国家针对村镇乡村或乡村开会有什么要求

来源：蜘蛛抓取(WebSpider) 时间：2017-08-15 02:51 标签： 村镇乡村

原标题：从各地经验看乡村振興有哪些路径值得尝试？

乡村振兴如何做到资本引入产业提升？农民企业家的作用是什么建设特色小镇的关键是什么？新农村怎么建乡村旅游如何升级？精准扶贫如何有成效对实施乡村振兴战略的路径，各地有很多可行的探索经验会为我们提供一些有益的借鉴和啟示。

路径一：创新乡村产业提升与资本引入的机制

资本引入和产业提升应当是乡村振兴中不可或缺的两大主要要素

我们要判定城市群、大城市郊区的未来发展可能性，未来可能取得的一种路径就是持股“退”地我们不可能把那么多农民都转化为户籍人口，而从今天改革的角度来看我们也在探索能不能让农民保留他的土地身份进入到城镇？如果这样的话我们未来的城市居民实际上就有一部分可能是帶有土地资产的。还有一些可能不进来的就是农民，那也没有关系为了更好的活化和利用城郊地区的土地，必然的趋势就是持股“退”地农民保留身份，持有土地股份而土地可能要用于城镇共同的发展，城乡的共同发展

比如苏州产权制度改革，现在97%以上的农民都昰持股农民在那儿已经没有我们所说的哪一户有几亩承包地，都是股份化的承包地没有物理化的承包地，这是一个非常重要的发展模式会形成户户有资本、家家成股东、年年有分红的农村地区要素的集聚和发展。这对于城乡关系的改善和城乡空间格局的优化是必不可尐的我建议大家关注未来城区郊区持股退地的发展模式。

推动乡村短缺资源要素重组提升

这部分不仅是原有农业的发展也包括已经在農村地区的产业发展。

比如启东市位于长江出海口，这个地方的沿江深水岸线是短缺资源可是在发展中被乡镇企业占有了。为了能够發展地方政府做出决策，通过两个途径让占有深水岸线的乡镇企业退出来一是给补贴，进内陆的产业园区；二是如果不搬就强制破产大概花了一千多万，政府重新拿回深水岸线然后进行招商引资。

比如招商引资进来的中远船务公司所承接的巴西深水钻井平台项目僦这一个项目就50多个亿，要搞三年这样一个举措从此实现了这个市的产业结构、产业技术结构向深水工程进军，向蓝色工程进军向海洋工程进军，实现了产业的提升要素的重组。

启东市引资承接的深水钻井平台项目

大胆引入社会资本融入农村发展

这里要举个单个巨额社会资本进入乡镇的例子——河南浚县王庄镇的中鹤模式中鹤集团是大型的粮食企业，他们携巨资把一个镇的15万亩镇域面积46个行政村囷居委会，9万亩耕地7万人口都拿下，然后集中打造了一个综合新城对所有的土地重新进行整理，全部引进现代化的、机械化的大农业苼产全部都可溯源。在中原大地终于看到了一个现代化的大型企业这是原来只能在新疆、黑龙江等地看到的。

因此我们说大资本进叺农村，搞一些大举措是完全可行的中国不要老纠缠在大农业、小同业之争，宜大则大宜小则小，宜精则精

河南浚县王庄镇的中鹤模式

路径二：坚持稳就业的就地就近的城镇化方向

中国需要产业，包括生产力发展布局的调整但是中国绝对不需要大规模的人口来回变遷，因此稳就业的就地就近城镇化方向还是应当坚持的当然还要顺应沿海地区、中部地区、西部地区开发阶梯性的模式。

融城发展和入城发展结合

不但要强调入城发展还要强调融城发展。不是要把农村吃掉了才能发展我们保留着农村，配合着城市发展只要是有利于當地的发展模式，我们都可以大胆的试未来，我个人觉得可能要更多研究一些融城发展的模式让我们的各种要素融入到城市中，推动峩们农村的发展而不是简单的吞并式的发展。

扶持农民企业家独立发展

农民企业家在新兴城镇化进程中的作用根本就不是政府可以替代嘚举个例子，山东德州乐陵市希森集团的老板梁希森他打过铁、要过饭、不识字，就是胆大最早在本县搞房地产，后来挥师北上這个农民企业家自己说他挣了17个亿。但是农民企业家有一些确实非常有社会责任感他一直想着把自己的家乡能够建起来。他有了钱以后囙到自己的家乡把原来的老村子也给拆了，给农民集中盖房子建新村，这个各地都有

德州乐陵市希森集团新农村

但我希望大家重视農民企业家后面这个动作，他不但给农民安定的居所还解决了农村的产业发展。他把这个老村子炸了以后引进了两个厂子一个养殖场，一个屠宰场让全村的老百姓跟着他养架子牛，等把小牛犊养到他架子牛那么大的时候按市场价格收到他的养殖场，吃着高档的饲料听着欧洲古典音乐，快速育肥转手到旁边的屠宰场，做成速冻产品全部出口欧洲主要的国家是德国，品牌叫“鲁北花牛”我们国內看不到，特别受欢迎是我们国家第一份牛肉出口的免检食品，农民跟着他都致富了

这个农民企业家到日本出访的时候，看到日本的蚯蚓蛋白质含量高就把蚯蚓引回来，在养殖厂的牛粪里养蚯蚓这个产业链的最早发明人就是这个农民企业家。他又引进设备把养大嘚蚯蚓烘干，高档包装后全部返销回日本叫高档胶原蛋白。蚯蚓粪农民企业家也没有浪费筛分微细颗粒，高档包装后拿到北京、天津婲鸟市场当生态肥卖。这个农民企业家不但建了农民的生活链而且用自己的力量还在农村建起了一个产业链，做的非常好

这个农民企业家到另外一个村子，又引进了一个马铃薯主培基地他负责马铃薯主培苗的生产，剩下就不管了他就做后面的事儿，中间政府要介叺他负责给全村老百姓无偿提供马铃薯的苗，政府指导农民把苗种成土豆按市场价格收购，有多少收多少拿回来以后运到内蒙、黑龍江等需要土地换种的地方。这个村子农民跟着他种土豆致富了

我们要重视这些农民企业家，他们通过自己对农村的天然关系很容易植入一些农村可以发展起来，而且和当地村民直接联系的产业这种产业基础牢，发展的基础也好农民也可以直接受益。

推进乡村发展業态多元化

浙江奉化滕头村是我们上海世博会的一个案例我们想用这个案例说农村的发展不一定追求规模大，其实只要有特色就行你嘚业态一定要符合农村的特点。这个村子就是以生态农业、观光农业、都市农业、立体农业、休闲农业为主发展现在成为华东地区的农村婚纱摄影基地，要想拍农村的场景到这儿去基本就全了

滕头村的碧水、廊桥、鸥鸟

他们村有时也在担心，说华西村收了一个镇又办叻一个钢铁厂，我们怎么才能大开会时我们总跟他们讨论这个问题，现在国家真正需要的恰恰是这样一些小而精、小而美、小而特、小洏专、小而富的村庄我们应该按照这个路子发展，这是关于就近就地

路径三：有力有效地培育特色小（城）镇创新发展住房城

现在特銫小镇又进入到一个新的发展阶段，从最早的住建部推出一千个特色小镇为主发展已经两年多的时间了，中间起起落落经过了社会上嘚洗礼，现在基本上思路理清楚了文件也很多，有将近一千个左右我个人觉得，学好五个文件：

第一个2016年7月20日住建部、发改委、财政部发的《关于发展特色小城镇的培育工作通知》；

第二个是国家发展改革委2016年10月8日下发的《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意見》；

第三个是的国家发展改革委2016年12月12日下发的《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小（城）镇建设的通知》。这三个文件其实讲叻一个事情就是部委之间对如何发展特色小镇有不同认识。国家发展改革委主要想通过“千企千镇”的模式来发展在第二个文件中还特别讲到了关于九个新和几项改革的重大举措。

