总第163期；1文章编号(2009)02-；城市问题2009年第2期；北京市单位自管房现存问题及解决方略；张真理；1摘要2北京市单位自管房总体状况较好,但也存在一；1关键词2单位自管房;房改政策;管理体制；1中图分类号2F文献标识码2；北京市单位自管房作为北京市政府城镇居民住房建设领；)))由单位出资建设或者购买住房,
1文章编号2 09)02-0078-06
城市问题2009年第2期
北京市单位自管房现存问题及解决方略
1摘 要2 北京市单位自管房总体状况较好,但也存在一些不容忽视的问题。出现这些问题的原因主要在于房改政策的空白和自管房管理体制的滞后。为解决这些问题,宜积极探索北京市单位自管房的长效管理机制:多方募集管理资金;实现单位的产权人身份与管理人身份的适度分离;实现管理经费由财政上的暗补到职工工资明补的转变;采取多种方式加强管理。
1关键词2 单位自管房;房改政策;管理体制
1中图分类号2 F
1文献标识码2 A
北京市单位自管房作为北京市政府城镇居民住房建设领域的实践成果,对满足首都居民的住房需要,维护社会稳定,保障居民生活,发挥了重要作用。房改之后,北京市单位自管房总体管理状况较好,但是也出现了一些不容忽视的问题。因此,对北京市单位自管房进行深入研究,辨识存在的问题,探讨相应的对策,对于进一步提高首都居民的居住质量,维护首都的安定团结,建设社会主义和谐社会具有重要意义。
)))由单位出资建设或者购买住房,单位委托其他主体(主要指物业公司)进行管理。
)))由单位出资建设或者购买住房,但现已经无人管理了。
单位出资建设或购买住房的主要目的是为了满足本单位职工的住房需要,这是确认是否属于单位自管房最为重要的一点。房改过程中,绝大多数单位自管房被单位以某种价格出让给职工。而职工在取得某种类型的产权之后,在一定条件下,又会发生产权的转移,比如再以市场价格出让给他人。因此,单位自管房实际的产权状况非常复杂,不能仅仅以产权的归属来确定是否属于单位自管房。根据上述的界定,可以把单位自管房定义为用于满足职工居住需求而由单位出资建设或购买的居住用房。
2.单位自管房的特点
(1)北京市单位自管房的隶属单位相对集中
一 北京市单位自管房的基本情况
北京市单位自管房主要有以下三种类型:
1.单位自管房的定义
)))由单位出资建设或者购买住房,并由单位自行管理。
1作者简介2 张真理(1978)),男,湖北宜昌人,北京市社会科学院首都社会治安综合治理研究所助理研究员,中国政法大学法学博士,研究方向为法律理论、法社会学。
1基金项目2 北京市2008环境建设指挥部办公室委托项目。1收稿日期2 修回日期2
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北京市单位自管房的隶属单位相对集中在国有企事业单位和党政机关,三者所占比例超过了80%,国有企事业单位所占比例接近70%,其中国有企业所占比例超过四成。
(2)北京市单位自管房的产权形态呈多元化
单位自管房的产权形态已经发生了深刻的变化,已经由原来的单位产权这种单一的形态转变成了单位产权、房改房产权、私有产权等多种形态并存的状况。而单位产权和房改房产权占据绝大多数。以楼房这种建筑形式为例,单位产权和房改房产权各占47%,私有产权占4.46%,其他产权占2.24%。单位产权和房改房产权几乎各占半壁江山,私有产权还不到5%。
时间内一直是我国城镇居民的基本房屋供给制度。在这种制度下,形成了两种房屋供给的具体形态。
第一种是直管公房,由政府的专门部门直接管理;第二种是自管公房,就是由企事业单位和部分国家机关自行建造,并进行分配和管理的公房。这是单位自管房的最初形态。单位自管公房虽然主要是由单位自己建设并提供给本单位职工使用,但是其资金来源于财政拨款,因此,单位自管公房的产权属于国家。
