统筹建立企业和机关事业单位退休人员养老金正常调整机制
& & &统筹建立企业和机关事业单位退休人员养老金正常调整机制 &
&&&沪海啸的博客&&13:22:27&&
& 作者：&人力资源和社会保障部社会保障研究所&
& &谭中和& &
& &【摘 要】针 对 目前 企 业和 机 关事 业 单 位 退
休 人 员 实行 不 同 的养 老 金 (退休 金 ) 调 整 办 法 ，研 究提 出统 筹 建 立 企业和 机 关事 业 单 位
退休 人 员养 老 金 调 整 的 具体 模 型和 办 法 ，并 提 出政 策 建议 。
& & 【关键词】统筹；养老金
；调整机制
& & 【中图 分类 号】F840．612 ；F24 1．34
[文 献标 识 码】A & &
&【文章 编 号】 (20 14 )06—00 4 1—06
& & 退 休 人 员 养 老 金 的 调 整 机 制 ，是 养
老 保 险 制度 的 重 要 内 容 。建 立 公 平 可 持 续 的 社 会 保 障 体 系 ，需 要 统 筹 各 类 退 休 人
员 的 调 整 机 制 。 当 前 ， 统 筹企 业 和 机 关 事 业 单 位 退 休 人 员 的 养 老 金 调 整 ， 对破 解
不 同 类 型 单 位 退 休 人 员 养 老 金 待 遇 差 过 大 ，推 动 机 关 事 业 单 位 养 老 保 险 制 度 改
革 完 善 ． 建 立基 本 养 老 保 险 待 遇 正 常 调 整 机 制 ，具 有 重 要 意 义 。
& & & 一、 城 镇 职 工
养 老 金 调 整 发 展 历 程 、 成 效 及存 在 问 题
& & &(一 ) 调 整 发
& & 总 结 我 国 城 镇 企 业 养 老 金 调 整 过 程
， 大 致 经历 了 4 个 阶 段 。 & &
& 第 一 个 阶 段 为 建 国 初 期 至 改 革 开放 之 前 。 19 5 1 年 ，政 务
院 颁 布 《劳 动 保 险 条 例 》，对 国 营 企 业 职 工 的 养 老 待 遇 作 出 规 定 。1955 年 ，国 务 院
颁 布 了 国 家 机 关 事 业 单 位 工 作 人 员 退 休 养老 办 法 。 退 休 金 以 基 本 工 资 为 基 础 ，根
据 工 龄 长 短，按 不 同 的 比 例 发 放 。 退 休 人 员 领 取 固 定 不 变 的 退休 金 。
& &第 二 阶 段 从 改 革 开 放 后 至 2 00 0 年
， 为 养老 金 调 整 探 索 阶 段 。 1984 年 开 始 对 国 有 企 业 、 集体 企 业 养 老 保 险 实 行 费
用 统 筹 ； 199 1 年 国 务 院颁布 《关 于 企 业 职 工 养 老 保 险 制 度 改 革 的 决 定 》(国 发
『199 1] 3 3 号 ) ， 明确 提 出 养 老 金 调 整 “通过 增 加 标 准 工 资 在 工 资 总 额 中 的 比
重 ，逐 步 提 高养 老 金 的 数 额 。” “国 家 根 据 城 镇 居 民生 活 费 用 价格 指 数 增 长 情 况 ．参
照 在 职 职 工 工 资 增 长 情 况 x, J基 本 养 老 金 进 行 适 当 调 整 ，所 需 费 用 从 基 本 养 老保
险 基 金 列 支 ”； 199 7 年 国 务 院 颁 布 《关 于 建 立统 一 的 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 制
度 的 决 定 》 ( 国发 f 号 ) ，提 出 “各 地 区 和 有 关 部 门 要 按照 国 家 规 定 进
一 步 完 善 基 本 养 老 金 正 常 调 整 机制 ”；20 00 年 ， 国 务 院 颁 布 《关 于 完 善 城 镇 社
会保 障 体 系 的 试 点 方 案 》 (国 发 『200 01 4 2 号 )。 试点 方 案 中 提 出 “基 本 养 老 金
水 平 的 调 整 ． 由 劳 动保 障 部 和 财 政 部 参 照 城 市 居 民 生 活 费 用 价 格 指 数和 在 职 职 工
工 资 增 长 情 况 ，提 出 方 案 报 国 务 院 审定 后 统 一 组 织 实 施 。” 这 一 时 期 养 老 金 调 整
的 主 要特 点 ．一 是 国 家 提 出 了 退 休 人 员 基 本 养 老 金 的 调整 原 则 ， 各 地 在 国 家 原 则
框 架 内 对 退 休 人 员 基 本养 老 金 进 行 调 整 ：二 是 提 出 了 “国 家 根 据 城 镇 居民 生 活 费 用
价 格 指 数 增 长 的 情 况 。并 参 照 在 职 职 工工 资 增 长 情 况 ．对 基 本 养 老 金 进 行 适 当 调
整 ”①和“各 地 区 应 当 建 立 养 老 金 正 常 调 整 机 制 基 本 养 老金 可 按 当 地 职 工 上 一 年 度
平 均 工 资 增 长 率 的 一 定比 例 进 行 调 整 ”②的 要 求 ； 三 是 待 遇 调 整 对 象 为 上年 12 月
3 1 日前 的 离 退 休 人 员 ， 待 遇 调 整 时 间 原则 上 定 为 每 年 的 7 月 1 日 ； 四 是 待 遇 调
整 水 平 为当 地 职 工 平 均 工 资 增 长 率 的 40％ ～6O ％④。 其 问 ，国 家 共 进 行 了 4 次 养 老
金 调 整 ， 人 均 月 养 老 金 增加 19 1 元 。 &
& & &第 三 个 阶 段
(2 0 0 1 ～2 0 04 年 ) 为 统 一政 策 、 规 范 阶 段 。 原 劳 动 和 社 会 保 障 部 相 继 出
台了 劳 社 部 发 f 200 1 ] 12 号 、 2 1 号 ， 劳 社 部 发[2002 ] 3 号 、 16 号 和 劳 社
部 发 [2004 ] 24 号 文件 ，要 求 规 范 养 老 金 的 调 整 机 制 。一 是 各 地 不 得自行 提 高 基 本
