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桦甸市七成村实现党支部书记、村委会主任“一肩挑”
按照省委和吉林市委的安排，我们坚持以两委成员交叉任职和“一肩挑”为重点，以选准配强“能人”书记和“强人”村官为目标，从今年4月初开始到5月下旬，利用近两个月时间，对全市177个村党支部进行了集中换届。工作中，我们桦甸市委高度重视，精心组织，强化措施，务求实效，为新农村建设提供了强有力的组织保证。1、认清形势看益处，力求突破。上一次换届选举过程中我们也尝试过推行“一肩挑”，但比例不大。实践看，实行“一肩挑”的村，村里的经济和各项事业都得到了较快发展，村级两委班子的凝聚力和战斗力也得到了明显增强。借鉴以往的经验，我们感到，实行“一肩挑”的好处主体现在四个有利于上：一是有利于精简干部职数，适应新农村建设的需要；二是有利于减少成本，提高村干部待遇；三是有利于促进村“两委”班子和谐，巩固农村基层政权建设；四是有利于调动村书记的积极性，促进工作开展。夹皮沟镇9个村全部实行了“一肩挑”，村书记的工资报酬也由原来的4500元提高到现在的9000元，两委干部的工资也成倍增长，热情高了，干劲足了。为此，我们决定在这次换届中大力推行“一肩挑”，在扩大比例上寻求突破。2、强化领导重指导，搞好宣传。为了确保“一肩挑”的顺利推行，我们加大了领导和指导力度。市里成立了换届领导小组。各乡镇党委也成立了相应的组织机构，党委书记为主要责任人，副书记为直接责任人，组织委员为具体责任人。市里还抽调了一批政治素质好、工作能力强、熟悉农村党建业务的骨干力量组成工作指导组，由12个相关部门党委副书记担任驻乡镇指导组组长，从组织部机关抽调12名年轻干部任组员。各乡镇党委分别向各村派了驻村工作组。市乡两级均加大了培训工作力度。对没有问题的村，我们集中在1天进行选举；对重点和难点村，我们加大了领导和指导力度，由乡镇领导亲自包保，加派驻村工作队力量，达到每个村2名队员。据统计，全市共派驻乡村两级工作队员达378名。为给“一肩挑”的推行营造良好的氛围，我们充分采取广播、电视、标语、过街条幅、宣传单、《桦甸通讯》等大众媒体和报刊，大肆宣扬“一肩挑”的做法和好处，并采取在电视台黄金时段开辟专栏，连续播出的做法，使“一肩挑”的宣传真正达到了家喻户晓。据统计，在村党支部换届选举期间，我们共播出电视宣传30期，印刷宣传单2万份，打出过街条幅和标语191条。3、严格标准选能人，更新理念。我们在坚持德才兼备的前提下，把能带头致富、能带领群众共同致富且群众威信高作为村党支部班子成员重要的选配标准。同时，我们还将标尺定位在降低“政治标准”，提升“能力标准”上，从而将以往一味追求政治合格的老一套标准转移到提升能力素质方面，避免出现所谓“眼高手低”的现象。在村党支部书记的选任上，我们提出了“三用三不用”的能人书记标准，即：用身上虽有“刺儿”但干成事的“强人”，不用没有过错但也没有本事的“完人”；用年富力强、能治穷治乱的“新人”，不用年龄偏大、只喊空话的“庸人”；用敢闯敢干的好“带头人”，不用唯唯诺诺的“老好人”。在村党支部班子成员年龄上，一律严格控制在55周岁以下，文化程度一般要在高中（中专）以上。据统计，换届后村书记平均年龄也由上届的52.3岁下降到45.8岁，下降了6.5岁；村书记中大专以上文化程度的有24名，中专（含高中）以上文化程度的有113名，初中文化程度的有40名，且100%有致富项目。委员的平均年龄由54.6岁下降到44.9岁，下降了9.7岁。4、交叉任职减职数，降低成本。这次村级班子换届，我们采取先搞村委会换届，再搞村党支部换届的方式进行，并积极倡导村级两委成员交叉任职，实现双向进入，达到减少职数，降低成本的目的。我们提倡党员通过法定程序竞选村委会成员、社主任、村民代表；提倡村委会中的党员通过党内选举，兼任村支委。尤其在村委会换届选举时，我们规定够资格条件并且各方面表现都比较优秀的现任村党支部书记，必须参加村委会主任的竞选，确保了“一肩挑”的推行的最大化。据统计，本次换届共选出支委776名，两委交叉任职的达到629人，占委员总数的81.1%；全市177个村党支部中，实行“一肩挑”的村达到130个，占总数的73.4%，达到历史最高水平，其中，夹皮沟镇、桦树乡、横道河子乡等5个乡镇100%实行了“一肩挑”。5、拓宽渠道进新人，优化结构。在本次村两委换届选举过程中，为提高妇女干部和35岁以下年轻干部的参选比例，我们硬性规定了每个村两委在换届后必须保证一名妇女干部和一名35岁以下的年轻干部进村支委或村委会班子。