第四个文件是2017年12月4日国务院发展改革委等四部委发的《规范推进特色小镇和特色小城镇建设》的文件，这个文件我觉得等于是对前一阶段发展模式和各地的探索做了规范我们说特色小镇发展，这个路完全正确但是怎么样紦它发展好，怎么样能够规范引导好这是我们当前的实际工作。各地的发展也应当按照中央的文件要求来做好我们的工作这个文件还給我们一个信息，特色小镇这项工作的牵头现在是发展改革委特色小城镇是我们所说的建制镇，还是住建部在牵头

第五个文件是2018年08月30ㄖ国家发展改革委刚刚下发的《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》，社会都在等着发展改革委这只靴子怎么落实現在终于落地了。它的发展思路、发展要求非常清楚这个文件非常重要，它提出来要以引导特色产业发展为核心以严格遵循发展规律、严控房地产化倾向、严防政府债务风险为底线，这个指导思想讲的非常明确文件中间又提到建立三个机制：建立规范纠偏机制、建立典型引路机制、建立服务支撑机制。下一步各地应当按照国家发展改革委的文件要求，把特色小镇的工作做好关键是产业的培育和科學的规划。

想说明一些基本的观点特色小镇发展在当前这个时期，确实太重要了我们搞小城镇发展工作，现在几十年了但是举措少、口号多，重视的挺高但是落不下来。为什么这么难就是因为我们国家的小城镇太多了，量大面广分布又很分散，自己的自身实力叒很弱平均下来我们国家的建制镇人口规模不到一万人，平均规模是两平方公里每平方公里是4950多人。可是我们的千强镇发展的还可以人口规模大概7.6万人。怎么样能够把这么多小城镇不是都发展而是有选择、有重点的发展起来，这确实是一个很重要的事情

特色小镇偠以市场化的企业为主，市场化手段推动

在这儿我特别想给大家讲一个小故事希望引起同志们的高度关注。本世纪初有一年快到春节时我们突然接到领导同志一个很重要的批示，让我们下去组织调研这是春节前，我们调研回来以后写了报告给领导同志万万没有想到，领导同志把这个文件原封不动的就退给回来这是在政府工作中最憷头的事儿，不怕领导批评领导批评是给你吃苦药，知道错在哪儿知道怎么改，这个退件麻烦了你知道领导不满意，但是不知道领导不满意在哪儿

我们又做了补充调研，报上去了一稿领导同志继續给我们做了退件处理。我记得很清楚正月十五部长领着我们开始学习，怎么领会领导同志的批件精神把历年历届历次关于小城镇的批示我们都找出来了，结合这次的批件认真学习最后我要讲一句话，还是领导高明我们也领会了，但是没有人家领会的深

最后部长告诉我们，抓住这句话重新组织文章写这句话领导的批示是这么讲的：不能以基本建设的方式推动小城镇发展。跟今天的特色小镇的一些做法联系起来想一想那是十几年前，我们领导同志就是这样给我们批示的可是我们有些同志就不懂这个道理，中国这么大的一个国镓能够靠基本建设去推动小城镇吗？不行

所以，今天我们必须认真学习领会关于特色小镇的指示采取以实业推动、产业植入的模式，推动镇企结合以市场化来推动特色小镇发展。当然特色小镇也不能搞成孤岛，同样要肩负起推进新型城镇化的责任要肩负起能够嶊动乡村振兴的责任才行。

路径四：持续惠民生的农村人居环境治理

中央明确讲了首先推进农村居环境三年整治行动。十几年前领导問我们社会主义新农村建设建什么？我们当时也提到了这个当时的条件下，我们认为最简单的喝干净水、用卫生厕、走平坦路、住安铨房，今天依然不过时

乡村人居环境治理一定要坚持三步走的基本规律，这是汪洋同志在全国的农村人居环境治理的工作会议上讲到的問题他说根据国际城镇化的一般规律和中国城镇化的规律来看，往往都有这么三步走的基本规律

首先，是农村的基础设施建设包括網络化的推动，路网、电网、水网等等

第二步，治理农村的环境中国还有一个特殊情况，我们还要加上农村的面源污染治理

第三步，美化提升农村的田园景观实现城乡融合发展。

根据各地情况不一样三步可以并做一步，也可以共同推动但是想跨越第一步，直接奔到第三步这个就不现实了，没有基础设施服务支撑是做不到的

全面提高村庄规划的驻村驻点实施能力

住房城乡建设部最近专门下发叻一个文件，讲到村庄规划可以不用资质了也鼓励社会各方力量到农村去做。但是也明确要求规划要符合农村实际得住在那儿和农民┅起搞规划，不是城里人到那儿走一趟画一个图就走了，拿点钱这是我们必须要关注的一个很重大的问题。

我们最早在郝堂村的实践孙君老师提出“把农村建设的更像农村”，据说这句话可能会进入今年有关的文件乡村振兴战略就是要把农村建设的更像农村，而不昰把农村建设的像城市

路径五：大力发展乡村旅游促进全域旅游

抓住有特色资源的村庄建设推动乡村旅游

总书记讲，新农村建设一定要赱符合农村实际的路子遵循乡村自身发展规律，充分体现农村特点注意乡土味道，保留乡村风貌留得住青山绿水，记得住乡愁

现茬乡村规划、乡村建设，一些有志之士也进去了当然也有一些游资也进去了，各种形式都有有做得好的，也有到里面做个人作品的峩们不希望有那么多个人作品在里面，最好能够把更多面上的问题解决当然，想用你的作品来带动反映你自己的意志这是个人的事情，但是从农村建设角度来讲我们需要更多面上去推动农村的工作，形成一些可借鉴可复制和推广的经验

现在个别地方农村由于社会资夲进入后出现了园林化、庄园化、模式化、城市化以及贵族化的倾向，农村就是农村我们不是要把农村搞成个人的别墅，搞成贵族的庄園这是要避免的。

这是四川武胜县飞龙片区原来他们也是一个点一个点的整治村庄，后来感觉到总看不到效果索性集中起来，联片整治这下整出感觉来了，变成了继成都新五朵金花之后又一个四川省推动大家去参观学习考察的点这也可以证明，我们农村人居环境呮要联片整治就会有新的业态模式和新的发展出路

安吉是大家非常了解的，也是总书记“两山理论”提出的地方安吉的经验非常全面。在践行两山理论中实施了七大领域的全面整治：打赢蓝天保卫战现在的秸秆利用率已经达到95%；打赢“故土净养战”，所有的测土配方施肥在农村占了全部土地的80%有效控制了农村面源污染，化肥的过度使用；打赢“五水共治战”现在农村的水70%都已经得到了控制和治理。开展“厕所革命”厕所问题已经全部解决。开展“垃圾革命”这也是100%解决。建改好一栋房子建设一个“县域大景区”，做了这么哆扎实的工作后不可能不是大景区了，又有那么好的自然山水显然这是自然而然的、水到渠成的，所以要把天、地、水、房、厕、垃圾作为重点做好

打开创意空间，推动乡旅升级

如果做一般性没有太大的进展，因为各地都在做你要想做的话，可能要有一些新招数、新方法包括使用功能升级，乡土特色升级设施服务升级，体验生活的升级就是把城乡融合在一起想，我能做什么怎么样才能做起来，这样来做

路径六：以县域为单元全面落实精准扶贫

聂荣臻：“阜平不富，死不瞑目”

河北阜平是总书记主持中央领导工作以后去嘚第二站第一站深圳改革开放，第二站就到这儿住了一个晚上，酝酿着精准脱贫、精准扶贫

这个地方离北京很近，在太行山的深山區晋察冀边区政府所在地，当时8万老百姓支持12万八路军还有北方局晋察冀边区政府，非常不容易坚持了14年，不仅仅是抗战抗战后、抗战前都在支持。总书记去那儿看那儿的老百姓非常贫困，“阜平不富死不瞑目”，是聂荣臻老帅离世前给中央留下的话总书记慰问老百姓，鼓励大家要脱贫致富

我们组织了23个设计团队，大概500多个设计师投入最高峰的时候驻村的规划师有将近100人，这是总书记去看的那个老乡的家改造完成后的情况。他们说总书记还会再去看要保持当地的特色。

总书记去看了顾家台养老院确实很不容易。他們的钱哪儿来的他们就靠荒山整治，把土地指标整理出来转移出去，因为当时领导给了他们一个政策就是他们的土地指标可以出线。后来汪洋同志去调研之后把这个用到了全国连片的贫困区。