单位自管公房由国家出资建造,单位具体分配,单位职工使用,由国家来统一行使管理的权力,承担房屋的维护与修缮。当然,现实中是由自管公房的隶属单位来具体行使这种管理的权力,承担维护与修缮的责任,管理和维护的资金仍然是由财政负担。这反映了当时/单位办社会0的实际情况。但是在房改启动之后,房改的重心在于房屋供给的渠道与房屋商品化上,却没有细致地规定单位自管房出售之后的管理与维护责任问题。
首先,在房改的一系列关键文件中,关于哪些主体将成为自管公房管理的责任人和权利人的基本原则没有明确表述。这就意味着从政策上没有为房屋的社会化管理建立起一个责任机制和激励机制。房屋管理的责任人和权利人不明确就无法确立起委托和服务的关系,无法实现房屋管理的社会化。
其次,关于房屋维护和管理的资金问题也是一个关键问题。房屋维护和管理的费用大体上包括两部分,一部分是房屋公共部位、共用设施的维修养护资金,一部分是房屋的日常维护和管理的费用。前一部分在房改政策中是通过建立住房的公共维修基金来解决的。1999年建设部颁布的5住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法6、北京市与之配套颁布的5关于归集住宅共用部位共用设施设备维修基金的通知6及2002年颁布的5北京市住宅公共维修基金使用管理办法6,都规定了单位自管房出售时的公共维修基金募集办法。但是在这些文件中都没有规定公共维修基金的使用办法,致使这笔维修基金无法发挥应有的作用。直至2006年2月出台的5北京市专项维修资金使用管理办法(试行)6,才规定了公共维修基金的具体使用办法。但是,从2006年的5北京市专项维修资金使用管理办法(试行)6的规定来看,要动用公共维修基金原则上要成立业主委员会。而现有的政策法规只详细规定了商品房小区如何成立业主委员会,却没有规定单位自管房居住社区如何成立业主委员会。这是一个政策
二 北京市单位自管房存在的问题
在单位自管房中,房屋外立面存在残损、脱落或
1.环境方面的问题
污迹的超过30%;周边环境脏乱差的超过一成;没有绿化和绿化较差的超过三成。2.管理方面的问题
在单位自管房中,无人管理的超过200处,约占5%;无专人负责的超过一成;管理差和管理较差的超过了10%;机动车停放管理差和管理较差的超过二成;治安差和治安较差的超过5%;治安一般的超过30%。
目前,单位自管房的管理资金主要来源是产权单位支出,其他来源有住户交纳、房租收入补贴和售房款补贴等;没有管理资金、资金严重不足和资金不足的合计超过五成。
3.配套设施方面的问题
在单位自管房中,垃圾收集设施不足和没有垃圾收集设施的占近30%,排污设施存在问题的也接近30%;排水防涝设施存在问题的超过30%;公共道路情况不好的占到20%;附近公共交通设施存在问题的超过二成;公共照明设施存在问题的超过25%;消防通道存在问题的接近30%,消防设施存在问题的超过了四成;供水设施存在问题的占15%;供电设施存在问题的超过一成。
三 北京市单位自管房问题形成原因分析
1.房改政策上的空白
建国之后建立的福利分房制度在长达数十年的
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空白。因为这个/政策空白0,单位自管房小区很难成立业主委员会,从理论上说也就无法动用公共维修基金。虽然在现实操作中,单位自管房的公共维修基金的动用可以由自管单位或者实际的管理单位来启动,但是单位自管房如何使用公共维修基金仍然是一个政策上需要探讨的问题。现实操作中的这种做法是在当下的政策背景下,为了解决当前的迫切问题而采取的一种变通做法,其本身反映出政策上的不明确和不完善。至于自管房日常维护和管理的费用,在政策上也没有规定如何定价、如何收取、向谁收取,等等。