在两种人选的标准上要具备“三有”，即：有1个以上的致富项目、有高中毕业以上文化程度、有较好的群众基础。目前看，效果比较理想，换届后共有177名妇女干部进入了村两委班子，其中，有120名妇女进入了村党支部班子，有57名妇女进入了村委会班子，达到了每村一名的目标，且有5名优秀的妇女干部被选为村党支部书记；共有174名35岁以下年轻干部进入了村两委班子，其中有133名进入了村党支部班子，有41名进入了村委会班子，也基本上达到了一村一名，其中，有9名35岁以下的年轻干部被选为村党支部书记。6、严守纪律把程序，照章办事。为确保“一肩挑”依法有序进行，在整个村党支部换届选举工作过程中，我们严格依照程序推进，严格依法办事，自觉接受群众监督。对采取送钱、送物、请客吃饭或胁迫、贿赂、伪造选票等不正当手段拉拢选票、妨碍选举的，坚决取消其候选人资格。凡是违反规定产生的选举结果，均宣布无效。我们还结合桦甸实际，提出了严把“四条线”的原则，即：程序主线不能减，纪律底线不能穿，法律高压线不能碰，原则直线不能弯。我市林业局金沙林场的护林员王巧安，由于以威胁、恐吓等手段干扰破坏金沙乡新华村党支部的换届选举被群众举报，我们经调查核实后，予以严肃处理，从而稳定了民心，肃清了风气。&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 桦甸市委组织部&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 刘延春& 虢德才
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&&&电子邮箱：山西代县段家湾村刘桂珍，村医、老师、支书、主任，一肩挑四担 她的好，百姓看得真（点赞中国·人物）
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&&&&& 54岁的刘桂珍（见图。本报记者周亚军摄），这辈子给公家挑了四副担子：39年乡村医生，29年乡村教师，19年村支书，14年村主任。一肩挑四担，工龄加起来，足够别人干两辈子。
　　这些担子都是临危受命，不是为了村里的老人有医看，就是为了娃娃们有学上，或是村里防洪防火有个跑腿管事的。这个体重不到80斤的瘦小女人，把每副担子都扛在肩上，把每个村民都装在心里，挺起了小山村的一片天。
　　国家给的村医补贴，全都贴给了老百姓
　　刘桂珍是山西代县峪口乡段家湾村的党支部书记兼村委会主任，还是村医和代课教师。她的家就在村口，未及登门，就遇到了她84岁的公公杨天德。谈及刘桂珍39年义务出诊，没收过一分钱出诊费和注射费，杨老汉且喜且怨，笑笑说：&她是个愣人！&
　　方言里，愣就是傻。刘桂珍其实不傻，反倒很聪明，曾是全村唯一上过高中的女性。只是架不住村干部三番五次登门做工作，不想乡亲们跑几十公里外去看病，才放弃了考大学的梦想，当了村医。
　　刘桂珍怎么也没想到，1978年的人生抉择，彻底改变了她的一生。不仅大学梦成了水中月，此后39年，体重越来越轻，担子越挑越重，事无巨细，忙忙碌碌，连照顾家人孩子也变得奢侈起来。
　　刘桂珍的好，老百姓看得真切。
　　村民郭治恭说：&她当村医不一样，随叫随到，出诊、打针都不收费，不仅我们村不收费，周围村也不收。老百姓过意不去，买些牛奶糕点送过去，她都退回来。当村干部后，填表填单都是上门服务。&
　　刘桂珍肤色黝黑发黄，一头短发，双眼澄澈。她说：&医生就是给人看病的。人找你的时候，都是痛苦的时候。特别一些老人经济条件差，看完病，拿了药，从衣服兜里掏半天，掏出来也没有多少钱，10块，5块，1块，连50块一张的票子都没有，收那个钱，真是于心不忍。&
　　刘桂珍家其实并不富裕。&近几年，当村医一个月能有400多元的公共卫生服务补贴，以前没有补贴的时候，我日子也能过得去，现在国家给了补贴，我更能给困难的乡亲贴这个钱了。&
　　就这样，刘桂珍把国家给她的补贴，全都贴给了老百姓。&村里人少，常住也就20来人，我收入微薄，总比老百姓多。村支书一个月能发300元，代课教师一个月600元，我得到的够多了。&
　　只要不让病人痛苦，付出多大辛苦都愿意
　　乡村医生不好干，无论白天黑夜，只要有人找，就得出门。刘桂珍说：&病情就是军情，有的病疼得厉害，就得跑着去。&
