淮安市人民政府法制办公室
《淮安政务》2011年第5期
抢抓新机遇& 再创新辉煌
为加快建设富庶美丽幸福新淮安而努力奋斗
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& ――在中国共产党淮安市第六次代表大会上的报告
刘& 永& 忠
&&& 现在，我代表中国共产党淮安市第五届委员会向大会作报告。
中国共产党淮安市第六次代表大会，是在全市上下深入贯彻落实胡锦涛总书记“七一”重要讲话精神、全力抢抓省委省政府支持淮安加快苏北重要中心城市建设重大机遇的新形势下召开的一次重要会议。会议的主要任务是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，回顾总结市第五次党代会以来的主要工作，研究部署今后五年全市经济社会发展和党的建设的目标任务，选举产生中共淮安市第六届委员会和中共淮安市纪律检查委员会，动员全市各级党组织、广大党员和干部群众凝心聚力、发奋图强，为加快建设富庶美丽幸福新淮安而努力奋斗。
&&&& 一、回顾五年奋斗历程，淮安已站在新的历史起点上
&&&& 过去五年，在省委省政府的正确领导下，市委团结带领全市人民深入践行科学发展观，开拓进取，务实苦干，扎实推进“五大建设”，全面完成了市第五次党代会确定的各项目标任务，开创了全市科学跨越和谐发展的新局面，淮安正日益成为江苏经济发展的重要增长极。
&&&& 五年来，我们致力于又好又快、再上台阶、确保前列，坚持扩张总量和转型升级两手抓，综合经济实力和竞争力迈上新台阶。全市经济总量实现翻番达到1388亿元，财政总收入先后突破三个百亿元关口达到310亿元，城乡居民收入与经济发展同步增长，主要经济指标增幅保持全省前列，呈现跨越赶超的强劲势头。产业升级取得突破，重点培育的特钢、IT、盐化工新材料、食品、节能环保五大千亿元产业占全市工业比重达55%，高新技术产业产值占规模工业产值比重突破20%，新能源、新医药等战略性新兴产业迅速崛起，荣获“中国新盐都”称号，以淮安经济技术开发区、中国淮安出口加工区、中国淮安留学人员创业园等国字号园区为龙头，省级开发区和特色产业园以及乡镇工业集中区、村创业点等四级联动的发展平台逐步完善，多元发展、多极支撑的新型工业化体系初步建立；服务业发展迅猛，占GDP比重提高到393%；农业产业化、品牌化、市场化水平不断提高，形成年销售超10亿元县域农业主导产业11个，创成国家地理标志证明商标8件、居全省第二，农民专业合作组织数量与参加农户数均位居全省前列。开放型经济异军突起，台资、浙商集聚新高地加速形成，特别是富士康科技城、台玻、天淮大无缝钢管等一批重大项目的顺利推进，成为推动产业升级和经济发展的重要引擎。对外交流与合作活跃开展，国际友好与交流城市达40余对。科技创新驱动能力不断增强，对经济增长贡献率达40%以上，获批苏北第一个国家知识产权试点市。县域经济实力迅速壮大，7个县（区）地方一般预算收入突破10亿元，所有乡镇财政收入均超千万元。
&&&& 五年来，我们致力于以城带乡、城乡统筹，加快特色城镇化步伐，城乡面貌发生显著变化。秉持“经典规划、精致建设、精细管理”理念，在全国地级市中率先完成新一轮城市总规修编，中心城市建设累计完成投入995亿元，建成区面积由“十五”末80平方公里扩大到120平方公里，城市化率达508%。加快建设淮海中心商业区、水渡口中央商务区以及生态新城、清河新区等功能片区，相继实施了一批体现品位、彰显特色的标志性建筑和生态绿化精品工程，一批先进业态和知名品牌抢滩进驻，成功创建国家卫生城、国家园林城、国家环保模范城和中国优秀旅游城市，“和谐城管”经验在全国推广。高起点规划建设县城，大力发展小城镇，统筹推进公共基础设施建设，城乡统筹发展水平不断提升。淮安涟水机场建成通航，盐河航道“五改三”工程、宿淮铁路开工建设，高速公路在苏北率先联网成环，立体式大交通格局初步形成。淮河治理、南水北调等重点水利工程扎实推进，有效提升了全市防洪保安能力和水资源保障水平。
&&& 五年来，我们致力于提高群众的幸福感和满意度，扎实推进亲民淮安建设，人民群众生活得到明显改善。着力加强就业和社会保障，城镇登记失业率控制在3%以内，被征地农民就业率保持在80%以上，在全国率先实施特困群体助保工程，在苏北率先实施城镇居民基本医疗保险和建立城乡尊老金制度，社会保障水平大幅提高。统筹发展社会事业，城乡群众享受更加均衡和优质的公共服务，义务教育均等化和教育现代化创建成效明显，医药卫生体制改革稳步推进，淮医品牌形成集聚效应，食品药品安全水平进一步提升，创新实施共有产权住房保障模式，8个县（区）全部创成省人口协调发展先进县（区），荣获“梅花奖”、“白玉兰奖”、“兰亭奖”等一批国家级文化艺术奖项，实现奥运金牌、残奥奖牌零的突破。全力维护社会大局稳定，畅通群众利益诉求八条通道，建立阳光信访体系，近几年进京赴省上访一直是全省较少的几个市之一；深入开展平安淮安创建活动，社会治安持续好转，市和8个县（区）连续三年被命名为全省社会治安安全市、县（区）；严格落实安全生产责任制，“1+3”安全生产管理模式在全国推广，人民群众的安全感进一步增强。
&&& 五年来，我们致力于促进全面进步，统筹推进政治文明、精神文明、生态文明建设，民主团结和谐发展的氛围更加浓厚。人大、政协的重要作用得到充分发挥，爱国统一战线进一步巩固壮大。民族、宗教、对台、党史、关工委、老促会等工作取得新进展，工会、共青团、妇联、科协、残联等群团工作取得新成绩。加强一府两院建设，全面完成新一轮政府机构改革，支持审判、检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。国防动员、民兵预备役建设和双拥工作富有成效，全国双拥模范城实现“二连冠”。组织开展法治城市和法治县（区）创建活动，有序推进基层民主建设，团结和谐的良好局面进一步巩固。精神文明创建活动深入开展，文化事业和文化产业全面推进，组织开展改革开放30周年、新中国成立60周年、建党90周年等纪念活动，进一步打牢了团结和睦、共同奋斗的思想基础。生态淮安建设扎实推进，6个县（区）建成国家生态示范区，城市环境综合质量保持全省前列。
&&& 五年来，我们致力于强化政治保障，加强和改进党的建设，各级党组织和党员干部创造力凝聚力战斗力进一步增强。围绕“坚持科学发展，建好周恩来家乡”目标，深入开展保持共产党员先进性教育、学习实践科学发展观、创先争优等主题实践活动，形成党员干部经常受教育、永葆先进性的长效机制。坚持正确的用人导向，面向经济建设主战场和实践一线培养锻炼干部，大力推进干部人事制度改革，选人用人满意度高于全国全省平均水平。按照“四个100%”要求实施新一轮强基工程，基层组织建设得到有效加强。切实加强作风建设，“三进三帮”做法得到省委省政府充分肯定并在全省推广。深入推进党风廉政建设，加大源头预防腐败工作力度，建立具有淮安特色的惩防体系，反腐倡廉工作取得明显成效。
&&& 过去五年，我们经历国际金融危机等种种考验，走过了极不平凡的发展历程。在推进科学发展的实践中，我们不断加深对一些重大问题的认识，积累了宝贵经验。五年来的奋进历程深刻启迪我们：必须坚持解放思想、创新实践。从实际出发，与时俱进创新和完善发展思路，是实现科学发展的前提。几年来，我们不断地解放思想，创造性地提出并实施“五大建设”、“借港出海”、“三靠”等重大战略，走出了切合淮安实际的科学发展路子，将思想解放的成效转化为又好又快发展的实际成果。必须坚持奋发有为、跨越争先。始终保持昂扬向上的进取精神和勇争一流的目标追求，是跨越赶超的重要保证。我们树立“全国有亮点、全省争进位、全市争先进”的鲜明导向，引领全市广大干群开拓进取、勇攀新高，涌现出学习型党组织创建、文化体制综合改革、农村15分钟健康服务圈等一批在全国有影响的特色亮点，开创了各项工作新局面。必须坚持以人为本、发展为民。我们把“三看”既作为衡量贯彻落实科学发展观的形象要求，也作为交给广大群众检验和监督的三把尺子，想问题、作决策、办事情一切从维护和发展群众利益出发，赢得了群众的信赖和支持，为各项事业发展筑牢了根基。必须坚持求真务实、狠抓落实。我们始终把真抓实干作为工作导向和要求，通过开展重大项目定期观摩、领导干部“三进三帮”等活动强力推进工作落实，切实把党员干部的精力和注意力引导到抓发展、促和谐上来，保证了各项目标任务的顺利完成。必须坚持党要管党、从严治党。事业兴旺，关键在党。只有持之以恒地加强和改进党的建设，才能把党的政治优势和组织优势转化为推动淮安科学跨越发展的现实优势。
&&& 五年的团结奋斗，我们书写了淮安科学跨越发展的新篇章，奠定了在新的起点上更好更快发展的坚实基础。这些成绩和经验的取得，要归功于党中央和省委省政府正确领导，要归功于全市各级党组织、广大党员和干部群众团结奋斗。我们要铭记历届市委打下的良好基础，要铭记各民主党派、工商联和无党派人士的携手合作，要铭记驻淮部队指战员、武警官兵、驻淮各单位和广大老同志、老干部的大力支持。在此，我谨代表中共淮安市第五届委员会，向所有为淮安发展作出贡献的同志们、社会各界朋友们，表示衷心的感谢并致以崇高的敬意！
&&& 二、抢抓用好加快苏北重要中心城市建设的重大机遇，奋力开创淮安未来五年科学跨越发展新局面
&&& 在我们立足新起点、开启新征程的关键时刻，省委省政府正式出台《关于加快淮安苏北重要中心城市建设的意见》，将加快淮安苏北重要中心城市建设提升为省级战略，为我们推动科学跨越发展吹响了前进号角、注入了强劲动力。支持淮安加快苏北重要中心城市建设，是省委省政府从加快苏北振兴、促进区域协调发展、又好又快推进“两个率先”全局高度作出的重大战略部署，充分体现了对建设好周恩来家乡的关爱和厚望。全市上下一定要认真学习领会、坚决贯彻落实好省委省政府的《意见》要求，用足用好政策，奋发进取、改革创新、狠抓落实，以强烈的紧迫感、责任感，切实把省委省政府的重点支持转化为淮安科学跨越发展的强劲态势。
