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英国、荷兰、巴西等国为防止立法“任性”，是怎样做的呢？
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看到这一组照片就惊了 明星惊为天人的荧屏初见
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旧时光里的美人。一起回顾那些刚出道就惊艳死人不偿命的明星们。第一个给张柏芝。看到这一组照片就惊了。张柏芝，90年代末期的玉女掌门人。
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　　具有立法的热情是一回事，是否具备立法能力特别是制定&良法&的能力，则是另一回事。
　　1月20日，山东省市第十八届人民代表大会第六次会议第三次全体会议审议通过了《临沂市制定地方性法规条例》，这是新修正的立法法赋予设区的市人民代表大会及其常务委员会立法权后，该市所审议通过的第一部地方性法规。
　　与临沂市相似，许多设区的市都是在今年年初召开的人代会上，正式行使了人大立法权。多年的&立法梦&终于变成现实，具有划时代的意义。
　　多年来，为数不少的城市一直在追求成为&较大的市&，其主要目的之一就是获得地方立法权。在立法法修改并获得省级人大常委会认定后，多数地方都在第一时间启动了首部地方立法的准备工作。在正式获得立法权三四个月后，许多地方的&立法处女作&就正式面世，足以说明它们行使立法权的急迫心情。
　　不过，我们也需要清楚的是，具有立法的热情是一回事，是否具备立法能力特别是制定&良法&的能力，则是另一回事。立法是高层次的制度，不仅是件力气活，更是技术活。制定管用的良法，需要足够的立法能力和高超的立法技术。在国家立法日益强调精细化、可操作的今天，地方特别是设区的市制定实施性法规规章的空间在不断收窄。如果在能力不足的情况下立法，不仅会容易走入重复立法、&花瓶式立法&的泥潭，还有可能出现立法滥权、立法冲突等问题。
　　多数省份人大常委会在评估设区的市人大是否具备立法能力时，重点考核了其法制工作机构和专门委员会设置情况。因此，在正式获得立法权前，多数设区的市人大都新设了法制委员会，或者在常委会增设了相应的工作机构。但是，仅仅增设一个机构、增加几个编制，对于增强立法能力的作用是有限的。真正的立法能力，首先是对立法信息的掌握和选取、判断能力。目前人大立法的一个最大障碍，就是对实务工作了解不够，在多数情况下，人大负责立法的工作人员掌握的信息不如实务部门工作人员。信息的缺乏和不对称，容易导致其在立法过程中被业务主管部门或者利益集团牵着鼻子走。这样，立法不能限权，反而容易为权力&任性&开绿灯。
　　因此，对于新获得立法权的地方来说，首先要着力增强立法项目相关信息的获取、分析和判断能力。对于立法项目涉及的实务工作，一定要明白&会上得来终觉浅，绝知此事要躬行&，务必要提前亲历亲为，深入了解。立法项目的具体负责人员掌握的信息超过实务部门工作人员，才有可能阻塞立法中的&私货&，才能对相关的制度争议作出科学的分析判断。也只有这样，人大才能触及复杂利益关系的、政府部门不愿碰的立法&深水区&，真正做到&立法为民&。
　　彭真同志曾说过，立法是&在矛盾的焦点上砍一刀&。在立法过程中，人大要努力找出矛盾的症结所在，敢于直面利益纷争，以科学、公正、务实的态度果断做出决策。如果不愿直面矛盾，一味和稀泥，回避矛盾，甚至迁就部门利益，立法质量就难以保证，地方立法的意义就会降低。这一点，尤其需要刚开始行使地方立法权的人大及其常委会注意。
　　全面启动地方立法权还需要解决许多新的课题。比如，全国人大常委会由于地方性法规大幅增加，备案审查工作一定要跟上，要通过备案审查，及时纠正地方立法中存在的问题，避免立法滥权和立法&任性&，并根据普遍存在的问题，提出指导性意见。就目前全国人大常委会的备案审查工作机制和力量来说，可能还有很多工作要做。再比如，各级人大要根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，逐步增加有法治实践经验的专职常委比例，尽快建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度;同时，要扩大从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者的比例，探索推行立法工作者职业资格制度，等等。
　　新获得立法权的地方，没有这些配套制度的跟进，制定出高质量的地方性法规真的有可能&难于上青天&。
（编辑：涂光智）