　　最远的讲堂村，来回得走12公里路，有时晚上去，早晨才能回来。村里人烟稀少，白天都少有人走，夜里更是安静得怕人；偏桥村虽然不到两公里，但爬坡过沟，路最难走。
　　&只要能消除病人的痛苦，付出多大辛苦我都愿意。&刘桂珍常常忙得吃不上饭，遇上村里人见面打招呼，问吃了没，她半天回答不上来：&可能吃了吧，我也记不得了。&
　　她每次回到家都是匆匆忙忙，赶紧拿了药，找点吃的，又火急火燎出门。两个女儿&扔给了&婆婆，做饭的差事&撂给了&丈夫。
　　丈夫杨宏生说：&心里没想法不可能。但两口子，她的困难就是我的困难，我不帮衬谁帮衬？&
　　刘桂珍&记性不好&，搞不清给乡亲贴了多少药钱、多少出诊费，垫付了多少新农合养老金的保险。但乡亲们的好，她永远记在心里。
　　有个大娘，每天骑车经过的时候，都对刘桂珍说，&路上大车多，慢些走&；老父亲下葬，移民进城的20多人都赶来送别；卖苗木起树的时候，认识不认识的山里人都来帮忙；有次去两家店村出诊，坡太陡，刘桂珍把自行车上锁后放在岔路边。谁知道一名村民认出她的车子，硬是扛回了村里头，说怕丢了&&
　　没觉得自己是&官&，只觉得责任沉甸甸
　　2012年，按照县乡统一部署，村里启动第二次移民搬迁。村里人问：&桂珍，你走不？&刘桂珍说：&我走！&
　　为了带动村民，刘桂珍拿出省吃俭用的8万元，又借了4万元，第一个购买了一套县移民小区楼房，13户村民响应。但她的新房至今没有入住。
　　&新房子为什么不住？&&病人叫我，我就走不了。到了县城，我也还得回来。&刘桂珍说。
　　&其实，这房子就没必要买？&&我要不走，就没人肯搬。&刘桂珍说，&村里夏天一下大雨，随时都有山洪，不搬怎么办？&
　　2010年夏天山洪暴发，路很快就堵了。石头加土木结构的房子，不是被洪水冲出一个深坑，就是被山上的石头砸断房梁。
　　刘桂珍挨家挨户走访，还没走访完，路上就遇到了病人。&一个大婶滑倒了，当时还有生命体征，我赶紧给针灸治疗，后来赶紧送医院，一检查是脑出血，没救住。人的生命怎么那么脆弱。&刘桂珍哭了。
　　等她回到家，推门一看，满地尽是淤泥，&山洪暴发的时候，我的两个娃娃睡在诊所床上。我打地铺睡了50多天。&
　　此后，一下雨，刘桂珍晚上就不敢睡觉，常常打一把伞，在村前公路边察看汛情。雨一直下，她就蹲在雨地里守着，生怕出现不测。
　　&夜深的时候，真的很冷，也很害怕。&刘桂珍抹着泪说，&我给老百姓做不了啥，但可以站岗放哨。&
　　刘桂珍没觉得自己是&官&，只觉得责任沉甸甸的。
　　荣誉名利常&归零&，心灵更是如此
　　1988年，村小学开学两个月了，也等不来个正式老师，15个小学生眼看就要成&文盲&。村里找到刘桂珍，&你就暂时给学生代代课，等分配来新的老师，你就不用代课了。&
　　谁知道这一代课，一年过去了，两年过去了，快20年了也没等来正式老师。2006年，因为学生太少，村小合并到邻村王家会。
　　王家会小学如今只有6名学生，村里好多学生都转去城里了，五年级的丁秀娟还是不想走：&我舍不得老师。老师哪儿都好。生病了去家里看我，给拿药，还陪我们打沙包、跳绳、打羽毛球玩。&刘桂珍心软，听着就流泪。
　　有人问，一辈子都在大山里付出辛劳，值得吗？刘桂珍说：&我觉着值。我做我自己想做的事，做好应该做的事情就行了。&
　　刘桂珍的微信名叫&归零&，她说，生活每天都需要归零，心灵更是如此。
　　2016年，刘桂珍被选为忻州市优秀共产党员。她还得过许多荣誉，在荣誉面前，她总想&逃跑&。&我不先进，我的事很平淡，谁都能做到。&别人都是把奖状奖杯摆在明眼处，她把一摞奖状全锁在柜子里。杨宏生说，她心里也就只有那些病人和学生。（周亚军）
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郑宝华：“一肩挑”对选举及社区治理的影响——以云南省第三届村民委员会换届选举为例
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&一肩挑&对选举及社区治理的影响
&&以云南省第三届村民委员会换届选举为例
摘要：本文通过对2007年上半年云南省第三届村民委员会换届选举过程中六个村的全过程观察，以《村民委员会组织法》及中央的有关政策为依据，分析了&一肩挑&产生的背景及云南省的政策导向，讨论了&一肩挑&对此次换届选举产生的影响以及对未来村民自治和乡村民主的可能影响，在此基础上，提出了完善村民自治的一些政策建议。分析的假设是：&一肩挑&是否应该成为完善村民自治的一种措施值得研究，而硬性将&一肩挑&作为出发点的政策则需要认真检讨。