从战略高度谋划和推进淮安苏北重要中心城市建设，关键在于显著提升城市的要素吸引力、产业集聚力、市场竞争力和区域带动力。这就要求我们在长三角一体化、江苏沿海开发、苏北全面振兴加快推进的区域发展总体格局中，经济社会发展必须更好更快，城市地位作用和辐射带动功能必须更高更强，尽快成为引领区域经济活动的龙头、集聚整合资源要素的枢纽和社会服务、文化发展、生态建设的高地。对照这样的标准和要求，一方面，我们经过多年的努力，特别是“十一五”期间“五大建设”的加速推进，许多方面已经打下了较好基础，保持了良好态势。另一方面，更要清醒地看到，“欠账”仍然很多，经济总量不大，新型工业化水平较低，产业支撑作用不强，城市综合实力亟待提升；城镇化水平滞后，城乡二元结构比较明显，城市综合承载力亟待增强；城市核心竞争力不足，科技创新、开放程度、综合服务等与周边城市相比还不具备明显优势，城市功能亟待优化；群众收入增长不够快，引发社会不稳定的因素较多，干部作风、工作效率以及领导科学发展水平与新形势新要求相比还不能完全适应，全面协调可持续发展能力亟待提高。总之，无论是经济总量还是城市容量，无论是外部影响力还是内在功能，目前还没有达到一个区域中心城市应有的发展水平，特别是对区域经济的辐射带动和综合服务能力不够强。真正建成苏北重要中心城市，还要经历相当长一段时间的艰苦奋斗。为此，我们必须把全市人民的智慧和力量凝聚起来、信心和干劲激发出来，瞄准定位，明确目标，抓住重点，全力突破，以更加昂扬的精神状态、更加有力的工作措施，开创中心城市加快发展的生动局面。
&&&& 按照省委省政府“六个加快”要求全力推进苏北重要中心城市建设，是今后一段时期统领淮安科学跨越发展的总战略，也是我们义不容辞、必须切实担负起的历史重任。今后五年，我们要紧扣建设苏北重要中心城市宏伟蓝图，全力落实“经济发展水平与人民幸福指数同步提升”总体要求和“总量翻一番，财政超千亿，建成生态市，全面达小康”奋斗目标，把增强实力、做优环境、改善民生作为主攻方向，坚持跨越发展不动摇，确保发展的强劲势头、经济增幅继续位居全省前列，产业实力更强、成为长三角北部先进制造业基地、现代服务业高地和全省现代农业示范区；坚持统筹发展不动摇，确保城乡环境更优、面貌更美，历史古城、文化名城、生态水城、工业新城特色充分彰显，功能品位全面提升，在苏北率先建成全国生态市，基本达到全国文明城市创建标准；坚持和谐发展不动摇，确保群众生活富裕、更有尊严，社会保障体系更加完善，公共服务能力不断增强，群众合法权益得到切实尊重和保障，和谐社会建设走在全省前列。在推动科学发展、加快建设苏北重要中心城市进程中，全力打造受人尊敬、令人向往的富庶美丽幸福新淮安。
&&（一）全力推动经济又好又快发展，着力打造富庶新淮安，筑牢苏北重要中心城市的经济基础
加快发展、增强实力，是建设苏北重要中心城市的首要任务和根本之策。要坚持在加快发展中抓转型，在加快转型中促发展，努力实现经济发展速度更快、质量更高、效益更好。
&&& 以推动新型工业化为重点，加速壮大综合经济实力。始终坚持新型工业化第一方略，全面提升工业经济综合实力和竞争力。一要加大新增长点培育力度。牢牢扭住项目建设之纲，着力引进和建设一批重大产业项目，强化龙头企业培育、中小企业扶持，加大企业上市指导服务和政策扶持力度，力争“十二五”期间全市实现企业上市10户以上，加快形成一批“旗舰”企业和“小巨人”企业。到2015年，实现规模以上工业销售收入超8000亿元，销售收入超10亿元企业150户、超100亿元企业10户、超500亿元企业1户以上。二要加快构建淮安特色工业产业体系。&
&&& 依托现有良好产业基础，全力实施千亿元主导产业培育、新兴产业双倍增五年行动计划，加快推进6个国家级和8个省级特色产业基地建设，把富士康科技城及出口加工区建成全国重要的电子信息制造业基地、盐化工园区建成产业配套的盐化工新材料集聚区、特钢产业园建成全国一流的特钢专业园区。三要努力实现县乡工业突破。突出抓好一批投资10亿元以上工业项目建设，加快培育县（区）百亿元工业主导产业，全力构建具有较强竞争力和辐射力的特色经济板块，到2015年淮安经济技术开发区实现工业销售收入超2000亿元，有6个县（区）分别超1000亿元。坚定不移推动乡镇工业集中区、村创业点建设，到“十二五”末新建标准厂房600万平方米，实现工业销售收入600亿元，规模列统企业达到600户以上。
&&& 以推进农业现代化建设为重点，加快由传统农业大市向现代农业强市跨越。充分运用现代装备、科技理念加快农业转型升级，提升农业规模化、产业化、标准化、集约化、信息化水平。一要积极推动农业结构战略调整。大力发展高效农业、特色农业、生态农业和观光农业，做大做优五大百亿元特色产业，建设一批现代农业产业基地和科技示范园区，大力支持袁隆平院士在我市创办的国家水稻科研基地建设，推动优质农产品规模生产，到2015年设施农业面积比重达15%以上。加强农产品质量和品牌建设，进一步放大盱眙龙虾、淮安红椒、洪泽湖大闸蟹等特色品牌效应，全面增强农产品市场竞争力。二要不断提升农业产业化经营水平。按照“市场牵龙头、龙头带基地、基地联农户”的思路，加快农村流通体系建设，继续加大对农业龙头企业扶持力度，积极引导农民专业合作组织向产前、产后环节合作延伸，使农民更多地分享发展成果。到2015年，市级以上农业龙头企业超150户，农民专业合作组织参组农户比例达65%以上。三要切实增强农业生产保障能力。进一步加大农业投入、推进综合开发，着力加强以水利为重点的基础设施建设，不断改善农业生产条件，全力加快高标准农田和高效设施农业示范基地建设。积极支持金融部门调整农业信贷结构、创新金融产品，引导社会资金投入农业，形成多元化投入机制。加强农技推广体系建设，积极探索社会化新型农技服务模式，加快构建新型农业生产全程化社会服务体系。
&&&& 以加快发展现代服务业为重点，推动产业结构优化升级。全面落实服务业提速计划，促进服务业增速明显加快、比重明显提高、结构明显优化，到2015年实现服务业增加值1100亿元。一要促进现代服务业与先进制造业融合发展。重点发展产业关联度高、与淮安先进制造业相适应的物流运输、金融服务、工业设计等生产性服务业，依托交通枢纽优势规划建设现代物流园区，运用物联网等技术提升运输、仓储等传统物流业，推进企业物流向“第三方物流”转变，加快建设区域性物流中心；积极引进各类金融机构，扩大金融业规模总量，推进金融服务创新，全面提升现代金融服务层次；依托各类技术中心，不断拓展区域售后、工程技术研发等服务领域，为新型工业化提供优质配套。到2015年，力争生产性服务业占服务业增加值比重达到30%以上。二要全力打造区域性商贸商务中心。按照苏北重要中心城市目标定位，突出水渡口中央商务区、淮海中心商业区等功能区建设，加快实施雨润、苏宁、现代国际新城等商贸龙头项目，全力打造苏北领先、富有影响力的现代商务核心区。以引进国际一线商贸企业、一线品牌为抓手，进一步加快商贸服务业的对外开放，带动服务业整体品位的提升。明确城市市场功能定位，重点打造一批年成交额百亿元以上的综合性和专业性大市场，大力发展“农超对接”、电子商务等新型流通业态，进一步增强城市服务功能。三要加快新兴服务业集聚。扶持淮安软件园、淮安（清河）文化创意产业园、洪泽安芯智能港等载体建设，努力打造以动漫软件及服务外包为特色的区域性创意设计中心。加快城市综合体建设，积极培育创意楼宇、研发楼宇、总部楼宇等，着力推动高端服务业集聚发展。拓展社区服务领域，引导发展家庭服务业，加快形成便捷、优质、人性化的社区生活服务圈。充分发挥名城名人名菜名湖等资源优势，重点发展淮扬美食、大湖风光、休闲度假等特色旅游，建成旅游目的地城市和全国知名旅游城市。
&&& 以提升科技创新能力为重点，抢占新一轮发展制高点。科技创新能力是城市竞争力的核心要素。要加大科技投入力度，着力强化创新体系建设，提升科技创新能力。到2015年，研发经费支出占GDP比重达2%，科技进步贡献率提高到50%以上。一要更加注重激发企业创新活力。切实强化企业创新主体地位，加快推动创新要素向企业集聚，鼓励引导企业增加研发投入，着力培育一批拥有自主知识产权和自主品牌的创新型龙头企业，带动全社会加快科技创新步伐，力争到2015年创建国家、省级创新型领军企业10户以上。二要更加注重推进产业技术创新。坚持把技术创新与产业升级紧密结合，运用高新技术推动传统优势产业、五大千亿元主导产业转型高端发展，加强前沿技术研究和高端产品开发培育壮大战略性新兴产业，进一步增强科技创新对现代服务业发展的促进作用，实现技术链、产业链和价值链相融合。三要更加注重产学研成果转化应用。切实加大科技招商力度，主动加强与名院名所名校名企的对接，着力加快国家级盐化工检测中心、盐化工科技研究院和中科院盱眙凹土应用技术研发中心等平台建设，提高技术成果交易、创新创业融资等公共服务水平，进一步完善科技创新及成果转化体系。
&&&& 以深入推进改革开放为重点，充分激发发展的动力和活力。开放是发展龙头，改革是活力源头。要全方位实施“借港出海”战略，深入推进体制机制创新，让创造社会财富的源泉充分涌流。一要进一步扩大对外开放。积极策应江苏沿海开发和长三角一体化战略，不断提升开放层次和水平。加快区域合作和国际化步伐，全面推进对台经贸合作，深入开展对浙招商，加强对央企、省企、名企的招商，主攻大产业项目和龙头项目，全力打造台资集聚、浙商投资、产业转移三个高地，确保“十二五”期间累计利用外资120亿美元。二要进一步优化载体建设。推动淮安经济技术开发区“二次创业”，努力实现从规模扩张向质量效率提升转型，从优惠政策驱动向综合服务功能创新转型。高标准推进淮安工业园区、盐化工园区建设，积极打造工业新城。加强各县（区）省级开发区以及台湾农民创业园、盱眙凹土科技园等各类特色园区建设，不断增强集聚功能和吸纳能力。加快海关特殊监管区域建设和功能完善，力争出口加工区升级为国家级综合保税区。三要进一步深化各项改革。深入推进行政管理、财税金融、社会事业等重要领域和关键环节改革，加强现代市场体系建设，深化国有企业改革，加快形成更具活力、更富效率、更加开放的体制机制。进一步落实促进民营经济发展的政策措施，拓宽民间资本投资领域，全力推动民营经济加快发展、转型升级，着力培育一批民营大企业、大集团，到2015年民营经济总量占GDP比重达70%以上。
