对我国税制改革的基本思考-范文- 11:21:00
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对我国税制改革的基本思考
与时俱进，适时改革，是维系政策强大生命力的有效保障。税收是国家主权的重要象征，随着我国市场经济体制的不断完善以及入世后，如何调整税收制度，维护国家利益，确保中国经济在WTO框架内的全面发展，是机关需要认真研究的课题。入世既给我们带来了挑战又提供了机遇，因此，研究入世对税收的影响，对于找出目前税收领域的不足，制定切实可行的对策，进行新一轮的税制改革已显得十分迫切。
一、形势变迁与我收制度改革的必要性
当社会经济环境发生重大或根本性变化时，税制改革就是必要的。税制改革必须遵循税制优化的基本原则，必须把握税制的适时性、适应性、完整性和严密性。随着我国计划经济向市场经济的转变，以及加入世界贸易，体制和经济条件的变化非常大，加上制度资源的缺乏和经验不足，以前建立的税收制度已显露弊端。
我国现行税制是1994年税制改革后形成的。当时税制设计的基本思路是：1.配合改革开放，促使计划经济向市场经济的过渡，培育市场并强化其机制，逐步构建“效率优先、兼顾公平”原则下的分配框架，刺激经济增长。2.促进经济规模的扩张，形成经济的全面发展，在遏制需求膨胀的基础上努力改变经济“短缺”状况。3.有承认地方既得利益的前提下，提高中央的收入水平和宏观调控能力。
（一）1994年确立的税制已历经近10年基本上达到了既定目标，也已经完成了它的历史使命。随着形势发展，1994年税制框架已经不能适应变化了的社会经济环境。这是因为：
（1）国情变迁
首先，市场经济体制逐步取代计划经济体制，市场机制已基本确立，经济转型进入最重要的阶段。与此同时，也出现了一些新的经济现象，如居民收入差距拉大等。其次，为适应WTO的“游戏规则”以及经济全球化，必须运用市场机制等手段包括税收手段来吸引和获取世界性资源，以促进我国经济发展。再次，高新技术产业对经济增长越来越显现出强大的带动作用。加强技术创新、发展高、实现产业化，不仅是优化我国产业结构、促进经济增长的重要途径，也是增强我国综合国力的必由之路。因此，有悖市场机制与竞争机制的现行税收制度已难适宜新的形势要求，应代之以规范市场机制及平等竞争机制的运行、提高市场效率的新的税收制度。显然，规范收入分配、缩小收入差距、扶持高新技术产业的发展、优化产业结构，都是提高市场效率所必需的。
（2）市场变迁
“短缺”局面已为需求不足、通货紧缩所替代，“短缺”时期形成的税制对经济的调节显得无能为力，也与世界性减税趋势相背离。现行税制过度重视税收的功能，未能把税收的社会经济调节功能放在应有的位置。由于税制过度强化了收入功能而缺乏应变性，为了特定的社会经济目的不得不采用非规范的应时性税收政策（如税收优惠政策的过度使用和税收政策频繁地调整、修补），双主体税制未形成实际效果，更削弱了税收的调节功能。近年来为了配合积极政策的实施，现行税制更是被撕扯得疮孔丛生、又被缝补得补丁层层。比如，应当及时调整的消费税，却为了要保证收入而未得到及时调整。因此，扩大需求，刺激消费、投资和外贸以拉动经济增长，应成为下一阶段税收政策的主旨之一。
（二）现行税制面临的主要问题
