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高中低收入者应各得其“所”
日05:28 　
　　■产经观察
　　Observation
　　□本报记者 王栋琳
　　8月以来，政府为发展和规范经济适用房、廉租房推出一系列政策，有利于改善低收入者住房条件。不过,要解决房地产市场的问题应该多管齐下，在保障低收入者住房的同时，也应该关注广大中等收入者的住房权益，合理控制高收入者的住房投资需求。最终使得各个收入阶层的人都“居者有其屋”。
　　低收入者5年内覆盖
　　目前，对城市低收入群体来说，“买房”似乎成了一个遥远的梦。
　　今年8月13日，国务院下发《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（24号文），规定经济适用房购买不足5年不得直接上市交易，并明确经济适用房的有限产权。8月24日，全国住房工作会议再次要求，积极采取措施，加强廉租住房制度建设，解决好城市低收入家庭住房困难的问题。
　　9月18日，建设部住宅与房地产司司长沈建忠表示，要多渠道解决城市低收入家庭住房问题，从优惠政策、用地、资金、管理机构、计划五个方面落实政策。在“十一五”期末要把保障范围覆盖到全部低收入群体。这对城市低收入者来说是个福音。
　　重视中等收入者住房权益
　　有人说，低收入者有保障性住房，高收入者有能力购房，广大中等收入者“卡在中间”，只能被推给房地产商了。在房价快速上涨的同时，他们的权益怎样保障？
　　今年许多一、二线城市房屋均价月同比涨幅超过10%，深圳、北京很多地块房价两年内已经翻番。以北京为例，四环外房屋均价已经达到13000元/平米，一套90平米（目前市场上还很难找到）的商品房总价117万元，首付即使50万元，20年贷款月供也达到5000元。对于中等收入者来说，还款压力很大。
　　专家认为，中等收入者群体越来越庞大，他们的住房问题的确只能交由市场解决。但这应该是一个“规范的市潮，而不该是一个投机者推动房价上涨的市常
　　具体说，房屋供应层面要合理提高土地供应、规范销售、禁止捂盘、活跃二手房市尝增加“两限房”（限房价、限套型）等等；需求层面要通过完善公积金贷款、运用利率政策、财税政策有效抑制投资需求过快增长。
　　有的专家建议，对购买第二套住房应实施更高税率，以及实施市场化贷款利率，提高炒房成本。南京从9月1日起也已经暂停对购买第二套住房发放公积金贷款。这都是抑制投机性购房的方法。
　　北京市计划三年内要增加1000万平米两限房。如果目标能够实现，将有助于缓解中等收入家庭住房压力大的问题。
　　也有专家表示，政府要出面规范市场正常运行，另外已有政策也要想办法落实，尤其是地方政府层面。
　　例如90平米套型占项目70%的政策规定，据了解目前多数地区真正贯彻的力度不够。市场上仍然是大户型商品房占多数。
　　目前持续的房价上涨推高了市场的预期，居民购房需求提前，更快地推高房价；如此形成恶性循环，损害了广大居民的权益。在保证市场化运作的前提下，政府应该对不规范的市场弊端进行调控，引导建立合理的预期和需求。
　　总而言之，应该多管齐下保障居民住房权益。建立起适合低、中、高各种层次的住房市常
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台湾研究201303
　　出版日期&&& 日2013年第3期目录
　　两岸关系
　　大陆学生赴台湾高校就读意愿调查研究
　　——以福建、广东、浙江三省为对象
　　张宝蓉王华邹莎余斌（）
　　台湾当局全面修正“两岸人民关系条例”刍议
　　刘世洋罗月（）
　　大陆居民往来台湾地区管理审视张惠德（）
　　两岸经贸
　　两岸金融合作新进展与前瞻朱磊（）
　　对两岸经济关系深化发展问题的探讨唐永红邓利娟（）
　　试论“台湾主体意识”的形成、特性及与“台湾意识”之异同
　　王建民（）
　　台湾有机农业发展特点与启示陈彤（）
　　对外关系
　　台湾寻求参与国际民航组织问题初探卢熙（）
　　台湾犯罪被害人保护法律制度及其借鉴庄建南朱世洪（）
　　台湾地区环保NGO的发展探析杜强（）
　　从台湾反核四社会运动探析政党政治与社会运动之关系
　　王鸿志（）
　　《马关条约》是否“割让”台湾给日本之考辩伍俐斌（）
　　英文目录封三台湾研究?两岸关系2013年第3期大陆学生赴台湾高校就读意愿调查研究
　　——以福建、广东、浙江三省为对象张宝蓉王华邹莎余斌张宝蓉为厦门大学台湾研究院副教授，教育学博士，国家“985工程”台湾研究创新基地成员；王华为厦门大学台湾研究院副教授，经济学博士，国家“985工程”台湾研究创新基地成员；邹莎为广西大学教育学院在读硕士生；余斌为宁波大学教师教育学院副教授。本文为2009年教育科学“十一五”规划教育部青年项目（JA11404S）阶段性成果之一。
　　积极推动两岸高校相互招生，建立健全学生双向流动机制是促进两岸高等教育交流合作往纵深领域发展的关键点。2011年，大陆官方确定北京、上海、江苏、浙江、福建和广东六省为大陆学生赴台就读学位试点首批省市；今年，新增辽宁、湖北两个试点省份。那么，大陆学生对于到台湾高校就读的意愿如何？陆生赴台就读意愿呈现何种特征？如何推动两岸高校相互招生的制度化进程，以促进其可持续性发展？这些都是亟待解决的问题。基于此，本研究选取离台湾最近且与台湾教育领域互动最为活跃的三个省份即福建、广东、浙江三省，通过问卷调查和实地访问的方式，深入分析了当前大陆学生赴台就学的意愿及其影响因素，并就促进两岸高等教育交流合作提出一些看法。
　　一、调查设计与数据搜集
　　本次调查问卷共包括四大部分：第一部分反映被调查者的基本情况；第二部分反映被调查者对台湾相关信息的接触情况；第三部分反映被调查者赴台湾高校就读的意愿及其可能的客观影响因素（具体化为台湾社会环境、台湾高校实力等方面的19项要素）；第四部分反映被调查者对当前台湾当局出台的两岸教育交流合作、相互招生、学历互认等方面13项具体政策的看法。后两部分内容皆以Likert五级量表对被调查者的主观认知进行实际测量。
　　此次调查研究的对象为福建、广东和浙江三省的高中生以及厦门大学、中山大学、华南理工大学和浙江大学的全日制本科生［1］。调查中问卷的发放与回收情况如表1所示，调查样本的构成则如表2所示。
　　表1问卷发放与回收情况
　　省份发放问卷回收问卷有效问卷有效回收率福建省86?4%广东省?5%浙江省?8%合计87?2%
　　由表2可知，在受教育程度方面，被调查对象主要以高中生为主，约占样本总数的三分之二；在性别方面，被调查对象以女性居多，比重为55?9%；在家庭所在地方面，多数被调查者来自地级市，其次是农村；在家庭经济状况方面，被调查者中家庭年均收入超过5万元的比重达到47?2%，将近半数。此外，本次问卷还对被调查者的父母亲工作情况进行了摸底，被调查者的父亲工作以个体经营者、机关或事业单位工作人员、企业工作人员居多，比重分别为29?5%、20?1%和17?3%；母亲工作亦以这些职业类型居多。问及被调查者平时的学业情况，多数被调查者表示自身的成绩水平在班级处于中等及中等以上，比重高达76?4%。
　　表2调查对象基本情况分析
　　调查对象分类样本数比重(%)调查对象分类样本数比重(%)受教育程度性别本科生男高中生女家庭所在地家庭年均收入农村64420?71万元以下42514?2乡镇41013?21万-3万元62020?7县或县级市46715?03万-5万元53918?0地级市万-7万元37212?4省会或直辖市45114?57万-10万元万元以上71924?0
　　考虑到不同地区、不同学历的被调查者，在赴台湾高校就读意愿方面可能存在系统性的差异，而调查样本的地区分布和学历分布如果与研究总体的相应分布不相符合，则上述差异势必会对样本推断的可靠性造成严重影响。为此，需要对调查样本的单元进行加权调整，以提高调查样本对研究总体的代表性。具体权数的确定，是将样本单元划分为福建省内高中生、福建省内本科生、福建省外高中生以及福建省外本科生四类［2］，并参照福建、广东和浙江三省2011年“国民经济与社会发展统计公报”中公布的本省高中在校学生数数据，以及厦门大学、中山大学、华南理工大学和浙江大学官方网站公布的本科生在校人数数据，对样本结构进行调整［3］；四类样本单元的权数最终确定为0?360、0?028、5?734和0?118。
　　二、大陆学生个人特征与赴台就学意愿的关联
　　根据调查数据的加权计算结果发现，被调查者中表示如果有机会，“非常愿意”和“比较愿意”到台湾高校就读的比重合计为39?1%；有40?1%的被调查者抱持着不置可否的态度（回答“一般”愿意）；有20?9%则表示“比较不愿意”或“非常不愿意”。可见，陆生整体赴台就读意愿并不是特别强。进一步的分类对比分析表明，被调查者的个人特征与其赴台就学意愿之间存在较为明显的关联模式，具体可概括如下。
　　（一）地区、学历差异与陆生赴台就学意愿
　　调查显示，不同地区、学历层次的学生在赴台湾高校就读意愿方面存在差异。福建省学生的赴台就读意愿整体高于广东、浙江两省；本科生的赴台就读意愿则高于高中生。进一步将样本细分后发现，赴台意愿度由高到低依次为福建省内本科生（3?68）、福建省内高中生（3?50）、福建省外本科生（3?47）和福建省外高中生（3?22）。方差分析则在1%显著性水平下可拒绝各组间无差异的原假设，因此可以认为在不同地区、不同学历学生之间，在赴台湾高校就读意愿方面具有显著的差异。该调查结果与这两年台湾高校招收陆生的实际状况基本吻合。
　　笔者认为，上述调查结果与近年来闽台两地高等教育交流合作的深化发展有关，在闽台“学生短期互换”、“校际合作”、“两岸青少年联谊”、“两地学术交流”等大规模合作项目的推动下，越来越多的福建省学生对台湾社会、政经状态及高等教育发展有了更多的了解，有不少学生在学期间就已参与到闽台高等教育交流合作活动中来，这无疑在一定程度上提升了他们赴台湾高校就学的意愿。