养 老 金 待 遇 ，调 待 工 作 由 国 务 院 统一部 署 安 排 ： 二 是 待 遇 调 整 时 间 统 一 为 当 年 的
7月 1 日 ．待 遇 调 整 对 象 为 上 年 l2 月 3 1 日前 的 离退 休 人 员 ； 三 是 待 遇 调 整 水 平
仍 为 当 地 职 工 平 均工 资 增 长 率 的 4O ％ ～60 ％ ： 四 是 待 遇 调 整 向 退 休早 、 待 遇 水
平 偏 低 的 人 员 实 行 一 定 的 倾 斜 ；五 是建 立 中 央 财 政 对 中 西 部 地 区 和 老 工 业 基 地 的
专 项补 助 机 制 。 对 财 政 确 有 困难 的 中 西 部 地 区 、 老 工业 基 地 及 新 疆 生 产 建 设 兵 团．
中 央 财 政 通 过 专 项收稿 日期 ：2O 14_ 04' o8网络 出版 网址 ：http： ／／w-ww
．cnki．net／kcm s／doi／10．13253／ j． cnki． adjjg1．2014． O6．008．htm l 网络
出版 时 间 ：20 14—5—28 13：16：15 &转 移 支 付 方 式 予 以 补 助 。 此 间 ，企 业 退 休 人 员 养老 金 共 调
整 待 遇 3 次 ，人 均 月 养 老 金 增 加 116 元 。 &
& & & 第 四 阶 段 (2
0 0 5 年 至 今 ) 为 解 决 重 点 ， 缓 解 矛 盾阶 段 。 自 2005 年 起 ，按 照 国 务 院 的 部 署
和 要 求 ，连 续 lO 年 为 企 业 离 退 休 人 员 调 整 了 基 本 养 老 金 。这 段 时 期 养 老 金 调 整
的 特 点 为 ，一 是 实 行 普 遍 调整 与 特 殊 调 整 相 结 合 的 调 整 办 法 。 在 普 遍 调 整 基础 上
。 对 具 有 高 级 职 称 的 企 业 退 休 人 员 、 新 中 国成 立 前 的 老 工 人 、 195 3 年 底 前 参
加 工 作 的 退 休 人员 、原 工 商 业 者 及 基 本 养 老 金 偏 低 的 企 业 退 休 军转 干 部 等 予 以 政
策 倾 斜 ，养 老 金 增 加 幅 度 高 于 一般 退 休 人 员 二 是 养 老 金 调 整 时 间 从 200 8 年 起
由原 来 的 每 年 7 月 1 日调 整 为 1 月 1 日。 三 是 加 大了 调 整 幅 度 ．调 整 规 则 发 生 改 变
。 200 5～2007 年 ，养 老 金 调 整 基 数 延 续 了 以 前 的 做 法 ．但 幅 度 大 幅提 高 ，分 别 提
高 至 在 岗 职 工 工 资 增 长 率 的 6 0％ 、100 ％和 70 ％④。 200 8 年 开 始 调 整 为 上 年 度
企 业 退休 人 员 月 人 均 基 本 养 老 金 的 1O ％ 左 右 @ 。 其 间 ．企 业 离 退 休 人 员 人 均 月
养 老 金 共 提 高 了 80 0 元 。具 有 高 级 职 称 的 企 业 退 休 人 员 、 新 中 国 成 立 前的 老 工
人 、 19 53 年 底 前 参 加 212作 的 退 休 人 员 、原 工 商 业 者 四 类 人 员 的 月 人 均 养 老 金
由 200 5 年的 976 、 1 053 、697 、5 7 1 元 ， 增 加 至 20 10 年 的2 0 28 、2 2
16 、 1 7 40 和 1 13 1 元 。
&(二 ) 主 要 成 效
&我 国 各 个 时 期 的 企 业 职 工 养 老 金 调 整 办 法 ．在 我 国 企 业 职
工 养 老 保 险 制 度 的 改 革 与 发 展 中 发挥 了 积 极 作 用 ，取 得 很 大 成 效 ， 并 积 累 了 经 验
&一是 全 国 调 整 办 法 逐 步 趋 于 统 一 与 规 范 。形 成 了由 国 家 统 一
安 排 养 老 金 调 整 的 机 制 ； 二 是 初 步 建立 了 与 职 工 平 均 3 2 资 增 长 率 或 企 业 退 休
人 员 月 养老 金 一 定 比 例 挂 钩 的 调 整 办 法 ， 使 退 休 人 员 分 享了 部 分 经 济 社 会 发 展 成
果 ： 三 是 普 遍 调 整 与 特 殊调 整 相 结 合 的 待 遇 调 整 办 法 ．缓 解 了 部 分 人 员 待遇 水 平
较 低 的 矛 盾 ； 四 是 初 步 形 成 了养 老 金 调 整的 中 央 财 政 补 助 机 制 ，解 决 了 经 济 欠 发
达 地 区 养老 金 调 整 中 遇 到 的 资 金 不 足 的 困 难 ： 五 是 在 一 定程 度 上 提 高 了 企 业 离 退
休 人 员 的 生 活 水 平 。保 障和 改 善 了 他 们 的 基 本 生 活 。特 别 是 20 05 年 以 来 连续 进 行
的 10 次 调 整 ，充 分 体 现 了 国 家 对 企 业 退 休人 员 的 关 怀 和 帮 助 ， 大 大 缓 解 了 不 同
制 度 覆 盖 群体 间 退 休 人 员 养 老 待 遇 差 距 过 大 的 矛 盾 ， 得 到 绝大 多 数 企 业 职 工 的 欢
迎 。 同 时 ，规 范 了相 关 政 策 ，建 立 了 激 励 约 束 机 制 ，为 统 筹 建 立 企 业 和 机 关 事业 单
位 退 休 人 员 养 老 金 待 遇 调 整 机 制 奠 定 了 基 础 。通 过 统 一 调 整 企 业 退 休 人 员 基 本
养 老 金 ， 初 步 形成 了 多 工 作 、多 缴 费 、养 老 金 待 遇 高 的 激 励 约 束机 制 。 研 究 表 明 ，
缴 费 年 限 长 短 是 决 定 养 老 金 水平 高 低 的 重 要 因 素 ， 基 本 趋 势 是 缴 费 年 限 越 长 ，待