&（1）现行税制如何进一步改革，迎接知识经济的挑战。近些年来，世界经济正发生着一场影响深远的变革，涉及社会的政治、经济、等各个层面，改变着人们的思维方式、生产方式乃至价值观。这就是知识经济在全球的兴起。知识经济对税收的挑战是全面的。首先，对国家经济发展和税收收入增长产生重大影响，要求政府具有比传统市场更为强大的宏观调控能力。其次，现行的税收法律、税收征管制度和方式都是在货物、资本和劳务流动速度比较慢、规模比较小的“显性”经济条件下产生的，而在因特网上的交易是以极快的速度、高额的成交量在“虚拟化”市场上进行的，致使税务机关的税收征管困难重重。再次，知识经济的支柱是高新技术产业，它与传统产业有着明显区别。传统产业是以大量资金、设备、原材料等有形资产的投入带动经济增长，高新技术产业则以知识、智力、技术等无形资产的投入带动经济高速发展。知识、技术创新均需得到财政和税收的支持，但一些国家特别是发展中国家的税制改革在鼓励知识、技术创新方面出现负面影响。如一些发展中国家为了增加财政收入，实行“生产型增值税”，对购进的固定资产所含的已征税款和企业引进先进技术的技术性费用所负担的营业税均不能作为进项税额扣除，这是不利于知识和技术创新的。显然，为了适应知识经济发展的需要，实现增值税类型的转换势在必行，但这又不利于发展中国家取得更多的财政收入。
&(2)现行税制如何应对日益扩大的收入差距，实现收入再分配目标。21世纪是发展中国家加快工业化进程、发达国家从高度工业化向信息化转变的时代，在这一进程中不可避免地带来收入差距扩大问题。而近10多年来的个人所得税改革加强了横向公平，削弱了纵向公平，相对增加了低收入阶层的税收负担，显然与税收追求社会公平和实现收入再分配这一最基本的目标相悖。
(3)如何协调税收中性和宏观调控的矛盾。80年代以来，世界性税制改革以降低税率、减少优惠、扩大税基、严格为共同趋势。但就实践而言，税收绝对中性化，只有在市场的自发配置全面达到帕累托有效时才有意义。然而根据经济学的基本定理帕累托有效是有条件的：存在完全竞争，并以价格作为参数；存在门类齐全的市场；存在完备的信息；一次总付税可以无成本地进行。可是，这些帕累托有效条件事实上是很难具备的。因此，税收中性和宏观调控这对矛盾使得21世纪的税制改革和税收政策设计陷入两难选择：中性化的税制改革和政策设计有助于效率提高和资源配置成本的降低，却很难体现政府的意志和实施公平分配的目标。
二、现行税收制度存在的主要问题
1.税种配置不能互补形成完整性，重复征税和税源遗漏同时存在。流转税中增值税与营业税并列，在征税范围上存在交叉和重叠，界限不清；所得税中企业所得税和个人所得税不能区分法人与个人所得而存在重复征税；许多税种未能及时立制开征，如遗产税和赠与税、税、社会保障税等，导致税源遗漏。
2.税收法规的严密性不足。主要表现在：增值税因税种要素配置不当而未能形成有效的内控机制；所得税制更是受到多重原则甚至非税收原则（如保护国有资产不流失）主导，不仅企业所得税内外两套税制未能统一、税制结构不合理，而且纳税人界定不明确、税基不规范、特别是混乱的税收优惠使税制繁琐零乱缺乏严密性；税种如税方面的税制也同样缺乏统一和规范，损失了公平和效率。
3.税收管理体制不规范。1994年建立的分税制，主旨在于提高中央的收入比重，而且是在承认地方既得利益的基础上进行的。这导致税权的划分未能充分体现税收的公平和效率原则，也没有理顺各级政府间的财政分配关系。由此引发了政府间的税收竞争，竞争使得政府收入渠道混乱，形成了以“费”挤税、甚至“费”大于税的局面。不仅地区间政府财力差距拉大，苦乐不均，而且宏观税费负担居高不下，超越了经济的承受能力，制约着经济的发展和区域间均衡增长，税收的公平和效率原则失去了作用。从现行税制的缺陷看，税制改革不仅要合理配置税种、税制要素，规范税收管理体制，而且应该从整体上进行税制改革，即全面地进行税费改革。
4、税负水平不合理。从宏观税负来看，存在着名义税负偏低、实际税负过重的问题（主要存在着大量的非税财政负担，纳税人的实际负担很重）。从微观税负来看，则存在着法定税率偏高、实际负担率偏低的问题。