改造完成以后的顾家台养老院

路径七：以集成适用技术体系推动农村绿色發展

这也是乡村振兴战略中提出来的内容很多、很全，我不展开说这是内行都知道的事儿。比如我们要研究一些低成本的可以用于农村的先进技术

智能玻璃厕所——以旅游为主的村庄可以使用。人一进去百叶窗就自动关人一出来百叶窗又打开，是透景的上面是太陽能板，使用太阳能解决动力装置

彩色透水集水整体路面——解决美化问题。造价比沥青混凝土每平方米便宜10块钱其实各地都在使用，我觉得这些比较成熟的技术我们都可以大胆的用于农村的发展和建设

安徽三瓜实践昭示城乡融合发展

我们最近这两年集中力量做的一個事情是安徽巢湖地区的三瓜公社，希望大家有空可以去看一看这又一个社会资本淮商集团进入，150平方公里103村，现在已经投入2个多亿准备投3亿。这里面有我们国家最先进的一些产业包括北大的生命科技园都在这儿。也有最良好的支撑这些先进产业的环境我们把农村做了彻底治理，包括土地、水等等

效果还是不错的，10个村改造了3个村分别叫东瓜、西瓜、南瓜，所以建了一个三瓜公社今年10月5号15點37分14秒已经达到本次度600万人，国庆七天突破100万人次我们希望在未来的发展中应当更多去争取城乡共同融合发展的机会。淮商集团原来准備15年回本现在已经计划10年就完全可以回本了。

乡村振兴是全面振兴乡村建设是系统建设

乡村建设应当是一个系统的建设，把各地的做法理了一下可以总结为:

一体城乡，城乡功能互补城乡功能空间融合，城乡用地混合、城乡服务共享城乡社会共治。

二农为主农村嘚建设不仅是村庄建设，应当是农民主体村支两委主体，依托他们推动建设

三建齐发，农村建设不仅仅是村庄建设应当包括现代农業建设，还要包括基层政权建设就是党群建设。

四本为要主要讲农村的发展，我们要尽可能的利用本地材料本地的工艺，本地的工匠本地的习俗，这样才能使农业的农耕文明全面得以传承

五全共识，农村的建设应当是全领域、全过程、全职能、全部门、全体人夶家要共同关注的事儿。

六事同举今天乡村的建设应当是规划、设计、建设、管理、运营、维护，应当是系列化的

七素统规，我们规劃山、水、林、田、路、村、房七个要素统一规划建设。

（文章内容选自于李兵弟在我院主办的“乡村规划振兴与实践”专题研讨会上嘚演讲）

“浙江实践与启示”专题研讨会

本期研讨会是清华大学两岸发展研究院主办的“实施乡村振兴战略”系列研讨会之一浙江是中國革命红船的起航地和改革开放先行地，是习近平新时代中国特色社会主义思想和“三农”思想的重要萌发地会议将聚焦乡村环境治理、生活污水处理、垃圾分类处理、经典民宿等议题，共同交流探讨浙江经验助推各地乡村振兴战略的实施。

主题一：科学实施和推进乡村振兴战略

1.在乡村振兴中把握若干关键问题

2.在乡村振兴中深化农村产权制度改革

3.在乡村振兴中深化“两山”理念践行

主题二：乡村振兴的蕗径探索与思考

1.民宿、田园综合体如何规划设计与运营

2.实战案例解析与分享

主题三：浙江乡村振兴的探索与实践

1.习近平在浙江对”三农”笁作的重要论述

2.浙江乡村振兴工作重点

3.浙江经典案例解析与分享

主题四：农村农业水污染治理技术

1.水环境保护的基础知识

2.农村水环境保护嘚技术策略

3.农村农业主要污染治理技术

主题五：金华农村环境整治的经验总结

1.如何做到垃圾分类长效机制

2.五水共治的思路与策略

金东区（廳上村→六角塘村→江东镇集镇→湖海塘→美保龙生态养殖场）

1.美丽庭院打造乡村景观营造，小城镇整治

2.农村垃圾分类生活污水处理，厕所治理

3.基础党建村民自治，乡村礼堂

浦江县（翠湖→治水馆→同乐→生态廊道→新光村→马岭脚村）

1.五水共治产业提升

2.环境治理，乡村民宿

报名咨询：王老师 (手机&微信)

2015年6月7日冯长春教授在中国城市規划学会乡村规划与建设学术委员会和同济大学建筑与城市规划学院共同主办、上海同济城市规划设计研究院承办的“美丽乡村--2015乡村规划敎育主题研讨会”上所做了主题发言及问答。本文系根据速记稿整理未经原作者审定。

冯长春教授 北京大学环境学院城市与区域规划系系主任

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会副主任委员

各位老师下午好！非常感谢同济大学提供这次非常好的交流机会，让我們把这几年从事乡村规划领域国家科研的情况跟大家交流一下总体上乡村规划领域，“十一五”的时候叫城镇化与城市发展领域到“┿二五”的时候就独立成村镇乡村建设领域，乡村的有关研究就是在这个基础上展开的

上午几位老师说了乡村研究能不能解决村镇乡村發展的实际问题，我们在研究过程中也在探索可能有一些普适性和一般性的规律，也结合不同地域和类型来进行规划研究最近一些单位也希望总结，还希望能够把成果集成后进行应用可以说，从过去不重视乡村到现在重视乡村，包括大学、科研机构、政府部门都开始关注乡村这是好事。相比以前只要一谈起城市研究，包括城市规划或者乡村规划就都被认为没有什么科学问题和技术问题，觉得仩述领域太软现在虽然仍被认为比较软，但是已经觉得很重要所以将村镇乡村研究列入了国家重大领域。

乡村规划研究作为重大领域从“十五”开始起步。“十五”的时候只支持小城镇发展和规划到“十一五”列入一个领域得到支持，再到现在国家研究经费不仅投叺到规划方面还包括乡村环境、住宅建造、新材料技术等方面，如果加上土地、空心村整治、环境等领域相关的科研经费还是比较可觀的。从去年开始科技部做了一些“十二五”科技支撑项目的评估，同时也对“十三五”还未来五到十年的科研需要进行了预测，希朢结合国家中长期科学技术发展的规划为未来提出一些优先主题。

我们在做“十二五”和“十三五”评估过程中对国内外列了五个方媔进行评价，总共有11个子领域方向涉及到规划包括可持续发展村镇乡村规划、可视化村镇乡村土地规划、空废土地综合整治、村镇乡村公共服务设施规划、生态环境修复、环境监测、水污染和废弃物等。通过对这十一个领域进行评价和预测最后形成国内外技术竞争力的綜合性研究报告，为“十三五”制定科技规划提供依据

村镇乡村规划领域，科技部课题成果主要体现在规划决策支持系统还有信息平囼建设、监测技术、标准规范、政策法规。因为国家科技项目强调的是技术政策法规更多的是社会问题，所以并不单独列出来但在大嘚项目里面也都有涉及，通常将它们列入其他规划项目里并由专门的课题研究

“十一五”课题里还包括新农村建设的项目，“十二五”涉及规划的课题和项目包含了数据采集、规划、公共服务、公共平台和数据建设等几个方面，其他还包括饮用水的治理、污水处理等方媔的研究工作其中一个项目叫“村镇乡村区域空间规划集约发展”，承担的就是产学研结合的研究工作希望把研究成果投入应用和示范，参加的单位包括同济大学、武汉大学、中山大学、东南大学、重庆大学还有一些规划院，也包括土地规划和城市规划的结合

乡村規划领域里，县城、建制镇、乡村等都算在研究范畴里这样就包括了两万多个建制镇，64万个行政村300多万个自然村。据统计从年300多万個自然村里只有15万个村庄编制了规划，当然这个统计数据的比例可能比实际偏小但是据我了解，应该不到10%住建部做小城镇和村镇乡村規划的示范点规划，当时也讲了不到10%规划可能对现在发展比较快的乡村有指导意义。为了更好的应对未来的发展需要我们对一些主要問题进行了梳理，也想听听大家的意见

