其政策的积极主动角色，国家既具有“高度现代化意识形态”，又有强大组织能力来实施它“以行政手段来安排自然和社会”的抱负。而村庄和地方性社区的公民社会发育不良，无力抵制政府项目的强制推行，难以有效地维护自己的利益。
国家从事社会工程的努力不是在真空中进行的，而是与地方性社会制度有广泛的互动。
的确，我们在“村村通”工程故事中看到了一个积极行动的官僚制国家。在这个过程中，地方官员最为重要的任务即是完成上级政府的行政命令。但是，一个高效率、高能力的官僚制国家到底是为了谁、为了什么目标呢？
政府官员的行为受制于官僚制逻辑及其相应的权威关系。在中国社会这一大背景下，官僚制逻辑的关键是对上负责的激励设计和任务环境，这些条件使得默顿式的官员对他们直接领导的指令十分敏感，关注任期内的“政绩工程”，由此引发常常是以牺牲长期发展为代价的行为。结果是，政策执行中的偏差和共谋无处不在。
中国政府行为的一个重要变化就是，政府官员的角色从过去的革命干部角色转变为按部就班、小心翼翼的技术官僚。在政府内部，上级官员对下级官员常常说的一句话是：“我不管你的过程是什么，我只要结果。在执行国家政策时，不同政府部门可能暂时地、高度地紧密地结合在一起，极力推行之，“村村通”项目正是这样一个例子。
政府官员力图贯彻执行这些政策，以便在政绩竞赛中获胜，以此获得晋升，或者不会为没有完成任务而影响仕途；但这些行为并不总是能促进当地的经济发展。自始至终，很难看到地方官员对村庄由此而来的公共债务负担有过实在的忧虑。他们的首要目标很简单，那就是能够按照上面的要求，完成自上而下布置的任务。为了完成这一目标，地方官员费尽心思、各方周旋，根本无暇顾及工程对这些村庄的长远影响。
我们不应该对这些好处视而不见，但我们也要注意到这些经历背后的那些无形的但却深远的影响。首先，是不是有其他更好的方式来使用这些资源？上级长官意志和政治压力迫使地方官员把资源从一个领域转移到另一个领域，而不管被挪用的其他领域是否更需要这些资源。
其次，这样的政策执行过程对乡村治理基础有重要的影响。政府公共工程的失败会削弱公共信任的基础；久而久之，这些失败导致了村庄和政府之间的沟壑，不断加深彼此间的怀疑和不信任。
第三，如同上坡村的例子中所显示的那样，“村村通”工程也极大地削弱了集体权威的基础。积极的政府干预还可能会阻碍自治的公共空间的出现。
不负责任的政府工程项目不是一次、两次，而是多次地给这些村庄带来了伤害——让这些村背上巨额的集体债务负担、耗尽村集体资产、侵蚀原有的公共信任和社会关系、削弱乡村治理的基础。
社会制度在解决问题和应对危机方面的角色作用。基于家族关系的社会制度、关系网络和村集体在动员资源、举债筹资完成工程过程中起到了关键的作用。但是，这些关系并不是在“互惠”交换的工具性基础上发生作用的，相反，这些关系在很大程度上是被强制利用的。偿还债务的方式告诉我们，这里反映出的是一种“屈从压力”的模式，即哪个方向的压力越大，就在哪个方向屈就让步。而强社会关系债权人的债务，则是能拖则拖，一拖再拖。
这样的债务拖欠正是在利用社会关系，或者我们可以更为直截了当地说，各种形式的不负责任的借款或欺骗实际上在削弱乡村中信任的社会基础。债务关系本身就是一种社会关系。
社会制度逻辑的运行使得政治任务得以完成，使得政策执行过程可以不断地应对种种危机，并在这个过程中化解可能是灾难性的后果。很难想象，在缺乏这些社会机制的情况下，镇政府或者这两个村庄能够有效地进行资源动员、举债融资，从而完成“村村通”项目。
正因为如此，如果我们要评价政府组织在中国经济发展和社会转型中的作用，就必须把它们放到更广阔的社会背景下、放进社会机制和政治制度互动的背景中加以考察。
第 10 章 多重逻辑下的村庄选举
村庄选举指村民每三年一轮直接投票选举产生村庄的村委会，作为管理村庄事务的自治领导机构。在正式法规上，村庄选举过程和选举产生的村委会运作都有一整套明确规定的程序和目标。
镇政府工作队的成员们自始至终参与选举的整个过程，而且在选举过程中占据关键环组织选举机构，监护投票场地，维持选举秩序，帮助不识字村民填写选票等等。在这熙熙攘攘的选举活动的背后，我们又随时感受到国家和国家政策无所不在的影响——各地选举过程的每个环节，从选举大会的致辞文本、选举委员会组成、选民登记、选举程序，到墙上的标语口号，都依随中央政府制定的统一规定加以实施。
我们不难辨认出三个行动主体：作为选民的村民、基层政府官员、国家及其相应政策。这三个行动主体的行为和角色反映了塑造新兴村庄选举制度的三个制度逻辑——我们依次称之为乡村的逻辑、官僚制逻辑、国家的逻辑。
村民、基层政府和国家这三个行动群体的行为受到他们身处领域中制度安排的制约，反映了其各自领域中的制度逻辑。村庄选举正是在这些多重并存的制度逻辑间的相互作用下兴起和演变的。
在自上而下的立法和实施过程中，中央政府是一个重要的驱动力量：在每一轮选举前，中央政府（有关部委特别是民政部）发布文件指令，设置村庄选举基本框架；而各级地方政府自省、市、县到镇据此部署、制定细节步骤加以实施。
中国的国家政权不是铁板一块，而是由具有多重不一目标和不同利益的各个部门机构所组成。中国改革时期的政治逻辑表现在政府内部各部门间、多种利益间的平衡、妥协和达成一致，体现了一种渐进而不是跳跃式的改革道路，也就是说，国家政策的决策和推行是在政府各个部门间的相互作用和制约下实现的。
有关村庄选举政策的制定过程反映了中央政府不同部门间的利益矛盾、竞争和共识。例如，民政部这一负责村庄选举的部门一直积极推动这一制度的发展和健全。但是，其他有关部门担忧这一制度实行中可能产生的“失控”状况（He 2007，Shi 1999）。结果是，有关村庄选举的国家政策中难免出现模糊性和内在矛盾。
第二，中央政府各个部门由于其任务和责任不同而向地方政府和官员提出不同的、甚至相互矛盾的要求和目标。例如，国家在农村的税收任务需要在村庄中建立有力的政府组织动员能力，这一要求难免与村庄选举的村民自治原则发生冲突。
上述的国家逻辑意味着中央政府对村庄选举的影响在多重不一致甚至相互冲突的目标间变动不居，在宏观层次上表现出政策的不一致性，在极力推行与谨慎防范两个极端之间摇摆，甚至两者同时存在。
简言之，国家的逻辑意味着，有关村庄选举的国家政策和推动力度取决于不同政府部门间多重不一的目标和利益之间的互、竞争和妥协，所以时常是不一致的，甚至是相互矛盾的。
