西部多民族地区公共服务均等化水平提升路径选择_社会_
西部多民族地区公共服务均等化水平提升路径选择
【摘要】党中央关于构建社会主义和谐社会的决议作出了推进基本公共服务均等化的战略抉择，但是，如何才能有效推进基本公共服务均等化建设却是一个难以破解的难题。为提升西部多民族地区公共服务均等化水平，要从营造公平正义的制度环境、构建服务型政府、进行公共服务能力建设、设计非均衡的公共服务机制、完善干部绩效考核体系和统筹城乡发展等方面进行筹划和实施。
【关键词】多民族地区 公共服务均等化 路径
【中图分类号】 D63 　　　　 【文献标识码】A
营造公平正义的制度环境，确保价值是方向
公平正义是进行公共服务均等化建设所必须凸显的核心价值观念，这也是我国政府所倡导的以人为本、执政为民、科学发展与和谐发展等理念的价值底蕴。政府作为社会利益和社会价值的权威性分配者，有责任解决历史、社会发展中所留下的民族间发展不均衡、地区间发展不平衡、城乡间发展非均衡等一系列问题，必须在实施公共政策中贯彻社会公平与正义的理念，着力将公平、正义的公共产品和公共服务推行到社会的每一个角落和每一个共同体成员身上，以维护社会的公共利益。
与发达地区相比，西部民族地区多是&老、少、边、穷&地区，各族民众经济收入、物质基础、社会福利水平相对低下，文化背景、受教育程度、社会发育程度相对滞后，民族地区整体上处于欠开发、欠发展状态，拥有着更多的贫困人口、弱势群体和边缘化个体。
为此，必须从制度上解决公平与正义的问题，为民族地区提供机会公平、程序公正的社会大环境，以使各族民众享受到大致相同的生存权利和发展条件，凸显出现代国家为每个公民所提供的自由、平等权利。然而从现实来看，出现不同地区之间、不同区域之间、不同民族之间和不同社会群体之间的发展水平差异，恰恰在于制度安排上的非均等和权利上的非均等，严重违背了制度在本质上的公平与正义要求，从而导致这些方面的差异日益扩大，违背社会发展的初衷。
因此，凸显公平和正义的制度安排才是解决基本公共服务均等化的根本之道。
例如，根据他对贫困的研究成果，任何形式的贫困，本质上都是权利的缺失和其它社会条件的不足造成的，贫困不仅仅需要从经济上找原因，更多的需要从权利和能力方面，从政治、文化、法律等制度安排领域去探寻。①
构建服务型政府，增强意愿是重点
制约公共服务均等化推进的重要原因之一，在于其提供基本公共服务与推行公共服务均等化的意愿是否强烈。对此，学者丁辉侠认为，能力与动力是影响地方政府提供公共服务的两个基本因素，公共服务能力仅是地方政府进行公共服务供给的必要条件，而公共服务动力则是其公共服务供给的充分条件，只有同时具备能力与动力两个条件，地方政府才具备提供适当合理的公共服务的充要条件，而绩效评估中的公共服务指标弱化与回应服务需求的能力欠缺构成了内外两方面动力的不足。②因而，增强政府公共服务均等化的意愿就是解决政府推进公共服务均等化的动力问题。
然而，充分的制度安排和激励措施来保证政府对推进公共服务均等化有足够的压力和兴趣，是促进基本公共服务均等化发展的重点环节，而构建服务型政府将是解决该问题的有效举措。
一方面，构建服务型政府将围绕公共服务的生产、供给、消费和反馈等环节来转变政府职能，创新公共服务与社会管理方式，推进与政府机构进行公共服务密切相关的事业单位体制改革，对教育、卫生、文化、科学、体育等传统公共服务领域进行分类改革，逐步实现公共服务提供主体的多元化、公共服务参与的开放化、公共服务供给的市场化与社会化等方面的改革。
另一方面，服务型政府的构建符合现代新公共服务理论所倡导的政府的职责在于服务而非掌舵，更加关注民主价值和公共利益、更加适合现代公共社会发展和公共管理实践的需要，政府的重心在于公共服务的供给。③这样，以服务型政府建设为中心，才能从政府理念、职能、运作机制和评价体系等一系列政府过程上来保证各级政府有推进公共服务均等化的意愿和决心。