&&& （二）全面提升城市品位，着力打造美丽新淮安，形成苏北重要中心城市的独特魅力
城市功能品位直接影响城市吸引力和辐射带动力。要高起点规划建设城市，既塑造城市之形，又铸就城市之魂；既扩大规模、增强功能，又培育特色、彰显气质，使淮安成为具有独特魅力的宜业宜居城市。
&&& 坚持城乡统筹，加快推进城乡一体化。深化以城带乡的总体思路，加大改变面貌、提升形象、完善功能的力度，进一步将城市文明、城市服务、城市生活引向小城镇和新农村，不断提高城乡统筹发展水平。一要突出做大做强中心城市。严格按照新一轮城市规划修编，遵循“组团相间、生态相连”建设要求，构筑布局科学合理、内在联系密切的城市发展框架。高质量开发生态新城，进一步做优清河新区，加快清浦新城建设，促进淮阴区、楚州区、淮安经济技术开发区与主城区整体联动，中心城区在“东扩南连、三城融合、五区联动”中实现一体化发展，空间布局、服务功能、承载力和辐射力全面提升。到2015年，建成区面积达180平方公里，人口达160万。二要加快推进县城和镇村建设。按照与中心城市功能互补的原则和“一县一特”建设思路，推动县城进一步拉开框架、做优功能，彰显涟水教育生态城、洪泽湖滨生态城、盱眙山水旅游城、金湖水乡园林城特色，形成富有竞争力的中等城市，促进淮安城市群快速崛起。坚持因地制宜、错位发展，构建职能分工合理、等级规模优化、空间分布有序、特色优势互补的网络化城镇体系，重点建设一批特色鲜明、辐射带动力强的重点中心镇和特色小城镇，实现小城镇建设由量的扩张向质的提升转变。合理确定中心村的数量和布局，循序渐进抓好农村新型社区建设，进一步提高新农村建设水平。三要切实加强城乡基础设施建设。按照“现代交通畅达便捷城市”的要求进一步完善大交通，完成宿淮铁路、盐河航道整治工程，加快连淮扬镇铁路建设，争取淮安机场早日开放一类航空口岸和开通淮港、淮台航线。积极实施城市交通“畅通工程”，优先发展城市公交，加快改造城市主次干道和支路系统，形成快速便捷的现代交通体系。着力完善干线公路建设，提升乡镇公路等级和通达率，力争重点中心镇通一级公路、特色小城镇通二级以上公路。加强各类公共基础设施和应急防灾设施建设，大力推进无线城市建设，不断提高城市综合承载力和保障力。
&&& 坚持彰显特色，着力提升城市品质。特色对一个城市的影响力有着举足轻重的作用。淮安的特色资源得天独厚，我们要充分挖掘，走特色建城、特色兴城之路。一要做活城市水系，彰显水城魅力。着力打造里运河、古黄河、大运河、盐河风光带，努力展现“四河碧水穿城过，八岸风光美如画”的城市风采。全面优化城乡河湖水系水质，严格保护饮用水源，全面实施白马湖退圩还湖工程，建设主城区第二水源地。开工建设淮河入海水道二期工程，建成南水北调、入江水道淮安境内工程，加强湿地保护和景观建设，真正让水资源成为造福百姓的宝贵财富。二要做好文脉传承，彰显人文风貌。充分发挥古城、名人的优势，注重城市建设与历史文化的有机融合，在改造提升老城区过程中，更大力度保护古宅名园和历史街巷等历史遗存，重点加强楚州古城、洪泽湖古堰、盱眙大云山汉墓的保护与开发，努力形成现代文明与历史文化交相辉映的城市形态。三要做优人居环境，彰显生态优势。围绕建成生态市目标，扎实开展生态修复和建设工程，广泛开展植树造林活动，深入推进生态村、生态乡镇、生态县创建，到2015年实现县乡村创建全覆盖。大力发展循环经济，建成一批低碳示范区和生态工业示范区，进一步提高资源利用率。实行最严格的环境保护制度，加强城乡污染防治和环境治理，加大环境基础设施投入力度，深入推进清洁水源、清洁家园、清洁田园“三清”工程，认真解决好关系群众切身利益的环境污染问题，持续提高人民群众对生态环境的满意度。
&&&& 坚持文化引领，切实增强城市软实力。文化是城市之根、文明是城市之魂。要着力推动文化大繁荣大发展，进一步提高城市文明程度，铸就更具时代特征的城市品格。一要积极繁荣文化事业。完善鼓励文化创新的政策措施，繁荣哲学社会科学，促进文化艺术发展，更多地出精品出人才出效益。着力构建和完善公共文化服务体系，深入推进文化惠民工程，建成淮安大剧院、广播电视调频发射塔等标志性文化设施，实现公共服务均等化，更好地满足群众的基本文化需求。全面系统整理传统历史文化，深入挖掘和保护淮海戏等非物质文化遗产，进一步打响具有鲜明地域特色的文化品牌。二要着力壮大文化产业。深化文化体制改革，建立多元化投入机制，鼓励各类资本进入文化领域，进一步拓展文化发展空间。深入实施重大文化产业项目带动战略，做大做强报业集团，加快组建广电传媒集团和市演艺集团，扶持培育一批重点文化企业，努力提升文化产业整体实力。三要大力弘扬文明新风。以创建全国文明城市为抓手，加强社会主义核心价值体系建设，扎实开展群众性文明创建活动，不断提高市民文明素质。进一步弘扬以周恩来精神为代表的亲民文化、以《西游记》文化为背景的创新文化和以大运河文化为基础的开放文化，培育亲民为民、创新创业、开明开放的社会风尚，让文明新风吹遍淮安大地。
&&& （三）共建共享和谐社会，着力打造幸福新淮安，增强苏北重要中心城市的群众认同感
坚持以人为本，认真践行周恩来总理亲民爱民理念，让建设苏北重要中心城市的过程，成为全市人民创造幸福、分享幸福、提升幸福的过程，实现民生改善与经济发展良性互动、幸福指数与发展水平同步提升。
&&& 高度关注民生改善，让发展成果惠及全体群众。坚持富民优先，大力落实优惠政策、鼓励自主创业，千方百计广开就业门路、强化公共就业服务，突出抓好高校毕业生、农村转移劳动力、城镇就业困难人员、退役军人等重点群体就业创业，以创业、就业促进城乡居民收入增长；同时，积极创造条件，增加城乡居民财产性收入，确保实现城乡居民收入六年倍增。提高社会保障水平，加大公共财政投入，在稳定扩大社会保障面的基础上，建立完善城乡低保统一标准自然增长机制。探索建立普惠型社会福利制度，进一步提高老年人优待、孤儿保障、特殊困难残疾人救助水平，让每一个困难群众的基本生活都能得到保障。加大廉租房、经济适用房等各类保障性住房建设力度，努力实现住有所居。统筹兼顾各方利益，加大对弱势群体的帮扶力度，逐步提高低收入者收入，扩大中等收入者比重，确保最低工资标准增幅高于GDP增幅、低收入者收入增幅高于平均收入增幅。建立为民办实事长效机制，坚持每年兴办十件民生实事项目，着力解决好物业管理水平较低、老居民小区环境较差、城市停车难停车贵等涉及群众切身利益问题，切实为群众办实事做好事。
&&& 协调发展社会事业，让群众生活更加舒心安康。坚持教育优先发展，加大教育投入力度，推进教育均衡化，实现从“有学上”到“上好学”的转变，精心打造“学在淮安”品牌，着力构筑苏北教育高地。全面推进医药卫生体制改革，完善公共卫生和城乡医疗服务体系，进一步提高新农合补偿比，不断扩大淮医品牌的影响力和辐射力，努力让人民群众“看得上病、看得起病、看得好病”。加强食品药品安全监管，建设全省乃至全国食品药品安全示范区，确保广大群众吃上放心食品、用上放心药品。精心办好第十八届省运会，将其办成一届展示淮安形象的体育盛会。加快发展妇女儿童、老龄、残疾人等各项事业，依法保障其合法权益。加强人口和计划生育工作，稳定低生育水平，增强家庭发展能力。
&&& 全面加强社会管理创新，让社会更加平安和谐。按照“1223”要求，推动社会管理重心下移，创新社会管理理念、体制机制和方法手段，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，最大限度地增加和谐因素、减少不和谐因素。加强基层基础工作，扎实推进基层社会管理和服务体系建设，增强社区自治和服务功能，推动城乡社区基本建成管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。加强流动人口、特殊人群和互联网管理，实现社会管理全覆盖。完善社会稳定风险评估、矛盾纠纷排查化解和预警等机制，进一步畅通信访渠道，创新设立电子网络信访服务中心，及时依法处理群众反映的合理诉求及建议。健全应急预案体系，加强应急平台和队伍建设，提高突发事件处置能力。深入开展平安淮安建设，全面加强社会治安综合治理，依法打击各种违法犯罪活动，提升大调解水平，健全大防控体系，确保社会安定、群众安宁、生活安康。以对人民生命财产安全高度负责的态度，切实加强对重点行业、重点部位、重点环节的安全监管，坚决预防和杜绝各类重特大事故发生。
&&& 着力加强民主法治建设，让各方面积极性、主动性、创造性得到充分发挥。坚持党的领导、人民当家作主和依法治市相统一，支持人民代表大会及其常委会依法履行职能，支持人民政协发挥政治协商、民主监督、参政议政作用。加强法治城市建设，积极开展法治县（区）、法治乡镇（街道）创建活动，全面实施“六五”普法规划，大力促进司法公正，维护社会公平；加快推进依法行政，切实规范行政行为，强化对行政权力运行的监督和制约，建设法治政府。加强同民主党派、工商联和各界人士的团结合作，切实做好对台、民族、宗教、侨务等工作，进一步发挥工、青、妇等群团组织的桥梁纽带作用，凝聚各方面力量共谋淮安科学跨越发展大业。加强城乡基层自治组织建设，扩大基层民主，完善政务、厂务、村务公开，切实保障人民群众依法行使民主权利。进一步加强党管武装，积极统筹经济建设和国防后备力量建设，探索军民融合发展新路子，深入开展全民国防教育。带着感情和责任抓好双拥工作，夺取全国双拥模范城“三连冠”。
&&&& 三、全面提升党的建设科学化水平，为加快建设富庶美丽幸福新淮安提供坚强保障
&&&& 加快建设富庶美丽幸福新淮安、打造苏北重要中心城市，党的领导是关键。要以胡总书记“七一”重要讲话精神为指导，大力实施党建工作创新工程，使各级党组织成为推动淮安科学跨越发展的坚强领导核心。