村庄选举领域中的国家政策并不是遵循某一既定路线持续不变的，而是针对选举过程中出现的紧张和危机不断调整应对。任何组织中的重大决策通常都是有关部门和利益集团间的协商妥协所达成的此时此地的共识，这些决定大多是暂时的，有赖于这一决策背后的共识基础的稳定存在。而维系这一共识的一个重要方面是村庄选举实践过程中的反馈机制。如果这些反馈是良性的，例如农村中政治压力和危机得到减缓或解决、执政党的地位稳固、国际社会的赞许，这些反馈就会加强这一领域中有关机构的利益联合体以及共识，从而鼓励、推动进一步的制度建设。但是如果这些反馈是负面的，例如农村中的冲突增加、政府部门在乡村其他领域中的意图难以贯彻，就会削弱甚至瓦解不同部门、利益集团间的共识，从而诱导国家政策的转向。
国家的逻辑为村庄选举注入了外在的和内生的两个动因：不同的甚至冲突的政策诱发了村庄选举之外其他领域的重要影响，而自下而上的反馈意味着村庄选举同时是一个内生性的过程，表现出多重逻辑间相互作用下的途径依赖。
然“组织法”对基层政府在村庄选举过程中作用的规定十分简要，但是在实际运行过程中，基层政府（特别是最基层的镇政府）有至关重要的、常常是决定性的作用。镇政府一直是其管辖区域中村庄选举的直接组织者，决定村庄选举的具体时间安排和操作方式，并且派出由镇政府工作人员组成的工作队进入每个村庄，直接组织选举过程，并担当维护选举程序规则的责任。
地方政府特别是镇政府的角色演化是理解村庄选举的关键。国家的逻辑意味着来自中央政府的政策有相互矛盾甚至冲突的多重任务和目标，如计划生育、集体负债、公共项目等各种任务，而村庄选举只是诸多任务之一而已。
完成村庄选举本身即是一个棘手的任务目标。村庄中已有的矛盾纠纷可能会引起冲突对抗、打断选举过程，使得镇政府无法完成村庄选举这一任务。地方官员的一个重要目标是帮助他们中意的候选人当选，以期将来在工作配合上得心应手。地方官员的另一重要任务是维护“社会稳定”，即防止选举过程中出现闹事、上访等冲突事件。这些目标之间是相互冲突的。
因此，基层政府官员必须在任务环境中各种相互矛盾冲突的目标之间加以权衡，在轻重缓急间加以选择。而官僚制逻辑意味着，这些官员会选择那些最有利于晋升的做法，或最大程度上避免那些威胁其职业生涯的做法。这些思路可以概括如下：地方官员对待村庄选举的态度和行为取决于其任务环境中多重政策目标相应的各种代价和收益的总体权衡。
这一命题虽然看上去简单直观，但具有重要意义。它把我们的注意力从宏观制度安排引向地方政府面临的多重任务环境以及相应的微观行为意义，特别是地方官员所关心的各种选择和相应的收益。就村庄选举来说，地方官员在其中的角色取决于任务环境中所塑造的镇政府和村干部之间的关系。
在现实工作环境中，地方官员面临着各种各样的任务，需要村干部的有力协助。村庄选举对于镇政府干部来说事关重大，而村庄选举自治原则却可能选举出与镇政府不合作的村干部。不难看出，基层政府参与村庄选举的方式和程度与其任务环境密切相关，因此，任务环境所导致的地方政府和村干部之间的相互依赖关系越密切，地方政府干涉村庄选举的激励越大；反之亦然。
虽然在中国政府体制内国家政策对政府行为有强大的激励机制，但多重、矛盾任务目标的国家逻辑意味着，地方政府有很大的灵活性来应对复杂的环境。我们要关注地方政府官员面对的任务环境及其变化，才能理解官僚制逻辑导致的基层政府在村庄选举过程中的行为方式。
村民参与公共领域中的行为方式并不总是与公民身份和地位一致的。从根本上说，乡村生活不是围绕独立的个人建立起来的；恰恰相反，乡村的逻辑将村民们编织入各种社会关系特别是家族邻里的网络之中。费孝通（1998）用“差序格局”来描述这种乡村逻辑，即人们按照血缘、家庭、家族关系来塑造不同社会距离的“社会圈子。
改革开放时代的土地承包重新启动和强化了乡村逻辑。在去集体化时期，农村土地承包制以农户家庭为单位，突出了家庭而不是个人作为决策者的地位，使其成为农村经济、政治、社会关系的重要基础。村民间社会关系及其动员机制在很大程度上反映了家庭、家族和邻里基础之上的乡村逻辑。
乡村逻辑是一把双刃剑，它可以产生村庄内部的凝聚力，也可以加剧不同家族基础上的利益分化。乡村逻辑作为一个地方性组织机制，也可能与村庄选举的正式制度发生冲突。比如，以农户或家族为基础的代票选举在村庄选举中普遍存在。从乡村逻辑角度来看，农户是一个决策单位，所以这样的做法是合情合理的。
随着时间的推移，乡村逻辑从社会和经济领域扩展到政治领域中，在村庄选举中变得更为活跃突出。
乡村逻辑的逐渐强大并不意味着村庄治理模式的趋同性；恰恰相反，乡村逻辑往往会塑造和延续村庄间的多元性状况。也就是说，日益强化的乡村逻辑放大了村庄间在家族、邻里和其他社会关系方面的差异。随着时间的推移，乡村逻辑的兴盛会延续和加剧村庄间选举活动的差异性。
在中国的行政结构中，村庄不是一级正式政府，而是在乡镇政府这一最低级别政府领导下的一个自治实体。但在大多数地区，地方政府（即镇政府）依然强势。这意味着，村庄选举可以被地方政府牢牢掌控，他们可以通过各种手段修改程序、挑选候选人和操纵投票，来获得所期望的选举结果。
从20世纪90年代后期开始，这一状况发生了显著变化，选举过程中竞争越来越激烈，选举逐渐脱离了地方政府的控制。
意外的初选结果表明，在村政权之外有着强大的非正式动员力量。镇政府领导们为此忧心忡忡，因为新的人选可能是制造麻烦的潜在因素，这些人一旦进入村委会，镇政府就不得不和他们打交道。
村里那个年轻的挑战者近来活动频繁，一直在动员他的家族网络，而且做出诸多许诺来拉票。他们根本不在乎村干部的工作表现。说到底，他们只是按照他们的家族来投票。
他急切地和我搭讪并低声抱怨说，村民根本无视他多年来为村里所做的一切，他们只忠于各自的家族圈子，所以他的失败已成定局。
几年前，该村支书因滥用权力被镇政府撤职。不过，他依仗着大家族的后盾，拒绝交出象征着权力的党支部印章。镇政府碍于他的影响力，不敢召开村党员大会，直至2006年选举前，一直没有选出新的村支书，村支部因此瘫痪。前任党支书的支持者和村主任支持者之间的紧张关系一直存在，有时还激化为面对面的直接冲突。
预选时，几个村民喊叫着冲进投票现场，撕毁投票箱，扔掉投票箱里的选票，投票过程被迫中断。
现任村主任李某，三年前发动村民将当时的村支书及其支部村委成员全部扫地出门，自己当选为村主任。此后，村庄内部的家族派系之间爆发了持续不断的激烈争斗，村庄与镇政府之间的关系也随之恶化。在三年前的上届选举中，他用高音喇叭向全村公开宣布，如果他当选，就会带领全村抵制政府税收和费用摊派。镇政府视李主任为眼中钉。在很多镇政府干部眼里，他跟无赖并无两样。
几年来镇政府费尽心思，千方百计地削弱李主任在村里的权威基础。这些做法包括：阻止上级政府的援助，截留政策资金，将外来投资机会转引向其他村。例如，退耕还林资金是该地区政府资助农户的重要资源，大多数村的许多土地都得到了相应的补贴，而三石村却被排斥在外。即便是专项拨给三石村的政府资金来到镇里时，镇政府也不愿发给李主任的村委会。