　　（二）家庭环境、个人成绩水平与陆生赴台就学意愿
　　本研究通过方差分析对被调查者的其他个人特征与赴台就学意愿之间的关联性进行研究，发现被调查者的家庭所在地、家庭收入、母亲工作情况、个人学习成绩等因素，对其赴台就学意愿存在显著影响。
　　调查发现，不同家庭所在地的被调查者之间的赴台就学意愿有显著差异，其中来自地级市、省会或直辖市被调查者的意愿度（3?39和3?33）显著高于来自其他行政级别地区的被调查者。家庭收入与被调查者赴台就学的意愿之间存在明显的关联模式：随着家庭年均收入水平的提高，被调查者的赴台就学意愿呈“倒U”型变动趋势，其中5-7万元收入组被调查者的意愿度最高（3?52），1万元以下收入组被调查者的意愿度最低（3?1），其他收入组被调查者的意愿度则基本相当（3?35上下）。母亲工作情况对被调查者的赴台就学意愿有显著影响，其中母亲是机关事业单位工作人员的被调查者的赴台意愿度最低（3?05），母亲是农民的被调查者的意愿度最高（3?49）。调查还发现，被调查者的班级成绩水平与其赴台就学意愿具有较明显的正向相关模式：整体上，班级成绩水平越高的被调查者，其赴台就学意愿也越高。
　　（三）台湾信息接触度与陆生赴台就学意愿
　　此次调查中设计了多项问题，用以探查被调查者的赴台经历和目的、对台湾（高校）信息的接触程度、以及对台湾高校情况的了解和感兴趣程度。
　　调查结果表明，95%的被调查者表示尚未去过台湾；而“如果有机会”，去台湾的目的主要是观光，其比重高达72?4%；其次才是就学，比重仅为10?3%。问及“是否了解台湾高校的发展情况”，多数人表示“比较不了解”或“非常不了解”（比重高达76?9%）；至于“对台湾高校信息的感兴趣程度”，“非常感兴趣”和“比较感兴趣”的比重合计为33?7%，45?1%的被调查者表示对其兴趣“一般”。同时，多数人还表示平时比较少留意台湾地区的相关信息，32?5%的被调查者“每周留意台湾信息的次数”为0次，46?5%的被调查者“每年接触台湾高校信息的次数”为0次；而电视和互联网是他们获取台湾相关信息的主要渠道。
　　基于对不同信息接触度被调查者的方差分析结果表明，被调查者对台湾（高校）相关信息的接触度与其赴台就学意愿之间存在明显的关联模式。去台湾次数越多、对台湾（高校）信息越留意的被调查者，其赴台就学的意愿度也越高；对台湾高校发展情况越了解、对台湾高校信息越感兴趣的被调查者，其赴台就学的意愿度也越高。
　　至于被调查者对台信息接触度与赴台就学意愿二者之间，孰为因、孰为果，抑或是互为因果，则有待于进一步的研究考证。但前面的调查也显示，受访者中多数人对台湾尤其是台湾高校的相关信息了解并不多，两岸间存在的信息交流不畅问题势必影响到了大陆学生赴台湾就学的意愿。
　　三、台湾环境与大陆学生赴台就学意愿的关联
　　台湾环境对陆生赴台就学意愿可能造成的影响是本调查另一着力之处。本研究对有关台湾地区社会经济环境和高校发展情况的各个方面进行了细项描述，以此探查具有赴台就学意愿的被调查者在各个方面的认同程度，从中发掘可能引致陆生赴台就学意愿的关键因素。
　　调查显示，在“非常愿意”和“比较愿意”到台湾高校就读的被调查者中，对于台湾环境持相对认同态度（也即对其赴台就学意愿较有影响）的主要方面有：“台湾高校的显赫名声”、“台湾社会治安较好”、“台湾学习费用比欧美低廉”、“台湾政治环境较自由”、“台湾高校能提供奖助措施”、“台湾入学时的竞争比大陆小”、“台湾多种类的院校科系”等，而对其赴台就学意愿影响较小的主要方面有：“想丰富自身阅历”、“台湾高校更强调教学与生产实践相结合”、“两岸文化差异较小”等。
　　为了更有效地呈现环境要素中包含的信息，本研究利用因子分析方法进行数据降维，将存在意涵相关性的19项要素概括为信息更为精炼、意义彼此独立的几个环境类别。根据因子分析结果，19项要素可归并为5个相互独立的因子（原始信息可保留80?65%）；针对每个因子，根据其主要代表的环境要素（根据因子载荷的大小进行判定）进行命名，最终得到5个环境类别因子：（1）高校实力因子，主要反映台湾高校软硬件环境状况；（2）社会因子，主要反映台湾地区的社会经济环境状况；（3）竞争因子，主要反映在台湾高校就读时入学环节的限制因素；（4）品牌因子，仅包括“台湾高校的显赫名声”一项要素，反映台湾高校在大陆学生中的知名度；（5）距离因子，仅包括“台湾离家较近”一项要素，反映空间距离对大陆学生跨国家、跨地区求学的影响。［4］
　　将各因子所对应各项要素的得分进行等权平均并排序，可知（愿意赴台就学的）被调查者最看重高校品牌因子，其次是竞争因子，再次是社会因子，第四是距离因子，高校实力因子影响最小。
　　显然，与大陆学生流向其他国家和地区的主流动因一致，台湾高等教育的品牌优势，大陆地区高等教育的供需矛盾或者说高等教育资源的短缺，台湾相较于欧美等发达国家低廉的高等教育支付成本，宽松、自由与发达的社会政治经济环境是促使大陆学生向台湾地区流动的主要推动力量。但此中亦存在省际差异，相对而言，福建省学生更看重距离因子、环境因子和文化因子，这充分说明闽台两地之间根深蒂固的地缘与文缘优势对学生赴台的影响不容忽视。
　　值得关注的是，综观世界不同国家和地区之间的学生流动，高等教育自身的优势和吸引力一直是影响学生选择到境外就读的核心因素。但调查发现，台湾高校的实力对大陆学生赴台就学的意愿影响很小，这亦说明台湾地区在这方面的优势并不明显，这无疑会在很大程度上削弱大陆学生赴台就学的积极性、持久性与稳定性。笔者认为，究其原因有四：其一，大陆学生对台湾高等教育认识不足。在调查和访谈中发现，绝大部分大陆学生和家长并不了解台湾高等教育有何特点、优势何在。在信息极不对称的情况下，台湾地区只开放私立高校招收大陆高中生，显然对招生非常不利，因为多数大陆民众把台湾私立高校简单地等同于大陆的民办高校。其二，陆生获取台湾高等教育相关信息的路径太少。目前，大陆尚未建构正规、内容相对齐全的台湾高等教育展览平台，台湾高等教育在大陆缺乏展示自我的机会。其三，台湾高等教育竞争力相对较低。与世界其他优势国家和地区，譬如美国、英国、德国、法国、澳大利亚以及香港等比较，台湾高等教育的综合竞争力并不太高。其四，台湾当局对两岸高等教育交流议题的过度谨慎，也使大陆学生选择性规避与台湾高等教育有关的各类信息和议题，更惶论就学。
　　四、招生政策对大陆学生赴台就学意愿的影响
　　日，台湾立法部门正式通过并发布“陆生三法”（即“台湾地区与大陆地区人民关系条例”、“大学法”、“专科学校法”）相关修订条例。随后台湾教育主管部门经“行政院”核定后公告发布了《大陆地区人民来台就读专科以上学校办法》与《大陆地区学历采认办法》，并陆续研订完成招生及学历采认的相关配套措施。这一系列法规、政策不仅从适用对象、采认原则、申请程序、许可条件、停留期间等方面对大陆学生赴台就学作了详尽规定，还明确地规定了陆生在台就学期间应遵循的相关事宜。那么，这些法规和政策尤其是台湾当局出台的一系列限制性招生政策对大陆学生赴台就学意愿是否会带来影响？其中哪些政策因素的影响会更大些？
　　调查可知，在当前台湾高校对大陆招生的诸多限制性政策中，对陆生赴台就学影响最大的是“只招收北京、上海、江苏、浙江、福建和广东6省市户籍的学生”，其次是“限制承认大陆高校的学历（目前只承认大陆41所高校的学历）”、“大陆学生不能就读高校机密专业或系所”、“大陆学生就学时入学考试不予加分”、和“不承认大陆医学学历”，影响相对较小的是“大陆学生不能考台湾专业证照”、“大陆学生毕业后不允许在台湾就业”、“大陆学生不能到校外打工或兼职”和“大陆学生不享受台湾健康保险政策”。
　　与第三部分类似，利用因子分析方法将各项限制性政策归并为5个相互独立的因子（原始信息可保留83?7%）；针对每个因子，根据其主要代表的限制性政策进行命名，最终得到5个政策类别因子：（1）就学就业限制因子，主要反映对陆生在台就读高校类型、奖助学金、健康保险、打工与兼职、在台就业、考专业证照、报考公务员方面的限制；（2）来源限制因子，主要反映对陆生学历和每年就读人数的限制；（3）专业限制因子，主要反映对陆生就读专业及其来源学历的限制；（4）入学限制因子，仅包括“大陆学生就学时入学考试不予加分”一项政策，反映台湾高校对大陆学生在入学环节的限制；（5）地域限制因子，仅包括“只招收6省市户籍的学生”一项政策，反映对大陆学生来源地域的限制。
　　将因子得分进行标准化处理后，取得各因子的平均值进行排序，可知对被调查者赴台就学意愿影响最大的政策限制源于地域限制因子，其次是专业限制因子、入学限制因子和来源限制因子，而就学就业限制因子的影响则相对较小。
　　上述结果充分说明，尚未赴台就学的大陆学生更看重台湾高校对陆生的各种入学限制，希望台湾当局能够在这些方面进一步松绑。这与笔者和台湾在读陆生的访谈结果刚好相反：相较之下，已经在台就读的陆生更在意台湾当局对他们就学期间和未来就业的种种限制，譬如“不享受政府提供的奖学金”、“不享受健康保险”、“毕业后不允许在台就业”、“不能到校外打工或兼职”等。不少在台陆生表示，由于诸多“歧视性”限制政策的存在，使他们在台就学的质量和竞争力都受到比较明显的影响。显然，台湾当局出台的诸多限制性政策已经严重影响到整体大陆学生赴台求学的热情和意愿。
　　上述情况也进一步说明了台湾当局“有限开放的陆生招生政策体制”的效用并不彰显。表面上，台湾当局通过“承认大陆部分高校学历”和“高校向大陆招生”，显示台湾高等教育对大陆开放政策已有较大松动，但很明显，其开放程度依然限制重重、审慎慢行。这也可谓是20世纪90年代台湾当局在两岸关系上所采取的“戒急用忍”政策的“返魅之旅”。此外，台湾高校向大陆招生议题在台湾尚属于敏感话题，是一个与政治、经济、民权、资源、认同等密切捆绑的问题，这无形中增加了陆生招生政策的不确定性和变数。这些因素都会无形中增强大陆学生赴台就学的风险（如安全风险、收益风险、质量风险等），亦降低他们赴台湾高校就读的意愿。
　　五、几点看法
