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没了“税收洼地”如何招商引资
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国务院近日发布通知，全面清理规范税收等优惠政策，凡违法违规或影响公平竞争的政策，都要纳入清理规范的范围。既要规范税收、非税等收入优惠政策，又要规范与企业缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策。各地专项清理情况应于2015年3月底前报送财政部，由财政部汇总报国务院。（12月10日《人民日报》）
国务院发文全面清理规范税收等优惠政策，剑指招商引资滥用减税免税。很长时间以来，不少地方政府为了招商引资，给了企业许多承诺，出了不少税收减免优惠政策，精心“筑巢”，引来了“金凤凰”。然而，靠“税收洼地”来招商引资、发展地方经济，既造成了不同区域企业之间和同域内不同企业之间的税负不公平，也阻碍了市场在资源配置中发挥决定性作用，不符合建立现代财政制度的要求。正因如此，国务院使出重拳，全面清理规范税收等优惠政策。
既然是全面清理规范，就说明除法律法规的规定外，各地不得自行制定税收优惠政策；已经制定并实施的税收优惠政策，必将在这次全面清理规范中被一笔勾销。那么，填平了、没有了“税收洼地”，地方政府如何“筑巢引凤”呢？用什么来保证GDP增长呢？用什么来证明自己的政绩呢？
其实，在招商引资问题上，不少地方政府一直走的是一条不正确的道路：从曾经的“LQK”政策，到层层、人人下达任务；从口头承诺给予优惠政策，到签订书面合作协议；从减免各类税收，到开通各种绿色通道……要么与法律法规打擦边球，要么就是明目张胆违纪违法。地方政府如此委曲求全，引来了“虚胖”的“金凤凰”，创造了“带血”的GDP，而受伤的是环境利益和百姓健康，受损的是法律法规的尊严和政府的公信力。
招商引资寄希望于“税收洼地”，这条道路走不通了。税收优惠全面清理规范后，地方政府必须转变思路，在营造良好市场环境、提高办事效率和服务水平上多下功夫，这样才能吸引和留住企业。十八大报告指出，要让市场在资源配置中起决定性作用，那么，地方政府的招商引资必须将市场之“手”与政府之“手”形成合力，才能促进地方经济社会健康发展。
作者：毛开云
本文来源：金羊网
责任编辑：王晓易_NE0011
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县级地税机关加强招商引资项目用地税收管理的实践与思考
&&& 近年来，县级地方政府坚持把招商引资作为县域经济发展的引擎，2014年以来，莱西市政府先后召开招商推介活动100余次，累计引进投资千万美元以上的项目52个，投资亿元以上的内资项目171个，招商引资在财税增长、扩大消费、拉动经济增长、促进就业等方面发挥了重要作用。但同时，引资项目用地占地面积大、利用率低、税收征管难度大等一系列问题也应运而生。笔者通过调研莱西市招商引资项目现状以及税收征管中存在的问题，立足实际提出加强招商引资项目用地税收管理的意见建议，以切实发挥招商引资项目对县级地方经济和税收的贡献力。
&&& 一、招商引资项目用地税收管理的主要做法及成效
&&& 目前，招商引资项目用地对地税部门来说，主要涉及耕契两税、房土两税以及大项目税收等内容，为规范招商引资项目用地税收管理，莱西地税局进行了积极探索，建立了项目登记、巡查管理等制度，并创新实施了“清旧理新、承前控后”耕契两税管理新模式。
&&& （一）加大招商引资项目税务登记管理。目前，莱西地税局对招商引资纳税人办理税务登记后，管理部门随时监控纳税人注册资金到账情况，及时足额征收印花税，随时监控项目建设的资金支付情况，及时将工程建设实现的税收征收入库。在日常管理中，要求纳税人备案招商引资合同，并将有关涉税条款纳入税收管理，比如：免收配套费，超额税收奖励，政府支付场地赔偿费等政府优惠政策。同时，在纳税人办理税务登记后，及时与投资方税务机关取得联系，监控投资人资金来源，帐务处理、税务处理等情况。
&&& （二）建立招商引资项目巡查登记制度。立足项目最终落户园区的实际，密切与工商、国税、国土等部门的联系沟通，建立园区招商引资企业专门档案，实行“一户一档”，全面收集招商引资企业建设用地、基础设施修建、生产经营情况等信息，并按月对所管辖的园区进行一次全面巡查，及时登记新入驻企业、掌握企业新增房产土地、资金投资等情况，做到追踪入户、知情到点。
&&& （三）实施“清旧理新、承前控后”耕契两税管理模式。莱西地税局针对招商引资项目用地过程中主要涉及耕契两税的实际，提出了“清旧理新、承前控后”耕契两税管理模式。一方面，对耕契两税的沉淀税款实施干扰，即：向国土等部门取得招商引资企业未缴清耕契两税的纳税人名单，通过责令限期补缴税款、提请政府收回土地等干预方式，督促纳税人限期缴税办证，追缴沉淀税款入库，解决“清旧税”问题。2013年以来，从国土、财政等部门取得了近5年土地手续办理信息以及耕契两税缴纳情况，与征管数据库比对，核查应征耕契两税3242万元。另一方面，对耕契两税即将实现税款实施提前定点介入。在新办用地手续环节，向纳税人送达《税务事项通知书》等文书，明确纳税义务，辅导纳税人做好税款申报缴纳工作，解决“控新税”问题，2014年耕地占用税增收3000余万元。
&&& 二、招商引资项目用地税收管理中存在的主要问题