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地方立法如何防止“有权任性”
修改后立法法施行一年调查作者：王斗斗&&&&文章来源：法制日报&&&&点击数：4177&&&&更新时间：【字体： 】
&&& 冼金桃的七大姑八大姨都来了,用她的话说,“比过年还热闹”。　　日,夜已深。海南省三亚市商品街的冼金桃家里却灯火通明、讨论正酣――　　“公园里占道经营问题太突出!”　　“还有捕捉白鹭的,该重罚!”　　“违规垂钓也该加进去!”　　“私自拉吊床的,也得管管!”　　……　　听说市里要来调研白鹭公园立法,冼金桃专门召集了家庭会议,收集意见。他们住在公园附近多年,最有发言权。　　“法规从草案到征求意见稿,再到表决稿,八易其稿,既充分吸取了群众的智慧,也收获了多方社会力量的积极支持。”三亚市人大常委会副主任许焕中说。　　去年12月1日,《三亚市白鹭公园保护管理规定》正式施行,成为设区的市被赋予立法权后全国首个地方性法规。　　如今,距修改后立法法施行已近一年,如何确保各地稳妥推进落实赋予设区的市地方立法权工作?面对新权力,如何确保地方“有权不任性”?又如何在“有效管用”上做文章,确保立法质量?　　“赞成2761票,反对81票,弃权33票。”日,十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定――这也是我国15年来首次修改立法法。　　“功德圆满。”全国人大代表、清华大学法学院教授周光权在微信朋友圈评价道。周光权称,立法法修改,就是要使立法更加科学、民主,贴近民生。　　作为立法法修改的重点,依法赋予设区的市立法权,是许多地方多年的期盼,也是党中央作出的重大决策。　　2013年,党的十八届三中全会提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”。2014年,党的十八届四中全会进一步要求“依法赋予设区的市地方立法权”。　　过去,有的地方、部门往往用“红头文件”替代地方性法规、规章,针对此,党的十八届四中全会明确要求,“禁止地方制发带有立法性质的文件”。全国人大常委会法工委副主任阚珂分析说,在这样的前提下,及时赋予地方立法权显得十分必要,可以倒逼地方用法治思维和法治方式开展工作。　　修改后的立法法,明确规定将地方立法权扩大到所有设区的市,并由省级人大常委会确定设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。　　除原来31个省、自治区、直辖市和49个已享有地方立法权的设区的市共80个主体外,修改后的立法法又赋予其他237个设区的市、30个自治州、4个不设区的地级市享有制定地方性法规的权力。　　从过去的80个,到现在的300多个,具有地方立法权的立法主体数量成倍增加,这在上海市人大常委会法工委主任丁伟看来,是经济社会发展的必然形势。“依法赋予所有设区的市立法权,是全面深化改革和全面推进依法治国的重要举措,是中央统一领导下充分发挥中央和地方两个积极性的必然要求,也是我国法治发展史的里程碑。”　　日,四川省十二届人大常委会第十九次会议决定自贡等13个市制定地方性法规,成为全国第一批确定数量最多的省之一。四川省人大常委会法工委主任田万国解释说,赋予设区的市地方立法权后,可以解决市州城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护中遇到的诸多问题,防止一些地方政府通过“红头文件”自行设定权力等违法现象。“对本地区来讲,不仅是设区的市人大立法工作的开端,更是推动地方人大工作的重要契机,还为加快地方科学发展、推进地方依法治理提供了有力抓手。”　　赋予设区的市立法权意义重大,但落实起来难度不小。如何确保各地推进过程“蹄疾而步稳”?　　2015年9月,全国人大常委会法工委组织召开第二十一次全国地方立法研讨会,就全面贯彻实施修改后的立法法作出部署。　　作为参会者,丁伟回忆道:“张德江委员长出席会议并发表了重要讲话,这在全国地方立法研讨会还是第一次,充分体现了全国人大常委会领导对地方立法工作的高度重视和对广大立法工作者的亲切关怀,给所有与会同志和全体立法人以极大鼓舞。”　　“要始终坚持问题导向,紧紧抓住提高立法质量这个关键不放松。”会议特别要求,地方立法要体现地方需求、突出地方特色,因地制宜确定立法项目、设定法规内容。要把重点放在关键条款设计上,坚持能具体尽量具体、能明确尽量明确,确保立出来的法站得住、行得通、真管用。　　为了确保立法质量,广东省按照“标准不能降低、底线不能突破,成熟一个、确定一个”的原则,分3批确定广东17个市行使地方立法权的时间。