以公共服务能力建设为核心，提升能力是关键
政府进行公共服务均等化建设在很大程度上取决于政府的公共服务能力情况，因而，公共服务能力是政府提升公共服务均等化的关键环节。从实际调查数据来看，这一点，无论是在公共服务能力与公共服务均等化的相关性分析中，还是民众对政府提供公共服务的影响因素的认识上，均得到了印证。
相比较而言，西部民族地区的公共服务能力整体上要低于全国平均水平，西部民族地区的公共服务能力比较弱化。例如，在刘寅斌等学者进行的研究中，通过对全国31个省级地方政府的公共服务能力进行聚类分析，其结果显示西部民族地区的省份基本上都处于第三类到第五类水平，处于全国的中下水平。④有学者认为，政府公共服务能力取决于一般能力和特殊能力⑤，而有的学者在从政策问题认定能力、方案规划选择能力、政策执行能力、政策评估能力和政策调整能力角度来分析政府公共服务能力。⑥
公共财政能力建设。从目前情况看，民族地区政府财政吸取能力还是比较强的，民族地区公共财政能力的主要制约因素在于两个方面：一方面在于民族地区经济社会发展的滞后，使得扩大税种、税源和培育优良税基都到了受限，限制了税收增长的可能和空间；另一方面则在于民族地区的财政收支较为不平衡，民族地区的公共服务支出严重依赖于各种转移支付项目。例如，以2011年贵州的统计数据为例，一般公共服务与税收收入的比重为110%、106%、138%。因此，公共财政能力建设将从这两方面着力建设。其一，需要实现民族地区地方经济的持续健康增长，通过寻求地方经济新增长点，如发展新型工业和新兴产业，加大招商引资和投融资平台建设，以做大地方经济规模总量和优化经济发展质量，来缩小民族地区与发达地区的距离。其二，需要优化财政支出结构，改变单一的公共服务投入方式，改进目前中央对地方，特别是对民族地区的转移支付制度，既可以在项目上和总量上对基本公共服务予以倾斜和照顾，也可以在横向上予以对口支援关系上的转移支付制度，还可以适当予以政策类的转移支付优惠，健全各项转移支付补偿机制，加强公共服务专项转移支付，赋予民族自治地方适当权限的地方债务发行权。
公共资源配置能力建设。在此可借鉴地方政府大部制改革的思路，成立综合性公共服务职能机构，负责对民族地区的基本公共服务均等化的长期规划和综合决策，赋予其相应的财权与事权，确保其专业性和整合性决策运作的同时，也需要实现行政部门内部的决策、执行、监督的三者分立，以保障基本公共服务决策的有效落实和对社会公平的维护。目前，民族地区各级地方政府均以大力发展地方经济为要务，以GDP为重要衡量标准的状况下，容易出现忽视社会发展和社会建设的工作，因而也就容易轻视基本公共服务项目的投入，将导致优质的公共资源难以进入基本公共服务领域。为增强公共资源配置能力建设，这不仅需要增加公共服务部门的话语权和决策权重，也需要平衡经济收益与社会收益的关系，凸显公共资源使用上的社会效益考量。
公共危机管理能力建设。民族地区的自然地理环境相对较为封闭和恶劣，自然灾害较为严重，其中泥石流、干旱、凝冻、洪涝等自然灾害频发，同时，民族利益的觉醒与民族问题的复杂，也会使得民族地区较易发生民族冲突和矛盾，因而加强公共危机管理能力建设就显得极为紧迫。这不仅需要加强公共危机预警机制与能力建设，也需要增强政府公共危机中的信息交流、应急处置、协调沟通、善后处理等机制与能力建设，需要加强民族地区政府向上级政府和社会各界寻求支持的能力，也需要增强辟谣和稳定民心的能力，还需要加强迅速进行灾后重建与恢复生产、生活秩序的能力。
公共政策执行能力建设。公共政策执行能力建设，一方面需要靠执行机制和程序来保证，以标准化的流程来减少行政推诿和明确行政职责；另一方面则需要以绩效考核来提升公共服务部门的执行效率。在实际运作中，政府公共服务部门极易陷入&缺位&、&越位&和&错位&等情形，因而，公共政策执行能力建设，不仅需要明晰政府各公共服务职能部门的权责关系，增强公共服务部门的办事公正性与透明度，更需要加强政府工作人员的工作作风建设，以务实高效的工作作风和平易近人的工作态度来增进民众对公共服务部门的信任与美誉度。