遇 水 平 越 高 ，替 代 率 也 越 高 ： 缴 费 年 限 越 短 的待 遇 水 平 越 低 ，替 代 率 也 越 低
&(三 ) 存 在 的 主 要 问 题
& & & 1．企 业 和 机
关 事 业 单 位 退 休 人 员 养 老 金 待 遇总 体 差 过 大
& & & 企 业 与 机 关
事 业 单 位 退 休 人 员 养 老 金 差 距 总体 过 大 。 从 历 年 来 的 统 计 数 据 分 析 ， 20 世 纪
90年 代 初 ．企 业 与 机 关 事 业 单 位 养 老 金 水 平 大 体 相当 ：2 0 世 纪 90 年 代 中 期 以 后
，绝 对 额 差 距 逐 步拉 大 。 同 类 退 休 人 员 的 待 遇 差 距 更 为 突 出 。 从 典型 调 查 的 数 据
看 ．企 业 与 机 关 事 业 单 位 中 具 有 中高 级 职 称 的 退 休 科 技 人 员 、 原 有 行 政 职 务 的 退
休管 理 人 员 、企 业 退 休 军 转 干 部 ， 以 及 原 事 业 单 位转 制 为 企 业 的 转 制 过 渡 期 退 休
人 员 养 老 金 差 距 问题 更 为 突 出 。 总 体 情 况 是 ： 企 业 与 事 业 单 位 退 休科 技 人 员 ， 职
称 越 高 ，待 遇 差 距 越 大 。 根 据 我 们的 调 查 ．20 10 年 企 业 和 事 业 单 位 退 休 科 技 人
员 ，正 高 级 职 称 、 副 高 级 职 称 和 中 级 职 称 人 员 养 老 金差 额 分 别 为 2 009 元 、1 30
1 元 和 857 元 。 有 行 政职 务 的 退 休 人 员 中 ，职 务 越 高 ．养 老 金 差 距 越 大 。以 县 处 级
为 例 ，企 业 、 事 业 、机 关 单 位 退 休 后 的养 老 金 待 遇 差 比值 为 1：1．58：1．8 3 。中 央 转
制 科 研 院 所 转 制 过 渡 期 退 休 人 员 待 遇差 问 题 比 较 突 出 。 1999 年 至 20 12 年 ， 按
照 中 央的 统 一 部 署 ， 中 央 所 属 部 分 科 研 机 构 、 勘 察 设 计单 位 、 文 化 单 位 等 陆 续 由
事 业 单 位 转 制 为 企 业 ，并 参 加 企 业 职 工 养 老 保 险 。 转 制 前 已 退 休 人 员 按照 “老 人
老 办 法 ” 的 原 则 享 受 事 业 单 位 退 休 待 遇 。转 制 后 退 休 人 员 基 本 养 老 金 按 企 业 计
发 ，对 转 制后 5 年 过 渡 期 内 退 休 人 员 按 照 企 业 办 法 低 于 事 业单 位 办 法 计 算 的 ，差 额
部 分 按 照 递 减 比 例 加 发 补贴 。 根 据 科 技 部 统 计 资 料 ． 中 央 转 制 科 研 院 所 转制 过 渡
期 内 退 休 人 员 大 约 2 ．3 万 人 ， 月 养 老 金 水平 比 “老 人 ” 平 均 低 1 000 元 左 右 ，
比 过 渡 期 后退 休 的 人 员 平 均 低 400 元 左 右 。
& 2．退 休 人 员 养 老 金 待 遇 调 整 有 机 制 ．但 不 正
& 自 20 世 纪 90 年 代 末 我 国 实 施 职 3 2养 老 保 险改 革 以 来 ，
建 立 养 老 金 正 常 调 整 机 制 ．一 直 是 改革 的 目 标 之 一 。 但 现 行 的 调 整 办 法 并 没 有 按
照“根 据 城 镇 居 民 生 活 费 用 价 格 指 数 增 长 的 情 况 ，并参 照 在 职 职 工 工 资 增 长 情 况
。对 基 本 养 老 金 进 行 适当 调 整 ”。 根 据 调 查 ， 200 7 年 新 退 休 人 员 ， 比2 006 年 退
休 人 员 平 均 养 老 金 低 57 元 ( 月 ) ， 而20 11 年 新 退 休 人 员 养 老 金 平 均 水 平 低 于
已 退 休 人员 平 均 养 老 金 水 平 ．人 均 大 约 相 差 12 1 元 (月 )。待 遇 调 整 并 没 有 体 现 出
多 缴 多 得 、 长 缴 多 得 的 参保 缴 费 激 励 机 制 。也 在 很 大 程 度 上 激 励 人 们 早 退休 、提 前
退 休 ，并 且 对 已 有 的 待 遇 计 发 办 法 产 生冲 击 (因 为 初 次 领 取 的 养 老 金 在 以 后 的 历
年 调 整中 所 占 比重 逐 渐 变 小 )。所 以 ， 目前 的 养 老 金 调 整削 弱 了养 老 保 险 政 策 的 效 力
& 3 ．对 养 老 制 度 形 成 冲 击 、 出 现 退 休 人 员 与 在职 人 员 待 遇
“倒 挂 ”
& 现 行 调 整 办 法 ． 一 方 面 对 国 家 确 定 的 “根 据城 镇 居 民 生 活
费 用 价 格 指 数 增 长 的 情 况 ，并 参 照 在职 职 工 工 资 增 长 情 况 ，对 基 本 养 老 金 进 行 适
当 调整 ” 的 办 法 带 来 冲 击 。 因 为 多 数 的 养 老 金 调 整 ，并 没 有 考 虑 城 镇 居 民 的 生 活
费 用 f i r格 指 数 的 因 素 ，也 没 有 实 际 与 在 职 职 工 工 资 增 长 挂 钩 。 是 否 调 整 ，调
整 的 幅 度 大 小 ，调 整 的 方 法 和 方 式 等 ， 主 要 取决 于 当 时 的 政 策 。 另 一 方 面 ，对 “多
缴 多 得 、 长缴 多 得 ” 的 缴 费 激 励 机 制 等 形 成 威 胁 ，对 在 职 人员 产 生 诸 多 的 负 面 影
响 。 在 有 的 地 方 出 现 了 “在职 和 退 休 人 员 倒 挂 ” 的 现 象 ， 即 在 一 些 地 方 退 休人 员
的 养 老 金 高 于 当 地 企 业 在 职 职 工 的 平 均 工 资水 平 ． 引 起 在 职 人 员 的 不 满
