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PPP模式与地方政府债务风险化解
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PPP与地方债解决方案
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关于PPP 模式化解地方政府债务的思考与探析
& & 目前，我市的政府性债务风险从整体上得到有效控制，可是快速发展的地方性政府债务风险给经济的稳定健康发展带来了很大的难题。控制债务、有效化解债务已是当务之急。十八届三中全会提出&允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营制&，把PPP推上了新的高度，PPP也被很多地方政府和学者视为化解地方债务风险、为新一轮城镇化筹资的重要手段。为最大限度地有效化解地方政府债务危机，笔者从5个方面对PPP 模式化解政府债务进行了探析。
& & 一、PPP模式的概念和特点
& & （一）PPP模式的概念。PPP是英文&Public-Private-Partnerships&的简写，中文直译为&公私合作&，是指公共部门（Public）通过与私人部门（Private）建立伙伴关系（Partnerships）提供公共产品或服务的一种方式。具体来说，PPP模式指的就是地方政府、一些盈利性质的企业和非营利性质的企业在某一个活动或项目中，双方达成的一种互惠互利的合作关系，是私企与地方政府部门融资合作的一种新型方式。双方合作的最主要目的是提供健全的公共设施和周到的服务，需要依靠一定的协议和规划来推行。双方合作的内容主要有融资、基础建设、项目设计、负责活动运营等方面。采用PPP模式，双方能够实现比单独一方实施活动更好的效果，不仅可以使投资者获得很大盈利，同时也可以提高基础设施建设和服务的水平。
& & （二）PPP模式的特点。PPP模式主要有伙伴关系、利益共享和风险分担三个特征。PPP模式可以把私人企业和地方政府部门双方的优势都显示出来，充分发挥地方政府的长远规划和良好的协调作用，并结合私人企业的灵活创业和有效管理，可以极大地降低项目费用，推进投资主体实现多元化，合作双方取长补短、科学地承担运营风险，扩大项目的应用范围。&
& & 1、伙伴关系：伙伴关系是PPP第一大特征，也是PPP中最为首要的问题，没有伙伴关系就没有PPP。政府部门之所以和私人企业合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多的产品或服务。民营企业是以此目标实现自身利益的追求，而政府部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，所以就有了另外两个显著特征：利益共享和风险分担。
& & 2、利益共享：利益共享是PPP的第二个特征。利益共享不是分享利润，反之还需要对私人企业可能的高额利润进行控制。因为任何PPP项目都是公益性项目，不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事情，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必然会带来社会公众的不满，最终还可能会引起社会的混乱。既然形式上不能与民营部门分享利润，那么如何与民营部门实际地共享利益呢？共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、稳定的投资回报。在此，利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，同样也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。
& & 3、风险分担：PPP的第三个特征是风险分担。伙伴关系不仅仅意味着利益共享，同时也意味着风险分担。在PPP中，公共部门与民营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于其它交易形式的显著标志。如政府采购，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险；而在PPP中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子就是在隧道、桥梁、干道建设中，如果因车流量不够而导致民营部门达不到基本的预期收益，这时政府部门可以对其进行现金流量补贴，这种做法可以在&分担&框架下有效控制民营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，民营部门实际会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，对于公共部门而言，却正是管理层&道德风险&的易发领域，这种风险由此而得以规避。PPP模式，就是更多地考虑双方风险的最优应对、最佳分担，而将整体风险最小化。事实证明，追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品领域内的风险。