对于立法能力达不到要求、立法质量得不到保障的地方,暂不确定其行使地方立法权。　　江门是广东省首批被确定行使立法权的城市。该市人大常委会法工委主任余志坚介绍,为搭上全省首批设区的市立法的第一班车,他们成立了由市委书记毛荣楷担任组长的立法筹备工作领导小组,统筹协调地方立法权启动工作。　　潭江被誉为江门的“母亲河”,随着城市化和工业化发展,潭江水质生态环境形势严峻,通过地方立法来保护好潭江显得既符合民意又十分迫切。据悉,江门将在环境保护方面破题,启动立法工作,确保立法质量。　　多个省、自治区都提出,地方立法必须突出质量第一,量力而行,不在立法数量和速度上攀比。要在本地特色上下功夫,在有效管用上做文章,把准备工作做充分,把基础工作做扎实,防止地方政府或部门利益“法律化”、行政部门“立法热情”高涨等现象。　　目前,全国设区的市根据立法法规定的立法权限立法,已出台6部法规,都属于城市管理和历史文化保护方面的事项,分别是《三亚市白鹭公园保护管理规定》《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》《宿州市城镇绿化条例》《温州市市容和环境卫生管理条例》《盐城市绿化条例》和《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》。　　来自全国人大常委会法工委的数据显示:截至1月31日,全国27个省、自治区中,已有24个省、自治区作出批准决定。在新赋予地方立法权的271个地方中,已有209个被确定可以开始制定地方性法规,占77%,只有62个还未确定。　　“预计到今年上半年,将全部完成批准任务。”阚珂说。　　建设高素质的立法工作队伍,是加强和改进立法工作的基础性、战略性任务。能否真正提高立法质量,真正发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,做到让党和人民满意,关键在人、在队伍。　　立法法修改后,对有立法权的地方人大及其常委会的立法能力建设提出了更高要求,各地原来不同程度存在的立法工作力量与工作任务不相适应的矛盾更加凸显。　　谈到四川面临的挑战,田万国直言:“立法能力能否匹配是普遍面临的现实问题,而立法人才稀缺无疑是头号难题。”　　“除原来49个享有地方立法权的较大的市外,237个设区的市和4个地级市,过去有些没有法制委、法工委,有的虽设有法制委、法工委,但主要从事内务司法工作,没有从事地方立法的经验,被赋予地方立法权后,各地普遍面临立法能力与之不相适应的问题。”阚珂称。　　为了推动设区的市依法行使地方立法权,自去年8月起,全国人大常委会法工委分期对31个省(区、市)、179个市州的873名立法工作人员进行了立法法及有关制度的培训。　　培训围绕立法法修改的主要内容以及做好地方立法工作展开,共安排了全面推进依法治国、学习宪法加强宪法实施、立法法修改、地方行政立法、立法规划和立法计划的编制、立法程序、备案审查、立法技术、地方立法经验和体会等专题。　　学员中多是立法新兵,对制定地方性法规从何入手、立法程序之间如何操作衔接、法律文件的起草和格式要求等,深感“知易行难”。“新兵”们表示,通过学习,把握了立法工作必须坚持的指导思想、基本原则和重大理论问题,对于从事立法工作必须具备的知识、能力和水平有了全面系统的认识,解决了立法入门的问题。　　还有学员原来参加过一些相关培训,但感觉是吃“西餐”。“这次培训的老师都是立法实践第一线的专家,听后感觉是吃‘中餐’,更符合实际需要。”　　不少学员在培训前对如何开展立法工作心里没底,通过培训感受到,有全国人大和省级人大作坚强后盾,对于做好立法工作增强了信心、坚定了决心。　　采访中,一些地方人大还建议全国人大常委会应将培训工作常态化,“既要培训地方人大的领导同志,也要注重培训地方人大的骨干和年轻人”。　　多地人大提出,设区的市人大常委会组成人员中有法治实践经验或者法学教育背景人数比例偏低。他们建议,利用设区的市人大换届选举的时机,适当增加组成人员名额,提高有立法、审判、检察等法治实践经验或者法学教育背景组成人员的比例,充实到设区的市人大常委会组成人员中,优化组成人员结构,以满足地方立法工作需要。　　据悉,全国人大常委会正在加强智库建设,通过建立健全立法研究机构等途径和方式,加强立法理论研究,为立法工作提供人才储备和智力支持。
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防止“部门立法任性”还需不断发力
&来源：检察日报&　　　&发布时间： 14:31:19&&
　　■本期话题:十二届全国人大三次会议审议通过了立法法修正案，修正案强调要发挥人大立法主导作用。您认为，如何发挥人大立法主导权有效避免“部门立法”?