&4．各 地 调 整 具 体 政 策 不 统 一
&尽 管 国 家 提 出 调 整 办 法 由 国 务 院 统 一 规 定 ．但 有 些 地 方 并
没 有 按 照 中 央 统 一 部 署 的 待 遇 调 整办 法 实 施 。 由 于这 些 地 方 的 “自行 其 是 ”，在 一
定程 度 上 削 弱 了 中 央 iN 整 养 老 金 的 效 果 和 作 用 。 同时 由 于 各 地 调 整 政 策 不 统 一
，进 一 步 加 剧 群 体 之间 的 待 遇 攀 比 和 不 同 地 区 之 间 养 老 金 待 遇 的 不 平衡 。 以 20
12 年 的 调 整 为 例 ，全 国 3 1 个 省 份 (直辖 市 、 自治 区 ) 企 业 退 休 人 员 养 老 金 平 均
调 整 金额 为 175 元 ，全 国 平 均 增 幅 11．5 8％，高 出 国 家 规 定(10 ％ ) 1．58 个 百 分 点
。 在 3 1 个 省 份 中 ，最 高 的 湖北 省 的 增 长 幅 度 达 到 24．72％ ，而 北 京 、 江 西 、广东 等
8 个 省 市 增 长 幅 度 还 不 到 10 ％ ． 最 低 的 广 东省 和 江 西 省 不 到 8％ 。但 是 多 数 省 份
的 调 待 幅 度 不仅 高 于 国 家 规 定 的 标 准 ，而 且 有 的 省 份 也 超 过 了 当地 在 职 职 工 的 工
资 增 长 幅 度 。2 008 年 ．北 京 市 和山 东 省 的 C P I 同 比 均 为 5 ．1％．而 企 业 退 休 人
员 的养 老 金 增 长 幅 度 却 差 距 较 大 ：北 京 为 15．82％ ， 山东 省 是 10 ％ 。 多 年 的 调 整
不 但 没 有 抹 平 待 遇 差 距的 矛 盾 ，反 而 加 剧 了 不 同 群 体 之 间 的 待 遇 攀 比 ．进 一 步 加
剧 了 不 同 地 区 之 间 企 业 人 员 养 老 金 待 遇的 不 平 衡 ，在 一 定 程 度 上 引 发 了 地 区 之 间
养 老 金的 “福 利 竞 赛 ”倾 向 。
&二 、 我 国 养 老 金 正 常 调 整 机 制 模 型
&我 国企 业 和 机 关 事 业 单 位 退 休 人 员 的 养 老 金正 常 调 整 机 制 ．
可 考 虑 采 取 普 调 和 特 调 相 结 合 的结 构 性 调 整 思 路 。 将 普 调 细 分 为 两 部 分
& & & 一是 定 额 标 准
， 所 有 符 合 条 件 的 退 休 人 员 按照 统 一 的 绝 对 额 标 准 增 加 基 本 养 老 金 。 定 额 调 整采
用 指 数 化 调 整 方 法 。 调 整 的 基 本 模 型 用 数 学 模型 来 表 示 为 ：
= (c_ 】) 术 =
水 7r( ￡-1) + 1J
： 为 调 整 t 年 应 增 加 的养 老 金 额
为 上 年 度 退 休 人 员 养 老 金 平 均 额 或
年 度 在 岗 职 工 平 均 工 资
PA ：t 年 i周整 比例 ；
( )：t一1 年 的 职 工 实 际 工 资 增 长 率
7r( ：t- - 1 年 的 城 镇 居 民 生 活 费 用
价 格 增 长
： 城 镇 居 民 生 活 费 用 价 格 增 长 率 的 权
子 ， 并 且 0 & & 1
： 为 在 职 职 工 实 际 工 资 增 长 率 的 权 重
并 且 0 & & 1
【0／' 77"(I_】) + )] 为 调 整 因 子 ，
对 纳 入 调 整 范围 的 人 员 按 照 统 一 的 比 例 增 加 养 老 金 。
& 二 是 按 缴 费 年 限 计 算 。 每 增 加 一 年 的 缴 费 就增 加 一 定 标 准
的养 老 金 。
& 特 调 中包 含 有 条 件 调 整 ， 可 选 的 主 要 条 件 有 ：退 休 时 间 、
高 龄 退 休 老 人 、 个 人 实 际 缴 费 档 次(高 档 、 平 均 、低 档 ) 、退 休 类 别 (老 人 、 中 人
、新 人 ) 等 。 考 虑 到 不 同 时 期 需 要 解 决 的 重 点 问 题和 矛 盾 不 同 ， 近 期 可 重 点 针 对
退 休 时 间 较 长 ．年满 一 定 年 龄 (如 70 周 岁 及 以上 ) 的 高 龄 退 休 人 员等 ，通 过 特 殊 调
整 适 当 提 高 其 调 整 标 准 。
普 调 解 决 所 有 退 休 人 员 在 通 货 膨 胀 形
势 下 的基 本 生 活 ， 同 时 能 够 分 享 到 经 济 发 展 的 成 果 ． 以及 解 决 “多 缴 多 得 、长 缴 多
得 ” 等 的 激 励 机 制 问题 。 特 调 可 适 度 调 解 老 人 、 中 人 和 新 人 退 休 人 员的 待 遇 差 距
， 以 及 特 殊 群 体 待 遇 偏 低 的 问 题 是我 国 养 老 金 正 常 调 整 机 制 的 较 好 选 择
& &三 、 调 整 的 实 施
& &(一 ) 调 整 条 件
& &养 老 金 启 动 条 件 ， 是 调 整 机 制 的 重
要 环 节。我 国 的 调 整 条 件 ， 必 须 根 据 我 国 的 国 情 来 考 虑 。
& &具 体 考 虑 如 下 ：
& &第 一 ， 每 年 无 条 件 调 整 。 这 种 考 虑
， 一 是 基于 我 国 未 来 较 长 时 期 内 (据 测 算 ． 在 未 来 20 年内 ， 我 国 经 济 仍 将 保 持 较
高 速 度 增 长 ) 经 济 保 持较 快 增 长 ，工 资 也 将 保 持 增 长 (据 分 析 ， 10 年 社平 工 资 将
在 年 均 增 长 10％左 右 )。 为 使 退 休 人 员 能够 分 享 到 经 济 发 展 成 果 ， 每 年 调 整 十 分
必 要 。 二是 自 2 005 年 以来 ，我 国 已 经 形 成 了 每 年 一 调 的 惯例 ，社 会 已 普 遍 接 受 。但