&&& 当前，各地政府在招商引资中大都考虑项目预计可实现的税收、预计可安置的劳动力人数，但有些投资人却从土地增值出发、从取得地方政府优惠政策出发、虚报项目规模、虚报可安置劳动力人数、虚报可实现的税收收入，这些都需要税务机关通过税收管理途径进行识别和管理。同时，一些企业批准占用的土地却没有被充分利用，甚至出现了土地闲置情况，既没有为地方贡献税收，也给税收征管带来了难题，主要表现在以下几个方面：
&&& （一）部分企业基于政府优惠政策，盲目多占地，土地利用率低，税收征管难度大。招商引资优惠政策使得部分招商引资项目土地取得成本远远低于市场价格，再加上莱西市目前土地价格较周边县市相对较低的因素，从而造成一些投资商不考虑企业的生产经营实际而在土地需求上盲目扩大生产用地的现象。与此同时，部分建成投产的招商引资项目，在投资强度、容积率、建筑系数、行政办公、生活服务设施等用地所占比重等方面或多或少都存在不达标现象，用地的不合理也势必给税收征管带来一定难度。
&&& （二）部分招商引资项目因为占地面积过大，超出纳税人实际承受力，地税管理部门税款催缴难度加大。部分招商引资企业盲目多占地必然导致纳税人税收负担过重：一是，纳税人在首次取得土地时，需要按照实际占用的耕地面积一次性缴纳每平方30元的耕地占用税。此外，还需要按照出让金总额缴纳3%的契税和0.05%的印花税；二是，在土地使用环节，纳税人在取得耕地满一年后按每平米6元或10元，按季度申报缴纳土地使用税，房产按照房产原值加上地价两项合计价值70%作为应税房产原值，再按1.2%税率缴纳房产税。以上税收对于部门占地面积较大且不实际生产经营的纳税人来说，税收负担并不轻松，加上招商方面需将资金投入再生产，同时需要额外负担因土地所承担的财产税，这两方面的矛盾必然给税款催缴带来难题。甚至部分企业，多年来一直欠缴房产税、土地使用税，或成空壳企业或已停止生产经营。
&&& （三）政府职能部门之间招商引资项目信息交流不够顺畅，税收征管环境有待进一步完善。近年来，虽然政府牵头建立了一定的协作机制，但是综合治税的大格局仍有待于进一步完善。比如，地税部门与工商、国土、房产、招商等部门，由于信息化步伐不一致，信息无法及时、适时共享，或者存在信息滞后现象，再加上部门责任未明确，对企业的管理基本上主要靠税务部门“单兵作战”，目前政府招商引资项目在地税部门的信息量有限，使得地税管理部门不能及时准确掌握纳税人的办证情况、土地占用情况、出让金缴纳情况以及固定资产投资等情况，进而导致税收管理滞后且被动，税收征管效率不高。
&&& 三、加强招商引资项目用地税收管理的意见及建议
&&& 招商引资是政府工作的重要内容，招商引资项目的大量涌现，给税收工作带来了新的挑战和机遇，地税部门作为政府主要的经济职能部门，应该在政府和上级税务机关的双重领导下，在税收法律和政策规范的指导下，积极探索工作方法方式，既依法办税，又服务于地方政府，既维护纳税人的合法权益，又为地方经济跨越发展提供财力税源，在政府招商引资项目用地税收管理中，应做好以下几点：
&&& （一）加大税收宣传力度，合理引导企业按需征用土地。在政府招商引资过程中，对新引进企业地税部门要做好税收政策辅导，全面宣传从取得土地、项目建设到正常生产经营所涉及的相关税收政策，使纳税人对各项税收政策做到心中有数，从而根据项目需求合理购置土地。同时，让招商引资企业充分了解、熟悉税收优惠政策，并充分运用各种税收优惠政策进行合理投资，生产经营，加快自身发展，当税收政策发生变化时，积极帮助招商引资企业熟悉、掌握和运用有关政策，因势利导地调整产业产品结构，以充分发挥税收优惠政策的导向作用。
&&& （二）动态跟踪加强土地监控监管，破解税收管理难题。按照管理辖区建立土地监控监管台帐，加强招商引资项目从建设到投产期间的监控，动态监控项目的土地用途、动工、竣工期限，对违反合同约定，逾期不开发建设，甚至长期闲置的土地，建议当地政府通过收取闲置费、无偿收回、公开出让等方式予处置；对于占地面积大，利用率低，且纳税意识淡薄的企业，对其连续多年不缴纳土地使用税、房产税等税的，或未对其欠缴的税款做出清欠计划的，建议当地政府纳入土地闲置预警管理，由国土部门根据相关规定予以处理，从而提高土地资源的利用效率，进一步提高税收征管效率。
&&& （三）建立招商引资协税护税机制，优化税收征管理环境。按照《青岛市税收征收协助条例》，建议成立招商引资协税护税领导小组，由政府牵头，相关职能部门紧密配合，建立以税务部门为信息交换中枢的新型协税护税机制，定期交换数据，地税部门以协税护税部门提供的信息为切入点，增值运用，堵塞征管漏洞，实现管理增收。一方面，与工商、房管、国土、招商等部门建立日常联系制度，提高管理基础信息采集的时效性、准确性，加强监控的深度和广度，然后根据掌握的税源信息情况，制定行之有效的征管措施，确保税收管理到位。另一方面，与国税、银行等单位联动，信息互通共享，实现纳税信用等级与金融信用联动管理，在强化管理增收的同时，积极帮助企业解决困难和问题，为投资者开辟绿色创业融资渠道。