最后,单位自管房到底应当建立什么样的管理机制,在政策上均没有具体的规定。1991年11月颁布的5关于全面推进城镇住房制度改革的意见6曾经提出过要/先在企业内部实行分离,把对消费性住房的管理从以往的与生产性房产的混合管理中分离出来,专项核算,自成体系,独立经营。再以信托方式把这部分住房委托给由社区组织的或由若干企业单位的房产部门合并而成的经济实体进行具体经营管理。0这是对企业作为产权单位的情况所做的规定,至于该设想能否推广到事业单位和党政机关,相关政策未予明确。但即使是这样的设想可以实施,仍缺少政策法律上的配套规定。
2.现行单位自管房管理体制滞后
随着我国房改的稳步推进,逐步实现了房屋的商品化,建立起了多元的房屋产权体系。这不仅仅是某种产品的供给方式发生了变化,而且是我国经济基础领域发生的一种深刻变革。而房屋的管理体制则是一种管理制度,归属于上层建筑领域。根据经济基础决定上层建筑的原理,当房屋的产权制度发生某种变化的时候,就要求房屋的管理体制发生与之相适应的变化。而当前的单位自管房的管理体制仍然是行政化的,其沿袭了计划经济体制下建立的/单位办社会0的管理体制。当前北京市单位自管房主体上仍然以单位自行管理为主,即使是那些委托物业公司进行管理的房屋,基本上也是由单位委托的,而不是由业主委员会委托的。这仍然带有浓厚的/单位管房屋0的色彩。显然,目前单位自管房的产权形态已经多元化,单位自管房的行政管理体制已不能适应这种现实。
自房改启动以来,单位住房的产权也发生了一系列变化。1994年7月国务院颁布的5关于深化城镇住房制度改革的决定6中规定:/标准价按负担价和抵交价之和测定0;/职工以标准价购买的住房,#80#
拥有部分产权,即占有权、使用权、有限的收益权和处分权,可以继承。产权比例按售房当年标准占成本价的比重确定。职工以标准价购买的住房,一般住用五年后方可依法进入市场,在同等条件下,原售房单位有优先购买、租用权,原售房单位已撤销的,当地人民政府房产管理部门有优先购买、租用权。售、租房收入在补交土地使用权出让金或所含土地收益和按规定交纳有关税费后,单位和个人按各自的产权比例进行分配。0随着房改的深入,单位自管房逐渐开始以市场价向高收入家庭出售,以成本价向中低收入家庭出售。职工以市场价购买的住房,产权归个人所有,可以依法进入市场,按规定交纳有关税费后,收入归个人所有,在这种情况下,单位职工享有的就是完全的私有产权;单位职工以成本价购买的公房,虽然也归个人所有,但是该产权受到一定限制,一般住用五年后方可依法进入市场,在补交土地使用权出让金或所含土地收益和按规定交纳有关税费后,收入归个人所有,在这种情况下,单位职工享有的是有限的产权。
部分产权和有限产权可以合称为/房改房产权0。目前,北京市单位自管房中房改房产权和单位产权(公有产权)占据绝大多数,只有少部分属私有产权。
房改之前的房屋行政管理体制有特殊的历史原因,适应于福利分配制的住房供给制度,而在私有产权为主体的情况下必然要求建立起现代物业管理制度与之相适应。但是在当前这种部分产权、有限产权、私有产权、公有产权并存的情况下,却没有对房屋管理体制做相应的变革,仍沿袭了计划经济体制下单位对房屋进行管理的行政体制,这导致了住房管理体制上的种种不顺。
31单位自管房管理体制现存问题的具体分析首先,责权利不统一。在单位自管房的行政管理体制下,由单位统一行使管理的权力,承担维修和保养的责任,但是在多元产权的现状下,单位实际上并不是对所有产权类型的单位自管房都拥有权利,享有利益。在私有产权的情况下,单位并不享有任何产权,也没有利益可言;在有限产权的情况下,单位只能代表国家享有一定的权利,而从实际利益上看,有限产权的房屋在出让时是向国家上交相关税费,也与单位没有直接的关系;在部分产权的情况下,单位也只拥有部分的权利,享有部分的利益。因此,在这些情况下,单位实际上承担了超出其权益的责任。而私有产权人、部分产权人和有限产权人拥