这里的真实动机是想引发和加剧村民对现任村委会的不满，促成李主任和现任村委会在选举中落选。
镇上派来的工作队比以往的阵容更为庞大：村委大院里停放着两辆标志鲜明的警车，身着警服的警察在院子里站立着；还有工作人员手持录像机，把整个选举过程记录在案。
虽然这些程序大多是带有象征意义的，但这些年的进步确实是实在的、巨大的。
选举成功的另一个标志是很高的自愿参与率。在去集体化时代，村民关注的是自家的土地，大多只是参与非正式的社会交往，极少参与如此大规模的集体活动。高投票率在很大程度上归功于候选人的动员，反映了选举的竞争性。即使是在没有很大竞争的村庄，候选人仍用激励的方法来提高投票率，以巩固他们位的合法性。
通过这些具有象征意义同时又是实实在在的过程，村民感受到了集体行动的力量，在这个基础上形成了他们在村庄治理中的声音。
选举的最大成功之处在于，镇政府在这个过程中的角色有了重大变化。几乎在所有选举的过程中，镇政府所支持的那些候选人的当选（或再次当选）都不是镇政府操纵的结果，而是因为他们自身的工作表现，或是他们代表了村民的利益。
村支书和村主任代表了两个不同合法性基础的权威：前者来自从上而下的政府任命，而后者建立在自下而上的村民投票。村庄选举制度演变的一个重要指标即是这两个权威之间关系的转变状况。如果村庄选举制度有了实质性进展，村庄权力应该由村支书转移到村主任手中。
中央政府的信号是清晰明确的：村庄事务应该以自治方式，通过村民选举产生的村委会加以管理解决。但是，这并不是中央政府的唯一声音。来自中央政府还有诸多其他的、更为“响亮”的声音。这些声音以各种国家政策或上级工作指令部署的形式出现：在这个阶段，中央政府在农村地区征收农业税和其他税费，以及实施计划生育政策的力度也在不断增大，推动着基层政府进入村庄内部去执行落实这些政策。结果是，基层政府官员在实际工作过程中面临着多重的相互矛盾的任务环境。在组织落实村庄选举这一任务之外，他们还有来自上级的更为急迫的任征收农业税、执行计生政策、完成其他公共项目等，而要完成这些任务都需要村庄干部的积极配合。
2000年的选举反映了集体化时期传统的延续。国家逻辑反映出中央政府各方多重不同的要求，为基层政府的灵活执行留下了极大空间；乡村逻辑在此时此地对选举过程没有什么影响；而地方政府延续集体化时代的传统，在这个领域中占主导地位。在这些制度条件下，官僚制逻辑导致了地方政府积极参与干预村庄选举，操纵选举结果。
到2003年，中国农村进入了一个冲突与对抗的时期。税制改革推动了各级政府在农村地区获取资源的倾向，强化了地方政府和村干部积极干预村民生活的角色，从而激化了地方政府与农民之间的紧张对立。
2003 年选举反映了这个大背景下的紧张和对抗。在村民们抵制地方官员税费摊派和滥用权力的过程中，村庄选举成为极少的合法机会来公开表达他们的声音，寻找代表自己利益的领头人。农村的紧张对抗状况激活了乡村逻辑在政治领域中的运作，家族和其他乡情关系因此成为村庄选举过程中的重要动员机制。
地方政府面临来自上级的落实各项政策的强大压力和自下而上的村民抵制力量的双重对立的压力，这对他们深入村庄贯彻执行各项任务造成了极大困难。
地方政府官员加倍努力地卷入村庄选举，以期可以控制村干部，为今后进村执行任务营造一个有利环境。在这种情况下，我们不难预见官僚制逻辑和乡村逻辑会发生直接冲突，表现在村民与镇政府干部针锋相对的对抗。
与以前选举相比，2003 年选举是一个重要的转折点：村庄选举由象征性仪式转变为激烈竞争的场所，而村民由被动接受者转变为积极参与者。
重复出现的选举实践提高了农民参与集体行为的意识。活跃的乡村逻辑诱发公开抗争和上访，严重削弱当地政府的执政能力和威胁官员的职业生涯，提高了政府干预的代价。
中央政府新出台的一系列政策特别是取消农业税、反哺农村的做法极大地缓解了农村的紧张对立状况，这些政策的另外一个始料未及的后果是基层政府与村干部之间关系也随之大大淡化了。虽然这些政策调整与村庄选举并没有直接关系，但它们对村庄选举这一制度演变有重大且直接的影响。
2006选举的另外一个重要变化是，上级政府“提倡”一肩挑的安排，即在村庄选举中尽量达到村主任和村支书两个职务由一人兼任。这个政策的出台起初是针对村支书和村主任两个权威之间的冲突而提出的权宜解决办法，但是它对村庄选举制度的演变有着深远意义，因为镇政府已经无法控制村庄选举的结果，“一肩挑”政策意味着村民选举出的村主任有了很大可能性进而成为村支书。
这一措施给村庄选举更大的合法性，对那些不能得到村民认同的村支书提出了挑战，而且，它进一步限制了镇政府自上而下选择任命村支书的权力。
中央政府强调的“社会稳定”成为各项任务之首，这更减弱了地方政府干预村庄事务的积极性，因为这些干预可能引起村民的对抗和上访，威胁“社会稳定”。
与此同时，活跃的乡村逻辑大幅度提高了政府干预的代价。通过多次村庄选举，村民们逐渐意识到当选的村干部在决策过程中的重要作用，村庄选举成为一个争取自身利益和挑战不信任的干部的机会。
在这一情形下，镇政府对待村庄选举的立场倾向有了一个重要的转变：由积极干预选举过程转变到积极维护程序公正。维持程序公正”成为保障“社会稳定”的有效武器。镇政府采用了一系列策略——警车和警察到场维持秩序，对选举全过程录像，派政府工作组等——来威胁和警示那些试图打断选举程序的人，以确保选举过程顺利完成。
虽然镇政府仍然试图帮助自己中意的候选人，但他们不愿意直接介入选举过程或者进行公开的操纵，而且也不惜牺牲自己的候选人而完成选举任务，以免引起纠纷，影响完成选举任务。
2006年选举的一个重要结果是村支书和村主任这两个职务之间权威关系的转变。
在2007年的一次全镇干部会议上，镇党委书记明确地对村干部说道：“现在国家不再向农村索取什么东西，我们也没有什么任务需要你们配合。你们就管好村里的事情，保持社会稳定就行了。”由此可见，镇政府与村干部之间相互依赖关系至此已经大大削弱了。
镇政府的首要任务是确保村庄选举顺利完成。选举过程中可能会出现各种意外冲突，打断选举进程，甚至引发上访或抗争。镇政府仍然需要得到村干部的配合来执行许多国家政策（如退耕还林、修路、征地、社会稳定、商业发展等）。如果政府不中意的人当选村主任，会对今后的工作配合带来很多困难。
与前几轮选举中经常出现冲突的情况不同，这一轮选举中没有出现大的冲突波澜，基本平稳度过。一位政府干部用“有序竞争”来概括这一届选举的特点。至此，村民和基层政府双方都接受了村庄选举这个制度框架。