　　■话题预告:在今年的全国人代会上，有代表提出，部分地方重大行政决策目前仍存在“三拍式”决策、“无规则式”决策、“封闭式”决策、“独断式”决策等乱象，建议探索试行重大行政决策实名票决制度。您认为，实名票决制度能否遏制四大决策乱象?
　　人大主导立法重在收权与限权
　　符向军
　　要发挥好人大立法主导作用，就必须让人大真正“硬”起来。要确定其专属立法范围，做好重大事项立法的收权和部门、地方立法的规范、监督、把关工作，比如全面落实税收法定原则，将税收立法权力回归全国人大;以立法遏制行政权力的“任性”，厘清政府及部门权力边界，防止部门利益、地
　　方利益法律化。
　　具体而言，一方面要明确把事关人民群众切身利益、事关较大分歧利益而社会聚焦关注的重大法律草案的起草权交给人大;另一方面，要明确将有关全局性、综合性、基础性问题的法律起草工作交由人大工作机构负责进行。通过人大负责起草法律，将立法的主导权有效掌握在立法机关手中，使人大及其常委会更好地对立法发挥主导和组织协调作用，改变长期以来一定程度存在的行政主导、部门本位主义的立法格局，把行政权力关在法律“笼子”里，遏制一些地方、部门的权力扩张和利益立法、本位立法冲动，让诸如限行、限购等地方限制性行政手段，今后不再“任性”。
　　要通过立法法修改，以完善法律草案起草机制，强化人大在制定立法规划、年度立法计划的主导作用，强化全国人大及其常委会对立法工作的统筹安排，将人大主导立法这一原则落实到具体法律条文之中。与此同时，也要充分发挥人大代表作用，广泛听取吸纳社情民意，让立法充分体现真实民意。通过从不同角度、不同层次保障人大主导立法工作，最终做到科学立法、民主立法，以良法善治推进“法治中国”建设。
　　人大主导立法，是借助人大的中立和超脱地位，通过民主立法、科学立法实现“立法为民”。所以，人大主导立法过程中，必须要直面矛盾，敢于得罪“强势部门”，以摆脱地方、部门利益的牵扯。这是对传统立法模式的重大改变，全国人大及有立法权的地方人大，应当及时调整角色定位、工作思路和工作模式，全力以赴，尽快适应新的要求和挑战。
　　打造素质过硬立法队伍
　　乔子轩　徐宏德
　　与旧的立法法相较，新修订的立法法可谓亮点纷呈，尤其在发挥人大立法主导权方面，不仅新增条款明确要求要“加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用”，更有相应的程序规范、技术规范等多维设计予以保障。然而，制度要求和制度设计确定后，干部就是决定因素，要让这些看上去很美的制度要求和制度设计由纸上走进现实，没有一支素质过硬的人大立法队伍，恐怕一切都无从谈起。
　　首先，要提高立法人员的宪法素质。宪法是国家根本大法，也是其他法律的立法依据。要紧抓宪法学习，形成宪法学习的常态化、规范化，确保人大熟悉宪法、精通宪法，能够准确理解宪法精神，掌握宪法解释方法，不至于在立法论证、审议表决时失方寸。
　　其次，要培养立法人员的担当精神。立法兹事体大，关乎国家法制统一和尊严。要通过各种形式增强人大敢于坚持立法原则的勇气，勇于维护国家利益、民生福祉的胆识，对于部门立法或者部门利益条款，始终以大局为重，始终对公民基本权利心存敬畏，做到该提修改意见的毫无保留，该终止审议的就终止审议，该投反对票的绝不含糊，把立法法赋予人大的权力全部落实到位。
　　再次，提升立法人员的立法研究能力。立法研究成果是人大立法决策的重要依据。必须注重人大对立法程序规范、立法技术、立法历史以及立法现实需要等方面的研究能力提升，使得人大能够掌握立法基本规律，并根据规律和实际，及时补强人大发挥立法主导权方面的不足。
　　避免人大主导“名过于实”
　　人大主导立法是人民当家作主的应有之义，也是人大法定职能的体现。然而，人大主导立法的“名”与“实”之间尚有较大距离:数据显示，1979年以来全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律，80%是由国务院提出法律草案的;甘肃省1979年至2009年制定的155件现行有效法规中，由政府部门直接起草的占总数的86.5%;南京、长春等市某届制定的所有法规中，政府相关部门起草的法规占近90%。
