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新《预算法》对行政事业单位预算管理的挑战解读
考试题及答案
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3秒自动关闭窗口分权制衡：预算法修订的重要基石
原标题：分权制衡：预算法修订的重要基石
朱为群 长期以来，在公共资金的分配和使用领域，贪污、浪费、挪用、腐败等现象屡见不鲜，难以遏制，而民众却无法实施有效的监督。这种现象已经不能简单地用官员的道德和私欲过于膨胀这样的个人因素来解释，而应该从《预算法》等财政管理制度及其运行中去考察相关权力的配置和运行问题。政府预算的决策权和执行权要分离预算的决策权和执行权的分离，其实质就是要使政府机关在公共资金的使用上必须受到代表公众行使权利的立法机关的控制。由于政府所掌握的资金或财产全部来自民众，因此政府的财政收支行为首先要受到来自民众代表的监督。在中国，宪法规定，各级人民代表大会是人民行使权力的机关，是监督政府使用公共资金的法定机构。由于政府部门众多、开支内容繁杂且多变，通常采取的方法就是编制年度预算，以预先授权的方式将公共资金的支配权交付给政府部门。这意味着：第一，公共资金的最终决策权归人民代表大会；第二，政府预算必须经人民代表大会表决通过。制定政府预算的目的就是要把公款的决策权和执行权严格区分。如果将人民代表大会比作主人，将政府比作管家，那么该不该花钱、该花多少钱、何时花、超支或结余怎么办等等，都应该是主人说了算。当然，一个懒惰或者糊涂的主人，也可以把这些权力授予管家，让管家决定。授权管家做主，在资金规模小、管家人数少的情况下，可能不会出现严重问题。然而，当我们设想一个国家，哪怕是一个小乡镇，如果将公款授权给小部分政府工作者自行决定，那么能否保证公共资金安全及有效使用就会成为一个大问题。因此，预算的决策权和执行权的分离，其实质就是要使政府机关在公共资金的使用上必须受到代表公众行使权力的立法机关的控制。然而，《预算法》修正案（二审稿）在政府预算的决策权和执行权方面存在授权过多的问题。例如，第二十五条规定，“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，按照国务院的规定执行。”按照完整性原则，政府预算包括公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算四个部分，通俗地说就是“四本账”。修正案第二十五条将其中三本账的收支范围授权给了行政部门，预算的决定权就与执行权合为一体了，民众将无法通过人民代表大会来控制或约束在这三个领域的政府收支行为，这背离了预算法的立法宗旨。又如，第十三条规定，“国家实行财政转移支付制度。财政转移支付分为中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，包括不指定专项用途的一般性转移支付和经国务院批准设立，用于办理特定事务的专项转移支付。”这意味着，除了一般性的转移支出由全国人大决定外，例外的专项转移支付都可以由行政机关自行决定。这样宽泛的授权，就等于放弃了人大的监管和控制。再如，第十二条规定，“各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。国家实行中央和地方分税制财政管理体制，具体办法由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。地方各级政府之间的财政管理体制，由各省、自治区、直辖市政府或者其授权的下级政府按照国务院的规定制定，报本级人民代表大会常务委员会备案。”中央和地方之间的财政权限的划分，是一项基本财政制度，根据《立法法》规定，基本财政制度必须通过法律的形式予以规定。然而，这个条款把这项基本财政制度的决定权授权给了行政机关，只要求通报（备案）即可。预算只是对未来的一种估算，因此根据实际情况作出调整是完全必要的。预算调整的权力必须掌握在人民代表大会的手中，而不能交由行政部门自行决定。然而，在预算法修正案（二审稿）的预算调整权方面存在多处授权规定。例如，第三十七条规定，“各级预算应当按照国务院的规定设置预算周转金。”预算周转金是在一定规则约束下可以灵活使用的财政资金。而预算周转金的约束规则必须要由“主人”来制定。因此，这条应该修改为：“各级预算应当按照全国人民代表大会常务委员会的规定设置预算周转金。”