独立竞争新当选的村主任与镇政府之间的矛盾日显突出。尽管上级对“一肩挑”有更为明确的量化规定，在实际执行过程中“一肩挑”的比67%例比上届下降，只的村庄实现了“一肩挑”，低于上级提出的指标。这个状况反映了村庄选举制度演变中乡村逻辑与官僚制逻辑之间新的冲突摩擦。
自20世纪80年代以来，特别是21 世纪的前十年中，FS 镇的村庄选举走过了一条漫长的道路，经历了多年的政府操纵干预，经过农民抗争，在2006
年发生了重大转折，走向程序公正的道路；而在最新的一轮选举中出现了“有序竞争”的新阶段，成为一个被广泛接受的制度实践。制度变迁大趋势的一个方面是镇政府逐渐放弃了对村庄和村庄选举的控制，与此同时，乡村逻辑在同一时期不断强化，成为村庄选举的主要动员力量。这两个趋势为不同领域中国家政策的变化所推动。
自2004年来，镇政府在选举中的角色发生了重要转变：从选举过程的积极参与者转变为维护程序公正的监督者。这种转变并不是内在的、自愿的，而是因为地方政府所处的组织环境发生了重大变化。对于基层干部来说，这些目标之间次序排列是明白无误的，维护“社会稳定”是压倒一切的目标：这一目标是上级部门明确强调的，也是下级部门全力贯彻的。管辖范围内出现社会稳定严重问题的政府官员，被看作是软弱的、难以胜任的和缺乏领导能力的，他们的职业生涯也常常由此停滞甚至结束。
资源的减少限制了镇政府维系与村干部关系的能力，他们之间的庇护关系随之弱化了。2005 年中央政府废除农业税的举措进一步减弱了镇政府和村之间已经式微的相互依赖关系。这一大的发展趋势进一步为干部轮换政策所强化。
镇政府追求的目标从对村庄选举结果的关注让位于顺利完成选举过程这一目标，因为只有这样才能最大限度地减少社会对抗和动荡或者其他并发症的发生。
随着时间的推移和各轮选举过程的展开，村民逐渐学会了行使自己的权利。他们不仅根据选举规则来参与这一过程，而且运用这些规则来挑战镇政府的操纵活动、监督基层干部的行为和争取自身的利益。这些变化特别体现在地方干部与村民的互动中。在我与政府官员的交谈中，他们常常提到近年来出现了许多村民拿着选举条例来质问地方干部操纵安排的事例。
坚持程序公正恰恰成为镇政府防范恶性事件发生、维持社会稳定的有力工具。镇政府以“保护程序公正”的口号为武器，威慑那些试图挑战政府权威的人，防范他们扰乱选举过程。镇政府意识到，违反选举程序的做法可能引发村民抗争和上访，所以自选举伊始就小心翼翼地遵循程序。
镇政府的角色转变已经被村民觉察到并接受了。
上面的讨论表明，在村庄选举制度化的演化过程中，地方政府起到了关键作用。在很大程度上，FS镇的显著改变是镇政府所面临的组织环境和政府激励设置演变的结果。这些变化导致了镇政府和村庄权威在组织能力上和资源基础上的边缘化，使得村庄选举的结果与镇政府的利益相互分离，从而改变了镇政府在选举过程中的基本趋势。
从很多方面来看，村庄选举可以说是中国社会制度变迁的一个缩影，也是国家治理逻辑在新时期新场景下的具体运作过程。
村庄选举中的这三个制度逻辑的作用取决于它们之间的关系。中央政府能否保持持续一致的政策取决于政策贯彻执行过程中官僚制逻辑和乡村逻辑之间的相互作用。同样的，如果我们不关注国家逻辑如何改变了基层政府所处任务环境的收益成本参数，如果不关注乡村逻辑如何提高了政府干预的成本，就无法解释地方官员在不同时期行为方式转变的原因。我们也不难看出，乡村逻辑在村庄选举中的有效性也取决于国家政策提供的激励和任务环境所诱发的政府行为倾向。
关注多重逻辑的一个重要意义是引导我们关注更为广阔丰富的社会背景，以此来认识理解国家治理的内在机制。国家治理并不是一个单一的过程或力量，而是由多重过程、多重逻辑相互作用所组成。因此，国家治理过程如同我们观察到的村庄选举过程一般，有极大的不确定性和随时间、初始条件变化而变化的特点。
如我们所讨论的，风险规避和职业升迁的官僚制逻辑可能诱导地方官员积极卷入村庄选举以便顺利完成自上而下进入村庄的任务；但在不同背景下，同一逻辑也可以导致他们积极维护村庄选举程序公正。如果我们只停留在抽象理论概念和逻辑的层次，不关注具体的历史背景、初始条件以及动态变化过程，就无法对这些行为方式的变化以及结果给出令人满意的解释。
第 11 章 无组织的利益与集体行动
体制中时常出现一种特殊形式的集体行动，即建立在无组织的利益之上的集体行为。我们时常观察到无权无势无组织的民众在一定条件下发起或参与了挑战国家权威的集体行动，并对中国政治进程产生了重大影响。
近年来中国社会发生的重大集体抗争运动大多没有长期稳定的组织基础和资源动员。这些社会运动常常表现出所谓的“非直接利益相关者”的大规模参与，即在很短的时间内有着众多民众参与其中，而且这些参与者大多超越了工作单位、地区和社会群体的边界。
这类由无组织的利益所汇集而成的集体行动现象简称为“基于无组织利益之上的集体行动”（以下简称为“无组织利益的集体行动”），即由种种无组织的、各自分散甚至矛盾的利益群体所汇聚而成的、针对政府权威的集体行动。
制度安排规定了社会中解决问题冲突的可能渠道和空间。在这个意义上，民众追求自我利益的行为、诉求和抗争形式折射出中国国家治理的制度安排以及在此基础上产生的国家与社会关系。
集体行动的形成和突发植根于国家与社会关系的特定制度结构之中，是国家治理制度逻辑的产物。
首先，国家治理的制度安排不断地再生产出大量的无组织的但有类似诉求利益群体；其次，国家治理逻辑的一个非预期后果是将这些无组织的利益通过共同的经历遭遇连接在一起，并提供相应的机会，无意间将它们转化为集体行动或社会运动，而且有“挑战”国家的性质或意义。
这类无组织的集体行动与其他社会背景下发生的集体运动在性质上有极大不同。后者通常有明确目标、正式组织和行动部署；而前者缘于特定的国家与社会关系所导致的大量自发性个体行为的聚合汇集。
国家在社会主义制度中扮演一个强权者，通过各种正式组织将民众纳入其各类的组织网络之中，与此同时，国家极力压制、杜绝在社会中出现任何非国家控制的自组织即独立自治组织。与国家严密组织相对应的是社会主义国家中的普通民众，他们作为无权无势无组织的个人，或在政治威权的高压之下求全自保，或在单位制的庇护之下追求个人利益。
他们的一个共同特点是缺乏稳定持续的自组织基础。我把这些散落各方、缺乏明确稳定组织表达的利益称为“无组织的利益”。社会主义背景下，如果利益是有组织的，那么它一定是官方的；同样的，如果利益存在于官方渠道之外，那么它一定是无组织的。即在社会主义体制中，无法为有组织的抵制国家意志的集体行动提供空间。中国政府“有一种非凡能力来防止组织起来的政治行动达到集体行动的阶段”。