&&& （四）招商引资用地“耕契两税”征收管理方面的具体实施建议。目前，政策规定：纳税人在收到土地管理部门的通知之日起30日内缴纳耕地占用税，这同时要求地税管理部门，应注意招商引资合同中是否有不需要办理土地使用证的土地面积，以便足额征收税款。契税的纳税义务发生时间为纳税人签订土地转移合同的当天，应当之纳税义务发生之日起10日内，向税务机关办理纳税申报，并在核定的期限内缴纳税款。以协议方式出让的，其计税价格为成交价格，成交价格包括：土地出让金、土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费、市政建设配套费等承受者应支付的货币、实物、无形资产和其他经济利益；以竞价方式出让的，其契税计税价格，一般应确定为竞价的成交价格，土地出让金、市政建设配套费以及各种补偿费用应包括在内。这些资料应查询招商引资合同。在耕地占用税、契税的征收过程中，要注意监督纳税人按照公允价值计算土地成本，对政府有关的土地、补偿费等优惠政策要按照税收和会计规定进行账务处理，以保护房产税税基，确保招商引资项目所涉及的各个税种均能控管到位，足额征收。
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【华税】中国第一家专业化税法律师事务所，5A级税务师事务所集团，成立于2006年，总部位于北京，专注于税务争议解决、税务稽查应对、税务规划、税务风险管理等领域的专业服务。
【网址】www.hsg.net
◎ 华税律师事务所 税务咨询筹划部/ 作者
编者按：日前，国务院发布了《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》（国发〔2017〕5号），明确提出“允许地方政府在法定权限范围内制定出台招商引资优惠政策”、“修订《中西部地区外商投资优势产业目录》，扩大中西部地区、东北地区鼓励外商投资产业范围，对符合条件的西部地区鼓励类产业外商投资企业实行企业所得税优惠政策”等意见。本期华税律师从多个角度对地方出台招商引资税收优惠政策进行解读，并指出其中存在的税务违法风险，以供读者参考。
纵观我国现行的地方税收优惠政策，存在着优惠政策不规范、立法层级低等诸多问题。目前，我国对于地方税收优惠政策并没有形成完善的法律条款予以保障，大多数地方税收优惠政策散布于零散的法规规章，多数税收优惠政策以暂行条例、行政法规的形式出现，立法层级较低。同时，多种政策条文政出多门，多头管理。税收优惠政策立法方面的不健全使得地方在适用上无所适从，形成了事实上权大于法的负面作用。2014年国务院试图进行全面清理，后续中断，在国务院鼓励出台招商引资的大背景下，各地出台税收优惠政策的冲动再次点燃，华税提示需要防范其中的法律风险。
一、应符合“税收法定原则”
税收优惠政策作为国家对某些纳税人或征税对象给予鼓励和照顾的特殊性规定，其制定和实施也应当遵守税收法定原则，作为税法领域的“帝王原则”，税收法定原则指导着税收立法、执法和司法，落实税收法定原则是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的应有之义。
税收法定原则是指税收主体的权利、义务必须由法律进行规定，没有法律规定，任何主体无权决定征税或减免税收。税收法定原则主要包含三个基本要件：一是要素法定，即纳税人、征税对象、税率、计税依据、税收优惠和法律责任等基本税收要素应当由法律规定；二是要素明确，即上述基本税收要素在法律中的规定应尽可能是明确、详细的，避免出现漏洞和歧义，防止由此衍生的公权力滥用；三是征税合法，即税务机关必须严格按照法律规定的课税要素和征纳程序征收税款，不允许随意加征、减征、停征或免征。概括来讲，前两点主要是对税收立法的要求，最后一点则是对税收执法的要求。
二、地方税收优惠立法空间
我国《税收征管法》第三条规定，“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”因此，作出税收减免等税收优惠只能由法律、行政法规、自治条例及单行条例等作出规定。任何机关、单位和个人不得超越权限，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同上位法相抵触的税收优惠政策。与此同时，日审议通过的《立法法》第八条规定，“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。未来税收等优惠政策的制定与实施，应按照相关法律、法规的要求进行。
目前，我国地方税收优惠政策主要集中在西部地区。为了鼓励西部地区、民族自治地方的经济发展，国务院、财政部及国家税务总局等部委颁布了诸如西部大开发等一系列的税收优惠政策，同时在财政、税收等方面，授予民族自治地方更大的自治权。与我国其他省级行政辖区相比，民族自治区具有更大的财政返还权限和财政空间。例如，《民族区域自治法》第六条第二款规定，“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展”。第三十四条规定，“民族自治地方的自治机关在执行国家税法的时候，除应由国家统一审批的减免税收项目以外，对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以实行减税或者免税。自治州、自治县决定减税或者免税，须报省、自治区、直辖市人民政府批准”。
提示：部分地区为了吸引更多的投资，往往在税收优惠方面有很大的随意性，通过“会议纪要”、“减免税协议”等约定相关的税收优惠事项，其合法性值得商榷。同时，政府的行政行为逾越了“税法”的界限，使得地方税收优惠政策不规范的情况时有发生，严重降低了税收优惠政策的稳定性和权威性。同时，华税律师提醒，企业在适用地方税收优惠政策时，应当审慎检查政策的合法性、合规性，对于法律位阶较低的税收优惠政策，可以审查其上位法依据及相应的报批、备案材料。