&& （一）以学习型党组织创建为载体加强思想理论建设，始终保持思想上的先进性。坚持用科学理论武装头脑，引导党员干部特别是领导干部深入学习和掌握马列主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系，深刻领会胡总书记“七一”重要讲话精神，推动党的创新理论成果宣传普及，不断巩固全市干部群众团结奋斗的共同思想基础。完善党委中心组学习、领导干部理论宣讲、在线学习等制度，广泛开展学习型党组织创建活动，带动学习型城市建设。深入推进思想解放，引导干部树立世界眼光、战略思维，鼓励干部不拘一格、开拓创新，以思想大解放推动发展大跨越。始终保持奋发有为的精神状态，坚持争相作为、争创一流、争先进位，真正做到凝心聚力干事创业，为全市又好又快发展多作贡献。
&&& （二）以坚持和完善民主集中制为关键加强党内民主建设，不断增强党的活力。党内民主是党的生命，集中统一是党的力量保证。要进一步明确全委会的职责范围、工作内容和工作方式，完善常委会议事规则和决策程序，充分发挥全委会对重大问题的决策作用。完善党代表大会常任制，保证党代表权利得到有效行使。扩大党员对党内事务的参与度，进一步落实党员的知情权、参与权、选举权和监督权。全面推行基层党务公开，完善以村民（代表）会议、党员大会、党群议事会为主要方式的农村基层重大事务民主决策机制。坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，在积极推进党内民主建设的同时，坚决维护党的集中统一，确保政令畅通。
&&& （三）以提升能力素质为重点加强干部人才队伍建设，着力造就领导科学跨越发展的骨干力量。坚持德才兼备、以德为先用人标准，注重在基层一线、经济建设主战场和艰苦环境中培养锻炼干部，真正把那些推动科学发展有思路、有能力、有实绩的优秀干部选出来、用起来。坚持民主公开、竞争择优，继续深化干部人事制度改革，加大竞争性选拔干部和干部交流力度，完善地方党委干部选拔任用“一报告两评议”和“三责联审”工作机制，不断提高选人用人公信度和群众满意度。注重培养选拔女干部和党外干部，加大年轻干部选拔使用力度，合理使用各年龄段干部。充分发挥党校在干部教育培训中的主渠道作用，按照学以致用的要求，继续抓好干部培训工作，不断提高广大党员干部推动科学发展、促进社会和谐的能力和水平。坚持党管人才，深入实施高层次人才引进等“十大人才工程”，强化人才服务体系建设，努力创造集聚人才、人尽其才的良好环境。
&& （四）以完善惩治和预防腐败体系为抓手加强反腐倡廉建设，树立清廉为民良好形象。党风廉政建设事关人心向背。要把反腐倡廉建设摆上更加突出的位置，认真落实党风廉政建设责任制，坚持惩治和预防腐败“两手抓、两手硬”，深入推进反腐倡廉教育、权力运行监控、预防腐败、纠风和惩治腐败“五大机制”建设，不断完善具有淮安特色的惩防体系。加强党性党风党纪教育，深入开展“周恩来故乡倡廉工程”，筑牢廉洁从政的思想道德防线。深化重点领域、关键环节体制机制改革，坚持用制度管权、管事、管人，提高反腐倡廉法治化、制度化水平。强化对权力运行的监督制约，推进权力阳光运行，扩大民主监督渠道，坚持和完善领导班子决策议事规则，确保权力运行到哪里，监督就跟进到哪里。切实加大案件查办力度，对腐败案件要一查到底、决不姑息，决不让腐败分子逃脱党纪国法的惩处。完善政（行）风热线和信访直通车等制度，坚决纠正损害群众利益的不正之风，努力以反腐倡廉建设的实际成效取信于民。
&& （五）以创先争优为统揽加强党的基层组织建设，进一步夯实执政基础。党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础。要把创先争优活动作为加强党的基层组织建设的一项经常性工作，健全长效机制，持久形成学先进、赶先进、创先进的浓厚氛围。按照“四个100%”的要求，创新党组织设置方式，健全基层组织体系，推动党的组织和党的工作在农村、社区、非公有制企业、社会组织等领域有效覆盖并充分发挥作用；创新基层党组织书记选拔方式，大力选拔思想政治素质强、科学发展能力强的“双强”型党员担任基层党组织书记，努力造就高素质带头人队伍；创新党组织活动方式，在农村深入开展“三定三评三挂钩”活动，在社区推行“一委一居一站一办”式管理模式、促进机关高校和驻区单位与社区开展党建共建，在非公企业完善“双跟进四转换”工作机制、扎实开展“双支持”活动，不断提高基层党组织的创造力凝聚力战斗力。真情关怀、真心爱护广大基层干部，健全激励保障机制，充分调动他们工作的主动性和创造性。关心关爱青年，强化党建带团建工作，为党的事业打牢青年群众基础。
&& （六）以密切与人民群众的血肉联系为核心加强作风建设，更加广泛地凝聚党心民心。坚持以人为本、执政为民，进一步强化宗旨意识和群众观念，按照省“三解三促”要求深入开展“三进三帮”活动，广泛问政问需问计于民，真心实意为群众谋取更多福祉。坚持勤勉敬业、高效服务，认真践行101%服务理念，积极推行绩效管理，加强群众评议和问责考核，促进机关干部改进服务、提高效能。坚持勤俭节约、艰苦奋斗，将更多财力用在支持发展上，用在改善民生上，用在提高基本公共服务水平上。坚持理论联系实际的优良作风，做到学用结合、真抓实干，确保市委市政府作出的每一项重大决策、安排的每一项重点工作不折不扣落到实处，创造经得起实践、群众和历史检验的业绩。
&&& 同志们，发展蓝图催人奋进，跨越征程任重道远。让我们更加紧密地团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，在省委省政府的正确领导下，高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，同心同德，奋发进取，为加快建设富庶美丽幸福新淮安、早日建成苏北重要中心城市而努力奋斗！
积极推进教育系统法治建设
为打造“学在淮安”品牌服务
市委教育工委书记、市教育局局长& 朱亚文
&&&& 在2010年召开的全市教育工作会议上，市委书记刘永忠提出我市要加快教育改革与发展的步伐，着力打造“学在淮安”教育品牌的战略构想，随即，教育系统掀起了一股思考、探究的学习热潮。笔者认为：一个地方教育的发展需要双重的推动力，即内在的驱动力和良好的外部环境。随着经济社会发展和依法治国战略的深入实施，教育事业逐渐走上法制化轨道，国家通过立法对教育事业的发展实施干预和调控，教育行政部门依法行使管理职能，不断加强依法治教的力度，尽可能多地减少政府行政干预，使得教育立法、执法和司法成为保证和促进教育事业发展的重要手段。我市要打造好“学在淮安”教育品牌，必须进一步推进教育系统法治建设，切实落实依法治教和依法治校，为教育事业的发展营造一个良好的外部环境。
&&&& 一、打造“学在淮安”品牌必须加强教育法治建设
&& （一）加强教育法治建设是推进依法行政的需要。全国教育工作会议和教育改革和发展规划纲要全面部署了未来10年我国教育改革发展的新任务，对教育系统法治建设提出了新的更高要求。我市要打造“学在淮安”教育品牌，必须落实好中央、省和市委市政府关于建设法治政府的要求，进一步加强教育法制工作，努力增强各级教育行政部门领导干部和工作人员的法律意识和法制观念，提高依法决策、依法行政、依法办事的能力和水平，以积极进取的奋斗精神、求真务实的科学精神和勇于探索的创新精神，贯彻落实好教育规划纲要。
&& （二）加强教育法治建设是促进和谐社会建设的需要。如今教育发展趋势是从“学有所教”到“学有优教”转变，转变的过程中必然存在着教育资源的暂时性失衡，影响社会和谐稳定。教育的稳定与和谐对促进整个社会的稳定与和谐有着重要意义，对和谐社会的构建具有基础性、先导性和全局性的战略作用。我市要打造好“学在淮安”品牌必须推进教育均衡发展，实行依法治教。因此，加强教育系统法治建设，大力推进普法和依法治理，全面提高广大师生的法律素质和学法、守法、用法的能力，是落实科学发展观，推进和谐社会建设的必然要求。
&&& （三）加强教育法治建设是办人民满意教育的需要。办人民满意教育，是贯彻落实科学发展观的根本要求，也是我们教育工作的出发点和落实点。但是，仍有少数学校依法治校意识不强，办学行为不规范，存在不少违规现象，在某种程度上损害了人民群众的利益。为提高了人民群众对教育的满意度，我们必须坚持依法治教、从严治教。
&&& 二、教育法治建设是打造“学在淮安”品牌的重要保障
&& （一）打造“学在淮安”品牌需要严格遵守教育法律法规。我国现行的教育法律法规有10部，今后一段时间将对现有的法律法规进行不断的完善，随着教育形势的发展，一批新的法律法规和规章即将出台，如《教育督导条例》、《学前教育管理规定》、《考试法》等，对教育各种行为都有明确的规范。打造“学在淮安”教育品牌，一定要倡导各级行政机关干部和广大师生认真学法、用法，严格遵守教育法律法规的规定，依法治教、依法治校，依据法律规定来解决教育系统的各种问题。
&&& (二）打造“学在淮安”品牌需要切实规范办学行为。我市要打造“学在淮安”品牌必须切实推行依法治教，切实规范办学行为，具体应做好以下几个方面工作：一要科学安排作息时间，切实减轻学生过重课业负担。坚决纠正各种随意侵占学生休息时间的做法，依法保障学生的休息权利。二要严格执行课程计划，切实提高教育教学质量。坚决纠正任何违背教育规律、随意加深课程难度、随意增减课程和课时、赶超教学进度和提前结束课程的现象。三要严格规范考试科目与次数，逐步完善教育评价办法。不以升学率对学校排队，不单纯以考试成绩对学生排名，制止对高考成绩的各种炒作。四要加强招生管理，严格规范招生秩序。五要大力推进义务教育均衡发展，有效化解择校现象。完善政策措施，研究提出本地区治理义务教育择校乱收费现象的政策措施和实施步骤。