5、税制结构不合理。一是间接税与直接税的结构比例不够合理，前者占70％，后者占30％，调节经济的作用很有限；二是税种设置有些重复或交叉，该取消的未取消，该开征的未开征。
6、主体税种不完善。增值税征收范围不够宽；消费税调节力度不够大；企业所得税内外有别；个人所得税税基、税率设计不够合理。4、地方税改革措施未出台。如城市维护建设税的改革、证券交易税的开征等等。
三、我国税制改革的主要方向探讨
（一）改革的原则
优化税制的原则，通常归结为三项：财政原则、公平原则和效率原则。这三大原则是无可厚非的，但这些原则也同样必须与时俱进，也就是必须解决其适时性原则。为什么我们必有遵循这些原则呢，因为，一国的社会福利是经济和民营经济的共同成果。一个良好的税收制度，首先必须能够提供相对充裕的财政收入以保证政府向社会提供必要的公共物品，并使收入具有弹性;其次，必须对民营经济产生良好的效应，促进社会经济的公平及其效率的提高和经济的稳定增长。
以财政原则衡量税收制度，人们会着重关注税收制度的收入能力，收入能力高则表明税收制度是良好的。为了保证税制的收入能力，人们将选择收入能力强的税种配置税制结构。对于发展中的经济，一般来说，流转税具有较强的收入能力。
以公平原则衡量税收制度，人们一般从横向公平和纵向公平两个角度来衡量。但仅从这两个标准来判断税收制度的公平性是不够的。税收制度本身不仅不能破坏经济社会已有的公平，而且还应具备促进公平的能力;不仅促进经济公平以保证市场主体平等的竞争态势，而且也能够调节社会各阶层的收入水平以形成社会公平;不仅应维持民营经济主体间的平等，而且应保证公共与民间（私人）部门间的公平，同时还应形成公共部门之间也即中央政府和地方政府以及地方各级政府之间的公平。为了满足公平原则，税收制度的设计、税制结构的配置应能覆盖所有税种，宏观税负应与社会经济发展水平相适应，各税种应有相应的税负水平，税收管理体制也应恰当地配置税权。
以效率原则衡量税收制度，人们不仅会评价它所形成的行政效率，更注重它对资源配置的影响效应。但是，税收制度所形成的行政效率与经济效率并不是毫无联系的，较高的行政效率一般说来总是能够促进经济效率的提高的。税收制度必须符合帕累托效应的要求，不增加社会经济的额外负担，不扭曲资源的有效配置，尽可能地提高经济效率，增进社会福利。
（二）改革的主要思路
为了适应已经发生重大变化的经济体制、社会经济环境和国际经济形势，促进我国经济的可持续发展和社会政治稳定，税制改革的必要性和迫切性已经凸现，我们必须与时俱进，主动顺应这一历史潮流。
从前面的分析我们可以得出这样的结论：下一步税制改革有必要也有可能为税收制度确立一个具有相对稳定的基本框架。税制发芽示能再像以前的改革那样仅注重税收的收入功能、只是围绕特定的社会经济目的进行。因为，社会经济环境虽然千变万化，但市场机制作为社会经济的基本机制已呈现相对稳定的运行态势。进入新时期的税制改革必须使税制在保证政府必要财力的基础上，全面体现税收的财政、公平和效率原则，充分发挥税收的财政和社会经济职能，以形成完善而健全的税制框架。
税制改革不能只就税论税、就费论费，更不能就一税论一税、就一费论一费。通过上面的分析，并考虑世界税制改革的趋势，参照其他国家税制建设的经验，我国税制改革的主要目标应是：
（1）降低税费总体负担，促进市场机制主导下的经济稳定增长。由此必须降低政府制度外收费所形成的负担。建立新的费改税体制取消一切不合理收费,对既无法律、法规依据,又无正式行政文件的各种乱收费、乱摊派、乱集资,从根本上解决目前收费混乱的情况,减轻人民的负担,推动经济的发展。