　　基于调研中所得出的陆生赴台就学意愿特点，以及台湾高校对大陆招生的历史与现状，笔者认为，当前及今后一段时间，台湾地区在处理高校招收陆生议题上，应实现思想、制度和行动的全方位突破，变保守被动为积极主动，变单边保护为双边合作，更大力度推动对大陆地区的招生进程，以实现两岸之间无障碍的学生流动，促进两地高等教育朝向良性互动的方向发展。
　　（一）加大台湾优质高等教育资源的释放力度，持续增强两岸交流合作
　　调查显示，平时学业成绩越好、家庭经济收入稳定的学生更倾向于到台湾地区的高校就读。为了更好吸引这一群体的大陆学生，台湾必须加大优质高等教育资源的释放力度，特别是扩大公办高校招收大陆研究生的名额，同时大学部也要向大陆高中生开放。从当前台湾优质高等教育资源的分布来看，主要集中在台湾大学、成功大学、交通大学（新竹）、清华大学（新竹）、政治大学、台湾师范大学等公办本科院校。但是从当前台湾出台的陆生招生政策看，这些公办高校大学部全都不能招收陆生，研究生的招生名额也相当有限，这必然影响到陆生赴台的就读意愿和满意度。
　　大陆学生赴台就读意愿受地域影响明显，建议一方面，台湾高校在招收陆生时，给部分省份如福建省这种意愿较高的省份增加招生名额；另一方面，台湾地区还要通过加大与大陆各省市的交流合作力度，如经贸、文教等领域的互动往来，增强大陆各省市对台湾相关信息的接触度，进而提升大陆学生赴台就读意愿。
　　（二）加强台湾高等教育的内涵建设，增强对大陆学生的透明度和吸引力
　　加强台湾高等高校的内涵建设，充分发挥各校自身的传统特色与优点是吸引大陆学生赴台的核心环节。台湾高等教育在极为快速的规模扩张之后，高等教育功能迷思、教育质量下滑、办学条件下降、学位与文凭贬值、大学入学门槛降低等问题随之出现，如何在这一强势逆流之下推进台湾高等教育转型与发展；在“适度淘汰”的准市场化机制下推进优质高等教育的资源整合；及时充实和更新教学研究设施；加大产学合作研发平台的建设；持续发挥技职院校和私立高校的传统办学特色；大胆实施“走出去与请进来”的招生战略，进而建立起竞争与互补、多元且深具弹性的高等教育体系是值得台湾教育主管部门及高校深思的问题。
　　加大宣传，增强台湾高校对大陆学生的透明度亦是刻不容缓之事。台湾高等教育界除了要进一步借力于电视、网络、报刊杂志等媒体外，还得另辟蹊径，持续扩大在大陆地区的影响力。譬如，可以与大陆地区尤其是海西区定期联合举办“海峡两岸教育展”，参展范围可包括两岸教育主管部门认可的各级各类学校及合法的教育培训机构、教育服务辅助机构等。在网络建设方面，台湾方面可考虑在大陆开设专业的台湾教育网站，这种类型的网站既可与大陆相关高校也可与研究机构联合创办和维护。
　　（三）搭建台湾对大陆招生的多级目标图，建构区域高等教育市场
　　从当前台湾当局的种种言论与举措来看，其开放高校向大陆招生的目标是比较短视的功利性目标，即主要出于破解岛内生源不足、学校经济收益下滑的难题，譬如只向大陆高中生开放私立高校的做法就是个明显的证明。在这种单一性目标架构下采取的诸多限制措施极不利于两岸高校相互招生进程的可持续发展，也很难吸引到大陆地区更多优秀的生源。
　　因此，台湾当局应该以一种更加宽广的视野来搭建更高级别的招生目标以促进两岸学生的双向流动，比如说可以在“两岸四地区域高等教育市场”架构下考虑两岸高校相互招生问题，尝试性建立“准市场化”的大陆招生制度，增强两岸四地高等教育的流动性、整合性、竞争性等，最终实现整个大中华地区高等教育的崛起。具体来说，台湾地区在招收大陆、香港和澳门的学生时，准许台湾高校采取当前岛内所谓的“总量管制”的招生办法，由学校自己决定招收学生的专业和学生数，教育主管部门可以设立针对性的质量监控体系，对陆生的入学、在学和毕业进行全程性的质量把关和跟踪监督。只有这样才能真正激发不同类型陆生赴台就读的积极性。
　　（四）制订连续性与双向性的陆生招生政策，营造良好的就学环境
　　整体而言，台湾的社会环境对大陆学生具有比较大的吸引力。但是，与世界其他国家和地区相较，两岸关系的“高度政治性”和“相对不稳定性”，以及台湾岛内的政局变动，加上民众高涨的政治意识形态与多元化的价值观念，还是会让大陆学生觉得赴台就读的安全风险会比其他国家和地区高出许多。这也是造成“短期交换学生热情高涨”、“长期的学历生心态趋于平淡”的主要原因。因此，台湾方面应该注重营造宽松友好的社会政治大环境，进一步提升台湾地区的文化教育吸引力，促进两岸关系的和平稳定发展。
　　具体落实到两岸学历互认及相互招生政策上，就是要进一步弱化附加其上的浓厚政治色彩，避免使它再度成为台湾岛内各政党在处理两岸关系事务上相互角力的重要议题，更不要让它成为两岸博弈与谈判中的“戏码”。尽快回归教育基本面，遵循两岸高等教育互动的必然规律以及两岸高等教育自身发展的内在需求，在《两岸教育交流合作协议》的框架下，建立连续性与双向性的两岸高校相互招生政策。就台湾来说，在修订大陆招生政策的时候，应充分考虑大陆学生的需求，使之更具开放性和弹性。譬如：设立多样化的陆生奖助学金资助体系；把学历采认范围扩大到大陆教育主管部门认可的所有高校；放宽大陆招生人数和省份；准许陆生就学期间出外兼职与实训等。
　　（五）提高两岸劳动力市场的相互开放度，互设教育服务机构
　　建议两岸教育主管部门在两地互设教育服务中心或中介机构，以加强两岸间的沟通与协调，方便处理相互招生过程中可能出现的各类突发事件、误解或危机，及时提供或更新两岸相关的教育信息或其它服务信息，并为两地学生提供学习咨询辅导、就业生涯规划、实地就业与创业等服务措施。同时，这些中心或机构也可以积极向社会募集资金，设立专门的奖助学基金会，为两岸优秀学子的就学、就业和创业提供适当的资金支持。
　　在学生的出口方面，则必须有更开放和流动的两岸劳动力共同市场，以吸纳更多的两岸学生在就学所在地就业，以此提高两岸学生到对岸就学的意愿。台湾由于当前岛内就业形势比较严峻，高校毕业生就业相当困难，“高级劳动力低度运用”状况普遍存在，因而担心大陆学生在台湾打工或兼职会给台湾就业市场带来直接或间接的冲击和影响，甚至会加剧劳动力市场中已存在的就业难问题。但是如果台湾始终把陆生在台打工或兼职作为限制政策，势必会降低陆生赴台学习的意愿。建议台湾劳动力市场先行向部分学习成绩优秀的陆生开放，以此来了解是否会对台湾市场带来冲击，然后再决定是否修改此项限制性政策。对于大陆而言，建议允许台生在大陆享受与大陆高校毕业生同等的就业待遇，让台生在市场准入、融资、开业、收费、税收、创业培训、创业指导、劳动保障服务等方面享受与陆生同等的待遇。从而，真正建立起两岸学生公平、对等的就业体制。
　　注释：
　　［1］ 台湾地区目前仅承认大陆41所高校的学历，在闽、粤、浙三省则仅包括上述四所高校。
　　［2］ 由于在广东、浙江两省的调查样本量相对较小，故合并予以分析。
　　［3］ 调查样本中四类单元的数量分别为、434和543人。闽、粤、浙三省2011年高中在校学生数分别为70?95万、220?41万和89?9万人，四所高校最新统计的本科生在校人数分别为2?05万、3?23万、2?51万和2?27万人。四类单元的权数计算公式为：总体分类比重/样本分类比重。
　　［4］ 因篇幅限制，此处省略了对（方差最大化旋转）因子载荷矩阵等关键结果的列示，备索。
　　（责任编辑刘国奋）台湾研究?两岸关系2013年第3期台湾当局全面修正“两岸人民关系条例”刍议
　　刘世洋罗月刘世洋为中国社会科学院台湾研究所政治研究室助理研究员；罗月为北京理工大学法学院2010级本科生。
　　“台湾地区与大陆地区人民关系条例”（简称“两岸人民关系条例”，下称“条例”）是台湾当局规范两岸人民往来并处理因此衍生的法律纠纷与事务的“母法”，施行20多年来虽对两岸交流合作产生了积极的影响，但也因其立法精神先天就有被动性、保守性等局限性，加上政党轮替和争斗等因素在既往和现今都曾或仍为两岸交流交往设置了诸多障碍。2008年两岸关系迈入和平发展阶段，两岸交流交往进入全面深入发展的新时代，“条例”内容已越来越不合时宜，全面检讨并修正“条例”过时的规定已成为岛内各界的热切期盼。顺应两岸关系深入发展的客观形势和民意的呼声，马英九当局连任后多次宣布将通盘检讨修正“条例”作为第二任重大施政规划，台当局全面修正“条例”已摆上议事日程。如何修正、从什么方向修正、修正的重点和前景如何，逐渐成为各界关注的焦点，本文试就这些问题作初步探讨。
　　一、“条例”历次修正情况
　　为因应1987年11月开放民众赴大陆探亲后两岸民间交流新形势，台湾当局于1989年2月提出“条例”草案，历经“立法院”4个会期18次会议长达3年的审议，特别是在1991年4月台“国民大会”临时会议通过“宪法”增修条文第11条后，最终于1992年7月三读通过，自同年9月起施行。“条例”涵盖总则、行政、民事、刑事、罚则、附则6章96条，是台当局处理两岸关系的基本法，在“六法全书”中位列最高阶的“宪法及其关系法规”类，制定之初因受“不接触、不谈判、不妥协”立场影响而包含大量禁限性条款，20多年来在两岸交流不断深化的历史潮流和广大民意推动下已经历14次大修小补，可谓“修正是常态、不修是例外”。
　　（一）李登辉时期
　　“条例”施行初期，台商赴大陆投资发展迅猛，两岸婚姻、遗产继承、渔事纠纷问题突出，两岸海协海基两会事务性商谈如火如荼展开，但随着李登辉分裂路线的逐渐暴露，和“戒急用忍”政策的推行，这一时期“条例”的5次修正虽在一定程度上考虑到两岸关系快速发展衍生各种事务纠纷的新形势，但更多的是配合当局大陆政策基调而收紧两岸经济合作和人员往来。1993年2月公布的第18条修正条文，增订1992年前结婚的大陆配偶不适用原有强制出境条款，以体现信赖保护和法不溯既往原则。1994年9月公布的第66条修正条文，将大陆人民在台继承遗产的表示期间由2年延长为3年，1995年7月再度修正延长为4年，以维护大陆继承人权益。1996年7月公布的第68条修正条文，就未能在第66条规定的4年期限内申请继承的“荣民”遗产设立“荣民”荣眷基金会，以方便大陆合法继承人日后领取遗产，并以孳息用于“荣民”急难救助及清贫“荣民”子女教育补助。1997年5月公布了25条修正条文，包括增订第26条之1、28条之1、67条之1、75条之1、95条之1，及修正第5、10、11、15至18、20、27、32、35、67、74、79、80、83、85、86、88、96条，是截至当时最大的一次修正，最终加强了对海基会与大陆订定协议的监督，微调大陆配偶权益、严厉打击非法入台行为并适当照顾被强制出境人员的权益，适当调整违法到大陆投资及两岸贸易的罚则，以大陆认可台湾民事判决为前提增订认可大陆民事判决，并对“荣民”回大陆定居及军公教大陆遗族的抚恤金和大陆人民在台继承不动产条文做适当调整。