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有相应的权利,也在实际上享有着房屋的利益,但是却没有承担相应的管理责任。事实上,很多已经享有房改房产权的单位职工把房屋看成是自己的,而把房屋的维修和管理看成是单位和国家的事情。从另一个角度说,即使是这些类型的产权人想行使管理和维护房屋的权利,却也无法找到制度上的途径来实际实施对房屋的管理和维护。这些都与房改的基本理念、基本原则和基本目标相背离。这种状况的直接后果就是单位管理的积极性不高,甚至出现无人管理的情况。
其次,管理和维护资金无法保障。在福利分房时代,房屋的管理和维护资金来自于财政的拨款。而在社会主义市场经济条件下,政府职能转变,政府与企业分离、政府与事业单位分离,财政不再向企事业单位和党政机关直接安排专项的管理和维护资金。房改政策试图通过提高单位职工的工资,加大补贴的力度,将房屋维修和养护的资金摊入职工的收入中,从而为房屋管理和维护的社会化打下基础。既然有了这样的思路,就应当根据不同的产权状况由职工来负担相应的管理和维护费用。但是目前各单位并没有向职工收取相应的管理和维护费用。公房出售时收集公共维修基金的政策虽然能够帮助单位自管房初步建立起公共维修基金,但是如前所述,由于配套政策的问题,直至目前尚无法顺利动用此项资金。退一步说,即使能够动用此部分资金,按照单位自管公房出售时缴纳的比率,恐怕亦很难抵消房屋的维修和养护成本。在这种情况下,单位只能自己来承担房屋的维修和养护的成本。而财政上又没有专门针对自管房的专项经费,这就造成了自管房的维护没有一个成熟的、制度化的资金来源渠道,导致现实中有很多单位不得不动用售房款来支付房屋的维修和养护成本。而这仍是/房屋已经商品化,而房屋管理还是福利化0的一个体现。再次,管理定位的停滞。在现行的房屋行政管理体制下,主要关注的是维持房屋的基本使用属性,保证房屋处于较好的物理状态之下。但是随着首都经济社会的发展,房屋已经由简单的/耐用消费品0之一,变为了具有多重意义的复合载体:房屋对绝大多数家庭来说已经是重要的财产形式和财富积累的手段,人们不仅仅关心房屋能够维持基本的使用属性,能够保值,能够有良好的物理状况,还要求房屋能够增值,能够随着地价、环境、经济发展等要素的变化一同发生良性的变化;房屋更已经随着人们生活水平的提高成为一系列有形无形要素中与生活品
质高低联系最为密切的核心一环。人们不仅仅要求对房屋本身的维修和保养,还要求包括环境整洁卫
生、公共秩序井然、周边社会治安良好等各个要素在内的整体生活品质的提升。但由于单位自管房沿袭着旧有的管理体制,依旧定位于对物的维修、养护,遂与居民提升居住品质、增值不动产的要求和愿望渐行渐远。
最后,在管理的内在约束上有所不足。在现代社会化的物业管理体制下,业主选聘物业管理企业,由业主和物业管理企业按照物业服务合同约定,对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理,维护相关区域内的环境卫生和公共秩序。在这其中有两个契约对物业管理的各个主体进行约束:物业服务契约(由业主和物业服务企业签订,主要确定物业管理的内容是对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理,维护相关区域内的环境卫生和公共秩序,明确了物业服务企业的权利与义务和业主的权利与义务)和业主公约(由所有业主签订,主要明确业主在物业管理和服务中所享有的权利和义务,其目的是为加强物业管理,维护全体业主的合法权益,保障物业的安全与合理使用,维护公共秩序,创造优良环境)。在这两种契约的约束下,各方的权利与义务都比较明确,能够有效地起到约束作用。但是在现行单位自管房管理体制下,单位到底应当起到什么作用,应当承担哪些义务,享有哪些权利,均未明确规定;房改房产权人(包括部分产权人与有限产权人)、私有产权人、单位自管房的单位职工承租人究竟处于什么地位,应当承担哪些义务,享有哪些权利,亦未明确规定。这就意味着在现行的单位自管房管理体制下没有一个有效的约束机制来规范各方主体的行为,权利与义务模糊不清。