关键词：村民村委会&换届选举&&一肩挑&&村民自治
&&&&&& 云南省的第三届村民委员会换届选举工作已全面结束。在全省12859个村委会中，已经顺利完成换届选举的为12839个，占全部村委会的99.8%。为了及时把握选举过程的特点，我们对全省六个县市区的六个村委会进行了全过程的观察。除发现全省村民委员会换届选举的许多有益尝试和典型经验外，一个最显著的特点是&一肩挑&对选举的影响。对此，我们进行了认真讨论，得出的基本结论是：&一肩挑&不仅对选举办法产生了直接影响，而且将会对未来的村民自治产生后续效应，从而影响村民自治的效果和基层民主的长期发展。为此，本文分析了&一肩挑&产生的背景，云南省实施&一肩挑&的政策措施，各地的实际做法及其对村民委员会换届选举产生的影响，以及对未来村民自治和基层民主建设的可能影响。
一、&一肩挑&产生的背景及云南省的政策导向
&&&&& &一肩挑&起源于20世纪90年代初期山东省部分地区推行的村民委员会主任和村党支部书记两个职务由一个人承担的试点，随后在全国许多省市区推开。其产生的根源是减少村委会主任与村党支部书记的矛盾；减少干部职数，减轻农民负担；减少决策环节，提高决策效率；加强党对农村工作的领导（邹希元、苗佳，2000年，第31页；仲维华，2000年，第32页）。
这一制度的推行不仅使学术界产生了对立的两种观点，而且在指导村民自治的政府部门内部也产生了不同的看法：赞成和支持党政合一的人不仅从实践方面罗列了&一肩挑&的优越性，如加强了党的领导，提高了村委会的地位；增强了村民选举的竞争性，加强了村委会和村党支部两委的团结；化解了干群矛盾，提高了村级组织的办事效率，等等（苗佳、邹希元，2001年，第9页），而且还从理论上强调：&党政分开&是一定历史条件下的产物，实行&两委合一&为中国民主制度改革的深化探索了一条新路子，其潜台词就是抛弃党政职能分开（党国英，2001年，第8页）。
&&&&&& 坚持党政分开原则的学者和官员认为，如果硬要搞村支书和村主任&一肩挑&，不仅很难保证村民选举的公平性与竞争性，而且将导致党的基础力量的损失（远山，2001年，第9页），因为从理论上来看，村主任与村支书不仅权力的合法性来源不同，性质与职责不同，工作重点与工作方式不同，而且制约机制也完全不同，如果两个职务所肩负的使命发生冲突时，会使&一肩挑&的人处于十分尴尬的境地（白钢，2001年，第11页）。而从实践来看，&&一肩挑&并不能真正解决&两委&冲突，其对解决个人冲突是有效的，对组织间冲突的解决是有限的，而对权力间的冲突则无能为力&（徐增阳、任宝王，2002年，第69页）。因此，如果强行推广&一肩挑&，不仅会影响农村基层民主建设的进程，而且容易使村支书失去应有的监督，滋生腐败（钟从知，2002年，第14页）。
&&&&&&& 尽管存在这两种泾渭分明的观点，但政策及其所带动的实践似乎还是支持了主张&一肩挑&的观点。从政策上来说，《村民委员会组织法》第三条所强调的中国共产党在农村的基层组织发挥领导核心作用是实行&一肩挑&的最重要的制度基础。为了发挥党在农村的基层组织的领导核心作用，2002年7月中办发（2002）14号文件《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》强调了四个提倡：一是提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员；二是提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表；三是提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选；四是提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。