三、各地暴露的问题
事实上，除了西部地区外，中东部很多地区也纷纷出台了所谓的税收优惠政策，各种比例的、忽明忽暗的、变相的税收奖励与返还在地方的招商引资中盛行，在奖励或返还的税收中，印花税、房产税等地方税是返还的主体税种，同时，增值税、企业所得税和土地出让金的地方留成部分也成为税收奖励或返还的筹码。一些地区，地方承诺对于企业缴纳税款的地方留成部分予以返还，然而在实际执行中，因为缺乏上位法的支持，同时面临财政部等的严格检查，往往无法兑现。另外，对于企业以及当地执法人员，应重点关注以下两个风险：
（一）虚开增值税专用发票犯罪
在涉税行政风险之外，企业由于违法适用税收优惠政策，还可能面临刑事处罚的风险。如企业利用税收优惠政策异地开票，进而少缴税款，或者通过虚开发票伪造业绩等行为，属于税务违法行为，涉及虚开增值税专用发票的，可能构成虚开增值税专用发票犯罪。比如，根据《财政部国家税务总局关于新疆喀什霍尔果斯两个特殊经济开发区企业所得税优惠政策的通知》（财税〔号）规定，2010年至2020年，对经济开发区内新办的属于重点鼓励发展产业目录范围内的企业，给予自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起企业所得税五年免征优惠。全面营改增后，部分企业在上述符合条件的喀什、霍尔果斯等地注册壳公司转移收入，不仅涉嫌偷逃税，同时可能会触犯虚开增值税专用发票的刑事责任。
（二）公职人员渎职类犯罪
税收优惠给部分税务执法人员和企业提供寻租的机会。从实际来看，税务部门渎职犯罪的重灾区在基层执法一线。此类案件多发生在税款征收、税务管理、税务稽查、税务处罚等环节，如增值税一般纳税人资格认定、出口退税审批、发票发售管理、纳税数额核定以及减免税审批等方面，主要是税务执法人员与企业或个人串通，超越权限，擅自决定，危害国家税收征管秩序以及国家税收利益。根据《刑法》第四百零四条的规定，税务机关的工作人员徇私舞弊，不征或者少征应征税款，致使国家税收遭受重大损失的，处五年以下有期徒刑或者拘役；造成特别重大损失的，处五年以上有期徒刑。第四百零五条规定，税务机关的工作人员违反法律、行政法规的规定，在办理发售发票、抵扣税款、出口退税工作中，徇私舞弊，致使国家利益遭受重大损失的，处五年以下有期徒刑或者拘役；致使国家利益遭受特别重大损失的，处五年以上有期徒刑。
四、总结与建议
地方税收优惠政策的制定与实施应当遵守税收法定原则，地方政府须在法定权限范围内制定出台税收优惠政策，任何违背税收法定原则、超越职权制定的税收优惠政策，都不具备法律依据，没有法律效力。地方可以在其权限范围内，结合国家战略和自身产业发展方向，出台地方税收优惠政策，同时，根据当地情况提出立法建议权，积极争取有权机关的认可。
另一方面，地方政府应提高税收执法的规范性。一方面，部分地方为了招商引资，随意扩大税收优惠的适用范围，同企业签订所谓的“减免税协议”，相关的税收优惠认定手续也不完整，逾越了“优惠”的法律界限，存在很大的涉税风险；另一方面，基于对执法风险的考虑，部分税务工作人员在执行层面趋于保守，导致纳税人适用优惠政策十分困难。这些执行中的违规行为严重影响了税收优惠政策的权威性和公信力，同时，不利于纳税人行使自己的正当权利。因此，地方须加强税收优惠政策执行的合法性、规范性，通过提高税收优惠政性的稳定性、可预期性，从而吸引更多的企业前来投资，提升地区竞争力。
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主讲：陈朝洁
我们理解的招商引资，是指通过一些方式和活动，将本区域以外的资金与项目等生产要素吸引到当地安家落户，促进当地经济和社会发展。招商引资的完成需要两方面的力量，一是一个地区对资本的吸引力，二是资本流向一个地区的动力，只有这两种力量相互作用时招商引资才能顺利实现。政府在招商引资中的职责就是如何让这两种力量相互作用，实现招商。
那么一些投资人是怎么感受一个地区对他的吸引力，我们来看下面的事例：
去年春节后外几个企业家在网上看见贵阳周边一个县法院委托拍卖公司公开拍卖一家药厂，他们看中的是贵州的中药资源，准备参加竞拍，如果竞拍成功，就以该药厂为依托，在贵州投资建设中药种植基地。来之前，他们通过省外律师同行的引荐专门向我了解贵州的投资环境怎么样？他们说他们已经给当地政府联系过，如果竞拍成功，他们会在贵州进行大规模的投资，地方政府表示如果他们竞拍成功，会给他们最优惠的政策。他们说对于优惠政策他们是关心的，但是他们认为地方政府在资本短缺的背景下，为了发展地方经济，会出台优惠政策吸引外来投资，但是一旦出现领导更换，接任者与前任价值取向不同、对待投资者态度不同等情况，投资者的信心和投资力度就会受到影响。况且一个地方政府出台优惠政策，优惠条件是有限度的，只有法治环境才是他们利益最可靠的保障，所以他们不仅关注优惠政策，更关注投资地的法治环境。他们的话让我深刻的感到良好的法治环境能够直接影响投资地整体形象提升和生产力的发展，能够成为引进资金、技术和人才的信用保证。这几个投资人既关注优惠条件，更关注投资环境，他们是有法律意识和法治思维的投资人，了解法治环境实质就是他们进行法律风险防范的措施之一。随后他们果然来到了贵州，抱着对药厂志在必得的信心，在拍卖会上举牌竞拍到了这家药厂，付完了相关款项后，他们就高高兴兴回去进行投资的准备。等他们半个月回来时，发现他们竞拍到的这家药厂门口有燃放烟花爆竹痕迹，地上还有残留的蜡烛，他们感到很奇怪，一了解，才知道这个厂又被重新买给了别人，别人已经举行了进厂仪式。于是他们开始向各方面反映情况，当地政府给他们的解决方案是另外给他们一个地建厂，他们看了几个地方都认为不合适，本来他们是可以提起诉讼来维护自己的合法权益的，但是他们对当地的投资环境已经产生了畏惧，公开拍卖竞拍到手的厂都会不翼而飞，在当地打官司能胜诉吗，即使通过打官司胜诉留下来又有什么意义呢？他们对贵州投资失去了信心，收回缴纳的款项后拂袖而去。