第一，村镇乡村体系空间布局问题（村镇乡村）原来是自然形成的，缺乏科学的选址分布比較零乱，结构形态不合理特别是遇到自然灾害突发事件时的损失就比较严重，比如自然灾害对西南山区村镇乡村的影响比较大从空间哋域上，村镇乡村的空间重构是一个问题并且随着发展，村庄消亡问题也较为突出如一些村庄通过村庄整治，还有一些通过规划而迁並消失如北京市就将水源地、山区的村庄迁移出来重新进行规划建设。

第二基础设施和公共服务设施的配置不够合理或者缺乏，特别昰农村地区这样不利于城乡一体化的发展，所以在这方面可能需要加强研究

第三，传统历史文化村落保护、修复和再利用的形势较为嚴峻为了发展旅游，对原来村庄进行重新修复或者是重新建设，导致村庄消失景观破坏，原来的乡愁记忆都可能会消失

第四，村鎮乡村用地粗放浪费现象严重占用耕地问题突出。原来说城市扩张比较快现在农村的建设和村镇乡村建设反而加快，人虽然减少了一個亿但宅基地增加了很多，最高的人均宅基地有四百多平米将近五百，平均人均宅基地在280平米左右严重超出了国家有关标准。但是各地不一样像内蒙人均耕地多，占的就比较大因此提出来如何对村镇乡村、村庄进行整治优化，提高节约利用水平的议题

第五，缺乏针对村镇乡村体系规划的时空生长格局演变模拟分析以及仿真系统和大数据平台，难以对农村各种资源进行有效配置和预测这其中僦包括村庄的形态和发展。我们提出模拟、仿真、大数据有人说城市还没有实现，农村怎么实现有人说应该提前做一些技术手段。另外科技部要求研究必须要有技术含量没有技术，别上研究我们因此从这一方面进行了总结。

第六现行村镇乡村规划技术规范不成体系，技术标准不统一村镇乡村规划编制管理方面相关政策性文件、编制规范标准对新型城镇化或者城乡一体化的发展不能够很好应对。仩次专委会开会讨论很多老师提出来，编制标准是将来值得研究探讨的但有了标准以后，各标准之间、各规划之间的衔接有成了问題。现在城市几个大的规划已经提出来了“多规融合”、“三规合一”也有人提出来农村这么小，搞那么多规划更不知道怎么用了，哽不知道怎么实施

上面这些问题不可能涉及全部。但就上面这些问题乡村规划方面的重点研究方向大致可以归纳为几个方面。

第一從村镇乡村土地节约利用，怎么把数据能够摸清楚调查、监测、调控。

第二空间功能发展模拟和空间规划布局。

第三怎么加强公共垺务设施规划布局决策，以及建起来以后怎么用和如何监测管控

第四，从乡域或者县域这样更大的范围来配置基础设施确定标准怎么規划、建设，还包括建设、投融资等方面的研究村镇乡村发展必须有产业的支撑，从生态产业链的构建和生态公共修复来考虑产业发展也有人提出农村的三产，一、二、三产怎么发展才能带动农村发展。

第五空心村和废弃土地的整治和优化配置。过去有的地方发展赽空心村的整治或者拆村并点做的比较多，但也出现了一些被动问题比如农民被上楼。因此要从技术上来研究怎么让农民更有积极性。

第六农村的发展建设缺乏一些标准数据的支撑，需要既能实用又能好用，并且在平台上能够找到的数据当时王凯院长特别强调這个，我们把这个作为方式之一也有人认为，在有了数据后应该做一些包括规划的服务系统、管理平台的研究。

此外同济大学在乡村环境整治方面是强项，因此针对乡村环境整治提出了未来四个方面的技术方向（包括村镇乡村饮用水安全保障技术、村镇乡村农业面源汙染治理技术、村镇乡村污水处理技术、村镇乡村生活垃圾处理技术）

根据上述研究方向也提出了一些愿景，比如有哪些值得研究用哆少年可以把技术研究出来，多少年可以推广实施应用达到什么效果等。当然这是从预测角度也通过征询各个专家的意见来提出来的。具体的时间有时候要好好推敲

国家科技发展新提出从“十三五”进行改革创新。过去主要分为基础理论研究（“973”计划）、前沿技术（“863”计划）、共性技术（科技支撑）还有小的，比如国际合作从“十三五”开始，国家把基础理论、前沿技术、共性技术和应用示范进行全链条的研发取消了“973”、“863”等科技支撑的称谓，把这些研究统一到国家或者重点重大研发计划里面重大计划的设计应包括基础、前沿技术和共性技术。共性技术要能为部门能够提供实施应用比如国土部门、住建规划部门。从部门使用的角度以及技术应用嘚示范工程角度，进行考虑设计

研究任务的确定要根据目标、根据国家新的战略设计来确定。我们开过一些研讨会专家们提出来一些鈳以探讨研究的方向和课题，也希望将来能给国家提出一些重大研究计划的设置建议甚至基础研究可以考虑争取国家自然科学基金的资助。在前沿技术和基础理论方面我们讨论出了五个方面，当然不是很全面可以共同讨论并为国家有关部门提供建议。

第一村镇乡村聚落体系演变规律与发展机理研究，比如长三角发展比较快这个体系和上层城市，再往最下是什么结构怎么演变、重构，把握其规律機理

第二，乡村“三生”空间判别与划定技术考虑到生态环境破坏比较严重，因此提出从乡村三生（生产、生活、生态）空间来考虑如何从大的区域来考虑协同、协调发展，包括现在京津冀协同发展就是从空间上怎么协调。

第三作为共性技术，主要是原来的科技支撑你能够出一些具体应用，涉及一些技术方面和土地资源方面后面列了一些规划，但有的时候有些地方连村镇乡村规划体系内容都沒有全覆盖我们应该研究这些全覆盖的内容，从体系到总规有什么技术标准然后再到公共服务，这也是相对区域性的包括详细规划、用地的评定、基础设施的配置，再到废弃空心村的整治和传统村落的保护这些都是共性技术，共性技术研究出来也有差异比如这个技术在东部地区更适合，要分地域性进行研究下面写的比较详细，比如针对农村的修建性详细规划应该研究哪些大的方面。将来是做這个研究可能会细化，但是有一个大的框架让大家明白应该研究哪些。有的写的详细在有限的时间内能不能研究透、研究完，还有研究到一定程度是有一个阶段，还有时序分步骤的研究，不可能一下子涉及到要挑重点进行研究。这是从大的任务上可以细化将來这是一个项目，下面有什么具体的研究课题研究的子课题，从而提炼出你的技术

第四，这些共性技术研究上将来选择典型的，或鍺某一类的去示范将来示范以后，实实在在能够看得着的比如能够展示长三角空间布局的演变过程。示范工程应该针对全国这么大嘚地域，各个区域有不同特点在某一个区域应该去做哪些方面的示范工程，这些是初步讨论的比如环渤海地区的空心村比较多，做一個空心村集成示范工程；到长三角可能发展的比较快，城镇到村庄尤其是村庄的居住体系，怎么去做一些示范工程珠三角提出来“彡旧”改造，包括规划技术还有全域的规划，土地再开发、旧村怎么改造

原来考虑应该加强国际的合作，看看人家有什么经验因此吔设计了一些加强国际的交流合作的议题，以此来提升我们的规划技术

从重点研究来讲，涉及到三个方面理论和前沿技术、共性技术、示范工程。这个基础上我们可以形成一些成果或者未来预测的时候请很多专家来填。将来研究出来是和国际并行的还是领跑的还是滯后的，你要有一个诊断和分析如果你出来可以领先，国家就优先上这个项目如果是技术上并行但我们亟需，那也可以去做

我们列叻一些东西，但能上到国家重大研究的也就十来项应当有一个长远的科技计划可以去安排。以上就是我的一些体会和了解的情况也不佷完整。我们每次讨论有很多针对乡村的新的东西将来也可以去凝练，向上面反映谢谢大家！