&&&&&&&在中央的这些政策措施的引导和指导下，一些地方不仅出台了许多鼓励&一肩挑&的政策措施，而且在实践中大力提倡。中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅于2003年1月以云办发〔2003〕3号文件颁发的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的意见》明确强调：&要加大村党支部(总支)书记与村委会主任&一肩挑&力度。提倡村党支部(总支)书记通过选举担任村委会主任，或拟推荐的党支部(总支)书记人选，应在当选村委会主任后，再推荐为党支部(总支)书记人选；拟推荐的党支部(总支)书记人选，若选不上村委会主任，就不再推荐为党支部(总支)书记人选。对一人不能兼职村党支部(总支)书记与村委会主任的村，党支部(总支)书记的产生仍采取&两推一选&的办法，先由党员、群众分别推荐，再由党员大会选举产生。对个别村党支部(总支)班子软弱涣散，难以产生比较称职的党支部(总支)书记的村，可实行乡(镇)党委委派或异地交流，但要经过党内选举程序。鼓励村党支部(总支)成员和村委会成员按照规定的选举程序交叉任职。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。要注重在优秀村民委员会成员和村民小组长、村民代表中发展党员，不断为农村基层党组织注入新生力量。&
&&&&&& 2007年1月中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅以云办发（2007）3号颁发的《关于做好全省第三届村民委员会换届选举工作的通知》，虽再次强调要&积极推进村民委员会成员与村党组织成员交叉兼职。提倡村党支部（总支）成员按照法定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员；提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表；提倡村党支部（总支）书记按照法定程序推选为村民委员会主任候选人，通过选举兼任村民委员会主任；当选的村民委员会主任是党员且具备条件的，可按照党内有关规定推选为村党支部（总支）书记；提倡拟推荐的村党支部（总支）书记人选，先参加村民委员会选举，获得群众认可后，再推荐为党支部（总支）书记人选，如果选不上村民委员会主任，不再推荐为党支部（总支）书记人选；提倡村民民委员会中的党员通过党内选举，兼任村党支部成员&，但同时坚持&交叉兼职必须尊重选民意愿，遵循民主选举程序&。
二、&一肩挑&对村民委员会选举的影响
&&&&&& 这里，我们不谈&一肩挑&的制度设计是否合理，先看它对选举可能产生的影响。我们的假设是：&如果把村民选举的制度同时导入村委会与党支部的干部选择，那么&一肩挑&是结果，而不是出发点&。而如果要把&一肩挑&作为出发点，就有可能让基层硬性推广这种模式，从而&导致操选、霸选、逃选等不合法或不当行为的出现&（郭正林，2001年，第38页），进而影响选举结果。
&&&&&&& 根据对云南省第三届村民委员会换届情况的初步分析，全省多数州市明确要求扩大&一肩挑&和交叉任职的比例，有的县市区甚至用红头文件的形式要求&一肩挑&必须达到某个比例。这样一来，&一肩挑&当然就成为了出发点。许多政策措施就要以此为目标，也就难免对选举过程和结果产生影响，甚至是一些负面影响。而从实际结果来看，在已经完成了换届选举的12839个村中，有9114个村实现了&一肩挑&的目标，比例达71.0%，其中最高的州市为93.0%，最低的为14.7%。全省&一肩挑&的比例比全国平均水平高出近一倍，为全国五个比例上70%的省份之一。这一足于说明该政策已经取得了明显成效。然而，也不能不注意到，这一政策在实际执行过程中所产生了负面影响，我们对全省6个县市区6个村的选举过程的观察，发现了如下值得注意的问题：
1、基层干部影响、甚至操纵整个选举过程。由于规定了&一肩挑&的比例，使得县乡下派指导选举的工作队产生了很大压力：既担心一次选举失败，更担心达不到政府有关部门和领导的要求。因此，从选举一开始就采取了许多影响、甚至操纵选举的办法。一是选举动员时就把加强党对村民自治的领导作为核心，通过各种形式宣传&一肩挑&的好处，有的地方就明确向群众宣传，候选人必须是党员。二是选举办法做了精妙的设计，我们在JD县JL村的选举观察中亲身感悟了一位副乡长、该村选举指导小组组长的设计：一种方案是，如果ХХХ不能当选，他们可以不实行一肩挑，让ХХХ继续当支书。另一种打算是让选上的ХХХ当支书兼主任，但政府撤走所有的项目，&既使是再丢一个石头就可以完工的工程，也把它停了&。三个月后，当村民对当上了主任兼支书的ХХХ产生不满时，鼓动三分之一的村民要求改选，从而让ХХХ重新出山。
