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破解村两委矛盾的主要经验模式评析
破解村两委矛盾的主要经验模式评析
自1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布以来，村党组织和村民自治组织这两个性质和功能不同的组织的关系如何协调便成为理论界和实践中讨论的一大基本问题。徐勇在《中国农村村民自治》中一书中指出：虽然“从理论和制度上看，村党组织和村民自治组织的地位和关系是明确和协调的”，但在实践中，两者关系的协调“仍是一个尚待解决的问题，并影响着村民自治的运作”。[1]村两委矛盾问题是关系到村民自治正常运作的第一大问题，甚至几乎成了村民自治的第一难题；村两委关系矛盾问题的虚悬，亦从某种程度上反衬出村民自治所遭遇的尴尬。近年来，各地围绕着协调村两委矛盾、推动村民自治健康发展进行了一系列的探索，涌现了独具特色的“一肩挑”、两票制、两会制、“4+2”工作法、一制三化、青县模式等经验模式。对于上述模式的优点与不足，学术界有一定的讨论。①总体上看，学术界对上述模式的评价颇多争议，对破解村两委矛盾问题亦尚未形成成熟的方案。因此，有必要在检视学术界对解决村两委矛盾主要创新性实践模式讨论的基础上，进一步探求村两委矛盾的破解之道。
一、学术界对于解决村两委矛盾主要创新性实践模式的讨论及评析
学术界对村两委矛盾破解问题的相关研究，主要采用规范性分析和实证性分析结合起来的方式进行。规范性分析方面主要采用依照党章和党的基层工作条例，以及村民委员会组织法等政策法律文件进行，针对相关规定的模糊性特别是村两委职能界定不清晰提出了完善对策。实证分析则主要针对村民委员会组织法实施以来特别是针对村两委矛盾的积极探索和创新实践展开分析。实证分析主要围绕着“一肩挑”、两票制、两会制、“4+2”工作法、一制三化、青县模式等创新实践展开，其中对于“一肩挑”、两票制的讨论最多，也最具有代表性，也是笔者讨论的重点。
(一)“一肩挑”
“一肩挑”是指在法定程序上鼓励村党支部成员参与村委会竞选，村支书、村主任由一人兼任，村两委成员交叉任职。“一肩挑”的其他表述还有村级“党政结合”、“两委合一”、“两套班子，一个头”或“两块牌子，一套班子”。日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，明确提出“四个提倡”：“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。”因各级政府大力倡导，“一肩挑”模式成为主流模式，有些地方甚至把实现“一肩挑”作为一项基本任务。
学术界对于“一肩挑”，赞成者不乏其人。党国英赞成“一肩挑”，并主张党政结合，认为实行村级“党政结合”意义重大，能更好地实现农民的民主权利，有利于加强和改善共产党对乡村社会的领导，为中国民主制度改革深化探索了一条新路子，是乡村民主政治的重要发展。②徐付群主张村两委同一节拍跳舞，并提出采用两委合一基础上的直选村支书，可一劳永逸地解决村两委矛盾问题。他认为，村民选村支书的设想，和“两委一肩挑”、“书记主任一肩挑”有本质区别。“一肩挑”虽然也有两委合一的趋势，但其强调的是建立村党组织的绝对优势地位，是实现村党组织在村公共事务决策中的决定性作用。村民选支书的设想则不然，“在民主选举的前提下实现村两委合一，确定一村只有一个权力核心，实现党的领导与村民自治的统一”。强调的是在两委合一后按照村民自治的原则和秩序，由农民群众来决策村务、管理村务、监督村务。[2]他主张实行两委融合、由村民选支书、选委员、选党员，正式取消村委会选举，从而一劳永逸地解决两委关系问题，否则，如果继续沿着村民选举村委会、党员选举村党组织这样的两线并行的办法，两委关系问题就永远走不出怪圈。这一方案是“一肩挑”的发展和强化。