袁奇峰（主持人）：大家有什么问题想問冯老师？

观　众：你好我是来自香港中文大学的学生，以前是学规划的刚才听了冯老师讲的有一个很深的感触，科技部的课题和我們以前跟着老师做的课题和自然科学基金有很大的不同自然科学基金是比较讲究自由选题的，包括科学问题的提炼研究等等都是自由仩报申请的。但是科技部的这些基金的使用一般是命题性的作文，也比较难做更多强调如关键技术模拟、技术集成的问题。请问是否囿考虑在一个大框架下也就是说大体上的研究主题是确定的情况下，可以让大家自由申请

冯长春：大的方向是确定的，包括“十二五”也发了一个指南你的大方向要和他一致，按照“十二五”在这个指南来申报和提交申请然后组织专家评审看看是不是可以上。当然咜也不是完全定死的因为大方向也是经过专家咨询，由相近领域专家一起讨论提出反复修改后形成的研究领域和课题。而且研究申请還要经过国家最高层的专家、咨询组的评审确定

袁奇峰：其实刚才前面的问题，国家科研基金项目、大型的科技课题也是可以申报的泹最大申报难度在于，申请者假如不是机构去做的话很难做得到不像自然科学基金，个人就可以申报和主持完成因为时间关系，我们這里的提问就到这里吧

冯长春（北京大学环境学院教授、系主任，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会副主任委员）

袁奇峰（Φ山大学地理科学与规划学院教授、中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会副主任委员）

（整理人：杨犇、奚慧、栾峰）

【摘　要】在乡村治理中乡镇政府扮演着重要角色，不仅有上传下达的作用而且对乡村基层管理有较大影响。从基层乡村治理实践来看乡镇政府面临着上下不讨好嘚双重困境：一方面，架空体制所设置的权轻责重地位使其因无法满足乡村居民的需求或利益诉求而与农民产生紧张关系另一方面，乡鎮干部服务意识淡薄、消极怠政、避责趋利等行为加剧了体制矛盾这种双重困局是架空体制与乡镇政府功利取向能动性两方面作用的结果。其中体制的架空作用削弱了乡镇政府提供公共服务和疏通民众利益诉求的实质性权能，使其目标功能被悬浮;乡镇政府的现实能动性則加剧了村民对镇政府职能缺位的不满

【关键词】乡村治理；乡镇政府；双重困境；体制；能动性

在当前的乡村治理结构中，乡镇政府莋为基层的正式行政机构直接面对乡村落实各项方针政策和制度规定，是连接国家与基层社会的“桥梁”和纽带在服务型政府建设过程中，乡镇政府承担起供给公共服务、落实惠农政策、维护乡村秩序等多种职能因而也就被称为新农村建设的“桥头堡”或“连心桥”。近年来一个值得关注的现象是，在农民对政府总体较为满意的情况下中央政府获得的评价最高，而离基层最近的乡镇政府所获评价較低甚至低于对村委会的评价[1]。同样上级县区政府也往往将政策落实失败、行政效果不佳等问题归咎于乡镇政府，认为乡镇行政绩效鈈高是由于乡镇政府未能认真履行自身职责与此同时，这些遭到差评的乡镇干部自身也时常会表达各种无奈和抱怨：“在所有公务员中我们干的活最多最累，但工资却最低有时还不为百姓所理解，就像风箱里的老鼠———两头受气”本文以甘肃省C镇为例，进一步探討和研究：为何乡镇政府在乡村治理中遭遇上下不讨好的双重困境?乡镇政府的双重困境是通过什么样的机制而产生的?

一、关于乡镇政府的研究及理论回顾

自乡镇建制设置以来乡镇政府在连接国家意志与社会诉求中的重要作用使其成为基层治理研究的重要领域之一。关于乡鎮政府的研究概括起来主要有“结构—制度”和“过程—事件”两种研究进路和策略。“结构—制度”分析路径注重把乡镇政府视为一種组织强调对其进行结构分析和制度分析;而“过程—事件”研究策略则强调乡镇政府是一种利益主体和治理主体，重视研究其行动及其筞略

关于乡镇政府的研究，形成了多种多样的观点和理论解释概括起来主要有两种理论倾向：一是体制论，二是策略论例如，荣敬夲等提出“压力型体制”用来解释像乡镇政府之类的政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取数量化任务分解的管悝方式和物质化的评价体系由此，乡镇政府在与考评奖惩密切关联的“一票否决”制压力下运转[2]（P28）王汉生等也曾用“目标管理责任淛”这一概念来概括体制对农村基层政府运作所产生的影响，认为这一体制是以构建目标体系和实施考核奖罚为运作核心、在行政体系内蔀以及国家与社会之间建构的一套以“目标—责任—利益”为链条的制度性关联方式这种实践逻辑对基层政府的社会治理产生了复杂的影响[3]。此外张静提出，在后农业集体化时代市场经济的发展与乡镇建制的恢复使基层政府从管理者转变为“政权经营者”（或“公共資源垄断经营集团”）[4]（P2）。在这种经济组织与政治组织合一的双重角色中基层政权利用政权身份从事经营活动的行为销蚀了权力合法性，离间了国家与社会的关系在财政体制改革与地方政府经济行为关系方面，国外学者魏昂德、戴慕珍等人进行了深入研究魏昂德发現“分灶吃饭”与“财政包干”财政体制改革使地方政府经济行为开始向市场化转变，从而提出“政府即厂商”理论[5]该理论认为地方政府就是厂商，政府官员就是董事会成员、是具有市场取向的代理人和行动者与之相似，戴慕珍从制度因素出发认为财政体制与农业的非集体化改革是促进地方政府积极推动企业发展的强大动因，并以“地方法团主义”理论解释这一时期企业发展的根源[6]

周飞舟从项目制囷“悬浮型政权”的角度探讨了社会治理问题，认为农村税费改革切断了乡镇政府攫取乡村资源的制度性途径导致原本依赖抽取农村资源运转的“汲取型”政权转变为功能弱化的“悬浮型”政权[7]。

与体制论的视角和解释不同策略论强调对乡镇政府行动策略或能动性的考察和分析。如付伟曾对基层政府间项目运作过程加以经验考察认为“项目治国”下的乡镇政府正在由“悬浮型”转变为主要负责处理项目进村后各种复杂利益纠纷的“协调型政权”[8]。李芝兰等以农村税费改革对基层政府行为的影响为核心分析了乡镇政府受农村税改制度影响由“被倒逼者”向“反倒逼者”角色转换的过程，认为面对上层制度改革基层政府并不是被动承受改革带来的财政压力，而是以消極行政的应对方式换取中央政府的资源支持即突出其回应制度约束的能动性特点[9]。孙立平等以“过程—事件”分析方法考察华北某镇征收订购粮过程发现镇干部在征粮时将人情、面子、常理等日常生活准则和基层社会观念纳入正式行为，采用了正式权力的非正式运作方式[10]与之相似，吴毅也运用这一研究策略解释了乡镇政权权力运作的特有方式（如“擂”“媒”）及农民以弱逼强的权利策略及其内在逻輯分析了乡村政治运作过程及其影响机制[11]（P599）。应星揭示了后人民公社时期集体上访事件中权力在国家与农民双向实践中的具体运作過程[12]。

已有关于或涉及乡镇政府的研究从不同角度考察和总结了“乡镇政府是什么以及如何运作”等问题。“体制论”倾向于将乡镇政府的诸问题归因于静态、宏观的制度和体制因素;“策略论”者则将乡镇政府的问题视为自主行为和能动选择的结果事实上，乡镇政府也昰在复杂的政治、社会和文化环境中开展基层治理的体制、制度和结构对乡镇政府的治理行为和治理效果确有型塑的功能，但可能并非簡单地决定同样，作为乡村治理体系中的行动主体乡镇政府也会按照自己的行动逻辑和策略来推进乡村治理，从而也会影响乡村治理忣其效果但乡镇政府也并非像想象的那样随意作为。因此理解现实中乡镇政府所面临的双重困境，或许需要寻找将体制与能动性两个方面因素综合起来的视角这样既能发现两方面因素的各自不同的作用，也能看到两方面因素是如何相互作用和共同作用的这样可以更加充分地解释乡镇政府的双重困境问题。为此本文通过对甘肃省C镇政府的经验考察，揭示乡镇政府在基层治理中所遭遇的现实困境以及這些困境形成的机理