　　（二）陈水扁时期
　　在岛内民意要求“三通”、扩大两岸交流的强大压力及国民党、亲民党在“立法院”合作联手主导和推动下，台湾当局对“条例”进行了大幅检讨修正。2000年12月公布的第2、16、21条修正条文，删除了“在大陆居住4年的台湾居民为大陆人民”的规定，增订大陆人民得申请来台从事商务或观光活动，增订大陆人民在台担任教职或科研人员不受设籍10年限制。2002年4月公布的第24、35、69条修正条文，将经第三地赴大陆投资的收入所得纳入纳税抵扣数额，延长台商补充申请赴大陆投资许可的时限，有条件开放陆资赴台投资不动产。2003年10月公布的96条修正全文中，共增订37条、修正55条，是“公布施行以来最大幅度的修法工程”［1］，修正要点包括：在两会商谈方面，增设“复委托”机制、全面强化协议监督；在民间交流方面，贯彻“积极开放，有效管理”政策、全面调整三通及陆资入岛等规定，放宽台湾人民赴大陆限制，完善大陆人民在台停留、居留、定居制度特别是建立陆配入境面谈制，对台商学校、招生中介、校际合作等既成事实予以追认。2006年7月公布第9条修正条文，又将低阶未涉安全机密的公务人员及警察赴大陆由许可制改为申报制。但因陈水扁当局顽固坚持“台独”立场，拒不承认“九二共识”，导致两会商谈难以恢复，两岸直航及陆资陆客入岛等议题实际上并未落实。陈水扁当局拟将“条例”有关两岸“一国两区”定位修正为“一边一国”关系的企图，也因受制于“朝小野大”局面而未能得逞。
　　（三）马英九时期
　　2008年5月国民党重新执政后，两会立即恢复了中断近9年的商谈，并在短短4年多时间里陆续签署18项协议，实现大陆民众赴台旅游、直接双向三通和陆资入台，“条例”已有的相关规定始真正实施。马英九上台以来对“条例”修正的重点主要体现在两岸两会协议的落实、促进扩大两岸交流及人权保障方面。2008年6月公布的第38、92条修正条文，增订“大陆地区发行之币券，在台湾地区之管理及货币清算，由中央银行会同行政院金融监督管理委员会订定办法”，为人民币在岛内兑换及管理赋予了法源。2009年7月公布的第12、17至18、57、67条修正条文，放宽了大陆民众申请在台依亲居留及定居、大陆配偶及长期居留者在岛内继承遗产的限制,删除了大陆劳工遭遇事故后其眷属不得请领保险给付、依亲居留的大陆民众在台工作须“向主管机关申请许可”等规定，增订了将大陆民众强制出境前“得召开审查会并给予当事人陈述意见之机会”等条文。2010年6月公布的第29条之1修正条文，增订两岸海空运业者参与两岸运输时取自对岸的收入得“于互惠原则下，相互减免应纳之营业税及所得税”，为解决两岸海空运业者双重课税问题赋予了法源。2010年9月公布的第22、22条之1修正条文，明订“在大陆地区接受教育之学历，除属医疗法所称医事人员相关之高等学校学历外，得予采认”，“大陆地区人民经许可得来台就学”，标志着台当局正式承认大陆学历并开放陆生赴台就学。2011年12月公布的第80条之1修正条文，增订大陆船舶违反规定被扣留者“得处该船舶所有人、营运人或船长、驾驶人新台币一百万元以上一千万以下罚锾”，加强了对大陆船舶违法进入及越界捕鱼的处罚。
　　总的来看，“条例”虽为保障两岸交流秩序发挥了积极作用，但因历次调整均呈现“开放没到位、限制不放松、缺乏前瞻性”［2］特征，实务上已远难适应两岸关系和平发展新形势及两岸大交流、大合作、大发展新局面。也因此，大陆方面多次呼吁“台湾方面确实有必要与时俱进，尽早修改不合时宜的政策规定”［3］，台“陆委会”1月3日公布的民调也显示，72?4%的民众支持马英九当局全面检讨并修正“条例”，以符合民众实际需求；67?5%赞成分阶段修改“条例”，落实移居来台的大陆民众人权及平等权［4］。这显示马当局通盘检讨修正“条例”的时机已经成熟。
　　二、马当局全面修正“条例”的重点及可能方向
　　马英九在2011年10月为竞选连任抛出的“黄金十年愿景”中主张“常态化两岸人员往来机制，落实民众权益保障，完善法制规范”，胜选连任后立即指示“陆委会”等单位通盘检讨“条例”相关规定，并在5月海基会新大楼启用典礼、8月国民党中山会报、10月“双十讲话”、11月“九二共识20周年研讨会”、2013年元旦讲话、2月大陆台商春节联谊等场合反复表示，“未来政府将朝扩大与深化两岸交流、两岸两会互设办事机构，以及通盘检讨与修正‘两岸人民关系条例’等三项目标而努力，希望超越目前两岸互动的格局，为彼此打下长远永固的基础”。马英九当局此时将通盘检讨修正“条例”列为第二任施政目标，主要有三点考虑：一是适应两岸民间交流新形势，逐步废除对两岸民间各领域交流合作的不合理限制，完善两岸交流合作的法制保障，推进两岸交流正常化；二是进一步清除两岸经济合作的障碍，赶搭大陆经济稳定高速发展的列车，为台湾经济社会长远发展创造更多“和平红利”；三是在第一任内大幅推进两岸开放合作基础上，顺应岛内外民意的需求，以期建立两岸关系和平发展的制度化机制，实现个人历史定位。
　　然而，通盘检讨修正“条例”工程浩大，旷日持久，很难一次到位。综合“陆委会主委”王郁琦2012年10月在“立法院”备询及12月在国民党中常会专案报告等多次谈话可以看出，马英九当局此次修正“条例”将采取“先易后难”方式“分区块”逐步推进，具体时程大致分为三个阶段：第一阶段配合联合国《难民地位公约》进行修正，拟订避免双重课税问题、大陆人民强制出境及收容制度的修正草案，于2012年6月底送“立法院”第1会期审议；第二阶段拟提案修法加强对大陆配偶权益的保障、推动陆生比照外籍生纳入全民健保、调整大陆地区人民取得身份后服公职的限制、重新检讨大陆广告管理规范等，于2012年下半年送“立法院”第2会期审议；第三阶段修法重点包括配合ECFA后续协商进程循序检讨修正经贸交流相关规定、配合政策需要研议规划两岸两会互设办事机构的法规（拟于2013年上半年完成法制化作业）、配合两岸关系现况调整刑事章相关规定等，预计在2013年至2014年底间完成［5］。按已拟定的修法时程，目前“行政院”已陆续出台相关修正草案，从其内容来看，重点及可能方向主要包括：
　　（一）大陆配偶在台生活及工作权益保障
　　目前岛内大陆配偶已由两岸开放交流之初的零星现象发展到逾30万人的可观规模，但受限于“条例”第17条规定，其在岛内的居留、定居、工作、生活都面临困难。以取得身份证为例，由于依亲居留后须再等6年才能取得，迄今仅有9万多人取得身份证。目前“行政院”已完成第17条修正草案［6］并于2012年9月付委审查，该草案主张参照“入出国及移民法”、“国籍法”外籍配偶申请定居的规定，将大陆配偶申请定居年限由6年修正为4至8年，规定“依亲居留连续居留满3年，且每年在台湾地区合法居留期间183日以上者，得申请长期居留；长期居留满1年且居住335日以上，或连续居留满2年且每年居住270日以上，或连续居留满5年且每年居住183日以上者，得申请在台湾地区定居”,另参照外籍配偶制度增订“大陆配偶于申请定居时需具备国民权利义务基本常识，协助尽速适应在台生活”。此外，许多国民党籍“立委”也针对第17条提出了与“行政院”版类似的多个版本修正草案，其中李庆华版已排入“立法院”8届2次会期第8会次，吴育升版、谢国梁版、吴育仁版已分别于2012年4月、5月、10月付委审查，亲民党党团提出的类似版本也于2012年4月付委审查。各界质疑较多的还有第21条关于大陆配偶到公教机关任职需设籍满10年的规定，认为至少无需对担任“学校工友、清洁队队员等，与国家安全关联甚微之工作”设限［7］，目前“陆委会”正就该条文进行检讨修正［8］。
　　（二）大陆民众在台旅游及交流权益保障
　　据台“观光局”初估，2012年大陆赴台旅客达223万人次，占全部赴台旅客700万人次的36%。但“条例”对陆客在台活动仍存在诸多限制和歧视条文，各界普遍认为，“就人权保障观点而言，《两岸人民关系条例》对于大陆地区人民救济保障仍显不足，宜修法补足之”［9］。目前“行政院”已完成第18条、第18条之1、第87条之1修正草案［10］并于2012年9月付委审查，其中第18条修正“得强制大陆地区人民出境之法定事由”，规定“‘内政部入出国及移民署’于强制其出境前应召开审查会”，以确保当事人有陈述意见的机会；修正“收容大陆地区人民之要件”，将“于强制出境前，得暂予收容，并得令其从事劳务”修正为“受收容时间以60日为限，必要时得延长一次，最多为120日”并删除“得令其从事劳务”规定，赋予受收容人对于收容方法、程序及其它侵害利益情事的即时救济途径，以避免变相长期收容及“一罪二罚”。第18条之1及第87条之1增订“主管机关对于逾期停留、居留之大陆地区人民，得处罚锾”、“逾期居留未满30日，原申请居留原因仍继续存在者，经处新台币2000元以上1万元以下罚锾后，得重新申请居留，无需强制出境”等规定，避免给大陆民众偶因疏忽未依期限办理延期造成逾期居留后被强制出境而造成无谓困扰。
　　（三）大陆学生在台就学期间权益保障
　　台湾当局自2010年8月正式承认大陆学历并开放陆生赴台就学以来已连招两届大陆学位生，近日进一步宣布由承认41所以“985工程”为主的高校学历扩大到承认逾百所的“211工程”高校学历，并拟招收大陆专科生赴台修读二技学位［11］。但陆生在台学习和生活仍面临诸多歧视，包括“三限六不”及不能享受健保等。目前“行政院”已完成“条例”第22条修正草案［12］并排入“立法院”8届2次会期第8会次，主张将陆生在台就学身份从“停留”修改为“居留”，从而可比照侨生及外籍生纳入健保第六类人口，每个月保费新台币1249元，其中“政府”负担500元、陆生自付749元，每年自付保费8988元；并增列“撤销或废止许可事由”，规定只要就学事由与时间终止就可撤销居留身份。