这件事给了我很深的触动，深切感到市场经济在一定意义上就是法治经济，良好的法治环境能够为外来企业创造统一开放、公开竞争的市场环境。能够直接影响投资地整体形象提升和生产力的发展，能够成为引进资金、技术和人才的信用保证，经济社会必程度愈高，越需要良好的法治环境来支撑。良好的法治环境是吸引资金的软实力，它可以成为一地区对资本的吸引力，也可以成为资本流向一个地区的动力。今天我把我们职业律师的体会告诉各位领导，是希望石阡用良好的法治环境这个吸引资本的软实力去吸引资金与项目到石阡安家落户。
在我们律师的眼中，招商引资远远不是引进一些产业和企业就算完成任务，招商引资是政策性、法律性很强的一项任务，法律风险无处不在，法律隐患随时可能爆发，地方政府不仅要在防范这些风险的前提下依法完成招商，还要在防范这些风险的前提下依法留商，依法壮商富商。可以说招商引资是聚合一个地方政府的智慧和激情的一项工作。
但是招商引资在带给地方经济新的活力的同时，也产生了不少问题，有些问题是具有共性的，有些问题导致的后果是严重的。我曾经服务了一些招商引资项目，服务中发现了一些问题，带着这些问题我调研了16个工业园，对共性的问题作了一些研究。
一、政府成为招商引资合同主体的有关问题
我调研的16个工业园中，15个园区都是与政府签订的招商引资合同，只有一个园区是与政府成立的投资公司签订的招商引资合同。我们认为与政府出资成立的投资公司签订招商引资合同法律关系比较顺，因为招商引资本质上是一种商业行为，属于竞争性领域，应该交给企业或其他市场主体，按照商业规则和市场规律去做。地方政府的职能体现在四个方面：经济协调，市场监管、维护秩序和社会服务，政府的职能决定了他应该做什么，不应该做什么，地方政府在招商引资中角色的的正确定位应当是：当地产业政策的制定者，投资环境的营造者；市场秩序的监督者和维护者；公共产品的提供者。我们之所以不主张政府作为招商引资合同的一方，是因为政府在招商引资合同中作为合同签约方，存在诸多法律障碍。从法律角度来看，政府是市场监管的主体，政府在招商引资合同中的定位不能既是行政监管关系又是合同平等关系；既是裁判员又是运动员，还是与投资方谈判博弈的对手，扮演直接走向前台、作为招商引资签约主体的角色。政府不应因为直接作为招商引资合同的签约主体而失去以中立的管理者角色发挥调节、管理的功能。不能让担负宏观投资导向职责的政府，又同时在招商引资中担负微观主体职责。但是我们也理解，在以经济发展为中心的今天，政府不可能不以大力气抓招商引资、抓项目建设，因为外来的大企业，特别是实力雄厚的大企业集团，政府不出面，人家根本就不谈。他们顾虑政策不稳定、投资环境发生变化，如果政府成了合同当事人，他们的后顾之忧就打消了。投资商要求政府作为合同当事人还有一个原因，就是直接与政府谈判、要价、要条件，地方政府招商引资的成本高了、他们的成本就底了，政府的风险加大了，他们的风险就少了，这种与政府的直接博弈之间没有中间环节，达成一致意见后就可以形成合同或者协议。而政府为了谈成项目，迁就投资商，有意无意的作为了合同当事人，或者说不得已的作为了合同当事人。还有一个原因是因为“GDP”是各级政府年度目标考评体系的主要指标，揽大项目、上大工程、引巨额资金成了各级党委、政府发展地方经济的主要抓手，政府为了谈成项目，不得已而迁就了投资商，与投资商成为谈判的主要对手，展开了招商引资、项目建设的艰难博弈。面对现实中存在的政府作为招商引资合同主体的普遍情况，地方政府在博弈中要力争规避风险：
地方政府应当尽量不在普通的招商引资、项目建设合同中作为合同一方当事人。
地方政府可心推介本地的项目，可以组团招商，可以在优化投资环境上下功夫，但是却应当尽量避免和慎审作为合同一方签订正式合同。对于一般没有法律约束力、没有相应的法律责任、仅仅只是双方初步表达合作意向性合同，合作备忘录、合作框架协议等，政府是可以作为合同一方当事人，以此来避免政府陷入到各类纠纷的尴尬境地。目前可行的做法是政府集中一些有效资产，成立投资公司或资产公司，以公司的名义作为招商引资合同主体。
实践中，有些人认为，政府可以不是合同的当事人，但政府可以是协议的一方，因此主张政府和投资商签协议，这人认识是没有法律依据的，协议、合同、都是契约，只是叫法不同而已。
我们应当研究一下河南省漯河市政府用地方财政收入支付投资人3800万元赔偿款的安例：