二、乡镇政府双重困境的现实表现：甘肃C镇的考察

在乡村社会的现代转型期，乡村治理既面临着发展经济的任务吔要面对化解社会矛盾维持秩序的问题。目前乡村社会矛盾无论在发生频率还是涉及范围方面都要比城市社会更高、更加广泛，已成为社会转型期社会矛盾的重要方面[13]（P92）因此，维持乡村秩序、维护乡村社会稳定是基层政府治理的重要主题

作为维持乡村社会秩序的主體之一，乡镇政府承担着化解乡村社会矛盾、维持辖区社会稳定等职能并由“综治办”（全称“社会治安综合治理办公室”）负责开展楿关工作。在C镇“综治办”是较早成立的科室，现有成员包括三名体制内干部和两名公益性岗位人员为了解镇政府所面临的现实困境，我们可从镇综治办常规性工作和不确定的临时工作两方面去加以考察常规性工作是指按照明确的规章制度、操作模式、工作流程和特萣要求等开展的工作，具有制度化、程式化等特点临时工作是指应对突发事件和执行随机性任务等，具有非制度化和不确定特征

镇综治办任务繁杂，共有二十多项工作在常规工作方面，主要包括维持社会稳定、反邪教、禁毒、矛盾纠纷处理等

综治办日常维稳工作主偠包括上报信息和维持社会秩序两方面。信息汇报形式之一为填交报表包括定期汇总和不定期上报两种。定期汇总信息主要有综治办每朤搜集动态情报并定期上报的《矛盾纠纷排查表》由于综治办自身不从事该方面工作，因此只能通过各村（社区）信息员和司法所获取楿应信息后上报同时，每到特殊时期（如重大节假日和“敏感日”）综治办要通过村社区情报员了解辖区是否有异常事件，并严格根據不瞒报、不迟报、不漏报等要求每天按时向上“零报告”当发生异常社会事件时，综治办须将相关情况以书面形式报告上级各相关部門（包括区政府办、应急办、信访局、维稳办等）若事件紧急，则需将情况说明材料以传真形式发送给上级各办公室;如果情况不甚紧要上级没有提出特别要求，则综治办人员须在当日送达上级相关部门否则，无论何种原因延缓信息上报都会被认定为“迟报”并可能受到“一票否决”制惩责。

在维持秩序方面综治办的任务是在发生群体性上访、闹访、重大矛盾纠纷等“社会不稳定事件”时，即时到達现场了解事件缘由、疏导当事人情绪引导群众按照法定程序表达诉求。必要时综治办还需协助领导调处矛盾，并对此过程进行拍照、摄像等证据采集工作同时，综治办还必须在“特殊时期”对特定人员加以稳控以防其干扰正常社会秩序。虽然上级规定如此但与微弱的行政权力相比，综治办实际很难以制度化方式进行稳控而只能以非正式关系或非正式方式管控对象。

综治办反邪教工作的重点任務是为相关人员建档立案、向上报告信息以及在特定时间稳控该类人员的行为等首先，根据上级划定的邪教类型综治办对指定的邪教囚员分别建档，并通过及时更新档案信息实施追踪式管理例如，按照建档要求综治办各季度与邪教人员进行一次谈话，了解其近期思想状况据此填写谈话记录、完善管理对象档案。其次每年5-7月，综治办上报《反邪教排查表》为上级工作提供基本信息。此外综治辦还要随时通过各村社区情报员、信息员上报搜集情报，以确认辖区内是否存在“新滋生不稳定人员”若发现此类情况，综治办须及时姠区政法委汇报并等待公安等部门处理，其自身则无权干涉“他们（指区级执法部门）有执法能力。我们什么都做不了只能给上面嘚提供情报。我们就是上面的情报员因为我们没有执法能力，我们只能向他们提供下面的情况是怎么样的具体怎么做就是他们的事情叻。”（1）

在禁毒方面综治办主要负责向下传达指令、督促和检查各村社区禁毒专干工作，以及上报信息等发挥衔接上下级组织的功能。

在镇政府监督和指导之下禁毒专干的职责是对管控对象进行建档并动态完善，即对辖区派出所确认的吸毒人员分类建档（一人一档）完整填写每个人员档案中的个人信息、帮教表、备案表、谈话记录等。在所有管控对象中禁毒专干以辖区内被指定的1-3年康复（或戒蝳）期吸毒人员为重点进行建档和帮教，对此类人员施以引导、转化和管控以抑制其复吸。以重点管控的一年内社区康复（或戒毒）者檔案管理为例这类人员的档案以红色为标记区分，包括个人信息、谈话记录、思想汇报等15项内容这些材料通过两种方式获得：一是由派出所提供。反映戒毒人员吸毒史情况的档案信息由派出所提供如吸毒人员第一次被抓获的时间、地点、原因及戒毒期间的每次尿检结果等。如果尿检结果显示戒毒人员再次吸毒则由派出所处理。二是由禁毒专干根据工作情况填写档案的谈话记录、思想汇报等材料由綜治办通过联系戒毒人员本人或其家属完成。综治办要求戒毒人员定期按时到综治办报到汇报思想状况并亲自书写近期思想汇报、按手茚。在与戒毒人员进行一问一答式交谈后专干整理记录谈话内容并归档。有时专干也通过入户、与吸毒人员家属谈话了解吸毒人员思想状况。年底时禁毒专干对每个吸毒人员填写上半年和下半年的《年度考核评定表》，并分别由村社区、派出所和治安副镇长签字此外，专干还需要根据村书记、镇领导干部对戒毒人员进行一对一帮教的情况填写《领导帮教表》当吸毒人员较多而无法逐一实施帮教时，便从中挑选一至三年内的戒毒人员由禁毒专干随同领导，对定期谈话、入户慰问、谈话内容进行记录、整理与归档

综治办禁毒的另┅项工作是建立禁毒工作台账，即对根据上级指定模版填写的各类表格进行备份目的在于留存相关工作完整的原始信息以及及时准确地查阅和汇总。

虽然上级要求镇政府通过以上工作维持辖区社会稳定但权力缺失导致其难以完成任务。对此综治办主任认为：“禁毒嘛，你凭啥让社区、让我们管呀?派出所都把他们叫不去我们能叫来吗?那不是胡整吗?让他签个协议，他不签写个思想汇报，谁给你写思想彙报呢?他把你赶出来呢如果我有这权力，说我把你抓拘留所去呢我知道你吸毒呢，我抓住做个尿检送到戒毒所里去，那他们还是害怕呢你（综治办）现在啥权力都没有，就是个空架子……现在我们就只有宣传坐下了编文件、编（虚报）数字，再就没有”（2）

综治办处理矛盾纠纷的任务包括上报信息和处理群体性事件（情节严重的5人以上事件）两方面。其中信息上报主要指根据要求填报表格，這些表格分为定期上报和非定期上报两类由于综治办不负责调处村民个体间矛盾纠纷，因此很多定期上报的数据只能从处理此类事件的司法所和信访办获取此外，上级经常以QQ群、微信群等形式不定期地下达任务对此，综治办须严格按照规定格式和要求填写不能有所變动。即使表格内容与实际情况不符镇政府也要根据上级意图完成。

此外综治办还负责处理情节严重的5人以上群体性事件。但是由于鈈具有实际权力综治办很难有效解决这些矛盾。“我们管的就是重点人员神经病、法轮功、吸毒人员、打架斗殴的……对这些人我们呮能在嘴头上喊喊，你把他们没办法我们没有任何权力，不像公安局铐子一拷，我有权力抓你;不像法院锤锤子一敲，我有权力判你我们什么权力都没有啊!如果有啥事了，村民会给110打电话那你要我们是干啥的?让我们再干什么?解决矛盾时，我们只能动动嘴皮子让双方你让一步，我让一步或者双方各打50大板，有什么平分就完了也不管公平不公平，法律不法律如果协调之后当事人反悔，那就告诉怹们：法院的门开着呢去打官司……司法所每调解成功一项案件区司法局给100元，我们镇上什么都没有呀我也不愿意去调解，要不然我早就发财了”（2）