& & 二、PPP模式化解政府债务的模式选择
& & PPP 有诸多具体模式，以前对已建成基础设施、现有基础设施改扩建、新建基础设施所采取的TOT、BOT、BTO、BOO等具体模式，即转让&&经营&&转让，政府将正在运营或正在建设的项目转让给私营部门，私营部门获得政府特许权后经营管理，经营期结束后再转让给政府。这些传统的模式，由公方转让给私方，实质上是基础设施运营完全市场化运作。从全球演变趋势看，类似这种完全交给私人部门运营的模式产生了一些问题，主要是推高公共产品价格，抑制了基础设施供给，因此地方政府债务项目也不能再简单套用这些传统模式，必须作些改进。采用新的PPP模式实施，不仅有利于私方交接和减少经营风险，也有利于加强监管、保障公共服务质量、保障资产安全。这样做，政府可通过转让所有权和经营权，收回资金归还债务。市政建设、土地收储、交通运输设施建设、保障性住房、教科文卫、农林水利建设等6 大类准公益性项目，原则上都可以通过向消费者收费方式收回投资和保障收益，按PPP模式化解债务操作简便易行。
& & 三、PPP模式化解政府债务的思路
& & （一）选好项目。用PPP模式化解债务的项目必须符合投资规模较大且经营期长、边界清楚、区域性强、收费较容易等条件。市政建设中的供水、供暖、燃气、污水和垃圾处理、停车场、文体设施，土地收储，交通运输设施建设中的高速公路、地铁、轻轨、隧道、大桥，教育领域的学生宿舍、体育馆，医院的住院大楼，保障房中的公租房和廉租房，农林水利中的供水和灌溉类水库、公益水电站等项目，原则上可以采用PPP模式。但如果当地财政实力强且还债压力不大，或者项目收费时间已经或将要到期，就没有必要采取PPP 模式。
& & （二）有序开展。一要先易后难。判断项目难易程度要看服务的边界是否清晰，要看服务的量化程度如何，还要看项目的现金流量。如果一个项目提供的服务并不清楚谁享受到了，它的产品很难计量，且收费没有保障，说明这个项目的现金流量不可靠，收益难保障。二要先短期债务后长期债务。短期债务我市财政压力大，要优先化解。长期债务相对对财政压力要小些，如果经济保持持续增长，长期债务可能不会构成偿债压力。三要控制总量。对准公益项目通过PPP 方式化解地方政府债务，从资金来讲只是改变政府现金支出的时间，债务性质并未改变，因此并非越多越好。如果监管不力，会造成巨额隐性债务。地方政府在用PPP 化解债务的同时，必须加强监管，将其与新建项目统筹考虑，搞好总量控制。
& & （三）政策支持。除了给予财政补贴、改进预算和会计管理制度外，对经济性较弱、特许期内收益保障难度较大的项目，有必要给予灵活激励政策。如准许在授权范围内进行适度的商业开发，担保在该项目经营期内不再建设第二设施等。
& & 四、PPP模式在地方政府债务化解中存在的不足&
& & （一）地方政府财政透明度不高，运营风险增加。因为PPP模式中的投资者是合作伙伴的形式，政府承担一定的债务责任，如果在运营过程中私营企业出现资产危机问题，最后的偿债主要负责人还是政府部门。另外，PPP模式在具体支付资金时，会受到市场需求、生产成本、汇率等多个因素的影响，这样就导致地方政府在预算PPP模式的盈利收入和运营成本时有很大的难度。
& & （二）没有合理的竞争机制。在PPP模式中，地方政府部门面临的一个难题是怎样构建能够使人们和私营企业获益的竞争机制，合理的竞争机制除了能够保障人们盈利以外，还可以促进私营企业一直提升PPP模式的服务效率。可是目前地方政府的运营模式，生产技术等方面的竞争机制还存在很大缺陷。
& & （三）没有相关的制度和政策规范指引。在我国地方政府债务中运用PPP模式，目前没有相关的政策和制度规定指引，这就会导致具体运营时，出现权利和职责不明确，监管机制不健全，定位不准确等现象。
& & 五、我市政府债务的现状及PPP实践探索
& & 经全国债务审计组审计及全省存量债务清理甄别后，截止日，我市地方政府性债务单位共64家，其中：机关28家、事业单位27家、公用事业单位4家、融资平台公司4家、国有企业1家。全市政府性债务余额为347295万元，其中：政府负有偿还责任的201102万元（一般债务182338万元，专项债务18764万元）、政府负有担保责任的799万元、政府负有救助责任的145394万元。
& & (一)债务规模分析。从近几年的数据来看： 2009年债务余额4.55亿，2010年较2009年增加3.34亿，年均增长73%；2011年较2010年增加2.77亿，年均增长35%；2012年较2011年增加3.87亿，年均增长36%；2013年较2012年增加7.19亿，年均增长49%。2009年政府可用财力6.6亿，2010年较2009年增加1.4亿，年均增长21%；2011年较2010年增加1.9亿，年均增长24%；2012年较2011年增加3亿，年均增长30%；2013年较2012年增加4亿，年均增长31%。可见债务规模与财政可用财力都呈较快速度增长，但是债务规模的增幅明显高于财政可用财力的增幅。