1998年7月，漯河市政府与广州市南塑胶有限公司签订协议书，同意南强公司在漯河市投资办厂。协议第二条约定：为使乙方南强公司降低成本提高效益，至2001年底如乙方所办塑胶公司及回收公司月月共用电量达700万度、用工达6000人、年交增值税达2000万元、年产值达6亿元时，甲方漯河市政府将漯河市电厂交付给乙方无偿经营使用。合同签订后，广东南强公司积极履行协议，于当年投巨资在漯河建成了“漯河华强塑胶有限公司”和“漯河华强废旧物资回收公司”，且生产规模不断扩大。截止2001年12月31日，这两个公司的月共用电量达1000多万度，用工达一万余人，年交增值税3800多万元，年产值达8.5亿多元，全面超额实现了协议书规定的各项指标，达到了漯河市政府交付电厂的各项条件。当南强公司找漯河市政府协商交付电厂时，漯河市政府一直借故推诿，不予履行协议。在多次交涉未果的情况下，2002年2月，广州南强公司向河南省高级人民法院提起诉讼，要求判令漯河市人民政府履行投资厂协议书，将漯河电厂经营权交付原告，或在其不能音乐会情况下，由基赔偿原告各项损失共计5000万元。对引起争议的漯河市电厂的无偿经营使用问题，漯河市政府有关人士认为，2000年10月，国务院下发了《关于电力工业体制改革有关问题的通知》，文件规定：“除国家规定审批的资产重组、电站出售、盘活存量项目外，停止其他任何形式的国有电力资产的流动，包括电力资产的重组、上市、转让、划拨及主业外的投资等”。漯河市政府提出，漯河市电厂是市政府投资的国有电力企业，在国家电力体制改革总体方案出台之前，其资产应该停止流动。此种政策变化，是无法预见的不可抗力行为，漯河市因此而不能履行协议中的无偿交付电厂的义务，应当免除责任。对漯河市政府的“不可抗力说”，南强公司并不认可。南强公司认为，在国务院“69号文件”之后，国务院已经又对国有电力企业改革出台了新的政策，原先规定的禁止国有电力资产流动的五种情形，已全部被“解冻”。
但是由于协议中有关将漯河市电厂交给南强公司无偿使用直至最后拥有的条款，是在漯河市电厂法人代表和广大职工毫不知情的情况下，由当时的市政府领导做出的承诺。这一条款因与国家的相关法律相冲突，而引起了漯河市电厂职工的强烈反对。漯河市电厂职工因此发起了一场声势浩大的、直接影响了漯河市稳定的“电厂保卫战”。这个协议的有关内容根本无法执行。由于牵涉到政府信誉和招商引资，河南省高院对此案高度重视，组成了阵容强大的合议庭，三次主持调解，最终使漯河市政府与广州南强公司自愿达成调解协议：漯河市人民政府因不再交付漯河市电厂赔偿广州南强塑胶有限公司3800万元，由漯河市人民政府用地方财政收入作为赔偿款支付。在这起招商引资官司中，漯河市之所以付出巨大代价，是因为它在招商引资工作中，充当了不该充当的主角，才陷入到承担违约责任的尴尬境地。
上面我们谈的是政府尽量不在普通的招商引资、项目建设合同中作为合同一方当事人。
但是实践中我们发现了另一种情况，政府作为了合同一方当事人，而没有审查对方当事人是否能够作为合同当事人。
贵州某市坚持要与商会签订旧城改造合同、政府通过招商引资确定的项目投资人是某某商会，因为投资人都是商会的会长、副会长，政府认为这个商会有实力，信得过，就通知商会去进行竞争性谈判，报送设计资料，然后开始和商会洽谈合同，但是商会考虑律师出面政府会不高兴，所以由商会出面商议合同，然后拿回来给律师审查，也就是说律师退到幕后。由于这个项目投资很大，我参与了合同的幕后修改，只看了合同的签约主体我就无法再看下去，因为合同的签约主体投资方是商会。我说商会没有工商局颁发的营业执照，不能作为签约主体，商会说他们有营业执照，可以作为签约主体，我说有营业热照就把营业执照原件拿给我看一下，他们拿出商会的证件，果然不是工商局颁发的营业执照，是民政局乾地的社团组织登记，注册资金只有3万元，民事行为能力中没有房地产开发，投资人非常着急，说政府定了今天晚上12点前必须把合同签了，要不签了以后再转接给以后成立的公司，我坚持不同意，最后我写了4篇文字材料，说明商会签订的具有房地产开发具体权利义务关系的合同是无效的，无法取得开发建设任何手续，无效合同无法实现转接。我在文字材料中说，如果今天必须签合同，我退一步，以投资人的名义签，然后在合同中约定投资人在合同签订后的多少天内办理完毕营业执照。这个文字材料拿到政府后，终于说服双方由投资人去成立具有开发资格的公司，再签订合同。我就不明白，企业在面对政府的时候，为什么要律师躲在幕后？企业实质是需要律师服务的。后来投资人直言不讳的一段话才让我知道原因，投资人说，政府在乱干，我们就不能让律师出面，律师出面乾地规范操作我们就干不成了，我们只能在乱中来干，你们能够为我们防范多少算多少……。瑞的情况是，合同签订了，投资企业开始投资了，履行合同过程中，这样那样的问题出来了，不解决就不可能干得下去，政府与投资人之间，不断用签订补充协议方式，一个问题一个问题的补充，政府在这样的状况下是难以掌握主动权的，很被动。
还有一种情况是政府既要招商引资，又怕担责任，招商引资搞得不伦不类。
贵阳某区有个产业园，这个产业园的一群投资人都是省外来贵州投资的，开始是请我去参加产业园的开工典礼，开工典礼上来了一些领导，红地毯铺了很长，鸣了几百发礼炮，非常热闹。开工典礼后，投资人请我们提供项目服务，他们拿出和区政府签订的合同给我看，我怎么看都不象和区政府签订的合同，因为上面没有一枚红章，只有两个人的签字。我问签字的两个人分别是谁，投资人说一个是产业园所在乡的书记，一个是我们投资公司的法定代表人。我问这个投资公司是什么时间成立的，他说还在准备，目前还没有成立，我当即从合同形式上就判定这个一方提供2000亩土地，一方提供几个亿的招商引资合同是一个无效合同，不受法律保护。何况里面的投资法律关系表述混乱，我分析下面是采取BOT的投资方式，但是合同里面就是没有表述。