相应地，村民对镇政府在矛盾纠纷调处中的这种行为颇有怨言：“镇上的那帮子根本不管事那次我家和邻居起冲突，两拨人打得特别严重如果最后不是差点闹出人命，他们肯定还是不管”（2）

综治办日常工作具有较强的偶然性和应急性，即经常应對很多突发性事件如群众闹访、群体性上访等。在上级对维稳工作实行“一票否决”的压力型体制下为了防止事态扩大、矛盾加剧或演化为影响社会秩序的“不稳定因素”，综治办必须在没有实际权力和既定规章的情况下根据具体情况采取各种权益性和策略性应对措施，即镇干部所说：“我们没有固定的工作手册”以下以一次突发性矛盾事件的处理过程为例，分析综治办在临时性维稳工作中的角色

2013年4月，镇政府以Y村为起点全面启动×项目建设的征地拆迁工作征拆前，区政府公布的《征地拆迁安置补偿方案》规定被拆迁户可选擇现房安置或期房安置作为房屋安置方式。（3）其间为了动员村民尽快签约，入户宣传政策的干部向村民承诺定会在发放过渡费的两姩内（即至2015年4月）按时建成期房。据此镇政府、Y村村委会（甲方）与村民（乙方）签订了《征地拆迁安置协议书》。但时至2015年5月多栋期房仍未动工开建（因区政府住房建设规划失误所致）。此时翘首盼房的村民既被停发房屋过渡费，又没有得到政府承诺交付的期房於是，拆迁户愤而上访镇政府认为镇政府未按期交房的行为违反了双方已签订的“协议书”，向镇政府提出续发并增加过渡期住房补贴、退还与期房价格对应的征拆补偿款、明确期房交付时间等要求但连续两次上访后，拆迁户都被镇政府告知拒绝支付任何补偿于是，眾人在群情激奋之下集体上访区政府要求政府满足其利益诉求。事发后区政府迅速要求镇政府自行稳控上访局势、化解矛盾。

事后負责处理本次事件的综治办主任说：“按照要求，区上就是应该发（村民提出的补偿要求）但是区上就是不发，还要求我们去把人稳住我们怎么稳住呢?!我们是怎么稳的?就是去吓唬他们（上访群众）：‘你们再闹，就把你们抓掉呢!’群众去区政府上访期间区上让我们天忝入户，盯死那几个带头的人然后去给每家每户都通知到：这种行为是错误的做法，再做就把你抓掉呢!即便镇上的干部去跟他们说重點也是首先说再闹就把你抓掉呢，第二就是强调这么做影响你子女以后的事情那再还谁上访呢?再谁都不敢上访。然后这件事情就不了叻之了。最终区上的答复就是再闹就抓掉!嘴闭紧了回家把日子过去。你有那些钱过日子少那些钱也过日子，你回去悄悄地过日子去!我們就是坏人我们得天天去给他们解释去，我们得天天去给他们‘下渣子’（方言意为使坏）去……我们就是个受气包、皮球。老百姓鈳以踢上级也可以踢。”（4）

事后访民说道：“镇上的那帮子根本不为百姓们想，光为公家（政府）想着呢……这帮人把贩大烟的、搶劫的、偷的不抓去着光知道跑到这里吓唬我们!”

可见，综治办在维稳、反邪教、禁毒等工作中主要扮演着“信息员”“劝导员”“教囮者”“记录员”和“灭火器”等角色基层治理中，这种以应付上级任务为主、与乡村社会利益结构分离的行为引起村民和上级不满：┅方面镇政府被动治理行为因偏离调解矛盾、维护秩序等基本职能而引起村民怨言;另一方面，镇政府又因权能不足、无法达到任务目标洏遭到上级指责

三、架空体制、功利能动性与乡镇政府双重困境的形成机制

所谓架空体制，就是在行政体制和乡村治理体制中乡镇政府具有被架空的倾向。具体而言在基层治理体制中，县区政治组织通过等级化科层制、属地化管理制等控制决策权、行政权、人事权等偅要权力从而削弱镇政府提供公共服务和疏通民众利益诉求的实质性权能，使其处于目标功能悬浮的被架空地位

第一，等级化科层制、属地化管理制与目标管理责任制相互作用导致镇政府处于被架空地位使其因权责失衡成为悬浮型服务者或结构性矛盾的主要责任者（即“挡箭牌”）。这突出地体现为镇政府在行政化服务中的权责矛盾具体言之，一方面等级化科层制中，镇政府在服务工作中不具有唍成相应工作的实际控制权（如行政决策权、执行权、监督权等）处于被上级“绕开”的位置。这种权力微弱的状态极大地抑制了镇政府治理社会矛盾、维持乡村秩序的权力空间例如在维稳中，管控吸毒、邪教人员以及重大矛盾纠纷事件等都由派出所解决镇政府仅仅負责收集和上报信息等，并无实际调处权也就是说，由于缺乏与责任相匹配的权力综治办无法完成规定责任，只能成为执行政令的“凊报员”“信息采集员”“记录员”或“劝导员”等无助于解决实际问题的辅助性角色

“我们不能责令吸毒人员干什么，不能因为某人吸毒把他抓到劳教所去只有公安才有这个权力。我们的工作只能是配合派出所的公安人员搞好禁毒工作……（吸毒人员）见了警察还害怕一些把我们，哎!根本瞅都不瞅!所以让他配合你工作根本是不可能的。你找他们（戒毒人员）写思想报告谁给你写!你要是找得紧些，到他们屋里去他还把你轰着出来呢。”（4）

“综治办要实现其规定职能必须至少要有法律手段。作为乡镇级政府如果没有一些法律手段根本无法管理……其实说白了，我们综治办就是执法机构所有的执法都在我们这里，但我们没有任何权力也没有执法资格。所鉯很多工作都是坐在办公室里吹（虚造）下的”（4）

另一方面，与等级化科层制中微弱的行政权力相对属地管理制度和考评制度强化叻镇政府承担行政后果的责任者地位，使之处于权轻责重的矛盾地位例如，根据上级“只看结果、不问过程”的考评方式镇政府在权能弱小、考核不达标或违反相关规定时被“一票否决”或施以严厉处罚。

“万一发生了什么重大事件因为我们没有及时上报导致上面不知道，这就是我们的责任这个我们是要担责任的。但是很多事我们不知道就发生了所以上面就说我们信息不灵通啥的。虽然我们办公室人员有限无法完全及时得知全部信息，那上级不管这个认为这是我们自己的事情。”

“乡镇是上级政府的一只手只是落实、干活嘚，没有决策权县区级政权有决策权、执行权，我们只有落实权还有挨打权。干得好了他说你干得好，干得不好他的错就说是你嘚错。我们综治办有二十多项任务包括涉密的、执行权力的，但是我哪里的权力呢?我记得2012年的时候市上去开会了市上的领导说我们这鈈对那不对，全是我们的错……只要群众反映大上级就觉得是我们做得不好。”（5）

这些现实反映出在体制的架空作用下，上级有权淛度化地转移矛盾从而使镇政府成为承担矛盾责任的“挡箭牌”。正如办公室主任所说“啥都是画个圈圈就给你乡镇撂给了”这里的“圈圈”是指强调镇政府责任者身份的各种制度。以2016年甘肃省杨改兰案问责处理结果为例：事发后县乡村三级工作失职责任人员同时被黨内纪律处分，其中副县长受到党内警告处分镇党委书记、镇长和副镇长分别受到党内严重警告处分以及留党察看一年处分，建议行政撤职[14]显然，与县级干部相比镇干部受到的惩罚力度更大。可见正是多重制度矛盾构成的架空体制导致了镇政府权轻责重的后果。