又如，第三十八条规定，“各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；上一年预算结余资金应当列入下一年预算，或者补充预算周转金、预算稳定调节基金。各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照国务院财政部门的规定办理。”这条规定了上一年预算结转资金、预算结余资金的使用规则，这个规则的制定权也应该掌握在人大，因此，该条应修改为，“各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；上一年预算结余资金应当列入下一年预算，或者补充预算周转金、预算稳定调节基金。上一年预算的结转、结余资金、预算周转金和预算稳定基金的管理办法，由国务院制定，报全国人大常委会审批通过后执行。”再如第六十八条规定，“各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的，必须按照国务院财政部门的规定报经批准。”由于预算科目调整是在资金总盘子不变的情况下支出项目的相互调剂，这个权力当然也应该掌握在人大的手中。因此，该条应修改为“各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的，必须按照国务院财政部门的规定报经批准。预算科目间资金调剂使用的规定，由国务院财政部门制定，报全国人大常委会审批”。公开透明是现代国家财政立法的基本原则，也是保障人民知情权的最基本途径。如果对政府预算收支信息不了解，就无法真正实施对政府预算的监督。预算法修正案（二审稿）中虽然也提到了预算信息的公开，而对公开的范围、对象、方式和时间等都规定由国务院决定。这很容易使这项原则无法得到落实。国库库款的支配权、执行权和拨付权要分离国库资金既然是公共资金，其支配权当然就属于人民代表大会及其常委会；而财政部门是政府专门负责财政管理的机关，可以行使国库资金收纳拨付的执行权，而资金的拨付权应该归属国库。如果一个部门同时拥有这三种或两种权利，则公共资金的安全就缺乏制度保障。从财政管理内部控制的角度看，国库资金的支配权、执行权和拨付权应当分离。国库资金既然是公共资金，其支配权当然就属于人民代表大会及其常委会；而财政部门是政府专门负责财政管理的机关，可以行使国库资金收纳拨付的执行权，而资金的拨付权应该归属国库。这三种权力之所以要分开是因为它们形成了相互制约的安全链条：首先支配权是关键性权力，只有人大同意，政府才可以动用；其次，政府财政管理部门对公共资金的使用单位所需资金负责审核确认；第三，国库实际拨付。如果一个部门同时拥有这三种或两种权利，则公共资金的安全就缺乏制度保障。这种制度设计就是一道防火墙。然而，预算法修正案（二审稿）第五十四条规定，“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。国库管理的具体办法由国务院规定。”这条规定中有三处应该修改：一是国库库款的支配权应该属于本级人民代表大会常委会而不是政府财政部门；二是“除法律、行政法规另有规定外”应改为“除法律另有规定外”，因为行政法规不能规定国库库款如何动用；三是“国库管理的具体办法由国务院规定”，应该再加上一句“经全国人大常委会审批后执行”。之所以这样修改，原因就在于要把国库的支配权和政府对国库库款的执行权区分开来，以防止政府随意动用国库资金。此外，与现行预算法相比，第五十四条还删除了“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”之规定，这实际上就是把国库的拨付权转移到了财政部门，从而使财政部门集支配权、执行权和拨付权于一身。这样的制度设计，极易造成公共资金监管出现严重的安全漏洞，从而丧失了防火墙的安全保障作用。删除这个规定，还会使预算法与《银行法》相关内容直接抵触，造成法律冲突。1995年制定、2003年修订的《中华人民共和国银行法》第四条第八款明确规定中国人民银行具有“经理国库”的职责。预算法修正案（二审稿）第八十三条规定，“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行和本级国库办理的预算收入收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。”这条规定的问题在于把预算监督检查的权力集中于财政部门一家，建议修改为：“各级财政部门、审计部门、国库和其他财政监督机构应加强对预算执行情况、公共资金收付过程和政府银行账户管理情况的监督，向本级政府和上一级财政、审计、国库和其他财政监督机构及时报告。”