但总体上看，大多数学者对“一肩挑”持保留态度，认为以村级党政结合为基础的“一肩挑”产生了一定功效，但存在明显不足。贺雪峰认为，“一肩挑”当然可以协调村支书与村委会主任之间的关系，因为村支书和村委会主任是同一个人。但是，“一肩挑”并不能解决村支部和村委会本身的性质或授权关系所引出来的深层问题，具体来说，依据政治学“谁授予权力，就对谁负责”的基本原则，村委会是由村民选举产生的，理应对村民负责。但当前村级组织不仅事实上担负着大量上级布置下来的行政事务，而且必须完成这些行政事务。如此一来，村党支部便不自觉地被定位于代理上级任务的位置。[3]徐增阳等人认为，“一肩挑”并不能真正解决“两委”冲突，其对解决个人间冲突是有效的，对组织间冲突的解决是有限的，而对权力间冲突则无能为力。“两委”冲突的复杂性决定“一肩挑”政策绩效的有限性。认为简单的推行“一肩挑”，甚至“一刀切”，不仅不利于加强党的基层组织建设，也不利于村民自治的健康成长。[4]赵树凯亦指出，“从基层反映来看，‘一肩挑’确实化解了主要干部间的个人矛盾，村庄管理效率提高，干部数量减少。但是也出现了新问题。一是权力过于集中，监督难度增加，有的地方出现比较严重的滥用权力和腐败，而且村基本组织与乡镇之间的不协调开始凸现。有的村主要干部‘一肩挑’以后，特别是那些先当选村主任而后担任支部书记的干部，在乡镇领导人看来‘越来越不听话’”。“有了村庄直接选举以后，这种直接选举产生的组织及其权力，客观上已经不可避免地开始挑战党组织的权力和上级政府的权力。”[5]卢福营认为，村级党政结合是改善村两委关系的较好方式，并具有明显成效，主要表现在加强了党的领导，提高了村委会的地位等方面，一方面村党支部没有被架空，另一方面改变了村委会权力虚化的局面，使村民自治得以保障。但是，“一肩挑”容易造成村党支委和村委会组织界限不清、干部角色冲突等情况，同时在现实中往往会因上级的强力影响而使村民自治的作用被淡化，影响自治权的落实。另外，权力过于集中，在监督约束不力的情况下，容易导致专权。同时，实行党政结合面临许多现实问题：“村党支委成员选不上村委会怎么办，非党员村民当选为村主任后怎么办，如何保证村委会的独立地位，对依法罢免村委会成员资格后同时兼有党支委这个的人员怎么处理，等等。”[6]张金亮也认为“一肩挑”模式能够减少村干部职数，降低行政成本，减轻农民负担，也有助于夯实党在农村的执政基础，加强党对农村工作和村民自治的领导，但其合理性与科学性受质疑，该模式搁置了两委的权力范围和职能界定这一根本问题，不但治标不治本，还可能产生并激发新的矛盾。因此，“一肩挑”并非解决两委矛盾的根本对策，也不能作为一项常设制度加以推行。[7]有一项针对村两委“一肩挑”的百村调查发现，“一肩挑”存在五个方面的主要问题：大部分由村支书兼任村主任，未举行民主选举或选举走形式；不考虑客观实际，不尊重群众意愿，硬性推行“一肩挑”；部分农民对“一肩挑”感到麻木；失去了制衡监督，助长了腐败现象；一定程度上弱化了农村自治组织的功能，影响民主建设。”[8]
不可否认，“一肩挑”模式对于加强党对农村工作和村民自治的领导，对于精简机构、降低治理成本、提高行政效率都产生了直接和有效的作用。但村两委一肩桃、村委交叉任职的做法过于功利化、简单化，其掩盖或回避了村“两委”矛盾，而不是建设性解决这一矛盾；而且，搁置了两委的权力范围和职能界定这一根本问题，不但治标不治本，还极易导致新的矛盾。譬如，实行“一肩挑”和村干部交叉任职，由于权力高度集中、且缺乏有效监督制约，村级权力异化问题比较严重。根据调查，实行“一肩挑”和村干部交叉任职后，不少村出现了村党支部书记“一言堂”现象。有村支部书记认为“我认为村里的事一切都应由书记说了算”。有这种观点的村党支部书记不在少数。[9]一肩挑容易导致权力过于集中所引发的权力异化，不利于党内民主和村民自治的发展和完善，村民的利益更加难以有效保障。也就是说，党的领导作用当然是强化了，村民自治的色彩却更加淡薄。对于村民来说，更多是一种无奈。调查发现，有村民支持“一肩挑”的理由竟然是，谁当村干部都是贪，与其这样，还不如通过“一肩挑”，少一些村干部，少一些贪污的。