&&& （三）打造“学在淮安”品牌需要依法维护学生受教育权。《教育法》和《义务教育法》都对学生的受教育权作了详细的规定，去年刚刚出台的《江苏省实施&义务教育法&办法》给出了更为具体的操作规范，但就目前的情况来看，学生的受教育权被侵犯的事件屡有发生，我市要打造“学在淮安”教育品牌，必须切实维护好学生的受教育权。首先要确保申诉渠道畅通，教育系统要建立起相应规范，确保学生权利受到侵犯时既有行政解决途径又有司法救济渠道。其次要更加关注弱势群体的受教育权。那些因无钱支付学费的儿童、流浪儿童、农民工子女是教育的弱势群体，民办教育、职业教育相比于公立教育是弱势教育，我们要对弱势群体与弱势教育进行有效的保护。我市应根据相关教育法律法规，出台一些相应的规范性文件，加大对弱势群体的资助力度和民办教育、职业教育的政策扶持力度，力求教育公平发展。最后要加大对侵犯教育权行为的惩罚力度。我市应进一步加强教育乱收费专项治理，加强教育系统执行“五严”规定的督导检查，加大教育行政执法力度，切实维护教育法律法规的权威。
&&& （四）打造“学在淮安”品牌需要打造高素质的师资队伍。打造“学在淮安”品牌，师资队伍建设很关键，为了进一步推进素质教育，树立育人为本的思想，加强教师自身的师德教育尤为重要。一名好教师不仅要有较强的业务能力，还需要尊重学生，和学生之间建立民主平等的关系，同时还要做到淡泊名利。中国正在进行面向21世纪的教育改革，以学生为本建立新型的民主、平等的师生关系是现代教育的根本要求，也是师德教育的核心内涵。打造高素质的师资队伍要求我们创新工作方法，严格遵守《教师法》的相关规定，严禁违背师德，造成恶劣影响的不良行为发生，建立和完善教师师德教育评估监测体系，把师德考核状况作为学校评优、老师录用、辞退以及职称评定的一个重要依据。&
&&& &三、加强教育法治建设为打造“学在淮安”品牌服务
&&&&& 去年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》第二十章，专题论述了依法治教的重要性，江苏省和我市的教育发展规划纲要也把依法治教作为保障教育发展的重要手段和途径，教育系统法治建设是今后教育工作的重要环节，我市打造“学在淮安”教育品牌，必须重视法治建设的保障与服务作用。笔者认为，应从以下几个方面开展工作：
&&& （一）扎实开展教育法制宣传活动。加强法制宣传阵地建设。充分利用教育网、校园网、校报、校园电视台、校园广播、宣传栏、板（墙）报、手抄报等开展法制宣传教育；加强宣传园地建设，建立固定的宣传设施，开辟校园法制宣传教育专栏；创新网络法制教育形式，不断扩大法制宣传教育覆盖面，拓宽法制宣传内容。大力开展以维护社会稳定、构建和谐社会为目标的法制宣传教育，促进教育事业的稳定持续发展；进一步加强妥善处理人民内部矛盾方面法律法规的宣传教育，维护广大师生员工的合法权益；围绕依法治教和依法行政开展丰富多彩的法制宣传活动；日常法制宣传与特殊日期法制宣传相结合。除了日常的法制宣传教育外，还要结合“三八”妇女节、“3.15”消费者权益保障日、“五一”劳动节、法治淮安宣传月、行政执法服务月、“6.26”国际禁毒日、“12.1”世界预防艾滋病日、“12.4”法制宣传日等，组织学校师生，采取各种形式，开展相关的法制宣传活动，突出主题，广泛宣传，营造声势，扩大影响。
&&& （二）不断提高领导干部和师生员工法律素质。一是以提高依法行政水平为重点，推进领导干部学法用法工作。进一步完善领导干部法律知识培训、法制讲座，以及教育工委中心组集中学法制度，逐步建立领导干部学法用法的长效机制，促进领导干部学法用法的系统化、规范化、制度化，不断提高教育系统领导干部依法行政、依法治校、科学决策、民主管理的能力和水平。 二是以提高依法办事能力和行政执法水平为重点，着力加强公务人员和执法人员法制教育。组织行政执法人员认真学习《公务员法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《全面推进依法行政实施纲要》、《教育行政处罚暂行实施办法》等法律法规，全面推进依法治教，努力树立教育行政机关良好形象。三是以提高青少年学生法律素质为重点，深入开展“法律进校园活动”。深入贯彻落实《中小学法制教育指导纲要》，发挥学校法制教育主阵地作用，切实保障法制课计划、课时、教材、师资、考核“五落实”。各学校要结合实际，以增强青少年学生的学法用法守法意识为重点，课堂教育与专题法制宣传教育相结合，利用警校共建、漫画挂图、模拟法庭、以案说法、法制文艺、征文比赛等有效载体开展对学生的法制宣传教育，特别是对初、高中毕业生，在毕业离校前必须集中进行一次法制教育，努力提高广大青少年学生的法律素养。四是以法制副校长（辅导员）为依托，进一步丰富青少年法制教育实践活动。各级各类学校要主动与当地政法、司法、公安等相关部门联系，因地制宜，从广大学生的实际出发，开展以青少年法制教育为主题的观摩、研讨、演讲、谈心等丰富多彩的活动；以“家长会”、“联谊会”为载体，努力整合学校、家庭、社区等法制教育资源，进一步完善家庭、学校、社会“三位一体”的青少年法制教育网络。五是以规范职业行为为重点，精心打造依法从教，爱岗敬业的教师队伍。坚持法制教育与师德建设相结合，以“规范从教行为，树教师优良形象”为目的，培养教师努力学法、自律守法、办事依法的习惯，促进严格、公正、文明执教，切实履行教育教学职责，维护学生的合法权益。各学校要利用政治学习、业务学习时间安排学法内容。做好假期教师法制教育工作，组织教师重点学习《义务教育法》、《未成年人保护法》、《教师职业道德规范》及与教师工作紧密相关的教育政策法规。
&&& （三）深入推进依法行政、依法治教。一是加强执法人员队伍建设，全面落实行政执法责任制。组织机关执法人员参加法制学习培训、考试，不断提高执法人员法律知识水平，提高执法能力。严格做到执法主体、依据、程序合法，执法过程清楚，执法案卷规范、完备，确保既无行政执法不作为，也无行政执法乱作为现象发生。坚持持证上岗制度，严格做到行政执法人员持证上岗率达到100％。二是加大行业规范力度，促进教育事业又好又快发展。加大教育专项治理力度，要针对教育改革发展中存在的突出矛盾和群众关心的热点难点问题，开展多种形式的专项治理。严肃查处教育乱收费、有偿家教，体罚与变相体罚学生等败坏师德的行为。加强行政调解工作，依法妥善处理人民内部矛盾，促进教育事业的稳定和谐发展。三是深入开展“依法治校示范校” 创建活动，引领学校依法治校工作扎实有效进行。组织省、市依法治校示范校互查工作。各学校要以“创建促提高、促发展”为理念，进一步推进依法治校各项工作，争创省、市级依法治校示范校。继续完善规章制度和民主法治工作机构，建立健全教代会工作组织，做到依法决策，科学决策，民主管理，不断深化校务公开，用好法律杠杆，有效保障学校及师生合法权益，加快学校民主法治化进程。
&&& “学在淮安”需要一个良好的人文社会环境来支撑，法治建设是净化教育阵地的重要途径，我们应该根据市委市政府的要求，结合自身工作实际，大力开展教育系统法治淮安建设，推动全市教育系统依法行政、依法治教和依法治校工作的深入开展，为打造“学在淮安”品牌服务，从而促进我市教育事业又好又快地发展。
楚州运政治超“牵牛鼻”
楚州区交通局& 盛建堂& 丁元军& 夏寿林
&&& 2007年9月，国家交通运输部部长李盛霖在全国道路运输工作会议上指出：“修路是手段，运输是目的。要坚持公路建设与道路运输的良性互动，进而促进公路运输全面、协调可持续发展”。在当前道路运输从传统服务方式向现代服务方式转型中，第一次明确了运管在治理道路运输非法超限超载中的职能作用，这既是做好道路运输管理工作的重要依据，更是对运管的执法能力和管理水平的严峻考验。
&&&& 面对新的任务，新的要求，楚州区运输管理处在道路治超管理中既抓主要矛盾，又抓关键环节，将源头监管目标定为“四个源头、一个路口”。四个源头即舆论宣传源头、货运源头、车辆技术改装源头、营运驾驶人员源头，一个路口即驶入公路的路口。管理中采取“出口把住，路口堵住”的方式，不断加大源头治超的工作力度。
&&&& 抓好舆论宣传源头。在报刊、电视等新闻媒体上宣传治超法律法规、好的做法、典型案例和主要成就。每年开展一次“治超宣传月”活动，活动中，除在城区、乡镇人员集散地设点宣传外，组织人员深入全区港口码头、车站货场、施工工地、生产作业区、运输企业等场所进行宣传。通过全方位、立体式宣传，让车主、货主、驾驶员和社会各界充分认识超限运输的危害，自觉抵制和杜绝超限超载运输的违法行为，使超限超载的危害达到家喻户晓，妇儒皆知。强力宣传，营造了全社会参与治超、支持治超的良好氛围，近年来，由群众举报查处的超限超载运输案件占案件总数的37%。
&&&& 管好货运源头。根据相关法律法规规定，在源头治超中，运管部门是监管，不是看管；是查岗，不是站岗；是行管，不是主管。依据这一管理原则，他们采用监管、处罚、移送、抄告、报告等“十字工作法”，以进驻巡查的方式对运输企业实施货运源头监管。教育和指导运输企业认真履行源头治超义务，自觉做到不装超载车，不发超载车，全力维护道路运输安全。加强对装载员、计重员、开票员及企业负责人的培训，截止目前，已有491个运输业户的579名从业人员接受了培训。在监管检查中对运输企业的违规违法行为依法实施处罚，对不属于运管部门处理的案件及时移送和抄报路政、公安交巡警等部门，做到治超分工不分家，合力管理无缝隙。
&&&& 把好车辆技术改装源头。与工商、交警等部门联合开展打击非法改装运输车辆专项行动，督促机动车维修企业做出《维修经营承诺》，从制度和机制上杜绝维修企业非法改装车辆的行为。发现擅自改装车辆外部尺寸，如加栏杆，加钢板以及载重质量技术参数明显不实的非法改装车辆，依据《中华人民共和国道路运输条例》的有关条款作出处理。目前，全区共拆解和整改非法改装车辆54辆，责令4户非法改装运输车辆的修理厂进行停业整顿。
&&&& 管好营运驾驶人员源头。严把从业人员资格关，建立营运驾驶员信息考核档案，实行超限超载源头治理“黑名单”管理制度。对发现超载运输行为在违章驾驶人员的从业资格证违章记录栏内记载，录入营运驾驶人员“黑名单”档案。今年来，先后对5名道路运输从业人员半年内二次超载，吊销了从业资格证。
&&& 为加强对超载运输的监管，深入公路路口进行稽查，加大对运南闸、淮阜路、楚流路等重点区域、重点路段和港口、仓储货运装载点的查处力度，发现超载车辆，立即予以制止，并将超载车辆情况抄告给路政、交警进行责任倒查。