（2）优化税制结构，提高（纯）税收收入占GDP的比重。税制结构的优化应体现在四个方面：一是要提高直接税收入的比重，充分发挥直接税的职能作用。二是完善流转税制。要适当调整增值税的中央与地方共享比例，尽快实行消费型增值税政策，完善税款抵扣制度，同时要依法适当扩大消费税范围，调整消费税税率。三是改革和完善进出口税收制度，调整退税管理机制，改变目前出口退税资金全部由中央财政负担的做法，逐步过渡到由中央、地方财政共同合理负担的办法。四是要规范政府收入形式，实行“费改税”，规范行政征收行为，切实保障国内外投资者的合法权益。
（三）改革税制的初步设想
通过对税制构成要素的改革、完善，最终实现优化的税制结构是一个完整的过程。完善的税制是税收职能作用正常发挥的基础。
1.进一步完善税法体系
美国是世贸组织创始国，虽然与我国的税收制度有很大不同，但是税法体系非常完善、向来奉行税收法定主义，税收一直在有效的发挥着应有的职能作用。而我国除外商投资企业和外国企业所得税法和个人所得税法外，其余都是以授权立法的形式由国务院制定的行政法规，大规模且长时间的税收授权立法，降低了税收的立法层次和效力，导致行政与立法界限模糊，不符合税收法定主义原则，也难以有效发挥税收的宏观调控职能。入世必将给我国的经济发展带来巨大变化，我们必须对社会经济政策和法律作出相应的调整，要用好WTO规则，尤其是其中的例外条款和给予发展中国家的优惠政策，从而使税法的国家政策执行功能得以进一步强化。
（一）提高税收立法级次。应该看到，目前适用的许多涉税文件与税收法定主义的要求相去甚远。因此，当务之急是不失时机的将有关条例上升为法律，提高立法级次。反倾销和反补贴税条例上升为法律的要求尤为迫切，我国虽已颁布了《反倾销和反补贴条例》，但该条例仅作了一般的原则性规定，与反倾销和反补贴税在我国加入WTO后将承担的使命极不相称。根据WTO的要求以及其他成员国的经验，特别是美国和欧盟的经验，反倾销和反补贴将是我国加入WTO后对产业保护的基本手段，而反倾销和反补贴的效力源泉则是对反倾销和反补贴税的依法课征。笔者认为，我国应尽快出台反倾销和反补贴税法，对反倾销和反补贴税的性质、征税主体、纳税人、征税对象、税率以及征税程序、法律责任等做出明确的规定。
（二）制定新税法，开征新税种。首先要开征社会保障税。美国自1935年罗斯福总统签署《社会保障法案》就开始征收社会保障税，目前全球已有160多个国家和地区实行社会保障制度。我国虽然建立起了比较健全的社会保障制度，但还没有开征社会保障税，我国加入WTO后必然有大量的外资企业产生，外企职工大量增加，从社会保障税在市场经济体制下的重要作用和突出功能来看，我国应尽快出台社会保障税法，依法开征社会保障税，以完善我国社会保障的法律体系。
（三）为了尽快与国际税法接轨，并借鉴外国先进的税收法律制度，我国还应陆续开征如环境保护税、税、证券交易税、遗产税等税种。
2.进一步调整税收优惠政策
税收优惠政策是为了鼓励某一部分企业发展而采取的措施，与美国等西方国家相比，我国目前的税收优惠存在诸多弊端：一是税收减免政策导向不明，缺乏系统性和明确的目的性、针对性，没有很好的发挥税收的宏观调控作用。并且目前的税收优惠主要体现为所得税的优惠，采用的主要是直接优惠措施，间接优惠方式运用的较少，削弱了税收政策的实效。二是税收优惠政策缺乏统一性，不符合公平原则。内外资企业政策不一致，税负差别较大，外资企业享受比内资企业更为优惠的“超国民待遇”，造成了国内传统产业品牌、市场收缩。同时导致国内资本的外流，影响了我国经济增长的潜力。据亚太经合组织对在华外资企业的调查显示，39%的企业认为，在中国投资的主要优势是市场容量大，是因为“拥有13亿人口的中国是几乎没有边际的市场”和“今后几年经济增长速度最快的市场”，只有16%的企业认为是税收优惠政策，充分说明税收优惠并不是外国到中国投资的主要原因。三是优惠政策散乱，变动频繁，稳定性差，政策调整过于频繁，缺乏系统性和稳定性，透明度低，不利于操作和执行。