是 调 整 的 具 体 办 法 和 水平 应 改 变 ， 以 形 成 正 常 的 调 整 机 制 。 调 整 水 平 参照 居 民 生
活 费 用 价 格 指 数 和 在 职 职 工 实 际 工 资 增长 率 确 定 ， 而 并 不 是 简 单 地 按 照 一 定 的
比 例 调 整 。 & & &
&第 二 ， 以 城 镇 居 民 生 活 费 用 loq-~ 指 数 的 一 定值 为 启 动 条
件 。 基 本 思 路 是 ： 当 上 年 度 城 市 居 民基 本 生 活 费 用 价 格 指 数 有 连 续 3 个 月 达 到
一 定 值时 ，启 动 调 整 。 根 据 我 们 对 部 分 专 家 学 者 和 居 民的 调 查 ， 当 C P I 低 于
1％时 ，物 价 的上 涨 x,j-居 民 基本 生 活 几 乎 没 有 影 响 ； 当 C P I 达 到 2％时 ，对 居 民基
本 生 活 的影 响 开 始 显 现 ： 当 C P I 达 到 3％时 ．对居 民 基 本 生 活 产 生 较 大 影 响 。 据
此 ． 当 上 年 度 城镇 居 民 生 活 费 用 价 格 指 数 连 续 3 个 月 达 到 或 超 过2 ％时 ，即 启 动 养
老 金 调 整 机 制 。
&第 三 ， 以 上 年 度 在 职 职 工 实 际 工 资 增 长 率 的一定 值 为 启 动 条
件 。 基 本 思 路 是 ： 当 上 年 度 在 职职 工 工 资 增 长 率 达 到 超 过 4 ％时 ． 启 动 养 老 金 调
按 照 20 10 年 城 镇 非 私 营 企 业 在 岗 职
工 平 均工 资 7 14 7 元 计 算 ， 其 4 ％为 1 4 85．88 元 ． 20 10年 企 业 退 休 人 员 月 人
均 养 老 金 为 1 3 70 元 ． 年 人均 16 44 0 元 。 因 此 20 10 年 在 岗 职 工 实 际 工 资
增长 率 的 4％ ． 相 当 于 该 年 度 退 休 人 员 养 老 金 的9％ 。从 这 一 因 素 考 虑 ，完 全 有 必 要
为 退 休 人 员 增加 养 老 金 。 & &
& & &第 四 ， 以 城 镇
居 民 基 本 生 活 费 用 价 格 指 数 和城 镇 在 岗 职 工 实 际 工 资 增 长 率 之 和 为 条 件 。 例 如
，尽 管 城 镇 居 民 生 活 费 用 价 格 指 数 未 达 到 2 ％ ．或 者城 镇 在 岗 职 工 实 际 工 资 增 长
率 未 超 过 4％ ， 但 是 二者 之 和 达 到 5％的 情 况 下 ， 即 可 启 动 调 整 机 制
&(二 ) 调 整 时 间 和 范 围
&从 调 整 时 间 上 看 ．各 国 的 养 老 金 调 整 时 间 存在 差 异 ． 多 数 国
家 为 每 年 的 1 月 1 日 ，如 保 加 利亚 、捷 克 、 奥 地 利 、 芬 兰 等 。 有 的 国 家 为 每 年 的4
月 1 日 ，如 爱 沙 尼 亚 。有 的 国 家 为 每 年 的 7 月 ，如 德 国 、塞 浦 路 斯 、 荷 兰 等 。 还 有
的 国 家 是 每 年的 3 月 、 l 1 月 。 无 论 哪 种 时 间 ，都 与 各 国 养 老 金待 遇 的 发 放 时 间
和 财 政 年 度 时 间 相 连 。 一 般 养 老金 的 调 整 有 一 定 的 滞 后 性 ， 即 在 满 足 调 整 条 件
并确 定 调 整 之 后 的 数 月 才 会 生 效 。 以 英 国 为 例 ，4月 份 的 调 整 是 根 据 上 一 年 9 月
份 的 相 对 指 数 的 变化 确 定 的 。我 国 的 调 整 时 间 和 范 围 也 可 有 两 种 选 择 ：
&一是 在 每 年 的 7 月 1 日 开 始 调 整 ．调 整 范 围 为 上 年年 底 前 正
式 办 理 退 休 手 续 ，并 已 经 领 取 养 老 金 的城 镇 企 业 退 休 人 员 。 之 所 以 选 择 7 月 1 日
， 主 要考 虑 我 国 上 年 度 的 城 市 居 民 基 本 生 活 费 用 价 格 指数 、在 职 职 工 工 资 增 长 情
况 等 国 民 经 济 数 据 大 约在 每 年 的 4 月 底 或 5 月 初 公 布 。 如 果 选 择 1 月 1日 ，调 整
的 参 照 数 据 往 往 较 旧 ， 同 时 ，每 年 的 年底 和 年 初 ， 是 人 社 部 门社 保 机 构 、 财 政 部
门 和 发放 机 构 银 行 等 基 金 结 转 和 财 务 年 度 决 算 时 期 ， 是最 繁 忙 的 时 间 ，不 利 于 工
作 的 安 排 。 另 外 ，从 国家 统 计 数 据 的 公 布 ， 到 7 月 留 有 两 个 月 的 时 间 ，人 社 部 门
、 财 政 部 门 以 及 相 关 社 会 发 放 机 构 ，可以 有 时 间 安 排 资 金 等 事 宜 。
& & & 二 是 从 当 年
的 1 月 1日起 执 行 。 这 种 考 虑 主 要 是 养 老 金 增 长 按 照 自然年 度 ．与 城 市 居 民 基 本 生
活 费 用 价 格 指 数 、工 资增 长 等 统 计 年 度 等 保 持 一 致 。 同 时 ， 自 200 8 年 以来 的 养
老 金 调 整 是 按 照 这 个 时 间 实 施 的 ，企 业 退休 人 员 和 社 会 各 界 普 遍 认 可 ，反 响 较 好
。 但 这 种方 式 的 不 足 在 于 ，相 关 的 统 计 数 据 尚 未 发 布 。
&(i ) 调 整 工 作 的 组 织 和 实 施
&养 老 金 的 调 整 不 只 是 一 项 简 单 的 为 退 休 人 员增 加 待 遇 ，而 是