综上,房改政策主要专注于住房的商品化和市场化,而缺少对于单位自管房出售后配套的房屋管理体制的具体规定;单位自管房的商品化与单位自管房管理的行政化、福利化之间的矛盾,是北京市单位自管房现存问题的体制原因。
四 北京市单位自管房长效管理机制构建思路
针对当前北京市单位自管房存在的突出问题,应力争尽快解决单位自管房存在的环境脏乱、市政基础设施匮乏、治安秩序混乱、社会管理薄弱等突出
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问题,以缓解管理中的突出矛盾,并为建立起单位自管房的多元化管理体制创造条件。但是为从根本上解决单位自管房的管理问题,应当积极探讨长效管理机制。长效管理机制主要是针对单位自管房的行政化、福利化体制,在现有房改政策的制度框架内,完善管理规章制度,明确责任主体和监管主体,健全管理运行机制,建立起产权明晰、责任明确、约束有效的多元化的单位自管房管理体制。
1.多渠道筹集自管房管理资金
第一,政府投入单位自管房整治专项资金。单位自管房主要是由财政投入而建设,此后通过房改逐渐使产权状况发生变化。但是在房改中却没有为单位自管房建立起一套较好的管理体制,由此单位自管房管理中才出现了种种问题。单位自管房出现的问题已经影响到居民居住环境的安全和公共秩序及市容市貌。因此,政府对此投入资金进行整治,既是弥补政策上的不完善,解决历史遗留问题的必要措施,也是行使政府公共服务职能的具体体现。
第二,自管房隶属单位投入资金。在现有的体制下,单位仍然对自管房负有管理责任。5北京市住房基金管理办法6中规定:/凡本市行政区域内的企业、行政事业单位,均须依照本办法建立单位住房基金。市和区、县人民政府分别建立政府住房基金。0同时也规定,单位住房基金主要用于自管房的维护。从这一角度看,自管单位有投入资金的责任。从现实看,有些情况下,比如绝大多数的平房、筒子楼等等,仍然是单位拥有产权;有些情况下,比如说部分产权房,单位对房屋在某种程度上享有产权;有些情况下,自管房的交易合同中约定了购房人行使产权时的限制(比如如果离开单位,则房屋收回),因此,单位对自管房投入部分资金也是合理的。
第三,购房产权人投入资金。如前所述,单位自管房的购房产权人包括部分产权人、有限产权人、私有产权人等。按照责权一致的原则,产权为其所享有,相应的因产权的保有和行使而发生的费用也应当由其支付。由购房人支付房屋的维护费用,能够改变以往/房子是自己的,房屋管理是国家的事0的陈旧观念,建立起/房子是自己的,房屋管理也是自己的事0的新观念。
2.实现单位的产权人身份与管理人身份的适度分离
单位的产权人地位体现为单位享有完全产权,单位享有一定比例的产权以及单位对房屋享有一定的利益。单位的产权人身份要求单位代表国家积#82#
极行使产权,维护自管房的使用属性,推动国有资产的保值增值。但是这并不意味着单位作为产权人一定要成为管理人。由于房屋管理者的角色往往和单位的社会角色相冲突,因此,要改变作为/单位办社会0遗迹的/产权人0和/管理人0合一的情况,必须实现单位的产权人角色和管理人角色的适度分离。单位一般情况下不再直接管理房屋,而专注于行使占有、使用、收益和处分的权利,同时将管理的工作委托给专业的物业管理人,加强对管理人的监督,以更好地获得自管公房的使用效益,提高居民的居住质量,实现国有资产的良性循环。
31实现管理费用由财政的暗补到职工工资明补的转变
根据责权利一致的原则,购房产权人要逐步承担起房屋管理的费用。为了保证改革的平稳进行,必须要改革职工工资制度,在职工工资中增加物业支出的补贴,将财政上的暗补改为明补,将由单位负担的房屋管理服务费用逐步转化为产权人负担。同时,要在社会保障制度中,考虑增加对物业费用的补贴。
4.采取多种方式加强管理
北京市单位自管房的情况千差万别,而房改政策上又不明确,因此必须在充分尊重居民意见的基础上,由房管部门加强指导,根据各小区不同的情况,建立起适合各自特点的管理模式。