2、当上主任支书的未必是优秀党员。可以肯定地说，我党的绝大多数农村党员是很优秀的，但也不排除有的就不是称职的，更不是优秀的。我们2004年在BS的A村进行了选举观察，一位乡政府主要领导希望当上村支部书记的党员被村里的党员选出了支委，当然也就选下了支书。在随后的村委会主任的选举中，该党员也被广大群众选下了。但选举工作结束不到半年时间，该党员就被乡党委任命为村党支部副书记，并实际履行着村主任的职责。蹊跷的是，本届选举过程中，该党员以904票（占合法选民的73.6%）先高票当选为村委会主任，随后又通过二次党支部会议当选为村党支部书记。据说第一次是因为选举委员会到各个党小组推举候选人，六位支委候选人中没有该党员，正式选举前部分党员以没有参与选举为由，要求重新选举候选人。该同志进入了候选人，并顺利当选。上一届选举完成以后，我们采访了部分村民和老党员，他们认为该同志经济上有问题。随后乡政府派人做了审计，结论是该同志&经济上很干净&，但不幸的是，本届选举完成中，村民通过各种途径举报本书记/主任的违规行为，并经有关部门查处，该书记确实有问题，不仅通过舞弊行为当上了书记/主任，而且存在严重的经济问题，被司法部门判处有期徒刑三年，当然也就被取消了书记/主任职务。
3、一些弱小的民族失去了自己在村两委中的代言人。云南是一个多民族杂居的省份，有20%以上的村委会是由两个以上的民族组成的。&一肩挑&使弱小的民族失去了自己在两委中的代言人。我们在LF的J村和KY的STP村的选举观察展现了两幅完全不同的画面。这两个村都是由彝族和苗族两个民族构成的。J村中苗族只有两个自然村，人口和合法选民只占全村的1/8，而STP村的苗族人口和合法选民与彝族的差不多。J村上一届实行的就是&一肩挑&，这一届上级政府更要求&一肩挑&。由于宣传中要求候选人必须是党员，所以没有任何一个苗族进入村两委。究其原因，不仅是因为该村的苗族人口少，而且多数村民信仰基督教，几乎没有党员，加上村里多数彝族（包括村干部们）认为：&彝族村委会干部会考虑苗族的利益，没有必要非选个苗族在村委会&。这不是推行&一肩挑&而导致的直接结果，但至少是相关的，苗族当不了主任/支书，但至少还可以当个村委委员吧！
&&&&&&&而STP村是相反的情况。村委会主任海选结果是一个彝族村民小组组长孔ХХ得了最高票，而现任村委会主任的熊ХХ为苗族，得票比孔ХХ少了110多票。在这种情况下，办事处工作人员认为，如果实行&一肩挑&，孔ХХ当选为村委会主任并兼任支书的可能性很大，而熊ХХ因为是苗族，不是中共党员，很有可能落选。这样，在村两委中将可能没有任何一个苗族，对今后的工作造成许多不利影响。办事处从便于以后开展工作考虑，劝说孔ХХ退出主任竞选，转而参与党总支书记的选举。又因现任党总支书记李ХХ年轻，在工作中容易得罪村民，且在副主任候选人的海选中得票第一，自己决定放弃主任和党总支书记的竞选，转而参与副主任的竞选。这样，不仅孔ХХ成为了党总支书记的最佳候选人，而正式候选人熊ХХ和另外一个主任候选人的海选得票相差了500多票，熊ХХ也因此成为主任的最佳候选人。实际的正选结果确实让彝族的孔ХХ和苗族的熊ХХ分别当上了党总支书记和村委会主任，从而保证了两个民族的相对平衡。
&&&&&& 这两个村的选举观察发现：如果不是从政策上硬性规定&一肩挑&的比例，而是给村民委员会和地方政府一些灵活执行政策的空间，不仅可以保证选举的平稳过渡，而且为随后的村民自治创造更好的机会（STP村的情况）。而相反，不仅会影响选举结果的公平性（J村的结果），而且会影响未来的村民自治。且对照《村民委员会组织法》第九条：&多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员&的法律规定，强行推行&一肩挑&是否也会造成一些与村民自治法律相抵触的结果。
4、妇女进入村两委的比例更难以提高。由于农村党员的多数是男性，&一肩挑&也增加了妇女进入村两委的难度。这样的结果不仅不利于提高妇女的地位和村民自治的效果，且也与《村民委员会组织法》第九条关于&村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额&的规定相抵触。从全省的总体情况来看，妇女进入村委会的比例在最近两届没有明显增加，第三届当选主任和副主任以及进入村委会的妇女合计占15.2%，比上届增加了0.6个百分点，但当选主任和副主任的比例却下降了1个百分点。而在我们所观察的六个村中，女性党员只占党员总数的20.1%，上一届进入村委的妇女有4人，而本届仅有1人，不仅没有增加，而且大幅度下降。