经过与区领导多次沟通，决定重新签订BOT投资合同，即由投资人投资工业园的基础设施建设，然后委托投资人招商引资，投资人对工业园进行经营管理，期限届满后将工业园移交给政府。在重新理顺法律关系和投资模式的基础上，将原来的合同作为意向性合同，经过区委区政府常委会商量，决定用另一个园区的园区办作为签约主体，重新签订招商引资合同。即使这样，这个合同仍然是建立在沙滩上，因为有一个迈不过去的坎，那就是工业无的土地是政府原来出资成立的投资公司学劳改农场租用的，这个投资公司在几年前就没有进和圻审，名存实亡。由于以租代征是被禁止的，政府想搞工业园，又怕担责任，所以就不出面签合同，让另一个园区的办公室出面签合同。投资人想，不管哪个园区办都是政府成立的机构，总比合同上没有一个红印章好，投资人只是提出一个条件，他们招商引资进来的企业签订的签订的招商引资合同园区办要作为第三方在合同上是盖章。
产业园轰轰烈烈的开始了园区基础设施建设，投资人招进了几十家入园企业。第一轮6个投资人中的5个收取了入园企业的基础设施建设平基费后进行了股权转让，6个投资人变成了2个投资人。
产业园是轰轰烈烈的做起来了，但是有很多后患。
税务机关要向投资人收耕地占有税1000多万，投资人说我只是进行园区道路等方面的基础设施建设投资，使用土地建厂房的是入园企业。应当由实际占有人缴纳。税务机关说是你们进行的招商引资，投资人说合同里面说的很清楚，我是受政府委托代政府进行招商引资，政府成立的园区管理办公室还在我们签订的招商引资合同中作为第三方在招商引资合同上盖了章。税务机关认为向投资人收这1000多万耕地占用税确实有理由，这1000多万耕地占用税后来是园区国缴纳的。
还有更大的隐患是，这两个股东在发生异常情况下完全可以再进行股权转让，因为合同中没有约定股权转让应当取得园区办的同意。
一般来说，如果我们是政府聘请的法律顾问，如果进行了这样约定，我们会要求共同书面致会工商行政管理局。
如果新的股东没有继续投资的能力，基础设施的维护保养就无法实现，政府作为委托招商引资方，入园企业就会找政府承担责任。
可见一个合法有效的投资行为能够让招商方和投资人实现预期目标，一个埋下法律隐患的投资行为能够让招商和投资人受到损失甚至为之付出惨痛的代价。
贵州发生的福海生态园案件足以让我们反思。这个案件中的民营企业家是贵州人，回到贵州投资却因非法占有农用的罪名把自己投进了监狱。这起投资的法律风险是从签订合同开始，因为合同中只要求投资方签订合同后半年内必须实质性动工，而没有约定提供土地使用权进行合作的一方什么时候办理完毕用土地使用权进行合作的相关批准手续。可以说投资人和招商引资方签订合同时一只脚就踩在了监狱的门槛上。投资人为了表示投资的诚意做出了严格履行合同的行为，即按照合同约定在半年内进行了实质性动工建设，但是引资方土地使用权的备案登记手续却迟迟没有完成，以至于投资人和招商引资方在履行合同过程中因为非法占用农用地双双跳进了监狱。
二、优惠政策的制定和实施的有关问题
在招商引资过程中，地方政府为了吸引投资方，制订了大量吸引投资的优惠政策，大部分招商引资合同都涉及政府与投资方就税收方面提供优惠政策，但这些优惠政策大都存在违反法律和行政法规的问题。
关于税收优惠条款主要分为两种：（1）直接约定政府对投资方的税收进行减税、免税或退税；（2）约定投资方先依法缴纳税款，再由政府以财政补贴、财政支持、财政奖励等方式返还给投资方。《税收征收管理法》第三条明确规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行。法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。地方政府如无关于地方税收减征或免征的特别授权，其无权对地方税收的减征、免征与投资方进行约定，即使作出相应约定也因违反法律的强制性规定而无效。无论政府怎样变通，财政补贴、财政支持、财政奖励的本质就是变相的减税、免税或退税，相应的约定同样因违反法律的强制性规定而无效。
比如，我们在调研一个县建得很成功的工业园，调研中投资人纷纷向我们反映，他们账户被税务机关冻结了，原因是他们缴纳耕地占用税，但是政府与他们签订的合同是，投资规模达到多少多少，政府就将土地使用权证书发给他们，他们有几家已经达到合同约定的投资规模，政府应当交付土地使用权证书的时候，税务机关向他们送达了缴纳耕地占用税的通知，依扰招商引资合同政府并没有在合同中设置土地使用权证书发放的前提条件是要缴纳耕地占用税，说明政府已经优惠了耕地占用税。后来我给分管的副省长谈了这件事，他请省政府督办。后来这个县承认，合同有瑕疵，有疏忽，他们会处理好。
所以地方的优惠政策，最好用地方立法明确优惠的原则、权限、程序、范围和时限，尽可能用法定优惠替代行政优惠。可以根据不同区域、不同产业的特点，制定和完善吸引外商投资的一系列优惠政策和措施。要注意优惠政策的制订要符合国家法律和行政法规的规定。签订招商引资合同的目的是明确投资方与政府权利、义务。双方在签订招商引资合同时要遵循平等互利的原则，政府承诺给投资方的优惠政策要“量力而行”，要能“实而行之”不能为了“招商”而“招商”，要考虑招商引资成本与效益“对等”，不能为投资方提供“超国民待遇”，也不能在合同中设定不切实际的承诺。
其次，要坚决杜绝比优惠政策、比让利条件的非理性招商引资方式，应当以理性、科学、规范的招商方式寻求引资规模和质量上的突破，实现从税收优惠政策走向国民待遇政策。
三、土地条款中存在的法律问题