　　（四）大陆企业资本在岛内从事经济活动问题
　　目前两岸双向投资严重不对称，截至2012年11月底，大陆累计批准台资项目87760个、实际利用台资567?6亿美元，而台当局仅累计核准330件、总计3?5亿美元，就连马英九也认为“开放中国大陆资金来台3年仅3亿美元，实在太难看”［13］。究其原因，主要是台当局对大陆企业赴台投资门槛设置严苛限制，特别是受第34条“许可制”的制约大陆业态广告至今无法在岛内刊播，就连岛内媒体以专辑、特刊等方式刊播大陆各地风情、文化、旅游、经贸等内容也屡遭“监察院”纠正。对此，“陆委会主委”王郁琦表示，目前已将检讨大陆广告管理规范列为今年上半年“条例”修正工作重点，预计将于“立法院”第3会期前提出修正草案［14］，未来还将逐步强化对大陆企业赴台投资的权益保障，以配合两岸互动新局及经贸需求。
　　（五）两岸双重课税问题
　　两岸征税系统缺乏互惠协议及税务协助，致使两岸民众及组织自对方取得的收入面临两次征税的处境，不仅给业者造成损失，也影响两岸经贸交流的深入发展。目前“行政院”已完成第25条之2修正草案［15］并于2012年9月付委审查，明定“在互惠原则下，对于大陆地区人民、法人、团体或其它机构自台湾地区取得的收入或所得，以及台湾地区人民、法人、团体或其它机构自大陆地区取得的收入或所得，减免其应纳的所得税及营业税”，且“为维护租税公平并确保税收，得相互提供税务协助”。
　　（六）两岸两会互设办事处问题
　　早在2008年第一次“陈江会谈”时，两岸双方就达成两会互设机构的意向。随后大陆方面多次呼吁并释放善意，马英九“黄金十年愿景”也明确宣示“循序渐进推动两岸互设综合性办事机构”，连任后马当局也多次重申将推动两岸两会互设办事机构并将其列为“陆委会”重点工作，显示两会互设办事处的时机日渐成熟。目前两会已进行了两次副秘书长级非正式沟通，初步达成纳入经贸、文教、联系、两岸交流、急难救助协处等5项功能，并列入下次两会协商议程，适时启动正式业务沟通。但“条例”第6条仅规定得依对等原则许可大陆机构赴台设分支机构，且许可事项须“以法律定之”，并未明文许可台湾机构赴大陆设分支机构。对此，“陆委会主委”王郁琦表示，目前已完成相关配套法案草案，预定4月底前送交“立法院”审议［16］。
　　（七）台商在大陆担任公职、公务人员访陆等问题
　　目前大陆台商已达8?7万家，人数逾百万，仅凭台湾同胞投资企业协会已无法满足台商需要。大陆响应台商要求已开放其通过政协平台参政发声，但“条例”第33条明文规定“台湾地区人民、法人、团体或其它机构，不得担任经‘行政院大陆委员会’会商各该主管机关公告禁止之大陆地区党务、军事、行政或具政治性机关（构）、团体之职务或为其成员”。目前台湾当局高层虽表示不会开放台商担任政协委员，但也指出“特聘或特邀的政协委员，只有发言权而没有投票权，性质上类似荣誉职，这部分有讨论研究的空间”［17］。此外，黄昭顺等21位国民党“立委”提出的第9条修正草案，主张放宽对10职等以上公务人员赴大陆限制，也已于2012年3月付委审查。
　　三、“条例”全面修正的前景
　　马英九当局全面修正“条例”正紧锣密鼓地展开，但从其整体规划来看仍有许多不足，如何真正做到切实为两岸民众往来及交流合作建立制度化保障，为两岸关系未来10年乃至更长时期的发展确立经纬，端赖马英九当局的格局和视野。
　　（一）马英九当局修正“条例”基本维持“急迫的、事务的、经济的”三优先原则，开创性、前瞻性不足
　　从“行政院”拟定的修正草案来看，其内容与全面修正的目标存在明显落差：
　　一是尚有许多不合时宜的条文并未列入修正规划。如：对公职人员登陆设置的须提出申请并经审查许可等限制、对大陆涉台民事法律与刑事判决的歧视，以及台生到大陆高校读书的服兵役问题、台胞在大陆的就医问题、台商在大陆的权益保障问题等，目前并未看出有修正的征兆。
　　二是敏感政治性议题可能不在本次修正范围。“条例”关于“一国两区”的两岸定位源于“宪法”增修条文第11条，且符合马英九当局一贯主张，加之事涉两岸关系基本规范的任何变动都极为敏感，此次修正可能不会纳入“两岸同属一中”等清晰论述。对于各界关注的台商参政问题，台当局已表示“由于两岸法律不相容，目前不会修改不允许民众出任大陆公职的规定”［18］。
　　三是虽亟需调整但可能对台湾造成冲击的限制政策短期内仍将延续。以两岸间单纯的招商行为为例，“陆委会”已明确表示，“大陆来台投资与台湾赴陆投资目前严重不对等，台赴陆投资比例远高于大陆来台投资比例”，加之“大陆经济量体远大于台，因此目前不对等的情形，并非指双方金额不相等”，因此“暂时不考虑开放大陆人士赴台招商”［19］。
　　四是不排除加入部分不利两岸关系和平发展的条文。马英九当局为澄清绿营对其“倾中卖台”的攻击，以妥协换取绿营降低杯葛阻挠力度，不排除纳入部分绿营要求管制两岸关系的主张。例如针对绿营为帮助“藏独”、“民运”及大陆异议人士赴台居留而订定的“难民法草案”，马英九已明确表示，“陆委会正通盘检讨、修正两岸人民关系条例，当中也包括‘难民法’部分，未来会做详细报告”［20］。
　　（二）马英九当局全面修正“条例”将面临诸多现实挑战
　　第一，民进党“台独”势力顽固阻挠修法审议进程。其主要做法包括：其一，恶意杯葛提案。例如“行政院”为将陆生纳入健保范围而提出的第22条修正草案遭到民进党与“台联党”连续9度杯葛，旨在缩短大陆配偶在台取得身份证年限的第17条修正草案也被阻挡5次。其二，无理设置前提。如民进党台北市议员徐佳青就要求马英九当局在缩短大陆配偶取得身份证年限的同时，“应先要求陆配放弃中华人民共和国国籍”。［21］其三，借势提出对案延宕审议。为反制马英九当局不断松绑陆资赴台，民进党提案修正第73条、第73条之1至10、第93条之1［22］并已于2012年9月付委审查，要求将“大陆地区人民来台投资许可办法”提升到法律位阶并在“条例”中专章规范，不仅明订禁止投资业别、严禁大陆军方资金赴台，还规定逾5亿新台币的投资案须列入审查。目前民进党在主席苏贞昌主导下停止了对两岸政策的调整步伐，两岸立场日趋保守，未来在“逢中必反”、“逢马必反”的惯性思维下，其对“条例”全面修正的干扰阻挠不容低估。
　　第二，“立法院”复杂政治生态不利修正草案的审议。“二合一”选后“立法院”形成两大两小格局，政治生态更加复杂化，特别是台联党及亲民党利用其关键少数地位加大要价筹码，将严重干扰修正草案的审议进程。例如，台联党提出的第5条修正案已排入“立法院”8届1次会期第12会次，要求增列“两会协议生效后，如有损害国家、人民利益或有之危险，立法院得决议命行政院重启谈判或终止协议”；台联党“立委”黄文玲提出的第89条修正案也已于2012年9月付委审查，要求对大陆在台通过新闻媒体进行“置入性行销”的处罚，由新台币10万元以上50万元以下，提高为100万元以上5000万元以下。特别是，“行政院”为给两岸签署租税互免协议提供法源进而实现避免双重课税，早在2009年3月就通过第25条之2条文草案并送“立法院”审议，但期间不仅民进党、台联党联手杯葛，就连亲民党也以“两岸签署租税协议前不应先修法空白授权给行政机关”为由表示反对，导致草案长期无法列入“立法院”议程。另外，国民党内部也并非意见完全统一，部分“立委”不愿全力支持修法，修正草案通过后的一系列子法修正工作也将异常繁杂。
　　第三，岛内仍有部分民众对全面修正“条例”存有担忧。虽然岛内主流民意支持两岸关系和平发展，乐见马英九当局修正不合时宜的相关法规，但由于历史原因和李登辉和陈水扁前后20年执政的“去中国化”教育，仍有部分民众对“条例”一次性全面修正怀有疑虑。“陆委会”去年12月及今年1月公布的两次民调显示，31?7%的民众认为目前两岸交流速度“太快”，仅17?8%认为“太慢”；14?3%不支持马英九当局全面检讨并修正“条例”以符合两岸民众的实际需求，23?8%不赞成修改“条例”以落实移居来台的大陆民众人权及平等权。多位国民党“立委”指出，目前社会氛围并不希望太快开放，“不能期盼一次大调整”，建议分短、中、长期修法，较敏感的留到后头［23］。马英九当局原本就有抗压性较差的弱点，这种民意状况更直接牵制了马英九当局推进修正工作的力度和意愿，许多台商就私下抱怨“行政部门的态度比民进党还保守”［24］。
　　综合来看，马英九当局修正“条例”尽管面临诸多困难和挑战，但由于两岸关系和平发展不可逆转，修正已是不可阻挡之势。值得注意的是，马英九当局目前所做的修正仍局限在现实层面细枝末节的技术问题，难免流于头痛医头脚痛医脚思维，其效果必然是隔靴搔痒，无法真正满足两岸关系发展的需要，更谈不上是为未来10年奠定新的交流秩序。因此，笔者认为，马英九当局应该彻底扭转过去的冷战思维和防堵心态，全盘清除加诸两岸关系的不合理限制，在立法原则及指导思想上做出实质性改变，将“确保台湾地区安全与民众福祉”的宗旨修正为“保障两岸人民福祉”，从而以开放、合作、共赢的精神为两岸交流合作建立新的法制保障。尤其是，两岸关系和平发展已进入巩固深化期，马当局应从中华民族整体利益出发，从扩大两岸共识、巩固“九二共识”政治基础出发，从法律角度对“两岸同属一中”的政治定位给出更为清晰的表述，从而为探讨两岸政治关系创造条件，为两岸民众拉近心理距离、增进共同的民族认同，乃至两岸关系和平发展及两岸融合奠定更为坚实的政治基础。
　　注释：
　　［1］ 《两岸条例三读通过 两岸协商可委托民间》，台湾《联合报》日。
　　［2］ 李翌鹏：《新“两岸关系条例”到底有多“新”？》，《福建日报》日。
　　［3］ 《国台办新闻发布会辑录（）》，国台办网站。
　　［4］ 《“民众对政府大陆政策之看法”民意调查（~）》，台湾“陆委会”网站。