& & (二) 债务风险分析。地方政府举债与个人、企业的借债一样，借债规模必须控制在其经济承受范围之内，即政府债务规模必须与当时经济发展水平、财政支出和财政收入水平相匹配，也就是说一般债务率与专项债务率要适度。否则，就会加剧财政困境，从而导致政府债务风险。2014年底我市的一般债务率为69%、专项债务率为61%，虽尚处于可控状态，但如果爆发债务风险，许多项目难免会半途而废，地方政府融资链条面临断裂，地方经济发展也可能停顿。所以，当务之急就是要严格控制住新的举债，遏制债务膨胀的势头，而且我市已进入了偿债高峰期， 2015年应偿还到期债务6亿， 2016年应偿还6.1亿、2017年应偿还约8亿，为防范和化解政府债务风险，我市应着手筹备PPP项目，尽快发挥其化解地方政府债务压力、缓解城镇化资金短缺矛盾的功用。
& & （三）我市利用PPP化解债务的实践探索
冷水江经济开发区创新创业基地项目为我市首个省PPP示范项目，在本项目建设中，政府平台（冷水江经济开发区）公司将与项目合作方（冷水江吉坤置业有限公司）合作成立项目公司，项目建设期由开发区提供建设所需的&熟地&（完成了征地拆迁和&五通一平&），由项目合作方负责标准厂房的设计、建造工作。随着部分标准厂房的建成，由项目公司引进产业创业企业入驻，并根据市场定价原则收取租金或卖给企业，再根据建成标准厂房的收益情况和园区发展需要，续建或扩建标准化产房。项目公司的收益来源主要有：一是标准厂房出售、出租收入；二是物业管理收入；三是各级政府政策支持。社会资本将根据其持股比例对项目公司收益进行分成，获得投资回报。
& & 该项目总投资12亿元，其中的16%即2亿为政府出资，84%即10亿为社会资本。建设50万平方米标准厂房，规划用地总面积为1.54平方公里，用于园区创新创业产业孵化。项目特许期为15年，其中建设期为3年，运营期为12年。在此期间，政府主要任务是监管，对私人部门的利润进行调节，代表公众利益的同时保证私人部门能够得到合理收益。在签订合同时，制定好收益分配规则，均衡各方收益。如果私人部门从PPP项目获得利润较低时，政府根据合同对其进行补贴以保证合作继续，反之，若私人部门从PPP项目中获得超额利润时，政府可根据合同控制其利润水平。特许期满后项目公司将基地无偿移交给政府。
& & 六、PPP模式化解地方政府债务的途径分析
& & （一）预防和控制地方政府债务的运营风险。在PPP模式中，政府虽然和私营企业可以共同承担债务风险，可是如果私营企业的经营出现财政危机或者是面临破产，那么政府部门就要承担很大的债务偿还责任。所以，政府部门很有必要运用合理的方式对债务风险实行预防和控制，具体措施有：第一，政府一定要认真审查即将合作的私营企业的资质，以保证其具备充足的资金支付能力。第二，可以在合作之初，要求私营企业支付相应的风险保证金，如果其财政资金出现问题，就可以用保证金来减小政府的债务风险。第三，在具体的运营模式上，政府部门和私营企业可以合作成立责任制公司，由私营企业主要负责PPP模式的经营，政府根据支出资金的比例承担有限责任，最大限度地降低债务风险。
& & （二）强化监督管理机制，预防和控制垄断。由于PPP模式在运营中一般都是以政府转让特许权利的方式操作，如果不采取一定的手段对其进行监督和管理，就会导致垄断现象的出现。所以，政府一定要结合PPP模式的运营特点，强化对它的监督和管理力度，预防和控制垄断。政府要根据国外和国内先进模式的运行经验，全面评估预测PPP模式化解地方政府债务的可靠性，制定合理的收费范围。
& & （三）强化相关制度的建设。PPP模式虽能有效化解政府债务危机，可是还是没有相应的制度规范对其进行约束和保护。所以，应该尽可能地制定有关的政策规范，以便可以很好地引导PPP模式的运行，并对PPP模式的实践和具体操作进行细致的约束和指引。从长远的角度来看，政府还要强化PPP模式的立法，保证其有可靠的法律支持，采用法律的形式对其做出合理的定位。同时，应在财政部门建立有关PPP模式的管理运营机构，以保障PPP模式化解地方政府债务的顺利展开。
& & （四）加强地方政府工作人员对PPP项目的认识。由于PPP项目应用的范围广阔，涉及的程序复杂，在化解地方政府债务时，需要政府部门人员对PPP模式的具体操作流程，应用特征，有利因素，存在的问题等都要有非常深刻的认识，掌握PPP项目在经济发展运用中存在的不足和缺陷，以便可以有针对性地采取预防和控制地方政府债务风险的有效措施。
& & （五）重视双方的合同管理。由于在PPP模式中，政府和私营企业是合作伙伴的关系，两者就必须有相关的合同规范，在目前的PPP模式合同规范中，尽管有了关于价格定位，风险控制等方面的规定，可是关于价格幅度调整，预防债务风险依然有很大的不足。所以，双方应该健全合同管理机制，以很好地保障各自的权益。