同时，“一肩挑”实施中的难题也不少，如若先选村主任后选村支书，当选的村主任不是党员便不好处理，把当选者培养成党员，固然亦无不可，但他若不愿意入党，或者因不符合入党条件等原因党支部不愿意发展其入党怎么办？即便是党员，也未必有把握在党员投票中获得多数票，又如何处理？因此，在实践操作中，通常的做法是让当选后的村支书再去竞选村主任。为了达到上级的“预期目的”，有的地方规定村支书作为村主任的等额候选人参加选举，极大地淡化民主选举色彩。在选举中，群众一般认为，村支书即便当选村主任失利，其已当选的一把手位置也是存在的，只是少个头衔而已。既然如此，还不如做个顺水人情，犯不着去“得罪人”。村支书兼并村主任，实际上使选举更难体现民意。如果无法有效保证村委会选举和党内民主选举的公正性，该模式的价值便很值得怀疑。至于按照前述两委合一基础上的直选村支书，实行党的领导与村民自治的统一的设想，一村一个权力核心，是两委合一后的村民委员会还是村党支部？两委合一，村民委员会置于何处何地?与取消村民自治有多大差别？如果此方案成立，那不如就是实行彻底的“两票制”：规定一票是村民投，一票是党员投，投票当选村党支部书记和委员的自然担任村委会主任和委员(村委会选举就免了)。党的领导与村民自治的统一是取消村民自治基础上的统一，但取消村民选举、虚置村民自治后将村民自治选举的机制和方法引入村党支部选举以解决两委矛盾，其可行性和推广的可能性都很成问题。
(二)两票制
两票制是指村党支部负责人产生过程中引入民主和竞争程序，一票为村民推荐票或信任票，一票为党员选举票，解决党支部书记等的合法性基础问题。
对于两票制，态度比较积极者有之。郭正林提出：“在农村二元结构的框架下，通过一定的制度安排，村支两委可以建立和谐一致的权力关系。从经验分析来看，如果农村党组织能够把村民选举的制度机制纳入自身组织建设，那么村支两委建立和谐关系的概率就比较大。”他认为：“无论是‘两票制’推选党支部，还是‘村支书到村主任’、‘村主任到村支书’的二选联动策略，都是在实践中摸索出来的调适农村党政关系的方式。”“因此，村民社会的支持已经成为村支两委的共同政治基础，这就是村委会与党支部走向双赢的制度条件。”并称：“经验材料表明，两票制、二选联动机制对于加强农村党支部建设、完善党支部的核心领导是有效的。”[10]
但更多的研究者既肯定了两票制的创新意义，又认为其存在很多难以克服的矛盾。卢福营认为，两票制在一定程度上混淆了党内民主与人民民主的界限。[6]张金亮认为，通过把村民自治的民主选举机制引入党内，党组织至少在形式上具备了比较广泛的民意基础，进一步确立了村党组织权力来源的合法性，解决了农村党支部权威不足或权力的合法性危机问题。但并非通过该模式，建立具有广泛民意基础的党支部，两委关系就会运转协调。由于仍未从制度上明确划分两委的权力和利益界限，矛盾冲突也就不可避免，加之现在双方力量旗鼓相当，发生冲突的几率更大。[8]景跃进一方面认为，两票制作为解决两委关系矛盾的策略选择，消解(缓和)了两委关系的矛盾与冲突，使两委关系在新的基础上再次达到平衡，另一方面也指出，作为一种组织技术与选举策略，两票制在解决难题的同时，也给农村基层政权建设提出了很多新的问题。例如：两票制是加强还是削弱了党的领导？让群众投信任票从而介入党组织的内部事务是否具有正当性？“两票制”对现有的组织技术提出了哪些挑战？自上而下的途径与自下而上的途径如何有机结合，而不相互抵触？“一肩挑”与一元化是什么关系？党内民主与村民自治是什么关系？采用‘两票制’方式产生党支部，并由党支部书记兼任村主任，那么村民自治还剩下什么？一身兼两任，究竟代表党组织，还是代表村委会？两委兼职是否意味着党政不分?如何制约“一肩挑”的村庄领导人，使其忠于职守，对村民的利益负责？两票制对村民自治的发展方向将产生什么影响？它是否会以新的方式再次使村委会成为党支部的附庸？经由“两票制”模式产生的村庄权力结构与乡镇关系的性质是否会发生变化？[11]的确，“两票制”对于农村党政关系的调适、实现村庄政治二元结构的平衡的作用很有限，实行两票制后，村两委的矛盾并没有真正解决，相反村党支部的一元化领导趋势明显增强、村民自治色彩淡化的问题愈加突出。