　　实践中的“行政主导”立法，既有行政机关在议题形成上享有专业优势、信息优势和资源优势等合理因素，也为一些部门“夹带私货”打开了方便之门，主要表现为争权、扩权、维护部门利益、回避义务等“部门利益法制化”现象。遏制行政部门“借法扩权”“借法逐利”，关键应正本清源，在立法过程中真正发挥人大主导作用。
　　首先，法规立项应突出民意，实现“我的规划我做主”。法规立项是人大主导立法之“关口”，其本质是以一种制度化的安排对各种立法需求进行价值判断，将最亟须、最充分的项目优先安排提案和审议。通过人大代表基层联系点、人大代表议案转化推动机制、公开征询立法项目、协会团体意见征询制度等多种形式，拓宽公众参与渠道，广纳各方建议，健全完善民意收集整合制度，使法规立项更“接地气”。不断完善立项论证机制，明确政府部门提出的立法动议和其他普通公民一样，必须接受第三方论证，让人大对哪些领域急需出台法规、法规的制定目的是否合乎人民利益等作出独立判断，真正在法规立项上发挥主导作用。
　　其次，建立多元化的法规草拟机制，牢牢把握法规起草决定权。探索人大组织牵头，多元主体参加的立法起草工作机制，加强组织协调，综合利用政府、社会、专家等诸多资源优势，主动弥补人大立法本身能力、信息方面的不足。通过提出起草目标、落实起草要求、协调起草中出现的重大分歧、牵头成立由人大专门委员会、政府部门、专家学者等共同参加的法案起草小组等，将法规起草决策权掌握在自己手中，扭转和改变“政府提什么、人大审什么”模式。
　　第三，深入推进公众参与立法，在法规审议中发挥主导作用。将立法项目、立法规划、立法草案及其说明、立法程序、公众参与途径及其意见反馈方式、审议结果等重要立法信息纳入信息公开范畴;通过网络、报刊、电视直播、公民旁听等多种手段向社会清晰地展示立法审议、讨论的全过程;建立专人收集、分析、归纳、处理公众意见制度，推动立法过程成为不同利益主体公开、平等博弈的过程，成为吸纳民意、释放异议、凝聚共识的过程，形成真正代表民意的“良法”。
　　完善人大主导须把好三关
　　王金勇
　　全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，须充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。把好以下三个关口，对实现人大立法主导权至关重要。
　　一是立法项目的确立。要建立完善立法项目储备及立法项目评估论证制度。人大代表的权力来源于人民群众的授权委托，人大代表提出的关于立法方面的议案集中反映了民众的呼声、利益和诉求，充分对焦着全面深化改革过程中的重点、难点问题，凝结着推进依法治国的立法智慧，应当优先将人大代表提出的立法议案及时转化为立法项目进行储备，并优先列入立法规划。对于由有关政府部门提出的立法动议，应当由人大及其常委会对立法的成本、可行性、科学性等因素进行独立判断和论证评估，防止政府部门借立法争权诿责，出现部门利益法定化的不良后果。
　　二是法律草案的起草。人大在立法中的主导作用，除了把好立项关之外，更重要的是法律案的起草。要建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度，牢牢把握法律起草的主动权和主导性，避免完全由行政部门牵头起草法律草案，造成立法“寻租”和立法权异化。法律草案要进行及时的公开，并全面吸收有关部门和民众合理的建议，将可能造成“部门利益合法化”的法律条款在起草过程中剔除，不断提升立法民主性，提高立法质量。
　　三是法律草案的审议和表决。增强审议过程的公开度和透明度，探索多种方式向社会公开审议过程。适当增加审议会议的次数，完善法律审议工作标准，推进审议规范化、制度化建设，进一步提升法律草案审议水平。对法律草案中行政权力、职责与公民权利、义务之间的匹配是否合理，是否存在不合理的部门利益等规定进行重点审议。建立重要条款单独表决制度，尽最大限度将可能形成“部门利益法定化”的法律条款斩草除根。
　　作者：
责任编辑：枫露
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