5、竞选更加激烈，可能影响到村民之间的团结。推行&一肩挑&的政策，势必在主任选举时相互竞争，最终无论谁获胜对于村委会都是一种损失。同时，因为竞争激烈，容易导致选举不过半，进行二次选举。另外，村委会实行直选原本就是为了推进乡村民主，加强村民自治，而现实是，农村党员大约只占全省农村人口的2%多一点，农村党员占有选举权的村民的比例也就是3%多一点。推行这样的政策，将难以保证农村中有能力而不是党员的人获得公平的权利参与村民自治。就像一些基层干部说的：村民自治才进行到第三届，上级政府就将&一肩挑&的比例用文件规定下来作为基层政府的行政指标，毫无疑问大大削弱了村民的民主自由，甚至有更极端的说法：&第一届是认识民主，第二届是提起民主积极性和实践民主，第三届就将民主扼杀了。&
三、对未来村民自治的可能影响和政策建议
1、对未来村民自治的可能影响。从所观察的六个村的情况来看，&一肩挑&并没有减少村干部的实际职数，最少还是三人在享受国家的财政补贴（主任、副书记和副主任）。这样看来，&一肩挑&的最大优势还是加强了党对农村工作的领导。这才是一些地方使用强硬政策手段推行&一肩挑&的意图。
&&&&&& 不论是从理论的正确性还是从现实的重要性来说，加强党对农村工作的领导都是合情合理，并具有现实重要意义的。但问题是，&一肩挑&在一定程度上不仅改变了村民自治的性质，必将影响村民自治的效果，而且也将使党在农村的领导陷入&一元化&，有可能因缺乏必要的竞争和有效的监督而难以发挥作用。
&&&&&& 之所以说在一定程度上改变了村民自治的性质，是因为按照《村民委员会组织法》的规定：&村民委员会是&&基层群众性自治组织&（第二条），&乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项&（第四条）。也就是说，乡镇政府（习惯上含党委、政府、人大及其职能部门）与实行自治制度的村民委员员不是领导与被领导的关系，而是指导和协助的关系。实行&一肩挑&之后，村党支部和村民委员会在很大程度上是两块牌子，一套人马。基于村民自治是在党领导下的，因此村党支部自然就成了领导。而村党支部与乡镇党委的关系从根本上来说是上下级的领导与被领导关系。这样一来，村两委与乡镇党委的关系也就不再是指导与被指导关系。也正是在这个意义上，有村民甚至乡镇干部认为实行&一肩挑&是对村民自治的扼杀。
&&&&&& 由于村两委与乡镇政府关系的可能改变，有可能使村民自治成为空中楼阁，尤其对处于不发达的中西部农村。因为乡镇政府在很大程度上还控制着多数的发展资源（包括政策资源和财政金融资源），对于那些不服从乡镇党委政府意图的村委会，乡镇政府很容易将其打入冷宫。&既使是再丢一个石头就可以完工的工程，也把它停了&的说法不就是生动的写照吗？在这种情况下，本来就很尴尬的村民自治的运作空间会更加有限，因为原来的四个民主中，至少还有选举的民主，而&一肩挑&政策的实施，对村民的民主选举权产生了很大影响。
&&&&&& 之所以说会导致党在农村的领导工作难以发挥，主要有主观和客观两个方面的原因：从主观方面来说，&一肩挑&在加强了党的领导的同时，也使农村党组织失去了竞争和来自社区的有效监督，可能导致村干部更加为所欲为，&一言堂&，且没有了有效监督，&黄世人来了&不正是村民们所担心的吗？而从客观来说，不仅党员只占农村人口的很小比例，而且多数农村党员年龄偏高，要让他们来践行三个代表还确实是个问题。根据我们对六个点的初步统计，党员人数只占合法选民的4.1%。在全部党员中，60岁以上的老龄党员占了23.9%，最近几年新入党的、年龄40岁以下的党员占41.5%。如果我们把40岁左右作为农村干部的最佳年龄段或者把这个年龄段的党员作为培养对象的话，那么他们占农村人口的比例不到2%。
2、政策建议。针对&一肩挑&对村民委员会选举以及未来村民自治的可能影响，我们认为可以采取如下政策措施加以完善：
&&&&&&& 一是本着民主集中制原则，提倡重大事项先召开村民代表会议广泛征求群众意见，然后再通过两委会议民主决策。采取的方式应该是无记名表决方式，而尽量少采用举手表决的方式，以避免熟人社会导致的&面子决策&。同时，建立农村村民委员会重大决策责任追究制，对非民主集中决策造成的重大事件追究政治和法律责任。
&&&&&& 二是制定明确的制度，禁止书记/主任既是出纳，又是财务人员的做法，争取管钱的和管帐的人员分开，并做到每一笔报销由副主任经手、副书记证明、书记/主任签字。对于没有实行村财乡代管的村委会，需要按照国家有关政策规定，确实定期实行准确的村务公开，接受村民的民主监督。