针对这种情况，一是要对税收优惠政策单独立法，增强政策的透明度和规范性。将税收优惠的具体措施、范围、内容，审批程序、享受税收优惠的权利和义务等规定，集中在统一的税收优惠法律中，由立法机关制定。二是以国家产业政策为导向，从区域优惠、直接优惠向产业优惠、间接优惠转变。税收优惠政策的制定应着眼于经济结构的调整和产业结构的优化，应该鼓励对先进技术企业、知识经济产业以及能源、、通讯等基础设施的投资，鼓励对资源综合利用、生态环境保护项目的投资。三是统一内外资企业所得税制。
3.大大增强税收法律透明度
在美国，查询税收法律是十分方便的事情，这也是WTO的透明度原则的基本体现。透明度原则要求各成员国应将有关事项的法律规定和政策措施，如关于税和其他费用的征收率进行及时充分的公布，以使其他缔约方政府和贸易经营者能全面深入了解，防止缔约方之间进行不公开贸易，避免歧视性贸易存在。我国政府在入世议定书中已经承诺中国只执行已公布的、且其他WTO成员、个人和企业可容易获得的有关影响货物贸易、服务贸易或外汇管制等法律，法规及其他措施，并设立或指定一咨询点，应个人、企业或WTO成员的请求，公布以上有关信息。
我国加入WTO一年多，但包括税法在内的整个法律政策体系的透明度还比较低，在税收执法领域，一方面由于税法设定过于原则、笼统，各级税务机关在执行中制定了大量的补充规定，加上税法公布和渠道较少，造成税法透明度差；另一方面有的地方政府或税务机关越权制定了一些“内部规定”，纳税人不能及时了解。这一状况离WTO透明度原则的要求存在明显的距离。根据WTO透明度原则和我国的入世承诺，我国政府除了按WTO有关规定的基本要求对我国税法进行专门整理汇编以供有关方面查询外，还应特别注意税法尤其是涉外税法的广泛宣传和教育。要重点加强税法的对外宣传，充分利用政府网站通过国际互联网向包括WTO成员国在内的所有国家和公民广泛宣传和系统介绍我国的税收法律和政策，以迅速增强我国税收法律政策在WTO各缔约国中的信任度。
4.进一步完善税收征管体制
（一）要进一步完善征管模式。现行征管模式对税源管理存在一定欠缺，属地管理原则没有真正落实，各个环节缺乏及时有效的衔接和制约，征、管、查之间职责不清、衔接不畅，“疏于管理、淡化责任”的问题没有得到很好解决。当前完善征管模式，重点要做好以下工作：
一是坚持多元申报。这是我国社会经济发展不平衡、多元经济结构将长期存在的国情决定的，上门申报、邮寄申报、电话申报、委托申报等方式都是法律允许的，税务机关不能剥夺纳税人**选择申报方式的权利。
二是要实行属地管理。属地管理实际就是纳税人在哪个行政区域内就应该接受该行政区域税务机关的管理。各种税源的主要管理任务由其所在务机关负责，其征收任务由所在地税务局的内设机构如征收中心（大厅）负责，其税收计划预测、税收计划分析和纳税评估职能由计划处（局）或者税收管理科室负责等。
三是逐步实行以市（县）为单位的集中征收。集中征收主要是指征收信息和征收信息数据处理的集中，这是一个长期的目标，不可能一蹴而就，依赖于社会生产力和经济发展水平的提高，依赖于现代化申报手段和管理手段的逐步改善，首先实现以市县为单位的集中征收，若干年以后实现省级集中征收，最终在全国形成几个大的征收中心。