目前，以进驻巡查、明察暗访的形式，共查处非法超限超载运输行为326件，抄告137件，有效的强化了全区道路安全运输管理。三年来，全区未发生一起因超限超载运输而发生的道路运输事故。
开创人防工作新局面
柳树湾街道办&& 吴其发
&&&& 街道办人防工作，是城市人防建设的延伸、细化和深入，对完善城市人防工作体系、巩固人防工作基础、提升城市综合防护能力具有重要意义。柳树湾街道办本着对这一重要性的深刻认识，2011年上半年，在区人防办的指导下，在人防工作方面做出了自己的特色，取得了较好成效。具体做法有：
&&& 1.职工思想教育和能力提高，人防队伍建设得到加强。一是全街道办人防系统干部职工深入开展学习科学发展观活动。通过学习调研、分析检查、整改落实三个阶段的学习，领导重视，方法灵活，注重实效，圆满完成了学习实践活动全部任务，达到了理论武装有提高、思想认识有升华、调查研究有深度、解放思想有成果。二是坚持党性原则。把加强班子团结摆在突出位置，及时消除影响团结的不利因素，各级领导班子的凝聚力和战斗力得到加强。三是树立职场正气。同志们互相尊重、互相信任、互相配合，营造和谐人际关系，建设团结、和谐、充满朝气的和谐环境。
&&& 2.人防工程建设和维护管理，效益成效明显。街道办人防部门以人防应急指挥中心建设和人防“结建”工程建设为重点，以质量管理为核心，强化了监管力度，加强了对人防工程的维护管理和开发利用。一是完成了人防工程的维护管理和加固改造，确保了人防工程处于良好状态。二是开发利用人防工程，为社会提供就业岗位。三是进一步加强了安全管理工作。层层签订了安全责任书，坚持每月定期检查制度，采取单位自查、街道人防办检查相结合的方法，先后组织人员进行了多次安全检查，检查中发现的问题，街道办及时投入资金进行整治。
&&&& 3.防空法和防空知识普及，人防宣传教育扎实有效。今年，街道办人防部门坚持以宣传贯彻人防法律法规和防空知识为重点，充分利用各种媒体，广泛开展了人防宣传教育工作，进一步增加了全街道办居民的国防观念和人防意识。一是继续加强了《中华人民共和国人民防空法》的宣传贯彻。坚持以向领导宣传为重点，积极主动向党政军领导请示汇报；坚持落实《中国人民防空》杂志免费送阅制度，并将该杂志呈送相关领导和部门，对宣传人防起到了较好作用。二是举办上街宣传活动。街道办印发相关法律法规宣传资料千余份，接受群众咨询500余人次。利用各种会议、标语等形式宣传人防知识。通过宣传教育较好的提高了人防的知名度，增强了领导干部和广大群众的人防观念和防空意识。
&&& 4.巡逻网络紧密，居民生活安全得到保障。运用市场经济成本控制理念，切实加大技防、人防资源的整合应用，着力实现防控系统化和效能最大化。一是充分整合专业资源。根据“警力跟着警情走、精力围着警情转”的要求，实行弹性工作制、两班制等适应动态治安特点的勤务作息制度，从而在警力没有增加的情况下，使双休日和夜间的社会面巡逻防控力量比以往增加了一倍以上。二是大力拓展保安辅警资源。在整合警务资源的基础上，按照政府出资买岗位、社会捐资、群众自愿出资多种形式，大力发展社会专职防范力量。街道办公开招聘退伍战士、下岗职工担任协警员，发展壮大保安辅警专职队伍，对主要道路、社区实行24小时治安巡逻。三是深入挖掘民力资源。大力发展治安志愿者队伍，在每个社区建立治安志愿者队伍，开展护村护院等群防群治活动。在此基础上，通过实行外来流动人口民本化管理，把其中的治安积极分子有效组织和发动起来，组建流动人口义务巡防队伍，为群防群治注入了新鲜血液。
骗取公司法定代表人变更登记的行政法律责任该由谁来负？
淮安工商局& 左建国
&&&&&& 近年来，随着公司企业经营的迅猛发展，公司内部股东间的矛盾纠纷明显增多，由此引发欺骗工商机关办理变更登记的案件时有发生，应当引起工商行政管理机关的重视，本文叙述的案件就是有关此类的案件，这是一件看似普通的行政处罚案件，却引起了激烈的争论，案件原委是这样的：
　　一、案件由来
　　工商机关接某公司的股东、前法定代表人举报，称某公司在前不久办理的公司法定代表人的变更登记中，提供给工商机关的关键申请材料--股东会决议是伪造其签名的虚假材料，因举报人在该公司的出资比例为40%（拥有表决权亦为40%），所以伪造其签名的股东会决议未能通过2/3表决权股东同意，股东会决议违法无效，此次变更登记是在部分股东的暗中操控下违法进行的，不能代表公司的真实意愿。经调查核实，工商机关认定举报情况属实，根据《公司法》第一百九十九条、《公司登记管理条例》第六十九条的规定，工商机关对该公司作出处理决定：罚款并撤销公司法定代表人的变更登记。面对处理结果，举报人却提出强烈反对并向上级机关申诉，理由是：其向工商机关举报，虽然作为公司法定代表人的身份得以恢复，但却还要代表公司面临工商机关的行政罚款，真是赢了官司还受罚，令其不解、不服。难道是工商机关办了冤案、错案？
　　二、意见种种
　　此案引发了不同意见的争论：
　　一是赞同工商机关的处理意见。因为《公司法》第一百九十九条明文规定：对提交虚假材料或者采取其它欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的撤销公司登记或者吊销营业执照。法条中明确规定此类案件的行政责任主体是公司，且提交给工商机关的股东会决议是公司变更登记的关键材料，该材料的虚假直接导致工商机关的变更登记失去了事实依据，欺骗了工商机关，扰乱了登记管理秩序，侵害了相关股东的合法权益，公司作为责任主体应该受到惩罚。
　　二是赞成撤销变更登记，但反对公司处以罚款。理由是：该变更登记是由公司的部分股东暗地操作的，表面上是以公司名义申请办理的，实际上并不是公司的真实意愿，真正的应受处罚的责任主体应该是作假的部分股东，而举报人作为前法定代表人的股东，其所持的股东表决权虽不足50%但大于1/3，如对公司处以罚款，举报人也将依出资比例被分担一定数额的罚款责任，且背负被处罚公司法定代表人的名誉责任，这有违《行政处罚法》第三条关于“当事人违反行政管理秩序才应给予行政处罚”的法律精神。
　　三是赞成撤销变更登记，建议对负有责任的部分股东直接给予行政罚款。《公司登记管理条例》第六十九条规定“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的”由公司登记机关作出行政处罚，该规定与《公司法》第一百九十九条明确公司为行政责任主体有所不同，对行政责任主体的认定是以实施提供虚假材料的行为为条件，本案中虚假材料的实际提供人是部分股东，因此，可考虑对部分股东给予行政处罚。
　　四是只赞成撤销变更登记，不赞成实施行政处罚。持此意见的同志认为：撤销变更登记的决定已经达到了纠正错误登记、维护登记秩序行政管理目的，况且《公司法》和《公司登记管理条例》中也未明确公司股东可以作为此类违法的行政责任主体，由于在此类问题上立法存在缺陷，造成的行政责任主体不明，根据行政机关“法无明文即禁止”的行为原则，工商机关没有必要一定实施行政罚款，
　　三、案情剖析
　　比较上述种种观点，不难发现：对撤销变更登记进行行政纠错即可的决定大家一致赞同，因为股东会决议形成是非法的、无效的，但对是否要作出行政罚款的处理却意见相左，分歧意见聚焦在将公司作为本案的行政责任主体是否合理合法。
　　就本案的违法事实来说是比较清楚的，部分股东操控公司向工商机关提供了伪造其他股东签名的虚假材料骗取变更登记，表面上提供虚假材料的违法主体是公司，但实际违法操作者是部分股东，依常理：当事人有主观过错实施违法侵害行为应依法承担相法的法律责任，无过错则不承担责任。在本案中有过错的是部分股东，他们才是真正的应承担违法责任、接受法律惩处行政责任主体，这是在行政法律责任制度中“过错责任”在执法中的具体体现，“过错责任”的本质是一种道义性的价值评价，过错意味着行为人的自由意志选择了恶，因而具有道德上的可谴责性，行为人因过错致使违法侵害行为发生而承担责任在道义上是正当的。在文中，观点二以不是公司真实意愿为由免责，观点三以部分股东是直接责任人为据应担责，正是遵循“过错责任” 归责原则得出的结论，而观点三、观点四也是在“过错责任归责原则”引领下，试图从法律条文的制定中寻找不同的答案。
　　难道说本案中工商机关对公司实施行政罚款真的是存在责任主体认定不当的错误？
&&&&&& 对照《公司法》和《公司登记管理条例》我们发现：一是公司办理变更登记能且只能以公司的名义向工商机关提出申请，这是一个企业法人行为；二是公司申请办理公司变更登记，应对其提供的材料的真实性负责；三是公司登记机关对提供虚假材料的公司有权实施处罚。上述法律、法规是对公司作为申办变更登记的行为主体、行为义务、责任主体明确的法律界定，公司作为本案中的行政责任主体的法定性不容置疑。公司作为股东自治的法人经济组织，在其内部对股东和成员的权力、责职、义务、责任均应有完善的制度予以约定，股东和成员的履职行为皆表示为公司行为，而公司对外的行为皆由公司股东和成员具体行为来体现，所产生的对外的行为的后果责任应由公司来承担，而公司在担当后果责任后可以根据公司内部自治约定向具体行为人追究责任。因此，在本案中对公司处以罚款，责任的最终承担者仍是实施作假行为的部分股东，不会伤及无辜，如果不依法定要求处罚公司，就会让隐藏在公司名义下的不法行为逃避惩罚，公司登记管理秩序受到违法侵害，社会正义得不到伸张，这也会间接纵容公司少数股东蓄意违法违规。因此，本案中对公司实施罚款处罚决定不仅具有法律依据上的法定性，还有在公司自治的框架内责任主体明确的合理性，更有法律正义应该得以彰显的社会公正意义。
　　综上分析，对本案处罚之所以产生不同的意见，根源在于对行政责任归责原则的认识的不同。在执法实践中通常被人们广泛采信的是过错责任归责原则，而象本案所述情形是属特殊情况，即公司虽不一定有直接过借，但有法律的明文规定其必需承担责任，且无法定的免责事由，公司应该作为行政责任主体承担法律责任，这就是现代行政法出现的“无过错责任归责原则”适用，该责任是由法律规定的特别加重责任，由此也必将推动公司内部的自治管理制度更加完备、责任更加明晰。 “过错责任”是行政法律责任制度中根本性的归责原则，“无过错责任”则是行政法律责任中的必要的补充，其核心要件是法定性，这也是与《行政处罚法》第三条规定的法定原则完全一致的。