不同政府的预算权力要分离自上而下的监控机制，有利于整体的稳定和中央政府、上级政府的财政偏好，但不利于满足地方政府、特别是基层政府的财政需要。中央政府是代表全国人民利益的，地方政府代表各地人民利益，两者既有统一又有冲突。不同地方民众的财政利益，在很大程度上受到中央政府和地方政府财政管理体制的影响。而在这个财政体制的背后起决定作用的就是财政管理权力。中央政府在多大程度上控制地方政府的财政权力，或者说地方政府具有多大程度的财政独立性，反映着财政管理体制的集权特征。中国历来是一个权力集中的国家，反映在预算法的制定上，就是中央政府有权约束各级地方政府的资金分配，地方下级政府受制于上级政府。这种体制形成了一种自上而下的监控机制，有利于整体的稳定和中央政府、上级政府的财政偏好，但不利于满足地方政府、特别是基层政府的财政需要。《预算法》修正案（二审稿）中对地方政府的举债权施加了限制即是一例。第三十一条规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”地方政府发行债券（编注：2009年中国首次由中央代发2000亿地方债。2011年，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，发债规模须由国务院批准，还本付息由财政部代办），往往是为了那些对当地民众具有长期利益的基础设施项目筹集资金，具有一定的合理性。如果法律禁止了地方政府的举债权，而把这种权力集中到中央政府，就会在决策上造成一定的盲目性或者随意性，还会引发中央审批机关工作人员的“寻租”现象。当然，法律上赋予地方政府举债权，必须同时对其用途、规模以及决策机制施加严格的限制。就地方债券的用途来说，必须用于具有长期利益的公共基础设施项目，其规模不得超过当地一定期限内国内生产总值的法定比例，其决策比较通过当地人民代表大会讨论通过。在中国目前地方政府融资平台规模庞大的情况下，的确不能放任地方政府过度举债，但是只要施加适当的约束和控制，地方政府的举债权应该得到保护。当代政府的预算权力要受到约束虽然复式预算在中国未被实际执行，但没有复式预算制度的约束，就会出现当代人侵害下代人利益，纵容注重眼前利益的短视倾向。当我们从更长远的时期来考察公共资金的安全性问题时，不同时期民众的财政利益问题就会突显出来。在这个方面，当代政府的预算权力还必须受到未来民众财政利益的制衡。一份负责任的政府预算不应该以牺牲下代人民的财政利益为前提。为了约束当代政府过度追求当代人的财政利益，现代国家大都采取比较谨慎的管理制度。例如，复式预算（编注：　1927 年，丹麦把政府预算按经济性质划分为“普遍预算”和“资本预算”两部分，从而创立了复式预算制度。美国联邦政府则从日起实行复式预算制度，把联邦预算分为“正常预算”和“非正常预算”两部分）是现代国家采用的预算制度。复试预算要求政府的预算分成经常预算和资本预算两个部分。经常预算主要满足政府日常开支所需，其来源主要是税收收入和行政收费等经常性收入，其收支必须保持平衡，不得有赤字；资本预算支出主要用于对公共企业和公共基础工程项目的投资、战略物资储备、政府贷款以及债务偿还，其收入来源主要是政府的经营性资产收益、经常预算盈余和长期公债。资本预算支出属于长期性的跨代支出，用长期公债来偿付，由当代人和下代人共同分担，符合代际公平原则；而经常预算支出的收入来源只能是税收和收费等经常性收入，即由当代人民负担。预算法修正案（二审稿）删除了现行预算法第二十六条“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制”，还删除了第二十七条“中央政府公共预算不列赤字”的规定。修正案（二审稿）第三十条将中央预算可以举债的前提由原来规定的“中央预算中必需的建设投资的部分资金”，修改为“中央政府公共预算中必需的部分资金”，将“建设投资”这个限制条件去除了。这意味着经常性开支如果不足，也可以举债。虽然复式预算在中国未被实际执行，但没有复式预算制度的约束，就会出现当代人侵害下代人利益，纵容注重眼前利益的短视倾向。《预算法》被称为“小宪法”。从目前修正案（二审稿）的条款内容来看，要让这部法律成为能真正约束政府收支行为的法律还需要有关各方在博弈中不断完善。■（作者系上海财经大学公共经济与管理学院教授。郑景昕编辑，工作邮箱：.cn。）
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