我们认为，两票制解决了村党支部书记及委员的民意支持和合法性认同的问题，却无法真正解决村两委矛盾。前述郭正林认为“两票制”可提高村党支部的民意支持水平，促进村支两委的协调和共赢，但是，村党支部合法性认同的提高和具有很强的民意支持率，就意味着实现了村两委关系的协调和共赢吗？这之间似乎找不到直接和必然的关联。村党支部自治色彩会更浓，他们更会以村民代表、村民利益的代言人自居，完全有可能打着村民利益的幌子严重侵害村民利益。同时，“双强”的结果可能是双方斗得更厉害，村党支部更有底气更有资本捍卫与村委会竞争中的强势地位，造成村委会弱化和边缘化。因此，这一方案不是协调村两委关系的根本之策，没有从理顺党组织和上级政府与村民委会的关系入手，从实现党的领导和执政方法的变化入手，无法解决村两委矛盾，最终结果是强化党的地位和作用，村两委关系的失衡问题不会解决，相反还可能更严重。当然，这一方案若能建立在充分尊重和保障党员的民主权利、实现党内民主的基础上，将人民民主与党内民主有效衔接，其制度创新价值无疑是巨大的。
(三)两会制、“4+2”工作法
两会制是湖北随州市推出的一种解决村两委矛盾的实践模式，在两票制解决基层民主选举的程序问题的基础上，进一步解决基层民主决策的程序问题。即村级重要事务的决策，按照先党内、后党外，先党员、后群众的原则，先有党员大会讨论形成预案，再交村民代表大会表决形成决议，最后由村务监督小组监督村两委执行。“4+2”工作法，是河南邓州推行的农村重大事项民主决策时必须遵循的程序，即党支部提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议。决议公告、结果公示。当地电视台把“4+2”工作法编成一段顺口溜：“支部提议好，体现党领导；‘两委’商议到，决策科学了；党员审议清，完善要补充；代表决议行，公正又透明；事事公布到，群众不会闹；‘四议两公开’，和谐真法宝!”
对于两会制，赞成者认为先“党员大会”后“村民代表大会”来进行基层民主决策，将党内民主和村民民主结合了起来，是一项重要的改革创新。但质疑者认为，两会制强调了村党组织在村务决策和管理中的优势地位，有把村党组织与村民自治组织混为一体、甚至凌驾于村委会和村民会议之上的味道，容易被视为“以党代政、党政不分”。[6]
“4+2”工作法引发的争议更大。有人认为，河南省邓州市创造性地提出并实践的“4+2”工作法，把农村经济社会发展的主要工作纳入一套简单实用的议事决策程序，形成了有效防范和控制村民自治权异化的工作机制，为加强农村基层组织和民主政治建设提供了有价值的创新模式。几年来的实践表明：“4+2”工作法是改变传统乡村治理模式，完善村民自治机制的有效途径。党支部作为党的基层组织具有一定权威、村委会作为村民自治组织具有一定的权威、党员按照党章行使权力具有一定的权威、村民代表也具有一定的权威。“4+2”工作法把这些不同的“权威”纳入到一个统一的框架中，同拉一套车，同走一条路，决策过程更简单，决策执行更顺畅。[12]陈锡文也认为，河南邓州农村实行“四议两公开”制度的实质是怎么更好地发挥党员和群众两方面的积极性、正确处理好村支委和村民委员会两委的关系，是建立村党组织领导的充满活力的村民自治机制和具体形式的新探索，是加强农村基层组织建设的新探索。但是，也有不同的声音。张新光认为邓州市以实行“四议两公开”制度为核心内容的村庄民主治理模式，尚未从根本上破解村“两委”关系矛盾。他认为，在中国整个大的政治生态环境和社会经济条件没有得到根本改变的情况下，如何既坚持党的领导，又让我们党基层组织的领导核心作用建立在民意的基础上，把党的领导、村民依法办事、人民当家作主这三方面统一有机结合起来，仍是一个无法破解的理论和实践难题。他还指出，河南邓州首创的“4+2”工作法至今仍是“一锅夹生饭”，即使在当地农村推行过程中也遭遇到了“水土不服”，可谓是“墙内开花墙外香”。所谓的“四道会议”和“两次公示”只能是停留在乡镇主要领导给上级汇报工作的口头上，真正落实起来很难做到。其主要表现可以归纳概括为16个字，即“无人议事，无事可议，议而无用，用则违规”。[13]
我们认为，“4+2”工作法具有积极的创新意义，但有不少需要改进的地方，如提议的主体可以是多元的，不限于党支部；党员大会审议旨在发挥党员在决策上的监督作用，其实并无制度保障，也无实际意义，难以保证其效果，同时环节太多、程序太复杂，必然会增加决策成本、降低决策效率。要提高决策的民主性科学性，建立村两委联席扩大会议商议村级拟决策事项，扩大会议成员应包括村民代表、党员代表以及利益攸关方参加，建立类似于行政听证一样的决策机制。