　　［5］ 《陆生速纳保 “两岸条例”将大修》，台湾《中国时报》日。
　　［6］ 《“行政院会”通过“两岸人民关系条例”修正草案》，台湾《台湾时报》日。
　　［7］ 王国元：《论新移民工作权之保障——以大陆配偶之问题为中心》，台湾东海大学硕士论文第98页。
　　［8］ 《“陆委会”拟放宽陆配工作权》，台湾《联合报》日。
　　［9］ 陈正扬：《“台湾地区与大陆地区人民关系条例”“收容”之正当法律程序》，台湾“中央警察大学”硕士论文，第178页。
　　［10］ 《“政院”通过“两岸条例”修正草案》，台湾《中国时报》日。
　　［11］ 《采认陆生学历 拟增70所》，台湾《台湾立报》日。
　　［12］ 《月缴749 “政府”补贴500元 陆生纳健保 最快明年元旦上路》，台湾《中国时报》日。
　　［13］ 《马：陆资来台3年3亿美元，太难看》，台湾《中国时报》日。
　　［14］ 《王郁琦：大陆广告登台 可望松绑》，台湾《中国时报》日。
　　［15］ 《两岸互免营业税修正案难闯关》，台湾《中国时报》日。
　　［16］ 《两会设处案 下月送“立院”》，台湾《联合报》日。
　　［17］ 《绿阻陆生纳保 王郁琦轰嘴上人权》，台湾《旺报》日。
　　［18］ ［19］ 《台商任大陆公职 不开放》，台湾《中国时报》日。
　　［20］ 《马：关切中国人权 不是赶时髦 “立委”：马说多做少 根本是伪善》，台湾《自由时报》日。
　　［21］ 《中国配偶身分证取得年限拟下修 “立委”︰应要求放弃中国籍》，台湾《自由时报》日。
　　［22］ 《绿拟法律规范陆资 蓝吁维现状》，台湾《中央日报网络报》日。
　　［23］ 《台企联赴“立院”疾呼开放台商加入陆政协》，台湾《中国时报》日。
　　［24］ 《台商维权 争取任职大陆政协》，台湾《中国时报》日。
　　（责任编辑毛仲伟）台湾研究?两岸关系2013年第3期大陆居民往来台湾地区管理审视
　　张惠德作者为中国人民公安大学涉外警务系讲师。
　　近年来，随着两岸关系的不断发展，两岸人员往来规模继续扩大，两岸各界加强交流、合作的积极性更加高涨，两岸居民大交流的局面初步形成。但是由于大陆与台湾尚未统一，大陆居民往来台湾地区，既不同于国内公民的出国，又不同于往来港澳地区。做好大陆居民往来台湾地区的管理工作，不仅可以促进两岸文化人员往来正常化，更可以增进两岸同胞之间的了解，推动海峡两岸整体和平发展,并最终实现祖国统一。
　　一、大陆居民往来台湾地区管理的法制互有化历程
　　（一）法律空白阶段
　　1949年之后，两岸由于政治因素分隔中断交流大约40年。在此期间，两岸几乎无人员往来，大陆居民往来台湾管理工作也无从谈起。
　　（二）部分事项的法律化阶段
　　上世纪80年代开始，随着两岸政治关系缓和，中央政府与台湾当局开始探索海峡两岸人员往来的方式、途径。1982年最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于对非法越境去台人员的处理意见》仅就大陆居民赴台的特殊事项做了规定。1988年台湾当局颁布《大陆人民前来台湾探亲、奔丧等作业要点》，首次开放大陆居民赴台为其直系血统及配偶探病、奔丧，“突破了祖国大陆民众不得入台的禁令，开始了两岸之间有限的双向人员交流”。［1］
　　（三）法制化阶段
　　进入90年代后，因私往来台湾管理工作逐渐步入正轨，相关管理法律法规相继出台，1991年12月，国务院制定了《中国公民往来台湾地区管理办法》，台湾“立法院”于次年7月制订了《台湾地区与大陆地区居民关系条例》。由此，我国开始进入大陆居民往来台湾管理的法制化轨道。
　　（四）法制细化与完善化阶段
　　进入21世纪以后，随着海峡两岸关系不断缓和，两岸人员交流逐年扩大的大环境、大趋势下，公民因私往来台湾管理工作进一步深化、细致。
　　2003年11月公安部出入境管理局出台了《大陆居民往来台湾通行证、签注审批签发管理工作规范》，细化了申请、受理、审批和签发的各个环节。2006年4月，国家旅游局、公安部、国务院台湾事务办公室公布了《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》。
　　台湾方面也颁布了对应管理内容，如2001年12月，台湾当局通过了《大陆地区居民来台从事观光活动许可办法》。同时，也颁布实施了2002年修订的《台湾地区与大陆地区居民关系条例》及《大陆地区居民进入台湾地区许可办法》。
　　2008年6月，两岸签署《海峡两岸关于大陆居民赴台湾旅游协议》后，大陆方面公布了《大陆居民赴台湾地区旅游注意事项》、《大陆居民赴台湾地区旅游领队人员管理办法》、《大陆居民赴台湾地区旅游团名单表》管理办法。国家旅游局、公安部、国务院台湾事务办公室于2011年6月修订了《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》。
　　二、大陆居民往来台湾地区管理特点
　　（一）实行双向管理,带有鲜明的政治色彩
　　大陆与台湾同属一个国家，但由于历史的原因，大陆和台湾形成了两种不同社会制度和生活方式。在世界上，绝大多数国家承认中华人民共和国中央人民政府是中国唯一的合法政府，并且不与台湾发生官方关系，而承认台湾当局合法性的只有少数国家。因此，“台湾当局对大陆与台湾之间的交往有较强的对抗性和防范性，这使得中国公民往来台湾地区带有浓厚的政治色彩”。［2］
　　这种政治色彩的最大表现是，因为海峡两岸的政治关系问题，使得中国公民往来台湾地区简化手续的问题长期无法解决，因而也使其管理程序比中国公民因私往来港澳地区，甚至比中国公民因私出入国管理更加烦琐和复杂。这种原本实质上的国内旅行性质，在管理形式上却采取了比国际旅行更为复杂的管理办法。
　　反映在大陆居民往来台湾地区的出入境管理事项上，两岸分别设定不同的条件,按属地原则和属人原则分别进行申请和审批。大陆居民前往台湾一定要同时具备大陆和台湾双方的相关条件，提出申请后，首先通过台湾当局审批后获得《中华民国台湾地区入出境许可证》（除旅游外），才能经过大陆审批获得《大陆居民往来台湾通行证》及相应签注后成行。
　　（二）民间、准官方交往协商解决大陆居民往来问题
　　在两岸官方之间不可能进行正式接触的情况下，两岸各领域的机构、团体间便开展了许多民间性的交往。
　　两岸之间的民间性联系起步较早。随着两岸关系的发展与变化，两岸之间高层在无法直接对话的情况下，一些具有准官方性质的机构便开展了一系列的交往。海峡两岸关系协会(以下简称“海协会”)与海峡交流基金会(以下简称“海基会”)（以下简称“两会”）是得到两岸当局的授权（委托或复委托）与认可的民间性授权团体，不是政府机构，被外界称为“白手套”，是两岸的“中介团体”。［3］
　　“两会”成立后，便逐步开始推动两岸事务性协商，并为两岸的交流做出了重要的贡献。尤其是2008年以来，三次“陈江会”签署了一系列关于两岸居民往来的协议，促成了“大三通”的实现。根据《海峡两岸关于大陆居民赴台湾旅游协议》，“两会”分别设立海峡两岸旅游交流协会（海旅会）与台湾海峡两岸观光旅游协会(台旅会)作为旅游办事机构，负责处理旅游相关事宜。
　　由于两岸不同的政治立场、彼此之间无任何正式官方关系的原因,使得无论双方的出入境管理体制如何,两岸之间都不会有直接的出入境管理运行合作。目前,两岸的出入境管理事务是通过“海协会”和“海基会”以及红十字会等民间机构来沟通、协商和协作的。海协会和海基会虽然被冠以民间组织的名目,但实际上均有官方背景,在两岸的出入境管理运行中被赋予权威性的调节功能。［4］
　　（三）有条件逐步开放
　　2008年之前，台湾同胞纷纷到大陆探亲、观光旅游与投资经商等，而台湾方面对大陆居民赴台交流与往来则限制非常严格。一是入境对象限制，只限于同台湾居民具有血缘、姻缘、地缘关系，以及具有一定专业造诣的人员；二是入境事由限制，允许以旅游、探亲、探病、奔丧、参观访问、返台定居、入境定居等理由赴台；三是申请手续限制，申请赴台的大陆居民依据不同的事由出具不同的证明材料。［5］台湾方面从把大陆居民赴台旅游分成三类（第一类是在大陆生活工作的人士；第二类是出访其他国家或地区的人士；第三类则是在其他国家或地区工作、学习、定居的中国大陆公民），只允许第三类居民赴台旅游，后又放宽到第二类。到后来允许福建居民到台湾金门旅游，接着又允许福建居民到澎湖。而在大陆居民赴台旅游方面，台湾当局控制得更严、更慢，直至2002年年初才接受第一批由其他国家和地区转道台湾地区的大陆旅游团，2008年两岸关系缓和后，两岸才实现了直航，并开放大陆居民赴台旅游后，两岸居民才算是真正实现了“相互”交往与双向旅游。
　　此外，两岸往来的领域也是逐步开放的。两岸往来首先从改善两岸关系的呼声最高的探亲事项开始。1987年10月，台湾当局不得已宣布，开放老兵回大陆探亲，并允许在大陆有血亲、姻亲、三亲等以内的亲属者，经第三地赴大陆探亲。海峡两岸同胞近40年的隔绝状态终于被打破。之后，台湾当局也逐渐开始接受大陆居民往来台湾地区的文化、体育、科学和教育交流等民间交流活动。“在岛内各界要求全面、直接‘三通’的强大压力下，台湾当局从日起，分阶段开放金门、马祖与福建沿海的货物和人员直接往来，这就是所谓的‘小三通’。日，两岸海运直航、空运直航、直接通邮正式启动，两岸同胞魂牵梦萦的直接‘三通’得以基本实现”。［6］以至到2011年9月台湾高校首度开放招收大陆生，户籍限北京、上海、江苏、浙江、福建和广东六省市。
　　(四)福建成为两岸人员往来的“先试先行”地区
　　福建省与台湾一水相隔，具有地缘相近、血缘相亲、文缘相承、商缘相连及法缘相循的“五缘”区位优势，具有得天独厚的对台工作优势：两岸“三通”，闽台先行。