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你可能喜欢PPP,化解地方债没那么简单
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作为政府与社会资本为提供公共产品合作关系的模式，PPP（Public-Private Partnership，公共私营合作制）被视为化解地方政府债风险、减轻财政压力的重要手段。日前，财政部通知下发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，要求地方各级政府要大力推广PPP模式，引入PPP模式既是盘活资金的需要，也是政府减负的机会；同时PPP更提出了一个难题，政府如何改革以提高服务资本的质量，而不是与民争利。
PPP模式受推崇
事实上，PPP的概念在上世纪90年代由英国最先提出。中国从上世纪90年代末开始在公路、水务和城市轨道交通建设中采用这一模式。北京地铁4号线被视为PPP模式成功的范例。然而，也有过不少失败的尝试，甚至扭曲变形，导致风险。根据要求，推广PPP模式，要达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。
早在国庆前夕，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》两份文件的发布已经令PPP的关注度陡升。10月24日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，又进一步明确要积极推广政府与社会资本合作（PPP）模式，使社会投资和政府投资相辅相成。
中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，目前中央大力推崇PPP模式，一方面，由于很多地方进入还债高峰期，而且这种高峰可能会一直延续到2018年，政府面临很大的偿还债务压力，通过PPP模式可以有效解决部分资金问题，减轻一些地方还债压力;另一方面，目前经济增速放缓、房地产市场降温，政府税收锐减，在地方债纳入预算管理后，PPP模式是不错的融资选择。
化解地方债难题不易
PPP模式是在赋予地方政府发债权之外开辟的又一条重要融资渠道，在解决地方债问题上被寄予厚望。中国社科院财税研究室主任张斌指出，政府力推PPP模式，也并不意味着指望其能够解决地方债问题，随着城镇化的推进，我国还需要大量基础设施、公共服务建设，以前单纯依靠政府主导的模式已经不适应发展需求，而PPP模式可能是探索新型基础设施建设模式的一种尝试。
张斌认为，PPP模式是一种投资、管理、运营的思路，通过这种模式政府可以把社会资本引入到公共服务领域，提高公共服务的水平、运营效率，进而形成公共服务市场。
清华大学教授王守清此前也表示，不能期望通过PPP解决地方政府债务问题。国际上PPP应用比较成熟的国家里，公共产品采用PPP的比例，无论是项目数量还是投资额，仅占15%-25%。这个比例对解决地方政府债务和将来的资金缺口作用有限，千万不能全国各地一窝蜂上PPP。
“地方债纳入预算管理后，主要的融资渠道应该来自于地方债自发自还，而PPP模式可以作为一种辅助的融资方式，具体还有很多的不确定性，不太可能成为融资的主要手段。”王雍君说。
政府配套改革迎来新考题
一位业内人士向北京商报记者透露，并不是所有的公共服务项目都合适PPP项目，比如公路、水、电等一些具有自然垄断性质的领域，并不一定适合采用PPP，比较社会资本是趋利性的。还有一些没有盈利能力的项目，就算采取PPP模式，也不会有社会资本愿意进来，无利可图。“就算一些有盈利能力、现金流的项目，可以采取PPP模式，也并不一定意味着要采用这种模式，还有短期效益、长期效益考虑等等，虽然PPP模式看上去很好，但是具体怎么操作起来很复杂，未来效果如何还很难说。”
中国社科院经济研究所研究员、区域经济研究专家徐逢贤指出，PPP说白了就是公私双方收益共享、风险共担的合作机制，具体包括BTO（建设-转让-经营）、BOT（建设-经营-转让）、BOO（建设-拥有-经营）等多种方式，往往需要政府与企业长达十几年甚至数十年的合作。这个过程中，需要政府立法保障，保护社会资本合理收益，还要树立契约精神，严格按照契约办事，同时考验政府信用，不能朝令夕改。
在首都经贸大学产业经济研究所所长陈及看来，我国此前公共服务领域很多都处于垄断，虽然目前政府鼓励PPP模式，希望社会资本参与进来，但是没有盈利预期、没有权益保障，社会资本很难、也不敢进入。因此，在推动PPP模式的时候，还需要配套的改革，打破石油、高速路、电力等行业垄断，按照市场的方式经营，保障民资收益，这样推广PPP模式才更有效果。(北京商报记者 王晔君/文 代小杰/制图)
(责编：值班编辑、庄红韬)
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