&&&&&& 三是对于一些边缘山区居住分散的村委会，可以考虑在两委的基础上设立村发展事务管理委员会。管理委员会的人选来自村民代表、村组干部，一般可以考虑15人左右。村组干部和村民代表的比例可以考虑在1/2，以保证村民的监督权。村民代表必须具有广泛的代表性，其中属于几个民族杂居的村，需要有人口少的民族聚居村的代表，一般情况下，妇女代表应在一半左右。管理委员会可以通过召开定期会议来确定本村发展的重大事项，并对村委会的村务公开进行有效监督。定期会议可以一年两次。管理委员会主任采取民主选举的办法产生，任期一般为一年，但可以连选连任。原则上管理委员会的任期与村委会的任期一致。
&&&&&& 四是在深化乡镇机构改革的基础上，进一步明确乡镇党委政府的职责和考核办法。首先，乡镇政府不能将类似于招商引资、生产计划等作为行政任务分解到村委会，更不能将它们作为考核村干部的内容；其次，乡镇政府对村委会的事务采取备案制，即原则上不干预村委会的决定，但村委会的所有重大事项在向村民实行村务公开的同时，报乡镇政府备案。乡镇政府对村委会上报的备案报告必须审查其合法性和是否违反国家政策，上报材料是否有村民代表签字认可等内容。
&&&&& 五是在备案制的基础上改革现行资源分配方式，将过去乡镇政府的分配制改为村委会的申报制，并聘请有关专家民主评议，以限制乡镇政府凭借自己控制的资源、特别是项目，来过度干预村民自治。申报制允许所有适合条件的本乡镇、甚至本县域的村委会平等申报，最后由本乡镇或者本县有关部门聘请有关专家评议决定。整个过程必须公开和公正。
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9、郭正林：&农村权利结构的制度化调整&，载《开放时代》2001年7月号。
Abstract: The purpose of this article is to provide an analysis of the implementation and impact of &the villagers& committee head and CCP village secretary taking by one person& policy. Full-process observation of the third election of the villagers& committee in six Yunnan villages in the first half of 2007 is combined with a review of China&s Villager Autonomous Law and related policies to evaluate policy guidance and highlight the impact on villager&s committee election approaches and the flow-on effects on autonomy and grassroots democracy. The author suggests a number of potential remedies for identified problems and argue that a major policy review is required if &the villagers& committee head and CCP village secretary taking by one person& policy is to strengthen grass root democracy.
Key Words: Villagers& Committee, Formal Periodic election, &The villagers& committee head and CCP village secretary taking by one person&, Grassroot democracy
云南省社会科学院农村发展研究所所长、研究员，长期从事农村社会学、自然资源产权制度和社区能力建设等研究。地址：昆明市环城西路577号，
社科春城国际14楼，云南650032，电子信箱：。
原载于《中国乡村发现》第9辑，题目被编者改为&&一肩挑&挑不起基层民主重任&
（责任编辑：代丽）
来源/作者：农发所
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