政策 性 很 强 ， 涉 及 退 休 人 员 的 根本 利 益 ， 影 响 到 人 力 资 源 市 场 的 协 调 发 展 ， 关
乎国 家 整 个 社 会 政 策 的 重 大 问 题 。 因 此 ，调 整 的 组织 应 由 国 务 院 统 一 部 署 。 在 正
常 的 调 整 机 制 下 ，国 家 人 力 资 源 社 会 保 障 部 门 和 财 政 部 门 进 行 具 体的 组 织 安 排 和
实 施 ，各 地 必 须 严 格 按 照 国 家 的 统一规 定 进 行 调 整 ．不 得 自行 其 是 。鉴 于 目前 城 镇 职
工 基 本 养 老 保 险 是 省 级 统 筹为 主 ， 因 此 ， 各 地 具 体 的 调 整 应 在 中 央 统 一 安 排下
，各 省 人 力 资 源 社 会 保 障 和 财 政 部 门 具 体 组 织实 施 本 省 的 调 待 。 各 地 的 调 整 必 须
严 格 按 照 国 家统 一 的 调 整 办 法 进 行 。 具 体 而 言 ，一 是 调 整 时 间一致 ；二 是 待 遇 计 算
模 型 和 方 法 一 致 ； 三 是 计 算所 用 的 指 标 和 权 重 一 致 。
&四 、 政 策 建 议
& & & (一 ) 实 行 普
调 和 特 调 相 结 合 模 式 。 普 调 采 取指 数 化 调 整养 老 金 的 指 数 化 调 整 ，就 是 养 老 金 的
调 整 变化 与 另 一 种 或 一 组 指 数 的 表 现 关 联 起 来 。 只 有 当这 一 种 或 一 组 指 数 变 化 时
，养 老 金 才 以 规 定 的 比率 同 时 变 动 。 因 此 。 指 数 化 调 整 是 一 个 动 态 的 、有 条 件 的
过 程 。 指 数 化 调 整 ， 也 是 多 数 西 方 国 家较 为 常 用 的 养 老 金 调 整 办 法 。 由 于 退 休
人 员 的 消费 特 性 ． 使 用 “城 镇 居 民 生 活 费 用 价 格 指 数 ”④代替 通 货 膨 胀 ，更 能 反 映 物
价 对 老 年 人 实 际 购 买 力的 影 响 。 如 果 考 虑 了 “城 镇 居 民 生 活 费 用 价 格 指数 ”，那 么
， 就 不 要 使 用 “职 工 平 均 工 资 增 长 情况 ”， 因 为 它 已 包 含 了物 价 上 涨 的 因 素 。 因 此
，使用 职 工 实 际 平 均 32 资 增 长 率 和 城 镇 居 民 生 活 费 用价 格 指 数 更 符 合 实 际 。 养 老
金 的 调 整 水 平 与 这 两个 指 数 相 关 联 ． 可 以 保 证 退 休 人 员 的 基 本 生 活 水平 及 代 际 公
平 ，也 能 分 享 经 济 发 展 成 果 。依 据 这两 个 指 数 进 行 调 整 ，也 符 合 社 保 法 关 于 建 立 正
常调 整 机 制 的基 本 要 求 。根 据 测 算 ， 以 上 年 在 岗 实 际 工 资 增 长 率 的40％～60 ％为 普 调
．加 上 个 人 上 年 养 老 金 乘 以 上 年居 民生 活 费 用 价 格 指 数 为 宜 。 如 20 1 1 年 全 国 城
镇非 私 营 单 位 在 岗 职 工 年 平 均 工 资 为 42 4 52 元 ， 比20 10 年 工 资 名 义 增 长 14
-3％ ， 实 际 增 长 8．5％ 。 为了 使 退 休 人 员 分 享 经 济 增 长 成 果 ，退 休 人 员 按 工资 实 际
增 长 率 的 4 0％～60％调 整 养 老 金 ，人 均 月 增长 分 别 为 176 ．8 ～265 ．2 元 。 20 11
年 居 民 生 活 费 用价 格 指 数 是 4．1％ 。 为 了 保 证 退 休 人 员 基 本 生 活 水平 不 降 低 ． 每
一 退 休 人 员 需 要 在 上 年 养 老 金 基 础上 上 调 4．1％ 。 如 按 20 11 年 企 业 退 休 人 员 月
平 均养 老 金 1 6 30 元 计 算 ， 人 均 需 要 增 加 66 ．8 元 。 那么 ．20 12 年 人 均 调 整 幅
度 如 表 1 所 示 ：表 1 2 0 1 2 年模 拟 测 算 养 老 金 待 遇 调 整 结 构 一 览
依 据 选 择 工 资 增 长 比例 不 同 ，20 12 年
企 业 退休 人 员 月 调 整 额 度 在 247 ．13～337 ．33 元 区 间 内 。 实际 上 ．20 12 年 全 国
企 业 退 休 人 员 平 均 调 待 月 人 均为 2 11 元 。目前 ．职 工 养 老 保 险 为 省 级 统 筹 ，各 省 按
照自 己 的 上 年 在 岗 职 工 实 际 工 资 增 长 率 和 城 镇 居 民生 活 费 用 价 格 指 数 确 定 。 又 因
为 不 同 的 退 休 人 员的 养 老 金 不 同 ． 按 照 居 民 生 活 费 用 价 格 指 数 计 算的 个 人 调 整 额
也 不 同 。对 同 一 统 筹 地 区 的 退 休 人 员 来 说 ，按 照 实 际工 资 增 长 率 调 整 ， 使 他 们 分
享 当 地 经 济 增 长 成 果 。而 对 于 每 一 个 退 休 个 体 而 言 ， 因 为 自己 在 职 时 的贡 献 ， 参
加 养 老 保 险 时 间 ，缴 费 水 平 ，退 休 时 间等 的 差 异 ， 导 致 养 老 金 水 平 的 差 异 。 这 些
差 异 ．不 能 在 以 后 的 调 整 中 抹 平 。 由 此 可 以鼓 励 职 工 早参 保 、多 缴 费 ， 为 退 休 后 获
得 较 高 的 生 活 水 平 奠定 基 础 。
&(二 ) 调 整 不 必 设 立 “门槛 ”
&调 整 周 期 应 以 年 度 为 宜 。 由 国 务 院 统 一 确 定调 整 时 间 ，各 省
(直 辖 市 、 自治 区 ) 采 用 相 同 的指 数 和 比 例 ．根 据 各 地 的 城 镇 居 民 生 活 费 用 价 格指