理论与探讨
规范性文件的“有限复议审查”探析
祁慧敏& 张田亮
&&&&&& 目前规范性文件的主要监督方式，是由有关人大机关、行政机关备案审查。本文认为，应当强化对地方行政机关制定规范性文件行为的监督，在坚持备案审查的前提下，建立行政复议对规范性文件的单独审查监督机制。规范性文件存在特定违法情形的，应允许公民、组织申请行政复议，从而启动文件的行政复议审查程序。行政复议审查只针对存在特定违法情形的部分文件，而不是全部，故为“有限复议审查”。
　　一、规范性文件审查监督现状
　　制定和发布规范性文件，是地方行政机关管理经济、社会极为重要、不可或缺的手段，也是宪法和有关法律赋予地方政府的一项重要职权。对无规章制定权的地方政府来说，这项职权尤为重要。何谓规范性文件？我国法律及行政法规并未作明确规定，《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法律在行政处罚、行政许可、行政强制措施等设定权问题上，均有“法律、法规以外的其他规范性文件不得设定”的表述，涉及了“规范性文件”的概念，但其内涵、外延均不确定。一些地方以省级政府规章的形式，对规范性文件作出了较为系统的规定。例如，《江苏省规范性文件制定和备案规定》（省政府令第54号）第三条：“本规定所称规范性文件，是指除规章以外，由本省行政机关依照法定权限和规定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的各类文件的总称，包括政府规范性文件和部门规范性文件。”
　　当前，规范性文件审查监督，主要有三种方式：地方人大常委会备案审查、上级行政机关备案审查和行政复议“一并审查”。
　　1、地方人大常委会备案审查
　　县级以上地方各级人大常委会对本级人民政府发布的规范性文件进行备案审查时，认为有不适当情形的，有权予以撤销。“不适当情形”包括：（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；（二）同法律、法规规定相抵触的；（三）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。
　　2、上级行政机关备案审查
　　《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上的地方各级人民政府有权“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令”。这一权力的行使，目前是通过备案审查方式实现的。规范性文件备案审查，根据前述江苏省规定，包括如下层次：“（一）政府规范性文件报上一级人民政府备案；（二）部门规范性文件报本级人民政府备案；（三）县级以上地方人民政府依法设立的派出机关制定的规范性文件，报设立该派出机关的县级以上地方人民政府备案；（四）作为部门管理机构的法律法规授权组织制定的规范性文件，报本级人民政府备案；（五）实行垂直管理部门的下级机关制定的规范性文件，同时报本级人民政府和上一级行政主管部门备案。”
　　3、行政复议“一并审查”
　　行政复议机关对规范性文件的审查监督采取的是一并审查方式。所谓“一并审查”，是指行政相对人认为行政机关的具体行政行为所依据的地方行政机关的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并提出对该规定的审查请求。复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据的规范性文件不合法，本机关有权处理的，应当依法处理；无权处理的，应当转送有权机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。对规范性文件的“一并审查”，显然具有附属性、顺带性，而缺乏独立性。
　　二、“有限复议审查”的必要性、重要性分析
　　“有限复议审查”，是指当发现规范性文件可能存在特定违法情形时，公民和组织可以向有权机关提起行政复议申请，要求审查该文件整体或某一规定的合法性。这里的“有限”，是就复议审查范围而言，即不是审查所有规范性文件，而是只有在申请人能够提供证据证明某一规范性文件存在特定违法情形时，才可能启动针对该文件的复议审查程序。“有限复议审查”制度的建立，使得普通公民和组织能够对地方行政机关显而易见的违法文件，及时提出复议审查要求并得到有效反馈。
　　（一）必要性分析：
　　1、规范性文件易于违法且备案审查力度较弱
　　（1）存在违法可能。行政机关在制定规范性文件时常常伴随着行政权力扩张的冲动，而行政机关的权力欲和趋利性，不仅导致部门权力设置上的冲突，也极易导致违法规范性文件的出台。（2）备案审查力度不够。现有的规范性文件备案审查制度执行力度还不够大，由于备案审查系内部审查，缺少外部监督力量的介入，有件不报、报而不备、备而不审、错而不纠等现象仍然存在。当然，除了有权机关主动履行备案审查监督之外，一般公民或组织可以向有权机关提出审查建议。只是这种监督方式随意性比较大，且缺乏硬性程序保障，监督效果显然不够理想。
　　2、行政复议“一并审查”存在局限性
　　对规范性文件的“一并审查”，具有两个方面的局限性：一个是审查对象的局限性，即成为复议审查对象的规范性文件必须是被复议的具体行政行为的依据，一般规范性文件不可能独立成为复议审查对象；另一个是复议审查程序启动的局限性，必须是有关具体行政行为所涉及的行政相对人才能提起复议，作为规范性文件约束规制对象的一般行政相对人不可以发起规范性文件行政复议审查程序。这两大局限性必然导致大部分规范性文件很难进入行政复议审查程序。
　　（二）重要性分析：
　　1、“有限复议审查”拓宽了复议监督范围
　　“有限复议审查”的思路契合了扩大行政复议收案范围的要求。现有行政复议收案范围，严格限制在针对具体行政行为的审查上，对包括规范性文件在内的抽象行政行为的审查，也只是采取依附于具体行政行为行政复议的“一并审查”方式。“有限复议审查”明确将行政复议的收案范围拓宽到抽象行政行为领域，创设了行政复议独立审查规范性文件的新机制，极大地强化了行政复议的层级监督功能。
　　2、“有限复议审查”明确了群众参与机制
　　基于宪法、行政法基本理论，我们的政府是人民的政府，政府的权力来源于人民，受人民监督。地方行政机关的行政行为必须处在广大人民群众的有效监督之下。“有限复议审查”为人民群众参与对政府行为的监督建立了法律层面的机制。这一机制的重要意义在于，人民群众可以直接以行政相对人的身份，以具体规范性文件存在特定违法情形为由，独立提起针对地方政府规范性文件合法性的行政复议申请，行政复议机关必须负责任地进行处理并依法给出行政复议书面决定。行政复议机关的“有限复议审查”区别于有权机关备案审查最突出的两个特点，一是群众发起，二是程序确定。
　　三、规范性文件“有限复议审查”的制度构建
　　为达成规范性文件“有限复议审查”之制度构建，建议对《行政复议法》收案范围加以修改，明确将地方行政机关的规范性文件合法性审查纳入行政复议收案范围，且赋予文件实施行政区域内的公民、组织提起复议审查申请的权利，同时以明确列举的方式确定规范性文件应当接受复议审查的若干特定情形。
　　（一）“有限复议审查”的情形设定
　　确系抽象行政行为的规范性文件，有下列特定情形之一的，应允许公民、组织适用规范性文件“有限复议审查”规则提起复议申请。这些特定情形至少包括：（1）非法设定行政处罚、行政许可、行政征收、行政强制措施的；（2）贯彻实施行为超出上位法关于行政处罚、行政许可、行政征收、行政强制措施的限制性规定的；（3）无法律、法规、规章依据，设定具体行政措施破坏市场公平竞争环境的；（4）无法律、法规、规章依据，具体规定限制行政相对人权利或者增加行政相对人义务的。
　　（二）“有限复议审查”的程序发起
　　规范性文件存在特定违法情形之一的，该文件实施区域范围内、作为行政管理对象的所有组织和个人，均可提出行政复议申请，要求有权机关依法对具体文件或文件所设定的具体制度进行复议审查，从而发起行政复议审查程序。提起行政复议申请，可以以公民或组织个体名义，也可以以个体联合体的名义。申请行政复议审查，不以发生依据文件的具体行政行为为必要，不以直接损害个体利益为必要。只要行政相对人有证据证明某一规范性文件存在特定违法情形，即可单独就该文件要求行政复议审查。
　　（三）“有限复议审查”的案件管辖
　　“有限复议审查”案件管辖，大致适用行政机关备案审查管辖规定，即：（1）地方政府规范性文件的复议审查机关为上一级人民政府；（2）政府部门规范性文件的复议审查机关为本级人民政府；（3）县级以上地方人民政府依法设立的派出机关制定的规范性文件，其复议审查机关为设立该派出机关的县级以上地方人民政府；（4）作为部门管理机构的法律法规授权组织制定的规范性文件，其复议审查机关为本级人民政府；（5）实行垂直管理部门的下级机关制定的规范性文件，其复议审查机关为本级人民政府或上一级行政主管部门。
　　（四）“有限复议审查”的处理决定
　　《行政复议法》应专门设立规范性文件复议审查特别程序。复议机关依据法定程序，对具体规范性文件进行复议审查，并分别作出确认合法、确认部分违法、决定撤销的行政复议决定。经复议确认合法的规范性文件，其文件实施效力不发生任何改变，继续执行。确认部分违法的文件，应同时决定该文件暂停执行，责令文件制定机关在一定期限内自行履行文件纠错程序。决定撤销的复议决定作出之后，被撤销文件即失去执行效力。依据被撤销文件规定作出的具体行政行为的复议救济，适用具体行政行为行政复议程序规定。独立审查规范性文件的行政复议决定一经作出即生效，且该行政复议决定为最终裁决。
　　四、结语