就利益的自我表达能力而言，中国民众也许并不比法国农民的组织程度更高。国家政权对社会实施强有力组织控制的同时，社会主义经济制度为民众的政治顺从提供了正向激励。
经过20世纪50年代的社会主义改造，国家所有制、统购统销、计划经济和人民公社化等一系列制度建设过程后，中国社会以历史上前所未有的规模和程度被彻底组织起来了：在城市中，居民和劳动者纳入了国家、集体各类工作单位和街道、居民委员会的组织网络；在农村，农民成为人民公社及其生产队的成员。与国家组织机器相伴而生的是政治统制，通过政治分类、思想教化和群众运动等方式全面有效地遏制和消除了社会中各种利益对国家政权的对抗。在这一背景下，当代中国有效地垄断了社会动员的资源，否定了在其控制之外任何有组织的利益存在的合法性。
将工人与他们的工作单位、农民与他们的村庄，以及其他个人与各色各类工作单位捆绑在一起。工作单位不仅仅是政治控制的国家机器，也是资源再分配的机构，将各种奖励和机会与个人的政治态度、忠诚度紧密地联系在一起。
这种制度结构的后果之一是导致了庇护体系的盛行，“在这一制度下，社会群体的个体成员用以追求自身利益的渠道是建立与权力者交换忠诚和个人利益的特殊关系，而不是采取联合起来、相互协调的群体行为这一形式”。
许把中国社会称作国家权力之下的“附属社会”更为妥当：民众构成了社会，但没有构成与国家权力相对称的有组织的政治力量。
私有领域仍然空间狭窄，处于国家密切注视视野之下，而不是独立于国家管制之外。换言之，正在出现的公民社会端倪还远远不是集体行动文献中所讨论的那种有组织的利益集团。
中国国家的组织控制制度无疑是产生与国家抗争的集体行动的巨大障碍。利益自组织的缺失使得我们难以看到稳定的利益群体，也难以发现群体内部关于资源分配、吸引个体加入集体行动的激励或制裁机制。国家控制之外的集体行动受到了高压打击，国家政权的一系列措施使得有组织反抗的成本高昂。此外，工作单位的激励恰恰鼓励个人通过特权和特殊关系而不是集体行动来追求个人利益。
在中国，公共领域和私人领域间的界限并没有明确区分开来。进一步来说，即使这一界限模糊存在，也并不能阻止国家对个人日常生活的干涉冲击，“国家对个人生活领域的渗透不仅没有扩展公共领域，反而取消了它。这是因为，个人如果不与执政党或它的附属组织相联系，就不可能提出任何有普遍效力的诉求”。
一个社会的制度结构特别是国家运行的制度逻辑在很大程度上塑造了其中国家与社会关系的稳定模式、社会群体间的相互联系以及政治参与的渠道和方向。社会群体的利益表达，组织能力、社会动员规模与现代国家的扩展之间有紧密关系。
一个社会的制度结构还制约了民众政治参与和解决冲突的渠道和空间。社会主义国家的再分配体系使得作为“再分配者”的政府机构与“直接生产者”的各种社会群体之间产生了明显的分化（Szelenyi 1978），塑造了特定的群体间关系。
社会主义国家垄断公共物品，将民众置于其组织统制之下，从而否认个体利益的合法性。这一做法的一个重要后果是，在国家控制之外的任何行为都被视为对国家的挑战。任何使得人们避开正式制度规则的做法都被当局视为对自己的挑战。从这一角度来看也的确如此：每一个这样的犯规恰恰都是对这一制度的否定。
国家对公共领域的垄断大大压缩了个人可以通过市场交易来追求自我利益的私有领域空间，因此，个人即使在追求个人利益时也难以导致市场性质的解决方法。
社会主义国家力图取消有组织的利益集团的制度结构恰恰促成了无组织利益的集体行动。第一个命题是，社会主义国家的制度结构通过取消各类组织和社会群体的边界，导致了人们身居不同单位或群体但有类似行为模式和需求的“大数”现象，提高了社会群体间的同质性，从而大大降低了集体行动的困难。
社会主义国家的制度结构在个人的工作单位和国家之间建立了直接的联系，由此塑造了人们追求个人利益诉求的必然指向；也就是说，一旦机会合适，不同场合和情形中大量的不满和怨言会在同一个方向上汇聚，即指向国家。即使社会群体或工作单位之间的冲突也会指向国家去寻求解决方案。
集体行动的机会内嵌在国家与社会关系之中。社会主义国家使用政治运动和群众动员来对付官僚弊病和推动经济发展。
社会主义国家把所有民众纳入其组织控制之下，从而可以有效地实现领导人发展经济和政治统治的抱负。这一特定的国家与社会关系产生了两个重要的后果。首先，社会主义国家取消了国家和社会间的传统中介——它直接把每个公民同国家直接连接起来，并由此把所有的社会群体降低到一个同样的结构位置，即它们都附属于国家及其官僚体制之下。第二，国家政策超越各类社会群体和组织的边界，同时影响了所有的个人。个人和群体通过与国家的垂直联系而被同时动员起来了。在中央集权的政体中，某一特定领域出台的国家政策也会影响到其他领域的个人。
在这一制度背景下，各个社会群体与国家之间有类似的联系，这种国家与社会间普遍的垂直联系远比社会群体内部条件对个人的行为有更大的影响。由于共享同样的环境变化和生活经历，即使在群体利益没有得到有意识的清楚表达的情况下，不同领域里个人和群体也会在应对国家政策时表现出自发的同步行动。人们常用“一窝蜂”这一比喻来形容这一现象。在中国，各自分散但类似的个人行为常常不约而同地出现，呈现出令人惊讶的大规模形式，我将这类行为称为“大数”现象。
这一情形与其他制度背景中利益群体的形成有明显的不同。美国和西欧专业制度兴起的研究表明，劳动力市场的竞争常常导致利益群体的形成和发展，不同利益群体孜孜以求建立它们各自的身份和边界，并且彼此分化开来。基于各自利益群体的集体行动常常各自分离、难以同步协调，只有经过相当程度上的组织努力才能汇集成超越群体边界的集体行动。
类似的官僚行为和由此引起的问题也在不同地区和领域普遍存在，其发生和显露的节奏也颇为相似，即呈现出“大数”现象，并且跨越了各类组织的边界。因为地方官员有垄断权力，在制度安排上他们又是国家的代理人，所以，工作单位中产生的群众与官员的问题和冲突难以在本单位得到解决。结果是，一旦诉求的机会出现，这些不满和抗议常常会超越工作单位的边界，指向国家。
在资源高度垄断的国家体制中，地方性的或群体间不同的甚至是相互冲突的利益更多地体现在他们对国家的相类似的纵向要求之上，而不是横向的竞争上。且国家及其地方政府将这些地方冲突视为对国家统治的威胁。21 世纪以来频繁出现的群体事件中，大多是地方政府首当其冲。
在另外一些领域，尽管政府并没有参与其中，但集体行动的目标和对象仍然指向政府。这是因为，在国家治理的制度安排中，社会群体间自行解决争议的机制匮乏，相互竞争的利益冲突不能诉诸市场交易或法律的机制，而只能通过国家机构的介入才能解决。不同的地方利益和冲突有类似的行为模式，表现为或者向国家提出政治要求，或者间接对国家产生压力.