数 和 实 际 工 资 增 长 率 调 整 。 按 照 这 一 规 则 ， 退休 人 员 也 能 清 楚 地 知 道 本 人 应 该
调 多 少 。正 常 调 整 机 制 不 需 要 设 立 “门槛 ”．两 个 指 数本 身 就 有 门 槛 ， 只 要 两 个 指 数
中 的 一 个 大 于 0 ．就 应 该 调 整 。 如 果 发 生 工 资 负 增 长 或 者 居 民 生 活费 用 价 格 指 数
为 负 值 的情 况 ， 考 虑 养 老 金 的 “福利 刚 性 ”， 即 可 停 止 调 待 。
&(三 ) 取 消 对 特 殊 人 群 的 倾 斜 政 策
&特 殊 人 群 主 要 有 ：退 休 时 间 早 、 养 老 金 水 平较 低 ，企 业 中 获
得 高 级 专 业 技 术 资 格 并 在 退 休 前被 单 位 聘 任 人 员 等 。调 待 中 不 应 再 给 予 倾 斜 政 策
。退 休 时 间 早 的 人 群 ， 一 般 分 为 3 种 情 况 ： 一是 年 龄 大 的 人 群 ，如 80 岁 以 上 (离
) 退 休 人 员 。他 们 的 特 点 是 ，退 休 时 间 早 ，在 职 时 收 入 较 低 ，并 且 很 少 有 积 累 ，加
上 高 龄 面 临 的 各 种 老 年 生 活困 难 等 。 他 们 参 加 统 一 的 待 遇 调 整 后 ， 应 由财 政按 月
发 给 高 龄 补 贴 和 其 他 养 老 服 务 费 用 ． 而 不 应在 基 本 养 老 保 险 基 金 中 再 给 予 倾 斜
政 策 。 二 是年 龄 不 高 ， 但 退 休 时 间 早 ， 待 遇 相 对 较 低 的 人员 。 大 多 是 提 前 退 休 者
。 为 了 鼓 励 早 参 保 、 多缴 费 ， 连 续 参 保 和 缴 费 ，调 待 时 也 不 应 该 给 予他 们 倾 斜 政
策 ， 而 是 通 过 建 立 病 残 津 贴 制 度 来体 现 。 以便 在 全 社 会 形 成 良 好 的 养 老 保 险 参 保
缴费 激 励 机 制 。 如 果 是 符 合 特 殊 工 种 条 件 的 ，其 待遇 应 在 在 岗 时 的 工 资 性 收 入 和
缴 纳 养 老 保 险 基金 基 数 中 体 现 。 三 是 关 于 企 业 中 的 高 级 专 业 技术 人 员 。 在 调 整 养
老 金 待 遇 时 也 不 再 给 予 特 殊倾 斜 政 策 。 因 为 他 们 的 贡 献 已 经 在 在 职 时 根 据贡 献 大
小 在 工 资 性 收 入 中体 现 ，并 且 由 于 其 缴 费工 资 高 ，初 次 养 老 金 计 发 也 相 对 较 高 。 另
外 ，如果 只 对 高 级 专 业 技 术 人 员 倾 斜 ，势 必 会 引 起 中 级专 业 技 术 职 务 人 员 ， 管 理 岗
位 的 经 理 、 董 事 等 人员 的 攀 比 。
&(四 ) 切 断 机 关 事 业 单 位 退 休 人 员 退 休 费 同 在职 人 员 工 资 同
步 增 长 办 法 ， 机 关 事 业 单 位 退 休 人员 实 行 与 企 业 退 休 人 员 统 一 的调 整 机 制。机 关 事
业 养 老 保 险 改 革 ， 可 以 从 建 立 职 工 养老 保 险 统 一 的 正 常 待 遇 调 整 机 制 着 手 。
&一 是 切 断机 关 事 业 单 位 退 休 人 员 的 退 休 金 调 整 同 在 职 人员 同
步 增 长 的 联 系 ， 实 行 不 论 何 种 身 份 的 城 镇职 工 退 休 人 员 ，使 用 统 一 养 老 金 待 遇 调
整 办 法 。
& &二 是 为 使 机 关 事 业 单 位 退 休 人 员 的
待 遇 水 平 不降 低 ， 可 以 考 虑 通 过 在 职 时 的 收 入 分 配 机 制 解决 。 同 时 ， 增 加 初 次 养
老 金 的 额 度 。 在 上 述 的正 常 调 整 机 制 中 ， 个 人 的 调 待 水 平 差 异 ．主 要取 决 于 本 人
上 年 度 的 养 老 金 水 平 。 这 样 ， 通 过增 加 机 关 事 业 单 位 初 次 养 老 金 水 平 的 办 法 ．
体现 公 务 员 和 事 业 单 位 人 员 同 企 业 职 工 的 职 业 差异 。 另 外 ， 应 尽 快 配 合 实 施 公 务
员 和 事 业 单 位职 业 年 金 制 度 ， 将 初 次 养 老 金 计 发 办 法 、 正 常待 遇 调 整 机 制 和 职 业
年 金 待 遇 水 平 进 行 统 筹 协调 考 虑 ， 既 确 保 机 关 事 业 单 位 退 休 人 员 待 遇 水平 不 降 低
， 又 形 成 了 统 一 的 正 常 养 老 金 待 遇 调整 机 制 。
& &(五 ) 由 国 家 统 一 部 署 养 老 金 调
& & 企 业 退 休 人 员 的 养 老 金 调 整 ，政 策
性 强 ． 涉及 退 休 人 员 的 切 身 利 益 ，影 响 整 个 养 老 保 障 制 度的 改 革 发 展 和 运 行 ，必 须
由 中 央 统 一 安 排 部 署 。防 止 各 地 “各 行 其 是 ”，削 弱 调 整 的 政 策 效 力 ．带来 新 的 矛 盾
和 问 题 。 各 省 (直 辖 市 、 自治 区 和 新疆 建 设 兵 团 等 ) 的 实 施 方 案 ， 也 必 须 经 国 家
主 管部 门批 准 后 方 可 实 施 。调 待 资 金 由 基 本 养 老 保 险 统 筹 基 金 中 列 支 ．并 建 立 正 常
保 证 调 待 的 财 政 预 算 机 制 。 对 统 筹 基金 不 足 以 支 付 调 待 所 需 资 金 的 ， 由 中 央 、
地 方 人社 部 门 和 财 政 部 门 协 商 解 决 。 中 央 财 政 按 不 低 于总 体 调 待 水 平 的 4O ％左 右