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民族地区基本公共服务均等化的实现途径
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当前，我国民族地区存在着民族辖区政府自我供给、中央政府纵向供给、对口支援横向供给三种主要的基本公共服务均等化实现机制。从现实运行情况看，既有实现机制未能有机耦合，合力效应不显著，影响了均等化进程。如何在各自优化的基础上促进三种实现机制的有机耦合与整合优化，最终促进区域协调发展和民族团结，进而实现民族地区精准化脱贫亟需深入研究。
民族地区多圈层公共产品供给现状及问题分析
（一）民族地区基本公共服务均等化既有实现机制现状分析。目前民族地区基本公共服务均等化实现机制主要有三个主体：民族地区政府、中央政府、对口援建省份政府。三个主体形成了三种运行机制：民族辖区政府的自我供给机制、中央政府的纵向供给机制、援建省份的横向供给机制。在当前财政运行体制及政府治理架构下，三种实现机制运行各有特点，这导致了三者在民族地区基本公共服务供给进程中的效应差异，同时也衍生了各自之间的冲突和矛盾。我国民族地区各级政府是基本公共服务均等化的供给主体，但不是财力主体。一是财力难以自给，财政依赖性强。二是民族地区大部分属于“小聚居”形式，且地处贫困农村、边疆地区、边远高寒山区和生态保护地区，加大了民族地区地方政府提供基本公共服务的难度和成本。三是中央与民族地区之间公共事权界定不清，尤其是代理性事务，如区域安全、边界治安、民族文化保护、反分裂等，其受益范围超出了民族地区行政主体。为保证民族地区基本公共服务水平，从2000年起，中央财政设立民族地区转移支付，支持民族地区加快发展。年，中央财政对8个民族省区的转移支付总额达26055亿元，年，中央财政安排民族地区转移支付分别增长10.5%、12.1%。但不容乐观的是，现行纵向财政转移支付制度尚不健全，其财政均等化功能不足。尤其是单一纵向模式、以控制为主的政策导向等原因弱化了现行纵向转移支付对民族地区基本财政能力均等化的保障。援建省份对民族地区基本公共产品的横向供给机制主要通过多种形式的对口支援完成。必须看到，对口支援在取得了一定成效的同时，尚存诸多不尽如人意之处。例如，对口支援能否常态化？对口支援到底是应急行为还是固态化的政策杠杆？如何实现其规范化和法制化改革？这些问题导致援建过程中的持久性和积极性难以有法律保证。
（二）民族地区基本公共服务均等化实现状况分析。民族地区基本公共服务到底“短板”在哪里？结合相关的研究发现，数量上差别不大甚至占优，但是质量差距很大。以医疗卫生基本公共服务为例，民族地区每万人拥有病床数自2010年起就高于东中部地区。我国广泛使用“人均标准”来衡量基本公共服务水平。这本无可厚非，但是民族地区人口稀少，任何的公共服务用人口平均都产生了放大效应，“被”扩大了。因为，任何级别的政府提供任何一项公共服务都有一个不随人口变化的固定部分。这个固定部分不应该拿出来“人均”，应以固定部分之外的边际值作为衡量标准。另外，在现阶段，基本公共服务的考核标准多采用数量标准，这样就容易忽略这些数量背后的质量因素。比如，东部地区每万人拥有医生数里面的主任医生、院士、名家数量远高于民族地区。
（三）三种实现机制的一致性及差异性。民族地区政府囿于财力制约，往往将提供公共服务作为政府首要职能。中央财政对民族地区纵向补助或者直接投资建设，都着眼于重大民生项目和外溢性很强的基本公共服务项目。各援建省份对民族地区的支援重点基本瞄准民生领域，尤其是教育、医疗卫生、公路等基本公共服务领域。