集体行动常常是从国家发动的各种运动中发展起来的，或产生于国家政治控制松动所提供的空间缝隙。
对政治忠诚而不是对能力的强调导致了哈丁（Harding 1981：375）所观察到的“官员中沉闷的循规蹈矩，不情愿去采取主动，低水平的技术和管理技能，以及因政治路线的经常性变动所导致的失望和玩世不恭。
中国国家治理的制度安排提供了“政治顺从的激励”，甚至迫使个人参加国家发动的政治运动，或者诱使个人采取行动以应对国家政策的变动。民众的生活机遇常常受到政治过程和波动的深刻影响。国家发动的政治运动为无组织的群体和个人提供了参与集体行动的机会。
非制度化的集体行——是指在国家发起的政治运动之外出现的抗争，这些抗争常常绕开正式制度渠道而直接挑战现有权威。这种类型的集体行动在20世纪末以来尤为明显。
近年来，一个新的词语“非直接利益涉及者”在官方媒介报道群体事件中时常出现，即指那些众多与具体事件没有直接利益的人会参与群体事件，从而表现出“大数”现象。发展到后来，越来越多的非直接利益相关者参与到事件中，并对事件的扩大升级起到了决定性的作用。
这些现象恰恰表明，它们并不是有组织有计划产生的，而是中国政治过程中所造就的“无组织的利益”在特定机会出现时所爆发的集体行动。
社会主义国家的集体行动也应该包括民众的不合作、不作为等消极态度和行为。集体无作为可能会采取不同的形式：缺乏热情参与国家发动的政治运动，消极抵制自上而下的政策指令，工作单位中的旷工和无效率，躲避公共义务，与官方意识形态相悖的次文化的出现，等等。
在国家政策收紧时，各级官员规避风险、消极无为、但求自保的行为表现。
当它们无意间汇集成为一个大的集体行动潮流时，“它们聚集起来的意义就远远超出了把它们作为孤立个人来考虑时所表现出的那种平淡无为”。
社会主义国家的情形却恰恰与此相反，国家对公共领域的垄断意味着不顺从的行为直接挑战国家权威，削弱国家的资源汲取能力，威胁国家的治理能力。当国家政策转向政治压制和控制紧缩时，公开的抗争会受到严厉的惩罚，人们通过诉诸隐性的抵抗形式来保护自己。这些抵抗形式表现出“集体性质”，集体无作为的现象随之出现，由此产生了强大的政治压力，指向中央政府，挑战国家的合法性，制约国家实施政策的能力。
中国社会中的集体行动也以微妙的各种弱者的“韧武器”（折晓叶 2008）出现。集体无作为是中国政治背景下的一种隐性的“抗议”。它虽然没有明朗的符号标志，但它发出的信息却是清晰响亮的。
在资本主义市场经济社会里，公共与私有领域间的隔离使得人们可以在这两个领域之间转换，以便更好地追求自身利益。但在社会主义国家中，人们的行为更多地表现为集体行动和集体无作为之间的转换，不管个人追求公共产品还是追求自身利益，他们的行为的“大数”性质和目标指向都具有“集体”的特性，因此常常表现为对国家垄断的挑战。
这一理论视角帮助我们认识到，社会主义国家的治理模式塑造了特定的利益表达方式和渠道，规定了解决问题的空间和目标指向，从而诱发了无组织利益基础上的自发行为所表现出的“大数”现象及其集体行动的性质。
由于中央集权的内在矛盾，国家政权在实际管理运行中明显地付出了沉重的代价。这突出地表现在社会政治化、政治集中化、政治放大化这三个方面，同时还表现在各级管理层次失控，中央政府疲于应付各种始料未及的危机状况，无暇统筹兼顾、从容制定长期社会发展计划。
社会政治化指社会不同阶层广泛地卷入政治过程，普遍关心和参与政治过程。中央政府成为重要的资源中心和分配机构，不同社会组织和民众只能通过政治渠道实现其利益，民众的各种需求必然反映到政治领域中来。其结果是民众行为成为冲击力极强的政治力量。
政治集中化是中央集权的另一个必然结果。当中央政府将各种资源置于其控制之下的同时，它也就将自己放在了政治冲突的中心，不同地区、不同行业的利益集团及广大民众的基本生计，都必须向中央政府及其代理机构索取。这样，资源分配的冲突集中体现为国家与地方、国家与集体、国家与个人之间的矛盾。各种利益矛盾、政治冲突，直接指向了中央政府。
中央集权的第三个后果是政治的放大化，地方政府在这个环节扮演了极为重要的角色。在形式上和观念上，地方政府都要执行落实自上而下的国家政策，或者按照国家大政方针行事。因此，地方政府行为一方面代表了国家的意志，另一方面即使是当地政府的问题，也需要自上而下的解决途径。如此，政治放大化就不可避免了：地方政府的问题放大为中央政府的压力，政策具体执行问题放大为政府总体问题，地方内部矛盾放大为中央与地方的冲突，局部的政治冲突放大为宏观的政治动荡。
与传统社会运动的组织基础相比，1970 年代以来的社会运动产生于一个扩散的和流动的社会基础，并超越了群体边界和传统的政治领域。
这种个人行为转化为集体行动过程之稳定再现、结构嵌入的程度之稳固深入、政治意义之深远重大，使得我们不能将它们简单地解释为偶然无常的情形。这些行为举动是政治过程的一部分，既是它的产物同时也是它的推动力量。
最终，民众群众的集体抗争和集体无作为迫使国家转变政策和启动改革。
第 12 章 结语：国家治理逻辑与中国未来
我的研究工作更多地着眼于这些群体、阶层以及他们所体现的制度逻辑在中层或微观层次的相互作用过程，以探究从中折射出的中国国家治理的制度逻辑。
治理规模是中国国家治理所面临的极大挑战，其基本困难在于一统体制与有效治理之间的矛盾。本书随后的讨论进一步指出，这一矛盾在很大程度上体现为国家权力与官僚体制之间的紧张，这是从中华帝国到当代中国历史过程中的一条主线。
皇权与官僚权力之间的张力是中国家产制支配形式的生命力所在。国家治理正是在这两个权力的张力和互相钳制的历史过程中实现的。官僚体制内在的组织机制使其在实际运行过程中按已有常规运作，有悖君主意志，或因惰性积习，无所作为。因此，皇权与官僚权力间的紧张是常态。
中国国家治理的规模和负荷不得不允许、默许甚至鼓励各地官员在执行政策时有很大程度上的“灵活”空间，而官僚阶层也发展出一系列非正式制度和行为策略来应对自上而下的专断权力。正因为如此，国家治理的诸多机制大多是在“用”官僚机器以实施其意图并且又不得不“治”官僚体制弊病这一矛盾中演化而生的。
一统体制依赖庞大的官僚体制作为国家治理的组织基础，但是，随着行政链条的延伸，组织内在机制及其问题如信息不对称、一统决策与地方多样性、官僚体制的惰性等加剧放大。
在长期历史过程中，中国国家治理逻辑演化出一系列机制来应对这些紧张矛盾，其中心即为逐级分权治理的制度，即皇权委任各级官员在属地代行其统辖权，而这些官员则受到等级有序的官僚体制的统领管制，这正是“郡县制”的核心。这一制度安排是由一个从选拔、任命、流动、考核、监察到各种任务指令来往的庞大官僚体制构成的，对于这一官僚体制运行过程的分析是解读中国治理逻辑的关键所在。
这一制度的实际运行过程并不是事无巨细，皆“号令自中央出”，而是上级政府将各项政策目标（如经济发展、就业、安定、社会福利）和相应配置资源（财政收入、各种治理权）以“打包”形式“承包”给下级的属地政府。如此，这一制度对于缓和行政链条中决策链条漫长、信息不对称等问题，调动地方官员积极性等组织目标有重要意义。