对 中 西 部 地 区 及 老 工 业基 地 予 以补 助 ，地 方 财 政 适 当 补 助
& (六 ) 同 步 考 虑 城 镇 居 民 和 新 农 保 基 础 养 老 金的 调 整。正 常
的 养 老 金 调 整 机 制 ，应 面 向 所 有 老 年 人 。因 此 ， 在 统 筹 研 究 城 镇 企 业 和 机 关 事 业
单 位 退 休人 员 养 老 金 调 整 机 制 时 ， 应 同 时 考 虑 建 立 城 乡 居民 基 础 养 老 金 的 调 整 机
制 ， 以 及 与 城 乡 低 保 、高龄 老 年 津 贴 等 待 遇 调 整 的 联 动 机 制 。 只 有 这 样 ．才 能 真
正 使 各 类 老 年 人 都 能 分 享 到 经 济 发 展 成 果 ．使 其 基 本 生 活 水 平 不 降 低 ，并 能 有 效
遏 制 不 同 群体 退 休 人 员 待 遇 差 的 继 续 扩 大 ， 为 改 革 公 务 员 养老 保 险 制 度 和 加 快 推
进 事 业 单 位 养 老 保 险 制 度 改革 创 造 条 件 。
& (七 ) 妥 善 解 决 养 老 待 遇 的地 区 差 异
& &由 于 我 国 各 地 经 济 发 展 水 平 、 在 岗
职 工 工资 、 城 市 居 民 生 活 水 平 等 差 异 较 大 ， 财 政 和 养老 基 金 的 支 撑 能 力 也 差 异 较
大 ， 因 此 ， 有 必 要在 保 持 基 本 统 一 的 基 础 上 ，保 持 调 整 适 度 的 差异 。 这 一 差 距 具
体 可 以 通 过 两 个 途 径 体 现 ， 一是 调 整 基 数 不 使 用 全 国 上 年 度 企 业 退 休 人 员 人均 基
本 养 老 金 ． 而 采 用 当 地 上 年 度 企 业 退 休 人员 人 均 基 本 养 老 金 ： 二 是 在 技 术 上 可
以 考 虑 引入 调 节 系 数 。
( &# 年 6 月 26 日 ，国务 院 《关 于 企
业职 J- 养 老 保 险 制 度 改 革 的决 定 》。
&# 年 3 月 1 日，国务院《关于深化 企业职I
养老保 险制 度改革 的 通 知 》和 两 个 关 于企 业职 工 基 本 养 老 保 险社 会 统 筹 和 个人账 户 相 结 合
的 实 施 办 法 。
&# 年 国办发 [1999 ]69 号文规
定的调整方案与其他年份有所不 同 ，按 照 通 知 要 求 ，1999 年 比 正 常年 份 高 一 些 ， 一 般 比 1998年
月 平 均 养 老金 水 平提 高 15％左 右 。
④ 《关于调 整企 业退休人 员基本养老金 的通知
》(劳社部发[2006 ]21 号 )。
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(八 ) 为 基 础 养 老 金 全 国 统 筹 留 有 接
口基 本 养 老 保 险 基 金 全 国 统 筹 问 题 ， 已 经 写 入人 力 资 源 和 社 会 保 障 部 的 “十 二 五
” 规 划 ， 《社会 保 险 法 》 对 此 也 作 了 明 确 规 定 。 采 取 “普 调 + 特调 ” 的 结 构 性 调 整
办 法 。 即 为 未 来 基 础 养 老 金 的全 国 统 筹 留 下 了 空 间 。 初 步 考 虑 是 ，一 旦 实 行 城镇
职 215 基 础 养 老 金 全 国 统 筹 ， 即 可 将 普 调 部 分 由两 部 分 改 为 三 部 分 ， 即 ： 基 础
养 老 金 调 整 部 分(约 占 20％ ) + 普 调 第 一 部 分 (约 占 70％ ) + 特 调部 分 (约 10 ％
)。 中 央 财 政 负 责 基 础 养 老 金 部 分 的资 金 ．地 方 负 责 普 调 和 特 调 部 分 的 资 金
⑤ 《关于 2008 年调整企业退休 人
员基本养老金的通知》(劳社部发[2007 ]43 号 )。
&# 年全 国城镇非私营单位在 岗职1 年平均I
资为 37 147 元 ，与 2009 年 相 比增 加 4 411 元 ．同比 增 长 13．5％；全 国 城 镇 私 营 单位 就
业 人 员年 平 均 工 资 为 20 759 元 ，与 2009 年 相 比 增 加 2 560元 ．同 比 增 长 14．1％。见
国 家 统 计 局 网 站 。
⑦ 反 映物价指数 的指标 主要有 ，城 镇居 民消 费价格
指数 (C P I)和
城 镇 居 民基 本 生 活 费 用 价 格 指 数 ，由
于我 国退 休 人 员 的 消 费 习
惯 和 倾 向 大 多是 食 品 类 、医 疗 保 健 类 物
品 ，因 此 ，城 镇 居 民 基 本
生 活 费用 价 格 指数 ．更 能 贴切 地 反 映老 年
居 民 的 消 费 能 力 。
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A bstract：This paper，targeting
the current adjustm ent for retirees different pensions betw een
enterpr i ses and govem m ent institutions ，attem pts
study and establish specif i c
m odels and m ethods for overall plannin g adjustm ent f o r their
pension ，and puts forw ard the policy
K ey w o rds：overa l l planning
；pension ；adjustm ent m ech anism
f责 任 编 辑 ：李 萌 )
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