（1）土地征收、征用的约定不恰当，甚至违反法律
部分招商引资合同在项目用地条款中，直接约定由项目投资方进行土地收购，违反了法律关于土地征用主体的规定。根据我国土地管理法的规定，农村集体土地属于农民集体所有，任何单位需要使用农村集体土地，都要按法定程序，向相关政府部门提出申请，政府部门以国家名义将农村集体土地征用为国有土地后才能出让给用地单位使用。因此，征用土地的主体只能是国家，即政府代行。招商引资合同约定由投资方直接收购农村集体土地，违反了法律规定。
（2）土地出让价格违反相关规定。
招商引资合同中涉及的土地出让价格不统一，有些甚至违反了《协议出让国有土地使用权规定》对协议出让国有土地使用权最低价格的规定。根据《协议出让国有土地使用权规定》的规定，以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。协议出让国有土地使用权的最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和。有基准地价的地区，协议出让国有土地使用权的最低价不得低于出让土地所在级别基准价的70%，如果低于最低价，国有土地使用权不得出让。
（3）经营性土地出让方式不符合法律规定
出让国有土地使用权，依照法律、行政法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让的，不得采取协议方式出让。国有土地使用权出让的方式有拍卖、招标、挂牌出让和协议出让四种。商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，以协议方式出让违反了法律法规的强制性规定。
（4）“以租代征”现象大量存在
所谓“以租代征”，即通过租用农村集体土地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。基实质是规避农用地转用和土地征收审批等法律规定，在规划之外扩大建设用地规模，同时逃避了缴纳有关税费、履行耕地“占补”平衡的法定义务。其结果必须会严重冲击“用途管制”等土地管理的基本制度，影响国家宏观调控政策的落实和耕地保护目标的实现。当前，由于国家严把土地供应“闸门”，导致“以税代征”却在各地竞相“上演”，成为一种普遍的违法形式。有些招商引资合同，政府向投资方保证能够顺利地税凭农村集体土地，并且约定了土地的租赁价格。由于“以租代征”是一种严重的违法行为，加之政府无权强制农民出租农村集体土地、审批农村集体土地的租赁价格，因此一旦农民依法维护自身的权益，政府将难以向投资方兑现其承诺，只能向投资方承担违约责任。
四、应特别注意避免合同权利义务的严重失衡，注意合同的履行问题
第一是合同内容必须经过充分论证，达到权责利相一致。在解决合同权利义务失衡方面，一是要看合同的本身，合同双方的权利义务要均等，核心是：有多大的义务，必然要享有相应的权利，对方享有权利的同时，必须要承担义务；第二是注意合同与合同之间的均衡，否则必然会导致恶性竞争，破坏投资环境。
我们处理了一个县涉及的招商引资纠纷，一个农业生态园的招商引资签订了几级合同，项目立项后，先是县政府与投资人签订了具有权利义务关系的合同，然后农业生态园所在乡为了贯彻执行县政府签订的这个合同，也与这个投资公司签订了具有权利义务关系的合同，农业生态园所在的村为了贯彻执行乡政府签订的合同，又与投资人签订了具有权利义务关系的合同，这个农业生态园投资项目一共签订了三份合同。因为用地是流转农民的土地，合同签订后，村民委员会就主持村民签订土地流转合同，投资人按照与村民签订的土地流转合同，按时将土地流转费用存入村民账户。然后修了路、淘理了水源、栽了各种植物。五年后的一天，一位村民来找投资人，问为什么在他的土地上。现在，县政府已经征收这些农民的土地，提出让投资人通过出让的方式使用土地，投资人不同意，乡政府提出解除合同，就去对地面上的附着物进行平估，5年前2元一棵的树苗，经过运输、种植、栽培，5年后评估为了5角钱一棵，这个合同怎么能够实现解除？五、政府应审慎提供保证
实践中经常出现用政府信誉作保证，用财政资金、国有资金作担保，用经营权、收费权作质押。我们知道我国法律禁止政府作为担保的主体，但是面对投资方市场，大家都在争，政府不出面担保，项目就有可能谈不成，迫于形势提供担保，有的还抱有一旦发生纠纷，就以“国家机关作为保证人的担保合同无效”来抗辨的心理。殊不知，国家机关违反法律规定提供担保无效，但担保无效不等于说不需要承担法律责任。按照法律规定，担保合同被确认无效的，债务人、担保人、债权人有过错的，应当根据其过错各自承担相应的民事责任。债权人无过错的，担保人与债务人承担连带责任；债权人、担保人有过错的，担保人承担的责任不超过损失的二分之一。政府目前可行的做法是集中一些有效资产，成立投资公司或资产公司，以公司的名义为招商引资、金融借贷和融资进行担保，但不能以各级政府及其部门的名义为投资商提供各种类型的担保。
但是政府提供担保是否就一定违法呢？根据国际上通用的BOT规则，项目公司融资由东道国政府出面保证的，且这一规则构成对我国《担保法》第8条的例外规定。也就是说经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的，国家机关作为保证人又是合法的。
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