中央集权的体制在实际运行过程中有相当的灵活性和适应性，这恰恰反映了“逐级发包制”的基本特点，即上级部门只是验收政策执行的“结果”，而将其执行“过程”的责任下放至基层。在这个意义上，政策执行过程中时常可见的偏差、变通甚至共谋常常体现了这一体制的活力，而不一定是体制的弊病问题。
“行政发包制”的制度安排，旨在一个幅员辽阔的国度中实行分权而治，但这一制度安排有潜在危险性，即各地政府官员在分权而治的过程中拥地自重，离心力增大，而导致帝国分崩离析。
其一是人事制度，人事安排上高度集权，重大人事由皇帝亲自委任，用人标准以政治忠诚为基准，这是向上负责制的核心所在。辅以官员流动制度，主要行政官员频繁流动，以削弱其潜在的地方性势力。其二为资源配置制度，相当资源集于中央之手，经“条条”渠道收放相济，以加强中央政府的控制权力，限制地方官僚的规模与能力。其三为属地管理的条块分权，行政权、督察权、军事权分而治之、互相钳制，等等。
中国国家治理体现出“变”与“不变”两个鲜明特点。其“不变”者，一是国家权力（帝国时期的皇权和当代中国的执政党权力）的至高位置不变；二是国家权力与官僚体制间的主从关系未变。
国家正式制度的“不变”是以非正式制度和行为的适应性调节变化（简称为“适变”）来应对不同区域领域、不同时间点的千变万化的。本书的主要贡献是着重分析讨论了国家治理过程中各种“适变”的组织机制，我提出，中国国家治理过程中发展出了一系列的治理机制来应对一统体制的组织困难。
其一，国家治理的具体形式因控制权在不同维度上的分配组合而变动，从而导致了政府内部权威关系和政府治理模式因时因地的相应变化。而且，政府内部权威关系通过不同形式的政府内部谈判过程来加以调整、实施，表现出了强大的组织适应能力。
其二，皇权的专断权力时常交替使用常规机制和运动机制来调整中央与地方间关系，特别是通过运动式治理打断官僚体制轨迹，通过暂时却有效的高度动员能力来推动整个官僚体制的高速同步运转，成为应对危机、打破官僚惰性的一个重要修复机制。
其三，基层政府间制度化的“共谋行为”（第6 章）和多重逻辑下的应对策略（第7、8章）使得各级官员通过各种非正式但有稳定制度基础的非正式行为来弥补国家政策与本地状况间的沟壑，为政策灵活性提供了制度空间。
最后，在国家与民众的互动中，乡土社会的逻辑和“无组织的集体行动”在国家运行过程中注入了重要动力，以非正式的常常是隐蔽的形式来影响着国家治理的节奏和走向。
纵观中国国家治理的历史演变过程，其突出特点恰恰在于国家权力与地方权力的持续不断的调整努力。
正是在“变”与“不变”的历史脉络中体现出国家治理的诸多治理机制和相应的制度安排，展现了国家治理逻辑的实际运行。这些机制、制度和运作逻辑大多并不是理性设计而成的，而是在长期历史演变过程中经过择优去劣的机制而延续下来，通过众多行动者和力量参与其中而实现的。
在中国大历史上，一统体制有一系列的制度安排来确保最高权力的至高无上和稳定，对辽阔疆土和臣民的统领地位；官僚体制在其中扮演了核心角色。但是，这一体制的核心既不是持续常态的高度集权，也不是一成不变的行政发包制度，而是国家权力（皇权）与官僚权力（地方权力）的收放松紧的节奏性变化。
一方面，国家权力与官僚权力的主从关系为国家支配形式的核心、皇权大一统为万古不变之理，以不变应万变。这一基本构架得到一系列的制度安排的支撑而稳定存在，从礼制、儒教、科举到官僚体制。另一方面，在皇权与官僚体制间以及官僚体制内部，实质性权威的重心因其诸种控制权的收放不一而在政府不同层次之间移动，诱发不同治理模式的演变，从高度关联到逐级分权，到松散连接，甚至短暂的各为其政，以万变应不变。因此，中国官僚体制并不单单是一个高度集权、贯彻自上而下意图的机器，也不总是表现为各自为政的地方性权力，而是随着时势变化所产生的压力，特别是自上而下的专断权力干预而不断地在调节、演变。
这一长期生存的适变能力和灵活性是有代价的，具体说来，这是以低效率的代价换来的。
帝国的逻辑是以牺牲效率来换取安定，这是众多研究颇为一致的结论。中华帝国的一统体制，特别是科举基础上的官僚体制有利于维持帝国统一，但是以牺牲经济理性化、行政理性化为代价的。在国家方面，权力的垄断则会窒息了行政运作、财政管理与经济政策的理性化。存在于各战国诸侯相争时期的理性化驱动力，在帝国统一后就不复存在。
皇权的选择通常是牺牲后者以保全前者。明朝制度另一个特点是其管理能力有限，这是开国者有意的设计。洪武皇帝生性多疑，他将财政职权集中于中央，但只是泛泛地集中，缺乏深度。他无意改善财政运作，他所关注的问题是如何在大而不变的结构中阻止任何次一级的体系的形成。
明朝或清朝政府都没有货币工具，政府不鼓励管理不到的经济活动。在很多情况下，政策几乎等于压抑国家经济中较先进的部门，以便和较落后的部门同步。一致性可以降低区域间的不平衡。
重一统而不顾效率的理念在人事制度上尤为突出。地方官员频繁流动，使之无法滋生地方性势力，拥地自重。但相应的代价则是，如此制度下的官员急功近利，无法有长期经营发展的目标。
拒绝走向法理权威的制度建设，因为这一制度限制了皇权，限制了政策执行中的灵活性。由于缺乏制度约束，只能依靠道德、忠诚约束，久而久之，所谓强调忠诚只能诱发任人唯亲而非任人唯贤的趋势。
火耗归公的财政制度改革增强了地方有效治理，减缓了对上层的压力，但与此同时，地方性自主削弱了自上而下的权力，威胁到国家最高权力。
在这一体制中，正式权力趋于向上集中，而不是放在最有信息的层次。虽然非正式权力可以在一定程度上缓解权力集中的困境，它同时极大妨碍了责权利关联的制度安排，无法挽救病入膏肓的帝国命运。
在中国历史长河中，朝廷内外着力于在帝国的窠臼中补苴罅漏，而不是制度上的实质性变革，体现为帝国王朝周期性循环的现象。制度上的变化需要新的治理机制和新的合法性基础、甚至国家支配形式的更替，如此不仅会威胁到皇权利益，而且会对科举制度基础上的官僚体制产生威胁。在千年来官方儒教统治下，新的观念思潮、新的合法性基础在帝国统治下难以有生长空间。
这一帝国逻辑可以存在下去的最为重要的条件是，在近代以前，中华帝国没有面临在新生产力基础上的外来威胁和国际竞争，因此可以在各类矛盾积累、爆发到释放的王朝兴衰替代周期性过程中延续下来。
当代中国在许多方面延续了中华帝国的治理逻辑，但在另外一些方面也有了重要转变。
中国国家治理的许多鲜明特点植根于帝国的封闭性。而近代史上国家治理模式的一系列变革努力是在国门被迫打开、不得不奋发图强有所作为的背景下发生的。在一定意义上，当代中国走出了中华帝国的封闭性状态。但是，这一关联是在“二战”后冷战环境中不同意识形态阵营壁垒上形成的。在实际意义上，这种关联从一开始就是以对峙、封闭和排斥为特点。
当代官僚制度伴随列宁式政党的组织形式而大大提高了其严密性和动员能力。严密的组织制度与计划经济的意志一拍即合，焕发出了巨大能量，这使得中国官僚体制表现出了两面性：其一，在实现领袖抱负、应对危机、集中资源办大事等方面，官僚体制提供了强有力的组织基础。