　　规范性文件“有限复议审查”，是将行政复议收案范围向抽象行政行为领域扩展的有益探索。行政复议收案范围的这一扩展，是谨慎地、有条件的扩展。引入“有限复议审查”机制，对于保证文件合法性、增强文件审查实效性以及保障群众有效参与监督等均具有极其重要的意义。应在继续深化备案审查监督的前提下，建立和强化规范性文件“有限复议审查”机制，实现对规范性文件的有效监督。
江苏省国土资源管理法律制度创新研究
盱眙县国土局& 王尚波& 严& 军& 金永俊
&&&&&& 一、江苏省国土资源管理现状分析
　　国土资源是社会经济发展的物质基础，无论是社会的进步还是经济的增长，都离不开国土资源的保障。国土资源管理工作的开展，不仅能够体现一个政府行政能力和执政水平，而且国土资源的管理直接关系到普通老百姓最根本最直接的利益，特别是在当前资源稀缺的状况下，国土资源直接参与到市场经济的宏观调控中，不同群体之间利益的平衡与分配成为当前国土资源管理工作中需要重视和调节的重要方面。无论是人口还是土地面积上，江苏省都是我国在国土资源管理上的一个大省。当前，江苏省国土资源管理工作主要呈现出以下几个方面的特征：
　　第一，现有的国土资源总量不容乐观。在国土资源中，土地和矿产资源始终是关系和影响一个地区的民众生活和发展最重要的资源。对于普通老百姓而言，土地资源关系着他们日常的衣食住行等基本问题，特别是农民，他们的生存和生活将出现极大的困难，由此引发的社会问题可能会造成社会的动荡和不安。当前，由于受到工业化和城市化过程的影响，土地资源尤其是耕地资源受到严重破坏，这在任何一个省份都是客观存在的事实，江苏省的土地资源管理工作中也存在着同样的问题。除了土地资源外，另一种影响较大的资源就是矿产资源。江苏省地处我国的东部，矿产资源并不十分丰富，特别是一些受到地理结构影响的自然资源，在江苏省的储存量并不高。矿产资源的开发和保护上的欠缺是当前江苏省矿产资源管理中的一个突出问题。
　　第二，土地问题引发的社会矛盾普遍存在。土地管理是国土资源管理的重中之重。土地是一项非常重要的资源，主要是因为土地与农民的利益密切相关，同时农民人口占全国人口的比重又是最大的。江苏省作为一个农业人口大省，在土地问题的管理上同样面临着许多困惑和挑战。土地是农民的生活保障，在当前的农民维权活动中，大部分的争端都是土地问题。土地权属纠纷、土地占用补偿是这些问题中最常见的争议焦点。这些问题涉及到的群体利益和群体冲突，如果不能妥善解决，在当地可能产生极为恶劣的影响，甚至有可能发展成为一个严重的社会问题。对这些问题的处理需要国土资源管理工作的进一步完善，以调节和保护各个群体之间的利益。
　　第三，国土资源市场的建设尚不规范。我国实现市场经济体制以来，国土资源开始进入市场中进行流转。开放性的市场经济体制需要不同的要素参与到市场经济的流转中，但是在当前，国土资源的市场体制不健全，特别是矿业权市场建设还比较滞后，导致市场主体不能平等地获取矿业权和土地使用权，这违背了市场经济的公正、公平、公开原则，特别是矿业权的获取不能充分体现矿产资源的国有性质。
　　第四，国土资源管理的法治观念有待加强。目前，许多地方政府养成了依靠政策和行政命令的工作习惯，轻视法律权威、强调个人权威，强调行政手段、轻视法律手段，以管代法，权大于法。“人治”的观念在一些领导干部头脑中仍然存在。这导致了在实际工作中法律为政策所代替，法律权威被个人权威所代替，这也是一些地方违法占地屡禁不止，越权批地的重要原因之一。构建社会主义和谐社会的能力是党的执政能力的一个重要方面，这要求各级各部门努力消除目前存在的这一不和谐因素。
　　二、江苏省国土资源管理相关的法制建设现状分析
　　在我国已经建成社会主义初级阶段法律体系的同时，国土资源的法制建设工作尚需要进一步完善。目前，江苏省国土资源管理的法制建设主要存在着以下几个方面的问题：
　　1、制度建设不完善
　　主要表现在国土资源管理执法监督查处难与执行难。对于我国的国土资源管理执法工作来说，尤其是基层国土资源管理执法难的问题比较突出。执法难的问题主要集中在国土资源违法行为的发现难与制止难，同时还表现在调查取证难、处理难及执行难。在国土资源的执法过程中，有的单位对查处工作不配合，有的人甚至暴力抗法，而国土资源管理的执法监督又缺乏强制措施及强制手段，从而为国土资源管理的执法监督工作也带来了困难。
&&&&&& 2、执法队伍人员执法能力不强
　　从整体来看，国土资源执法人员的专业素质及执法能力一般。随着市场经济的发展，国土资源的执法业务也在日益增加，如开展“卫片执法监察”，实施“批供用补查”一张图监管平台等。但是国土资源的一些执法人员素质一般，在经济落后的苏北地区比较突出。这些执法人员的素质及业务能力已经不适应新时期国土资源管理执法的工作需要。在实际操作中，国土资源管理部门的动态巡查工作有效性不高，各地区的违法占地及采矿等违反国土资源管理法律法规及规章的问题时有发生。虽然国土资源管理机构加大开展巡查工作的力度，但由于国土资源管理的执法人员数量和水平有限，使得一些违法占地及采矿的问题不能及时解决。
　　3、国土资源管理法律及政策还不完善
　　我国为加强国土资源管理的有效性，在国土资源管理的法律及政策上采取了诸多的促进措施，为加强国土资源管理连续出台了诸多法规及政策，开展了如土地市场专项治理，土地执法专项活动等，但在操作中相关的配套措施却没有跟上或者相关部门的配合不够，造成了国土资源管理执法监督的难度加大。在实际工作中，有的政府部门从自身利益的角度出发，如对没有取得合法用地手续的单位违法或者违规发放了相关许可证，造成了国土资源管理法规政策的落实无法到位，这给国土资源管理人员的执法监督工作加大了难度。
&&&&&& 4、国土资源法律法规宣传力度不够
　　国土资源法律法规及相关政策的宣传力度不够，这是造成法制观念淡薄的直接原因。尤其是农民违法占地的现象有上升的趋势，加之宣传力度不够，造成了社会及舆论认为国土资源管理的执法违法违规现象严重、监督力度不够等错觉。
&&&&&& 三、新时期江苏省国土资源管理的创新措施研究
　　1、更加深入推进“双保工程”的实施
　　2010年以来，根据中央关于保增长保民生、保稳定的部署和要求，针对土地需求短时间大范围集中爆发的严峻局面，在各级政府的支持下，各级国土资源主管部门积极开展双保行动，取得了较为明显的成效，为经济稳定较快发展提供了有力支撑。今后，应更加注重准确研判形势，更加注重果断决策，更加深入推进“双保工程”的实施。一要增加土地供应，加快审批速度，增加用地指标总量，扩大指标流量，简化手续，优化程序，建立快速审批通道，加快用地预审，允许先行用地，保障省重点建设项目及时落实。二要严格审核把关，促进结构调整，抑制两高一资、产能过剩和重复建设项目，审批和供地严把土地使用标准，坚决核减不合规用地，修订限制禁止用地目录，开展各类经济开发区节约集约用地考核评价，清理处置闲置用地，积极盘活批而未用土地，推动低效利用土地二次开发，促进存量土地及时开发利用。三要建设性保护耕地，把基本农田保护放在首位，狠下功夫、落实最严格的耕地保护制度，开展政府耕地保护责任目标履行情况专项检查，划定基本农田实行永久保护，完成全省耕地质量等级评定，对耕地实行数量和质量双重管理，大力推进土地整治重大工程和农村土地整治示范工程，以整治促建设，以建设促保护。
　　2、持续推进改革创新，不断为国土资源管理注入活力
　　按照推进改革的总体要求，要把应对危机作为契机，把联动并进作为路径，把重点领域和关键环节作为突破口，持续推进国土资源管理制度的改革创新：一是有序推进我省农村土地管理制度改革。继续推进土地有偿使用制度改革，探索建立统一的建设用地市场，深化征地制度改革，颁布实施征地统一年产值标准和综合区片地价，深入研究农村土地产权制度改革和农村宅基地管理办法，举办土地管理制度改革研讨班，统筹城乡发展土地管理制度改革研讨会，有序推进农村土地管理制度改革。二是不断完善土地政策健全宏观调控机制。改革城市用地审批制度，同步放权放责，切实加强监管。改进耕地占补平衡监管方式，建立信息共享的土地资产联合审核机制，配合把关土地抵押贷款融资，配合审核房地产企业上市融资的准入。针对房地产市场和土地市场的热点问题，开展专项调查和研究分析，强化房地产用地供应管理和舆论引导。三是不断拓展国土资源工作齐抓共管的新格局。要广泛建立联动机制，并对机制实施效果进行评估，按照国土资源部与各省签订合作协议和备忘录的模式，省国土资源厅与各地级市也相应开展协调合作。通过上述创新手段，来有效地缓解土地供需、“两碰头”“一忧虑”和矿产市场“一松一紧、振荡调整”带来的压力，为提高国土资源监管和服务水平注入新的活力。
　　3、不断显现国家土地督察机制的功效
　　目前，土地督察机制应着力于“两手抓”，即一手抓总结规范，一手抓持续创新，优化核心业务、总体布局和工作机制，努力夯实国家土地督察机制的根基。一是不断丰富核心业务，逐步形成以专项督察、例行督察、审核督察为主要内容的督察核心业务体系，积极开展专项督察。二是不断创新工作机制。加强与地级市及计划单列市政府的沟通协作，基本建立起联席会议制度，推进与地方共建试点，完善执法监管共同责任，建立土地管理形势观测点，逐步由土地违法形势分析拓展为土地管理形势分析，开展对扩大内需项目用地、批而未用土地等重大、突出问题的调查研究，及时提出政策建议。三是不断显现服务中心工作成效。发挥督察机构身处一线、贴近基层的优势，积极参与、全力推动“百日行动”、“双保工程“和“卫片执法检查”等重点工作。
　　4、全面加强基础工作，着力提升支撑能力
　　国土资源调查评价、战略研究、规划编制、法制建设等方面的工作始终是各项国土资源管理的基础，我们应坚持把这些战略举措抓紧抓实。一是充分利用好“二调”成果。第二次土地调查是一项重大的国情国力调查，最终目的是实现土地资源信息的社会化服务，满足国土资源管理、土地宏观调控及社会经济发展的需要。目前，农村土地调查全面完成，城镇土地调查基本完成，基本农田调查上图成果全部上报，农村集体土地所有权权属调查基本完成。初步形成了外业调查、数据、数据库输出以及文字报告等成果。应充分利用好这