而且，两会制、“4+2”工作法，旨在解决基层民主决策的程序问题，因此，作为民主决策机制建设的创新之举，具有一定的价值。但它们主要是解决某一方面的问题，具有一定的局限性，无法从根本上整体上解决两委矛盾问题。
(四)“一制三化”
“一制三化”是河北武安市推动村两委关系理顺的一大创新。一制指村党支部领导下的村民自治运行机制，三化即“村党支部工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化”。一方面强调村党支部的领导地位，另一方面试图形成一整套规范两委关系的具体程序和操作技术，建立起一种两委分工合作机制。张金亮提出，“一制三化”作为一种支部主导两委共治、村民参与监督的制度设计，是农村治理转型中从官治走向民治中体现官民共治特色的过渡性制度安排，既确保了党支部的领导地位和书记的“一把手”权威，又因为实行两委权力分享与以往的支部专权的制度安排相比更有利于调动民选的村委会配合支部工作的积极性，而且也从制度上保证了村民对村务工作的知情权、参与权、选择权和监督权，但该模式的首要目的，是保证乡镇政权对农村工作的领导，是乡镇政权为了顺利推行政务，通过保证党支部的核心领导地位和村支书的“一把手”权威，通过村党支部来完成行政工作，以便在新的治理机制中继续保障上级任务的完成。而且，该模式是在两委争权相持不下、村民维权意识高涨的情况下采取的一种带有妥协性的权力分享的制度安排，且现实中只有部分村属于这种情况。在那些两委关系“一边倒”的村庄和村民参政议政意识不高的村庄，村干部缺乏实行“一制三化”的压力和动力，村民缺乏相应的要求，“一制三化”往往流于形式。[7]卢福营则认为，一制三化直接规定村支书为村里的一把手，存在一定的合法性问题。而且，通过两委分权来平衡两个组织尤其是村党支部书记和村委会主任的关系，如何确定权力划分的合理性也是一个问题。在现行体制下，哪些权力是党支委的，哪些是村委会的，难以进行精确的划分。[6]
我们认为，“一制三化”中，作为特色和创新的“三化”，即村党支部工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化，作为一种规范两委关系的具体程序和操作技术，以及试图建立的两委分工合作机制更多是一种次要的策略的选择，并未放在村民自治的大背景和格局中思考，既难以从根本上保障村党支部工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化的实现，也使得村党支部领导下的村民自治运行机制无法摆脱村党支部主导、直接领导并干预村务的现实。总体上看，党支部工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化是比较笼统的(特别是村民自治的法制化)，虽然“三化”对于村民自治制度的完善具有重要作用，但却并不是当前破解村两委矛盾、推动村民自治健康发展的根本点和关键所在。党支部工作规范化，更多的是党内民主的制度化、规范化；民主监督程序化，其实更多是理顺村党支部和村委会关系后，民主监督主体、机制、程序等方面的明确化和进一步完善。因此，这一模式对于从能够根本上破解村两委关系并无太大的价值。
(五)青县模式
青县模式可概言为“健全一个组织，调整三种关系”：“健全一个组织”，就是把村民代表会议建成常设性的村级组织，通过村民会议授权，代行村民会议职权，并提倡由村党支部书记兼任村民代表会议主席；“调整三种关系”，就是调整村党支部、村民代表会议和村委会之间的关系。村党支部由过去的直接管理事务性工作调整到强化政治领导核心作用上来，不直接管理村政村务工作，在法律规定范围内通过民主方式对村民自治实行领导。村民代表会议由村委会负责召集调整为由村支书兼任的村民代表会议主席负责召集、选举产生村委会成员，对涉及村政村务工作中的重大问题进行决策和加强对村委会的监督。