其二，这一官僚体制的权力、规模和负荷也表现出了明显的弊病和潜在危险。可以说，当代中国发生的重大失误多与官僚体制在传递信息、激励机制诸方面的制度安排有密切关系。随着国家意志的强化，治理负荷增加，官僚体制也随之急剧膨胀，行政链条不断延长和复杂化，领袖与官僚体制间的紧张也日益突出。各种应对机制，如非正式关系、基层政府的行为方式等也随之繁衍。这些非正式机制虽然缓和了官僚制度本身的僵化，但同时削弱了国家权力的正统性和合法性。
当代中国的官方观念制度与中国历史上的政治文化有了近乎“断裂”的转变。毛泽东摒弃了历史上“向后看”的传统治理理念和传统权威的合法性基础，而以“向前看”的马列主义历史发展观作为官方的一统观念制度。随着执政党在意识形态领域中的全面控制，对“历史规律”的认识和把握执掌在“领袖”手中，成为卡理斯玛权威的重要观念基础。在当代中国，严密的政党组织、频繁的政治运动大大压缩了非官方空间，延续和强化了观念制度一统性、垄断性和排他性。
在很大程度上，中国社会的转型将取决于这一观念制度的转变。
地方政府间的竞争的确是推动中国经济高速增长的强劲动力，但究其实质，这一增长模式在很大程度上是全国作为经济实体的数千“诸侯”相互间的持续竞争。
这一过程有两个重要条件：第一，开放的环境使得地方政府可以充分利用后发优势；第二，政府间竞争打破了传统帝国以牺牲效率换取安定的平衡点，中国的历史钟摆（暂时地）偏向于“效率”一端。
值得注意的是，地方政府以历史上前所未有的经济主体角色参与其中，以强大的行政动员力量，特别是对市场要素（资本、土地、人口流动）的掌控，来推动经济活动的发生。这正是“县域竞争”背后的意义所在。改革开放时期的开放交流、地方政府的积极主动角色、观念制度的多元化为中国经济大发展提供了必要条件。
从中国大历史来看，1980 年代以来的发展途径似乎是“偏离”中国传统治理轨迹的一个尝试。由此引起的种种问题和压力，以及各种历史依赖性和利益冲突紧张，正试图将中国社会重新纳入原来的轨道之上。中国的未来是否可以脱离历史的惯性束缚，何去何从，尚有待回答。
改革开放时期，中国政府积极推动经济发展，更多地将其合法性基础建立在绩效之上。在这一过程中，特别是近年来国家支配形式在追求合法性的压力下，资源向上集中，向官僚权力集中，刺激了官僚体制的急剧扩张，使其延伸于社会各个领域和角落。这一强大的组织能力为实现国家意志、迅速发展经济、提高人民生活水平等方面发挥了巨大作用。
在很大意义上，今天的政府不再单居于凌驾企事业法人之上的统筹、协调和管制位置，也不是仅仅扮演保护、推动本地工商业活动的角色，而是趋于成为自成一体的经济主体，成为与其他法人组织在资源和机会上的直接竞争者。换言之，其他经济组织常常成为政府“经营利益最大化”追求的直接的或潜在的竞争对手。如此以官僚权力为中心的经营体制，遍览中国历史而未见先例。
在这一过程中，官僚体制的权力、意志、绩效互为推动，官僚机制随之蔓延和渗入到经济、社会的各个层面角落。可以说，官僚体制化是近年来中国社会演变的一个大趋势。
在当代中国的卡理斯玛权威为实的支配形式中，国家卡理斯玛权威与群众的密切关联及其对官僚体制的依赖使得这三者间充满了紧张，犹难稳定平衡，这已在当代中国的经历中显露出来。不断延长的官僚组织链条在日常生活中与民众有无处不在的接触，其固有的行为方式和遭到的诟病也彰显于众，社会的多元化发展和日益凸显的利益诉求与官僚体制发生经常性紧张和冲突。
今天由于官僚体制强有力的中间连接，使得国家不得不直接面对着充满紧张的社会。如此，官僚体制成为国家治理的一把双刃剑。
其一，在法理权威基础缺失的情况下，国家权力官僚化，与历史渊源深远的官僚体制上下联手融为一体，走向官僚专制的支配形式。如此，官僚体制将窒息中国社会的内在发展动力，封闭停滞之虞难以避免。其二，官僚权力的膨胀与组织失败诱发卡理斯玛权威重登历史舞台，重回历史之旧辙。这两种趋向在中国当今社会均有丰富的土壤。
本书所讨论的国家治理的制度逻辑以及历史上演化而来的一系列应对机制对现代国家制度建设有重大的约束。其中最为重要的一个方面是建立法治国家的困境。
从本书讨论的国家治理逻辑角度来看，这是不难理解的。法律制度的核心是一个稳定、刚性的制约机制。这一制度逻辑对于一统体制来说，有两方面困难：第一，司法体制的有效运行需要一系列关于立法、司法、监察和执法领域中的变革，这意味着一个新的、独立的权威体系，以及相对稳定、非人格化的法律条文的实施。这对“政令自中央出”的一统体制是一个严峻挑战。
第二，独立的司法裁决又对地方政府解决实际问题的能力加以刚性约束，从而限制了有效治理的灵活性。
官僚理性一方面否认了中央集权任意干涉的权威，另一方面约束了基层官员行为和执行政策的“灵活性”，加剧了一统体制和有效治理间的矛盾。
政府的一个强有力动员机制正是把有关的行政管理问题转化为政治问题。动员型机制的组织基础是动员型政府，而政府要保持动员的高效率和应急能力，就必须突破按部就班的官僚理性，以政治逻辑代替官僚（行政）逻辑。在自上而下布置任务时，基层官员常常听到的一种说法是：这是一个政治任务，不管你怎么做，都要完成。
在这一大背景下，我们也不难理解为什么专业化过程在中国社会发展中举步维艰。一统体制的逻辑有利于推行普遍统一的标准，如度量衡标准，但与专业化逻辑难以兼容。专业化发展需要有其各自的专业化过程，从教育、培训、职业自律到专业协会和杂志等一系列制度。然而这些专业化过程有相对独立性，形成各自领域中的专业权威，难以纳入一统体制的逻辑之中，甚至形成对一统体制的挑战。
在实际生活中，我们看到一统体制的种种实践在削弱、阻碍专业化过程的展开。一统观念制度实际上阻碍或否认了各个领域中建立共享观念的专业化过程，专业组织和活动常常被看作是对一统体制的威胁，从而受到极大限制。
当一个专业人员（如教授）必须按照政治动员的需要来参加各种教化活动时，他（她）必须把自己的专业价值判断束之高阁，去扮演这一仪式化过程的司仪角色。如此这般，专业化过程不断被打断、被虚化，成为象征性符号。
有两条道路值得探索。其一是通过新的治理模式来减缓、转化这一矛盾。例如，通过制度化的途径将权力和利益分而治之。其二是减少各级政府特别是中央政府的一些管理功能，缩小“有效治理”的范围，以社会机制替代之。
需要强调的是，权宜之计的分权或权力下放并不能使集权导致的种种困境迎刃而解（Treisman，2007），这一点在当代中国集权与放权间不断转换和震荡过程中已经显露无遗。
可以预见，中国社会的多元化发展演变、各种社会力量组织能力与国家治理逻辑互动，将会成为中国发展的主要推动或制约力量，塑造国家治理未来的制度安排和发展方向。
毫无疑问，当代中国正处于一个寻求新的支配形式和新的合法性基础的过程中，逐步稳妥地走向法理权威、建立法治国家。国家治理的大趋势正从国家权力与官僚权力之间关系这一主线转变为国家与民众之间关系这一主线。