四是完善重点稽查模式。这个重点稽查并不是说稽查就是税务工作的重点，而是指稽查对象的选择要有重点、对重大违法的纳税人要重点打击。当前，要根据法律规定对税务稽查进行科学定位，要积极稳妥的推进一级稽查，实现选案、检查、审理、执行四个环节的分离制约，充分发挥稽查打击偷逃骗抗税的职能作用。&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
（二）要科学、合法合理设置税收征管机构。加入WTO以后，随着外资经济和新型企业组织形式的大量增加，按企业隶属关系、经济性质或按内、外资划分来设置征管机构的方法将会遇到很多新的问题。因此要严格按照税收征管法及其实施细则的规定，考虑方便纳税人的需要，设立征管机构。同时按照征收数据集中处理的原则，在税务机关设立内设的征收机构，提高集中征收程度。通过集中征收使各项征收信息高度集中，并通过计算机网络在系统内高度共享，加强制约，提高效率，降低成本。
（三）改善征管手段，加快现代化建设。包括美国在内的几乎所有西方国家的税务部门都设有税收信息中心或者计算机中心，在全国范围内与地方税务信息中心一起形成电子计算机税务信息系统，该系统可以用来处理纳税申报、所得税汇算清缴、税法条款查询以及税收等多项工作。近年来我国的税收征管正努力朝着“以计算机网络为依托”的目标迈进，但是在硬件配备上，存在片面追求计算机的数量、档次而忽视其实际应用的倾向，现已配置的计算机的功能没有得到完全开发；在软件开发上，各自为政，重复投入，对纳税人动态管理不足，税源监控乏力，税务系统内纵向广域网还未形成，与有关部门之间的横向网络亟需建立和完善；在技术人才方面，专业技术人员较为缺乏，部分税务人员的计算机操作水平偏低，不能适应形势发展的需要。因此，必须抓住入世的契机，根据国家税务总局信息化建设的要求，加快网络化进程，建立中央、省、市、县四级计算机监控管理网络；积极推行与、、企业等有关方面的联网，在技术手段、信息处理和管理水平方面实现较大提高；全面推行CTAIS软件，进一步提高“金税工程”运行质量，实现办公自动化，充分挖掘计算机网络的功能，为提高税务管理质量和效率提供技术保障，初步建成与税收专业化、集约化、规范化相互促进、相互协调的监控严密、安全高效的税务管理信息系统。
5、进一步完善 税收征管制度
入世后，避税与反避税的矛盾将更加突出。因此要建立健全反避税制度，提高反避税水平。必须完善现有的转让定价税收管理法规，加强反避税工作的基础建设，提高反避税水平。要扩大反避税的范围，制定防范转让定价避税的有关法规，明确有关标准，确立税务机关对非正常交易的判定权、调整权和执法权。拓展国际市场价格信息渠道，建立转让定价信息库，设立专门人员和机构负责涉外税收情报的搜集、整理和交换工作，加强与外国税务机关的协作，积极与各国签订双边或多边税收协定。
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关注微信公众号完善我国绿色税收制度的几点建议--《商场现代化》2006年04期
完善我国绿色税收制度的几点建议
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一、绿色税收及起源所谓绿色税收,就是为了保护环境,合理开发利用资源,推进清洁生产,实现绿色消费而征收的税收。从20世纪60年代开始,随着全球工业化的迅速发展,人们在物质上得到日益丰富的同时,资源与生态环境也遭到了严重破坏。水体污染、大气污染、洪灾和水土流失等现象出
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杨琳;[D];中国海洋大学;2007年
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