三种实现机制的差异性。一是约束条件的差异性。无论民族辖区政府还是援建省份都必须受中央政府的监督和指导。中央政府可以主动承担责任，也可以通过制度安排转嫁风险和责任(如通过号召对口支援来缓解其财政约束）。对口援建省份在“不低于上一年财政支出1%”的硬约束下，其行为受到地方财政能力、辖区居民福利水平等约束。民族辖区政府在双重支持的条件下，渐渐摆脱财政能力制约，但极有可能产生依赖性和财政惰性。二是作用方式的差异性。尽管三个主体作用方向一致针对基本公共服务或民生领域，但其作用方式不尽相同。中央财政的纵向支持一般通过财政转移支付；对口援建省份主要通过民生救济、灾害援助、经济合作等形式。具体执行方式主要有“开支票”和“交钥匙”等形式。三是持续时效的差异性。实现民族地区基本公共服务均等化，是民族辖区政府持续动力，也是中央政府时刻关注的问题。因此，这两大主体行为的持续性较强。而援建省份则不同，受政绩考核机制、本辖区居民服务刚性化压力等约束，援建省份希望进行一些短平快的支持项目，那些旷日持久的支援往往带来巨大经济压力。
民族地区基本公共服务均等化实现机制的优化路径
在当前的行政格局下，三大主体的实现机制要实现稳定均衡，就是在中央政府的领导下，动用多种政治和经济资源，尽快提高民族地区基本公共服务水平。具体可以量化为民族地区基本公共水平大幅度提高、中央财政宏观调控能力增强、援建地区居民公共服务水平三个方面。因此，在这个主从博弈进程中，三大主体行为的均衡条件为：一是当中央政府对非民族地区财政转移支付均等化程度显著时，民族辖区的财政努力程度必须等于援建省份的财政努力程度。二是当中央政府对非民族地区财政转移支付均等化程度不显著时，民族辖区的财政努力程度必须大于援建省份的财政努力程度。如果不能满足以上两个条件，最优解不存在。也就是说，在民族地区基本公共服务均等化实现进程中，中央政府的纵向支持、民族辖区政府的自我供给、对口援建省份的横向供给有序、高效运行的前提条件就是：中央财政公正的转移支付体系加上民族辖区政府的积极努力再加上援建省份利益保障。
为实现三大机制的优化耦合，必须在公平和效率基础上，构建“三驾马车”并驾齐驱的运行机制。
（一）三大实现机制深度优化的方向在于：降低民族地区自我供给的依赖性、纠正中央政府纵向供给的结构偏差性、避免对口支援横向供给的随意性。使得三大实现机制既立足公平，又兼顾效率；既体现政治意图，又遵从经济规律。
（二）必须在厘清三大实现机制作用边界的前提下进行有机耦合。民族辖区政府应该固守基础性领域；中央政府应侧重于强外溢性领域；对口支援应侧重于民生帮扶领域。最终形成以民族辖区政府为主体，中央政府和援建省份为两翼的“三驾马车”运行格局。
（三）建立一个以民族地区为“点”，中央政府为“轴”，对口支援为“线”的网络状、多层次民族地区基本公共服务供给机制。这些“点”、“轴”、“线”交织在一起，形成了一个多圈层的民族地区基本公共服务均等化实现格局。在这个三圈层的格局中，民族辖区政府为最内部的圈层、中央政府为第二圈层、援建省份为第三圈层。一旦时机成熟，可以实现退出机制，首先退出的是援建省份，这是分税分权财政体制的必然结果。假以时日，民族地区财政完全自立，中央政府财政转移支付也可适度退出，甚至完全退出。
（广东技术师范学院 伍文中 唐霏 李勤）
原载《中国财政》2016年第16期
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民族地区基本公共服务均等化实现机制初探
目前,国内已有的研究对民族地区特殊生态环境的基本公共服务均等化研究并不充分,尤其是对其特性分析和路径探索更为缺乏。本文评析了民族地区公共服务均等化内涵并尝试构建其实现的机制。
作者单位：
中央民族大学管理学院
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