　　福建省作为海峡西岸的中心省份，福建公安出入境管理部门在全国往来台湾地区的出入境管理工作中占据着相当重要的位置，仅就大陆居民往来台湾地区来看，其重要性表现在：一是福建成为两岸人员往来的主要通道。在开放赴台旅游之前，福建居民赴台湾地区人数约占大陆赴台人数总量的30%左右；二是福建是大陆最早实现海上直航的省份，又是大陆最早实现空中直航的省份之一；三是福建成为大陆最早开放居民赴金马澎旅游的省份，又是全国第一批开办居民赴台湾本岛旅游的省份之一；四是福建成为大陆唯一能够为暂住福厦的外省人办理赴台证件的省份。经公安部同意，福州、厦门公安机关出入境部门可为暂住一年以上外省人员办理赴台证件。
　　三、现阶段大陆居民往来台湾地区面临的主要问题
　　（一）法律规制方面存在缺失
　　由于历史原因，双方互不承认对方政府的正当性，更不会承认一方往来台湾管理法规对于另一方的管辖权。从上述两岸人员往来的特点可以看出，往来台湾地区的管理的有关规定，在“两会”成立之前，表现为迫于形式的需要，两岸官方按照自身意愿，分别单方面颁布有关人员往来的法律法规；在“两会”成立之后，表现为针对旅游等事项先由两会签订协议，再由两岸主管机关颁布具体管理办法的形式呈现。所以，在两岸居民往来管理整体事宜上，台湾当局和大陆没有进行系统的交流，也就是说，缺乏两岸共同认可的统一的专门性法律规范。这一问题导致大陆因私往来台湾对头双向管理，申请、审核程序极为复杂，严重阻碍了两岸人员的往来。
　　大陆方面的法律规制滞后、零散。目前，公安出入境对台管理执行的重要法规之一是1991年12月发布的《中国公民往来台湾地区管理办法》，制定时的社会情形与现今状况已大不一样。但是由于两岸关系的进一步发展，出入境管理工作面临许多新情况、新问题、新特点，对公安出入境管理执法提出了更高的要求。“由于法律一旦形成体系就具有滞后性的特点，跟不上时代变化的脚步，造成了现阶段我国因私往来台湾管理中出现的各种问题”。［7］
　　另一方面，台湾当局针对大陆居民往来台湾地区所制订的法律是《台湾地区与大陆地区居民关系条例》，以及依照条例制定的《大陆地区居民进入台湾地区许可办法》。虽然有成文“法律”作为管理依据，但对大陆居民进入往来台湾及居留、入学、婚娶等的管制极为严格，阻碍大陆居民往来台湾便利性。
　　(二）出入境管理沟通机制不畅
　　大陆居民往来台湾的管理体制，和两岸居民来往的管理体制一样，可概括为双向管理。即受大陆地区的出入境管理机构管辖，又受台湾当局的出入境管理机构管辖。此外，还表现出被授权的民间机构“搭台”、官方机构“唱戏”的独特特点。
　　台湾“行政院大陆委员会”(以下简称“陆委会”)是台湾当局对中国大陆的官方对口机关，“陆委会”与海基会之间是委托契约关系。台湾“内政部警政署入出境管理局”是往来两岸人员证件的主管部门。2007年已升格为入出“国”及台湾移民署,隶属于“内政部”。2013年，配合政府组织再造计划，将更名为“内政部移民署”(简称“移民署”)。
　　台湾“移民署”中并没有专门负责与大陆对应合作的机构,而且基于两岸对立的政治立场，二者之间一直无任何正式官方联络协调机制，不可能展开出入境管理方面的直接合作。当遇到一方无法解决的问题时，还要两岸民间组织居中协调。目前，两岸的出入境管理事务是通过“两会”以及红十字会等民间机构来沟通、协商和协作的。
　　（三）出入境申请条件要求高，手续繁琐
　　大陆居民进入台湾须同时符合大陆和台湾法律规定的基本条件，提出申请后，分别经过台湾当局审批后获得《中华民国台湾地区入出境许可证》、大陆审批后获得《大陆居民往来台湾通行证》，并且经过两次双程出入境边防检查才能成行。遇到的具体困难很多
　　台湾方面对大陆居民申请往来台湾要求提交的材料繁多，如入出境许可证申请书、大陆地区居民身份证、保证书、亲属关系证明或台湾“中央”事业主管机关许可证明文件以及第三地区再入境签证等。大陆的小企业和个体工商户赴台难。台商与大陆的商务往来除与大中型企业外，还与小企业和个体工商户发生往来。而大陆居民要前往台湾的商务活动，须经国务院对台办台经济局审核立项后，方可申请。大中型企业可以容易得到立项审批，但也浪费时间、人力和金钱；而对于小企业和个体工商户来说，要前往台湾进行商务活动，只能望洋兴叹。赴台培训、经贸审批程序复杂，时间长。由于目前的签注政策的限制，赴台商务交流培训仅仅局限在本省户口的台资企业员工，许多外省籍员工还无法办理前往台湾商务签注。而本省员工赴台手续也十分复杂，首先需报台办部门立项审批，再由台湾方面发出入台许可，并附本人的身份证户口簿方能成行，由于台办部门立项审批流程复杂，时间长，不少申请人因拿到赴台批件或批复和入台许可证时距赴台培训、经贸交流时间较近，急于办证，这给前台窗口受理工作带来了较大工作压力。参团旅游的大陆居民在台活动范围受到严格限制，不能自行安排活动地方。截至日，大陆共有北京等13个城市的居民获准赴台自由行，其他城市居民赴台的出入境形式仍然受到限制，除探亲、定居外，都要团组一同往来。赴台旅游办证需提供旅游发票，一家人分居不同省份，跨省组团受到限制，无法同行。
　　（四）大陆居民入台的出入境管理政策相对严格
　　和大陆居民前往外国、港澳的条件相比，大陆居民前往台湾的条件更加严格。这主要表现在“台湾当局批准前置”上。根据《中国公民往来台湾地区管理办法》第8条规定，大陆居民前往台湾，须提交确能在台湾定居的证明。2003年《大陆居民往来台湾通行证、签注审批签发管理工作规范》规定，申请人申请赴台证件和签注，除赴台旅游外，必须交验有效的入台许可证明或经确认能够进入台湾地区的有关证明，并提交复印件。有学者认为，台湾当局批准前置给申请人造成了额外的负担，而且不符合国际上出入境管理的通行作法。［8］
　　与对台湾居民来往大陆的政策相比，对大陆居民往来台湾的管理呈现不公平。有学者认为，出入境管理在保障两岸同胞出入境权益上存在诸多不平衡：台胞来大陆容易,大陆居民赴台难。目前台胞来往大陆是十分方便的,几乎不受任何限制。但是,大陆居民赴台难，限制太多。入台手续繁琐,入台许可办理时间长,要求严，所需内容项目繁多，具有太多的不确定因素,使大陆居民难以计划安排赴台时间;大陆居民在台活动范围受到严格限制,不能自行安排活动地方;出入境形式受到限制,除探亲、定居外,都要组团一同往来;赴台旅游受到配额限制,旅游要组团,团进团出。上述种种问题都制约了大陆居民赴台人数的增长。［9］
　　台湾当局对本岛居民来往大陆的限定逐年放宽，对大陆居民进入台湾及居留、就业的管制非常苛刻。根据2002年修订的《台湾地区与大陆地区居民关系条例》及《大陆地区居民进入台湾地区许可办法》的有关规定，来台湾必须有台湾保证人，入境时必须具备返程机票或船票等。有学者认为，大陆居民在台湾的待遇甚至低于外国人在台湾的待遇。例如，台湾当局规定台湾居民的外来配偶来台湾定居的，除了大陆及港澳地区继续以配额管制外，其他国家和地区移入都不实施配额管制。［10］
　　四、进一步完善大陆公民往来台湾地区管理的改革设想
　　一是两岸居民出入境权益平等保护的原则。无论从公民自由迁徙权国内自由移动权利保护的角度，从多年来两岸居民往来呈现的管理政策相互呼应、管理体制相似的历史和现实角度，还是从两岸居民往来未来的发展趋势的角度来看，平等地保护两岸居民的出入境权益都是大势所趋。
　　二是渐进性原则。历史已经并继续昭示，中国和平统一是一种必然，两岸居民最终自由往来也是一种必然。由于两岸居民往来未来受两岸政治关系的影响，在仍然存在着困扰统一的一些因素时，两岸居民往来仍应沿着切实可行的、循序渐进道路前行。
　　三是宽松、方便、可操作性原则。改革开放以来，公民出入境管理所经历了出境政策逐步宽松、出入境手续简化、出入境管理规则易于操作的历程，既是公民出入境权利保护不断加强的表现，也是向国际公民出入境管理惯例不断靠近的过程。因此，今后一段较长的时间内，两岸人员的往来也应遵循这一原则。
　　针对上述大陆居民往来台湾管理中出现的问题，可从下面几个方面进行思考与改进。
　　（一）加强两岸居民往来管理的法律制度建设
　　从两岸人员交往法律制度的历程及趋势来看，在构建两岸共同认可的成文专门性法律方面，可采取分步实施的战略。第一步，尽快完善海峡两岸各自的出入境管理法律制度。大陆方面，应在《出境入境管理法》授权立法下，尽快修订《中国公民往来台湾地区管理办法》，可把近二十年来补充实施的规章制度中可行的部分尽快充实进去，把一些原来比较笼统、原则的规定具体化，以增强可操作性；对其他法律未明确规定或容易造成混淆的概念和定义，也要尽量研究清楚，作出明确界定，力求做到既有原则规定，又有具体要求，且具备简明性和可操作性；充分考虑到两岸关系发展的前景，增添有前瞻性的内容。鉴于福建在两岸人员往来的特殊地位，中央有必要适时加大对福建公安对台出入境管理服务政策的授权范围和力度，实行更为灵活、更为开放的政策，促使两岸交流合作不断深化，向更广领域、更大规模、更高层次迈进。这样，“不仅满足了普通民众对于往来的迫切需求，也兼顾了当地政府与台湾地区发展的需要”。［13］台湾方面，应摒弃敌对和海岛狭隘心里，尽快完善《台湾地区与大陆地区居民关系条例》及《大陆地区居民进入台湾地区许可办法》，放宽对大陆居民入台的条件，开放旅游人数的限制。第二步，可针对公民往来台湾地区管理，尽快签订一个一揽子协议，统一规范两岸人员往来，给予互惠待遇，平等保护两岸居民往来的出入境权。第三步，待到祖国和平统一，一国两制在台湾的实施，出台一个统一的规范两岸人员往来法律将是最终的解决途径，像因私往来港澳地区那样，与港澳居民及大陆居民一样趋同管理。
　　（二）加强两岸出入境管理部门的沟通与协调
　　出入境管理部门掌握着公民往来台湾活动最为权威、准确的信息，这些信息对社会公众以及主管部门而言，有着重要的参考价值。两岸出入境管理部门应从数十年的人员往来管理的制度建设及实践中，总结经验，汲取教训。
　　台湾与大陆的区际出入境合作机制一直是民间的和秘密的，多年来已经形成了一定的默契。［14］但由于海协会和海基会涉及综合性事务，且属于中间环节，因此，有必要对此改进。
　　双方出入境管理部门可建立对口的专门负责与公民因私往来对应的合作机构，以海协会和海基会的名义进行日常工作联系，建立定期协商机制，以便在打击出入境非法行为和司法协作方面共享情报信息，密切合作；在为出入境人员提供服务方面，通过各种媒体，可为其提供准确、权威、及时的信息服务。