(1)建立现代物业管理体制
具备一定条件的单位自管房可以按照5物业管理条例6及有关法律法规,组织召开业主大会,选举业主委员会,自主选聘物业管理企业,对小区实施物业管理。但是建立现代物业管理体制要求具备的各项条件较高。从硬件设施上来看,该区域的配套设施必须相对独立完善,物业具备一定的规模,并且相对封闭或者能够做到相对封闭。从观念上来看,产权人都具有较明确的权责一致的观念,愿意负担物业管理的费用。从政策上看,应出台针对单位自管房区域成立业主大会和业主委员会的专门规定。这个规定应明确:业主公约的制定和通过;业主委员会对物业管理企业的监管;单位在部分产权情况下的投票权;单位在有限产权情况下的投票权;单位行使产权的具体方式(实际上这是一种国有资产的管理方式)等问题。从现有体制上看,要强化房屋管理部门、街道和社区对业主大会和业主委员会的监督和指导。在街道、社区和房屋管理部门的指导下,由居委会组织业主做好业主大会、业主委员会组建和
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（原标题：整治危旧房 告别脏乱差(图)）
施工人员正在馒头山区块改造路边围墙。 本报记者 林云龙 摄　　本报杭州1月2日讯 （
　　玉皇山南指挥部负责人介绍，元旦期间，工人和指挥部的工作人员都在加班加点，以确保中河高架沿线立面整治工程、馒头山地区“一纵三横”整治工程在今年4月底之前完工，以全新的面貌迎接G20杭州峰会。
　　馒头山区块，位于南宋皇城遗址保护核心区块，该区域一直没有实施过大面积改造。房屋基本上是上世纪50、60年代建造的，道路狭窄拥挤、建筑杂乱、危旧房众多、违建问题突出。特别是中河高架馒头山段，立面破损、违法建筑情况突出，是省政协“四边三化”重点督查整改的区域。其中，凤山路铁路沿线有老旧房屋20余间，均为上世纪六七十年代搭建。高架边有违法建筑4处，400多平方米。宋城路96—2号正对面的小山坡上，是馒头山社区的一处垃圾死角。平时，居民路过此处，都会捂着鼻子匆匆走过。
　　2015年10月，馒头山区块启动了环境综合整治攻坚行动，涉及宋城路、笤帚湾路、凤凰山脚路等6条主路及周边支小路，以及南星桥铁路货场、省军区仓库等7个重点区域，占地面积45公顷。
　　记者沿着凤凰山脚走，不少沿街的居民楼外搭起了脚手架，工人们正在修补破损的外立面。在道路旁，施工人员正在凿开路面，把白色的管道预埋进去。“这个地下通道，是通讯管道。改造后，成捆的电线就不再悬挂在屋檐下，供电更安全，看起来也更美观。”在现场，工人贺师傅告诉记者。
　　在凤凰新村10幢，崭新的毛坯房盖好了。老居民李叶亭拉着记者，走进一楼的家。“现在的房子比以前更坚固了。”李叶亭说。原先，房屋的墙壁开裂，一到下雨天，屋顶就开始漏水，屋内虫鼠滋生。现在，这幢D级危房被拆除重建，屋里还建起了独立的卫生间，“以后再也不用去公共厕所了！”
　　在玉皇山南指挥部的墙上，一张“中河高架两侧及馒头山区块综合整治工程总进度计划表”赫然在目。“G20杭州峰会在即，目前启动的14项整治改造工程，已经完成了总体进度的30%。”指挥部负责人说，为了加快施工进度，在现有3800余名工人的基础上，上周又新增了近30%的人手。
　　而在馒头山路75号，馒头山社区的工作人员也忙得不可开交，电话铃声此起彼伏：“你好！凤凰山脚路的垃圾堆，我们会叫人来清运。”“明天可能要下雨了，凤凰新村的雨棚我们会安排人来安装。”“梵天寺路的一处拆违，启用的新门已经订购好了”……
　　截至日，馒头山重点区域，违建拆除总面积约13750平方米；群租房整治累计排查违建群租户846户，清退533户。
本文来源：浙江在线-浙江日报
责任编辑：黄欢_NN1650
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