张金亮认为，青县模式两委的权力分享和相互制约机制更加科学和完善，其把村民自治的民主决策原则上升为两委共同的行为规则与村治理的最高原则，把村党组织纳入村民自治的体系，村民代表会议是最高的村务决策和监督机构，村委会是独立行使村务管理权的执行机构，党的领导最终体现在党组织保障党的方针政策在自治体系内得到有效的贯彻实施，该模式是党的领导与村民自治制度的完美结合，主要作用有：一是调整了村治结构，使村民代表会议由虚变实；二是党支部抓大放小，改善和加强了党的领导；三是为村民自治提供了充分的保障作用；四是把村治纳入法制化、制度化、规范化轨道，克服了村治的随意性倾向。党在农村执政能力有了实质性提高，也得到广大村民的拥护。他还认为“两票制”、“一肩挑”和“一制三化”三种模式只是在一定程度上协调了两委关系，而青县模式通过把村党组织纳入村民自治体系，科学地完善了两委的权力分享和制约机制，真正实现了党的领导与村民自治制度的有机结合。[7]
但是，卢福营认为，青县模式中强调村代会来承担民主决策和民主监督的职能，村委会仅仅具有管理的职责，这实际上使村委会沦为村代会的一个具体的执行机构。这不完全符合村组法第二条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的规定。另外，村组法规定村民代表大会由村民委员会召集，在村内设立村代会主席职位并鼓励村支书兼任，也缺乏法律依据。[6]
我们认为，青县模式是河北省青县为加强党对农村工作的领导、充分发挥农村党支部的领导核心作用、推进农村基层民主政治建设，探索出的一条改进农村两委关系的新路子。模式的实质是将农村各种自治性组织纳入党的农村基层组织体系之中，通过一体化过程来消除村民自治后村两委的体制性冲突。青县模式抓住了问题的关键，并通过推动党的领导制度的改革与创新来明确党的职能，推动党的领导和执政方式的深刻变化来理顺党组织与村民自治的关系，其解决问题的主要路向有可取之处。但是，该种模式最大的问题是实际上可能导致村党支部地位降低、领导作用被虚化和弱化，村党支部完全不管政务、村务，从另一个意义上意味着大权旁落，如领导作用主要体现为监督，但是监督如何进行，如何发挥作用，如何实现对村委会的领导和制约，都是一个问题。在我国当前的政治体制下，在农村基层不可能放弃党的领导放弃党团结带领广大村民自我管理、自我教育、自我服务的权力，而且，如果没有中国共产党强有力的领导，农村基层社会的灰色化、黑恶化、宗族化、家族化等问题亦难以有效遏制或避免。
二、基本结论与进一步思考
综合而论，村两委矛盾的破解不是一个单纯的村两委关系问题，要放到村民自治制度的改革与完善中思考；理顺好村两委关系，其实是如何将党的领导与村民自治有机结合的问题。虽然不管从理论层面还是从实践层面看，党的领导与村民自治不存在也不应该存在什么根本矛盾，但是将两者有机结合起来在实践中面临巨大的考验。我们不难发现，村两委矛盾的实质和根源是行政权与自治权的矛盾问题，是如何在党的领导下充分保障村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等基本权利有效地行使的问题。破解之道在于从完善中国共产党领导的村民自治机制这一根本点出发，真正将党的领导与村民自治统一起来结合起来，否则，村两委矛盾的解决将永远难以成为现实。为此，既要防止出现村党支部自治现象，又要防止村委会过度自治现象；既要不动摇地坚持党的领导，将村委会的工作置于党支部的领导下，又能有效推行村民自治、确保村民的民主权利得以实现。由此，对各种协调村两委矛盾的创新模式其价值和可行性的判断主要基于两点：一是看是否坚持了党的领导；二是看能否真正保障村民四大民主权利的实现。即该方案在多大程度上成功地将党的领导和村民自治结合起来，是不是着眼于党的领导制度的改革与创新、党在基层执政方式的合理调整，是不是一种旨在推动村两委关系民主化、法制化、科学化的制度设计。
基于此，我们认为，“一肩挑”、两票制、两会制、“4+2”工作法、一制三化、青县模式等模式虽然有一定的创新意义，但结合我国现行的体制以及农村实际状况看，上述模式的作用有限，全面推广的可能性并不是很大。要从根本上破解村两委矛盾，一方面应坚持并改善党的领导，推动党的领导制度的改革与创新，实现党的领导和执政方式的民主化、科学化、现代化，另一方面，实行彻底的村两委分开，在村两委分立、明确界定村两委各自的主要职责的基础上，将党的领导与村民自治有机结合起来，建构村两委合作的体制和工作机制，形成分工明确、相互协调、动态平衡、和谐统一的新型村两委关系。