　　（三）简化出入境手续，提高出入境管理效率
　　大陆方面，公安出入境管理部门可简化以下手续：
　　（1）实行入境赴台旅游团队查验模式改革。对于赴台团队游的管理工作，还可以尝试新的查验模式。比如厦门边检机关改革一般的查验方式，对入境赴台旅游团队旅客按一般旅客进行查验，团队旅客即到即验，将团队入境情况与出境情况进行校对、核实无误后，再办理团队及领队的入境手续。这种模式可以大大减少在边防检查时所不必要的繁琐的安检时间，有效缓解团队通关速度较慢的难题，值得推广。
　　（2）申请赴台商务，一般性的交流、学习、培训等免提交台办批。随着两岸关系不断向前发展，两地人员往来将更加频繁，为进一步便利大陆居民往来台湾经商贸易、求学、培训、就业，建议将上述活动归为因私赴台范围，取消需提供台办“立项批复”的做法。
　　（3）进一步拓宽大陆居民赴台渠道。对于赴台商务签注参照深圳市暂住人员赴港旅游的做法，为外省籍人员暂住人员及其配偶、未成年子女及（岳）父母赴台旅游办理出入境通行证件，更加便利在各地工作、生活的外省籍居民赴台，推动两地人员交流交往。同时加快开放大陆省市居民赴台个人旅游的进程，并开通居民赴台旅游再次签注自助受理业务。
　　台湾方面，在出入境边检及各项出入境业务申请管理上，应简化手续，如简化台湾居民申请赴大陆的手续，取消大陆居民赴台旅游的限制，放宽大陆居民投资、工作、就学等方面的居留条件等等。在改进两岸往来的证件使用上，有学者建议，通过区际协议，统一区际出入境证件管理制度，将现在常用的7种区际出入境证件合一为《中国公民区际通行证》。按区际出入境管理协议所规定的条件，各区域可以通过一定的程序，将《中国公民区际通行证》签发给本辖区的居民。［16］，根据国际出入境证件、签证电子化的发展趋势，按照渐进性的原则，两岸往来以及两岸四地间的往来证件可借鉴“亚太商务旅行卡”制度的成功作法，双方可共同设计一个适用于双方从事商务的人员，凡是有经常业务往来、依法成立、合法经营、信用和效益良好企业管理人员的申请方案，一旦可行，便向两岸整体以及两岸四地推广。
　　注释：
　　［1］ 孙兆慧：《祖国大陆居民赴台旅游的发展走势及意义》，《统一论坛》2011年第2期。
　　［2］ 张轶岩：《新编涉外警务教程》，中国人民公安大学出版社2009年版，第212页。
　　［3］ “汪辜会谈”与两会交流，http://www.chinataiwan.org/zt/lszt/web/web2/web5/765.htm。
　　［4］［10］［14］［16］ 魏琪、朱旭东：《中国区际出入境管理运行机制研究》，《中国人民公安大学学报》2010年第6期。
　　［5］ 王国良：《出入境管理学》，中国人民公安大学出版社2009年版，第116页。
　　［6］ 王国良：《中国公民出入境管理工作实务指南》，中国人民公安大学出版社2012年版，第79页。
　　［7］ 王雪蕾：《对完善我国出入境管理制度的思考》，《法制与社会》2009年第3期。
　　［8］ 刘国福：《移民法出入境权研究》，中国经济出版社2006年版，第409-410页。
　　［9］ 赵风：《闽台人员往来与出入境管理》，《福建警察学院学报》2009年第5期。
　　［11］ 汪学超：《中国公民出境自由法律问题研究》，复旦大学法学院2012年硕士论文。
　　［12］ 公安部政治处：《边防与出入境管理》，群众出版社1999年版，第345页。
　　［13］ 任延忠：《我国出入境管理法制化基本问题研究》，《河南省政法管理干部学院学报》2007年第5期。
　　［15］ 赵风：《闽台人员往来与出入境管理》，《福建警察学院学报》2009年第5期。
　　（责任编辑王建民）台湾研究?两岸经贸2013年第3期两岸金融合作新进展与前瞻
　　朱磊作者为中国社会科学院台湾研究所经济研究室主任、研究员，经济学博士。
　　近年来，两岸金融合作在两岸经济合作不断深化、中国大陆在全球经济发展中的地位日益增强、人民币跨境使用势头强劲的背景下得到较快速发展，进入2013年更是取得一系列令人瞩目的进展。两岸金融合作步伐加快，既是两岸金融主管部门共同努力沟通协商的结果，也符合台湾方面金融发展的总体战略目标，有利于台湾建设以人民币离岸中心为重要内容的区域性金融中心。
　　一、两岸金融合作新进展
　　截至2013年第一季度，两岸金融合作的进展已经呈现出以下五大亮点：
　　（一）两岸货币清算机制正式启动
　　该机制从签署备忘录到开始实质运作经历了5个多月的时间，标志着两岸货币合作步入新的发展阶段，两岸金融合作取得重要进展，也对促进两岸投资贸易便利化、推动两岸经济关系深入发展有正面影响。
　　日，两岸货币管理机构签署了《海峡两岸货币清算合作备忘录》，标志着两岸货币清算的基本框架已经建立起来。台湾于9月17日选定了台湾银行上海分行为台湾在大陆地区的货币清算行。大陆于12月11日选定中国银行台北分行为大陆在台湾地区的人民币清算行。随后，台湾“金管会”发函台湾银行公会，通知各银行在两岸货币清算机制启动之日起，本地外汇指定银行（DBU）就可以办理人民币业务（台湾的境外银行机构OBU人民币业务已于2011年7月底开放）。
　　日，中国人民银行与中国银行台北分行签署“人民币业务清算协议”。当天台湾“金管会”发布新闻稿，声明依“台湾地区与大陆地区人民关系条例”第38条第3项规定，两岸货币清算机制建立完成后，人民币在台湾地区的管理，准用管理外汇条例有关规定。28日中国银行台北分行依据台湾修正后的“银行业办理外汇业务管理办法”中有关人民币业务的规定，向台湾“中央银行”申请为人民币清算行，30日中国银行台北分行与台湾有关银行在台北共同举办有关人民币业务的法规及清算说明会。
　　2月6日，台湾岛内首批46家金融机构正式开办人民币业务，包括人民币存款、放款、汇款、贸易结算和理财产品，两岸货币清算业务正式开展。在大陆的台湾金融机构也在两岸货币清算机制的框架下积极布局人民币业务。2010年两岸签署的ECFA早收清单中，大陆承诺台湾金融机构：台湾地区银行在大陆设办事处满一年可升分行；分行满1年且获利可经营台商人民币业务；分行满2年且获利可经营人民币业务。目前台湾地区银行在大陆共设立了10家分行和6家代表处，各项业务发展稳定，不少分行陆续开始具备全方位经营人民币业务的资格，近期内获批并开展业务后，有利于台湾金融机构拓展在大陆的业务和市场，也为当地企业提供融资便利。
　　两岸货币清算业务正式开展，为两岸民众货币兑换带来“有感”的便利性。日，台湾银行将2500万元新台币新钞运抵上海，这是史上首次无需经第三地银行而“直航登陆”的合法新台币现钞。4月2日，台湾银行上海分行柜台正式开启现钞兑换，大陆居民持身份证可以无需预约随到随兑，每人每天的上限是6万元新台币，约1?2万余元人民币。
　　（二）两岸货币互换协议进入磋商
　　两岸进行货币互换主要是为了避免在两岸建立货币清算机制后可能出现的短期流动性问题，在国际金融危机造成世界金融市场动荡后，运用该方式有助维护两岸金融体系稳定。对岛内民众和企业而言，两岸实施货币互换，台湾“中央银行”通过货币互换将得到的人民币注入台湾金融体系，岛内商业机构可以在台借到人民币，用于支付从大陆进口的商品，可以有效规避汇率风险、降低汇兑费用。
　　货币互换可以是民间的，也可以是官方的。最早是在20世纪七八十年代出现了公司间的货币互换协议，后来不同经济体的金融主管部门之间也开始签署这种协议。我们这里所说的货币互换协议，就是两个经济体的金融主管部门签订一个协议，约定在某个时间内，以某种汇率换取多少数量的货币，目的是降低筹资成本，防止汇率变动风险造成的损失。例如两岸货币互换协议可直接使用人民币与新台币，避免通过美元转换的风险和损失。中国大陆早在2001年和2002年就与泰国和日本签署过货币互换协议，2008年后与更多经济体密集签署货币互换协议，目前合同期内的签约伙伴约有20个左右的国家或地区，金额约2万亿元人民币。2013年3月两岸货币主管部门分别表示已就两岸进行货币互换进行初步协商。［1］
　　（三）两岸银行市场准入大幅放宽
　　这不仅为大陆投资者的资金有序进入台湾金融市场开辟了渠道，也有利于促进台湾地区金融市场的深化发展。
　　自2011年建立合作对话机制以来，两岸银行业监管机构已分别在台北和北京成功举行三次高层磋商以及多次操作层会谈。2013年4月１日，第三次两岸银行业监管磋商会议在台北成功举行，标志着两岸银行业监管合作已进入互信互利、巩固深化的阶段，两岸银行业机构良性互动的局面已经基本形成。在第三次高层磋商会议中，两岸银行业监管机构除签署了《关于大陆商业银行从事代客境外理财业务监督管理合作谅解备忘录》外，双方同意下列两岸银行业的市场准入相关开放项目纳入ECFA服务贸易协议：
　　台湾地区银行进入大陆市场方面：（1）申请设立机构案件。对于台湾当局批准的台湾地区银行在大陆地区申请设立同城支行，大陆方面将会加快受理审核，并支持经评估达到监管要求的台湾地区银行申请增设分行。（2）子银行及股权投资。台湾地区银行在大陆设立子银行后，可以申请办理相关业务。在符合相关法规的前提下，大陆方面支持两岸银行业开展股权合作。（3）“台资企业”定义范围。同意按照大陆方面最新发布的有关规定，对通过第三地到大陆投资的台资企业进行认定。（4）开放台湾地区银行在大陆地区设立村镇银行。（5）省区异地支行。同意选定特定区域，允许台湾地区银行在当地的分行可以申请设立省区异地支行。大陆方面支持台湾地区银行在大陆特定区域设立机构，并给予审批便利及优惠。（6）积极支持台资银行到大陆东北及中西部设立分支机构及开展业务。（7）推动人民币清算机制的落实，积极研究台湾人民币回流问题。
　　大陆地区银行进入台湾市场方面：（1）尽速取消大陆地区银行赴台设立分支机构及参股投资的OECD条件。（2）已在台湾地区设有分行的大陆银行符合条件可申请增设分行（含OBU）。目前大陆地区的中国银行、交通银行台北分行相继开业，建设银行设立台北分行的相关申请也取得了积