其佽上级通过控制人事权影响镇政府行政目标，使其成为架空体制下执行上级指令的“一只手”这种架空作用突出地体现在临时任务中，尤其当村民诉求与上级指令矛盾时镇政府成为单轨制中应上级要求干预村民利益表达行动、解决社会“不稳定事件”的“灭火器”。茬上述案例中镇政府在事件发展的两个阶段分别扮演了官民矛盾的传导者和村民抗争行为的压制者，并引发了村民的强烈不满首先，茬下达指令阶段体制的架空作用导致镇政府成为乡村社会矛盾的传导者和直接应对者。在上级人事控制权的作用下镇政府以执行上级の令为基本职责。如此当上级决策与村民利益诉求不一致时，镇政府传达上级意图的行为便成为自上而下传导官民矛盾、使政府与村民雙方潜在利益冲突对接的过程当利益矛盾显现之后，镇政府又由于直接面向村民而首当其冲地成为村民表达不满情绪的对象可见，在體制的架空作用下当政府体系与基层社会诉求发生矛盾冲突时，乡镇政府因处于上下两面的对接点而充当了直面村民不满情绪的“替罪羴”和预防上级政府权威受损的“防火墙”[15]（P167）

此外，在村民集体上访政府阶段体制的架空作用激励镇干部以追求晋升空间为目标积極达到息访目的。上级总是以人事权为核心引导下级的行政目标在这种权力逻辑下，应上级平息民愿、解决社会矛盾的要求镇干部采取严防死守、威胁警告等各种非正式手段达到息访目的，并由此从矛盾焦点的传导者转变为代上级解决冲突的社会矛盾压制者在此，上級以行政权力命令镇政府抑制村民抗争的行为既反映了镇政府与村民利益结构的分离也体现了镇政府在任务压力和“只能用嘴工作”条件下策略化“摆平”乡村矛盾的能动性特点[16]。最终虽然该事件以村民罢访告终，但镇政府以强制力威慑村民、迫使村民弃访的方式阻塞叻村民制度化表达利益的渠道加深了村民对镇政府的不满。由此看出在体制的架空作用下，镇干部积极执行上级任务的内在原因在于避免上级追责以及寻求政治发展空间的动机这反映出镇干部作为独立的利益主体避责趋利的能动行为特征。恰如镇干部所言：“你要是哏上面说因为这个或那个问题无法执行那上面就会说，你能不能干?不能干了还有人干呢再说，同一项工作其他人都不说啥，就我一個人说因为这个那个没法干那也显得我太没有能力了吧。我以后还怎么继续混”“领导派你来就是要让你解决问题的。你如果一次次說因为这个那个没完成那你就会发现你被抓了一条条‘小辫子’。当这些‘小辫子’多到上面无法再忍受的时候那你就可以滚蛋了。”（5）

镇政府所承担的压力是否完全是体制或制度安排决定的呢?显然不是基层百姓以及上级政府对乡镇政府的直接抱怨和不满，常常会依据镇政府的具体行动事实也就是说，体制因素是通过镇政府的治理行为而产生实际效果与此同时，镇政府也是在相应的体制环境形荿某种行动策略倾向的因此，镇政府的双重困境与其自身的能动性或行动策略选择也是密切相关的镇政府的能动性是指在可选择的空間里所作出的行动选择。在C镇镇政府的能动性一方面指镇干部为维护个人利益或拓展个人政治发展空间而主动迎合上级要求，另一方面指镇干部缺乏工作积极性以应付、选择性执行等方式消极应对上级指令为目标的行事方式。在乡村矛盾治理中综治办通常会采取“事件性处理”方式，即当矛盾事件发展成为危及社会稳定、影响自身考核结果的“问题”时才采取措施解决矛盾“我们干的很多都是良心活。有些不想管的我们也就不管了”（6）

“又不是我自己家的事，我那么费心干什么先不管了，撂下去”（6）

欧阳静在桔镇研究中吔发现，“政府部门的真实态度是只要在我的这任期内不出事，管它（辖区成员的邪教行为）是违法还是合法绝对不会‘自己给自己找事做’”[17]（P131）。镇干部这种偏离服务本质的自利取向、消极行为进一步弱化了镇政府维稳职能的发挥加剧了其目标功能的悬浮化，从洏因无法满足公共服务需求而引起村民不满换言之，在结构因素之外镇政府治理绩效还同时受到镇干部责任担当、服务意识和避责趋利等自主行为的影响。由此发现基层治理中，镇政府并非只是处于被架空位置的“悬浮者”或只能为项目实施跑腿办事的“利益协调者”而同时扮演着消极行政者等各种偏离目标功能的角色。

可见作为基层治理主体之一，镇政府承担着维持社会稳定、化解社会矛盾、穩控重点人员等关系到乡村社会稳定的多项综治任务然而，镇政府也同时面临着职能虚化、治理功能弱化甚至治理目标异化等问题这種后果源于两方面的因素：一是在体制的架空作用下，镇政府因权责错位而扮演脱离乡村需求或抑制村民利益诉求的双重角色日常工作Φ，镇政府扮演着“信息采集员”“情报员”“劝导者”等基本无助于维持乡村社会秩序的角色当官民矛盾引起社会不稳定事件时，镇政府又转变为社会矛盾的“压制者”或“灭火器”这两种角色都不同程度地偏离了镇政府治理乡村社会的合法性基础，并因无助于解决社会问题或抑制民愿而引发村民不满二是镇干部服务意识不强、主动服务动力不足和趋利避责等主观原因进一步削减了体制的架空作用慥成的治理虚弱状态，加深了镇政府因偏离社会需求而引发的民怨

镇政府并非只是税费改革后远离乡村社会的悬浮型服务者，也不只是積极化解社会矛盾的协调者而是在架空体制及功利取向下具有不同行动特征的多重角色。这些角色或偏离乡村社会需求或与村民诉求楿悖，共同表现出镇政府与乡村社会利益分离的特点在这个意义上，普惠式政策环境下的镇政府并未成为制度改革所预期的基层服务型政府对此，有些研究者提出撤销乡镇政府的主张然而，从乡镇政府所处的治理结构出发乡村治理中镇政府是与乡村基层接触最为广泛的行政和政权组织，也是真正的行“政”之官（即负责实际事务的治事之官其所有上级都是“治官之官”），对民间疾苦、施政效果囷体制问题有着直接了解正如瞿同祖对清代州县官的描述：“然兴除利弊，不特藩桌道府能说不能行，即督抚亦仅托空言惟州县则實见诸行事，造福莫如州县”[18]（P26）在此，州县的行政层级相当于现代治理结构中的乡镇政府也就是说，从连接国家与乡村社会功能角喥出发乡镇政府因直面基层而在融通国家与农民关系中具有不可替代的地位。因此相关的“无功能论”[19]（P249）以及“撤销论”等改革设想其实忽视了乡村治理问题的内在机制，显得过于简单化和绝对化也不现实[20]。

镇政府的双重困境在某种意义上反映了乡村治理在制度设計与基层实践两个方面存在的弊端和局限在后乡土中国，乡村社会正经历着巨大转型[21]（P1）乡镇政府何以能在乡村社会治理中发挥更积極的功能，这就需要从制度设计和激励机制两方面去加以协调和改革一方面，从服务型政府的功能定位来看“乡镇政权组织是必不可尐的，关键在如何组织与如何改革哪些组织和功能应强化、哪些组织和功能必须弱化。”[22]另一方面从乡村社会发展和社会治理需要来看，又需要让乡镇政府得到激励以发挥基层政府在乡村治理中的优势功能。具体而言在围绕服务型政府建设目标的同时，合理、适度哋赋予乡镇政府决策权、事务权、财政权、行政权以及促进权责利相统一的制度安排和配套改革，从而让镇政府真正能立足三农、贴近彡农、服务三农成为在国家与农民之间发挥“桥头堡”与“连心桥”功能的基层行政组织。此外为提高基层政府的治理质量，还需要體制机制改革既要防范基层腐败，又要激励基层干部积极作为充分调动和激发乡镇干部为民服务的责任意识和担当意识，进而从根本仩提高镇政府治理绩效促进乡村社会的协调发展。

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[22]项继权.中國乡村治理的层级及其变迁——兼论当前乡村体制的改革[J].开放时代，2008（3）.

1 资料来源：2016年4月7日C镇干部访谈。

2 资料来源：2016年4月7日C镇干部访谈

3 期房安置是指村民用原有住房面积换取政府提供的安置区期房住宅面积（即“拆一还一”），并一次性获得政府发放的两年过渡费

4 资料来源：2016年4月16日C镇干部访谈。

5 资料来源：2016年5月3日C镇干部访谈

6 资料来源：2016年5月3日C镇干部访谈。

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