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如何破解乡镇发展之困?——绥化市委常委、组织部部长李锡文谈“强乡扩权”改革试点工作
“上面干条线,下面一根针”“责任如西瓜,权力似芝麻”,这是当前不少乡镇在发展中遭遇权责不对称所带来的困境描述,更为通俗的说法是“小马拉大车”.
如何破解乡镇发展之困?近年来,以“强乡扩权”为主旨的新一轮乡镇行政体制改革探索风生水起.2015年9月以来,为筑牢基层基础、加快推进服务型乡镇政府建设,绥化市探索推进了“强乡扩权”改革试点工作,取得明显实效.
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万方数据电子出版社桦川县召开强乡扩权改革试点工作会
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9月1日，我县召开强乡扩权改革试点工作推进会。县委组织部、县编办、法制办、人社局、民政局、梨丰乡等部门的负责同志参加会议。县委常委、组织部长徐宏君出席会议。
会上，各部门负责同志就开展强乡扩权工作进行了汇报，对工作中存在的问题进行交流，徐宏君同志传达了市委党的建设领导工作会议制度改革专项会议关于强乡扩权试点工作内容，要求各单位要加快工作进度，完成办公服务大厅建设任务。进一步明确权力清单，采取下放、派驻、代办的方式，提高梨丰乡政府便民服务能力。实施后要面向东河乡、新城镇的群众进行宣传，公布权力清单以及办事流程。
徐宏君强调要将强乡扩权作为简政权，便民服务的重要举措，切实做好权力下放，提升基层乡镇的服务能力，真正做到惠民便民。
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黑龙江桦南县强乡扩权激发基层组织活力
&&&&来源：党建网：
　　针对乡村党组织服务群众事项多，但权力小、功能弱、效率低等实际，黑龙江省桦南县率先开展“强乡扩权”改革试点工作，突出“四强”关键，激发基层组织活力。
　　优化配置强职能。围绕充分发挥乡党委“统”的能力，在权力下放、机构设置和职权划分上，科学配置资源。采取委托、机构延伸、派驻人员等，科学放权218项。打破传统行政机构与事业单位界限，将原“2办5中心”调整为“3办3中心1大队”（党政综合、基层组织、经济发展办公室，农业农村、社会事务、公共便民服务中心，综合执法大队），有效解决了原有的“多部门管理、多部门都不管”问题，实现机构扁平高效运行。
　　多元投入强支撑。按照“事财匹配”原则，加大财政保障激励、项目支持等力度，为强乡抓村提供“经济基础”。乡党政主要领导任职1年后，经考核工作实绩突出的，基本工资上浮10%；机关、事业单位在编、在岗及派驻工作人员，经考核工作称职或合格以上的，加发1个月工资，激发干事创业热情。加大项目资金投入，新建公共便民服务综合楼2510平方米、便民服务大厅280平方米；打井22眼，整修农田桥67座、涵200处；泥草（危）房改造1079户，新建千平方米休闲广场13个，改扩建村卫生所19个，高标准建设美丽乡村8个，改善了人们生产生活条件。
　　创新模式强效能。推行“2+5”的“前站+后台”服务群众新型运行模式。“前站”即公共便民服务中心和综合执法大队2个“窗口”机构，“后台”即党政综合办公室、基层组织办公室、经济发展办公室、农业农村服务中心、社会事务服务中心5个职能机构。“后台”与上级职能部门沟通衔接，承接“前站”受理的需延时办理的相关服务事项，为“前站”提供政策指导、服务保障并及时传递相关工作信息。“前站”按规定履行综合执法和便民服务职能，接受“后台”的指挥与监管，通过一系列规范化的制度厘清权力行使的边界和各自责任，实现了服务无缝对接。
　　高效管理强服务。制定出台《桦南县“强乡扩权”改革试点工作考核实施细则》《桦南县县直单位派驻“强乡扩权”改革试点工作考核实施细则》《县直单位派驻强乡扩权试点乡(镇)人员管理办法（试行）》等5项制度，高效监管、强化服务。还将原本不同机构之间的审批事项由“体外循环”变成统一公共便民服务中心审批的“体内循环”，一个窗口对外、一站式审批、一条龙服务。其中，在低保业务办理上，便民服务中心实行联审联批，审批时限在省定时限基础上缩短10天。（供稿单位：黑龙江省桦南县委组织部）
　　（责任编辑：王玥芳）
网站编辑：马俊
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“强筋健骨”按下“快进键”
――绥化市推进“强乡扩权”改革试点工作侧记
日11:01&&&&来源：
2017年4月，青冈县祯祥镇方达东湖旅游度假村项目复工。这个投资4300万元的项目，将成为把祯祥镇绿水青山变成金山银山的一块“试验田”。
“投资前，我最担心的就是办理各类手续耗时太长。”该项目总经理方百富说。2015年9月，环评、规划、立项三项涉及工程前期手续办理的权力下放到祯祥镇，没用上一天的时间，方百富就办结了所有手续。对此，方百富高兴地说：“有这样的投资环境，我们也愿意来。要是这里的窗口有评价器，我一定给他们点个‘非常满意’。”
方百富的高兴得益于“强乡扩权”改革。
2015年9月，绥化市在区位优势突出的中心镇庆安县民乐镇、经济实力较为雄厚的青冈县祯祥镇、城镇化建设发展速度较快的绥棱县上集镇，开始推进“强乡扩权”改革试点工作。为将“强乡扩权”取得的阶段性成果进行推广与辐射，2016年8月，试点乡镇从3个扩容到18个。如此一来，像方百富一样觉得“非常满意”的投资商和办事群众越来越多。
如今，“强乡扩权”犹如一只强有力的手,为试点乡镇按下了服务和发展的“快捷键”，基层党组织在扩权中做强了服务群众和服务发展两篇大文章。
量体裁衣，权力下放依托“精准”
“因为上集镇是老县城的‘底子’，初具‘小城市’雏形。近年来，随着城镇化速度加快，上集镇的城镇管理问题凸显出来，成为影响社会管理的一个瓶颈。”在绥棱县上集镇党委书记刘润伟看来，乡镇政府缺少有效的审批、执法与行政管理权，“权力无限小、责任无限大”以及“无权管理，出事追责”，对许多问题是心有余而力不足。
和刘润伟有同样感触的乡镇干部不在少数。要想走出困境，扩权，成为不二选择。然而，对于如何扩权，则莫衷一是。
“‘强乡扩权’不是扩机构、增人员，而是优化政府组织结构，再造流程，以‘小政府’架构承接‘大权力’、坐实‘大服务’。而扩权则要本着‘精准’的原则依法依需放权，确保‘扩’出实效、‘扩’出活力。”绥化市委常委、组织部部长李锡文一语道破“强乡扩权”的内涵。
2015年10月，青冈县召开了一次由15个乡镇主要领导参加的座谈会，对于乡镇需要哪些权力展开热议。“在那次座谈会上，每个人都提出了自己的建议，也提出了目前乡镇发展中诸如权责不匹配、缺乏必要的执法权、百姓办事周期长等共性问题。”祯祥镇党委书记王帅告诉记者。
一场场这样的座谈会在绥化市各县（市、区）纷纷召开，乡镇需要哪些权力、权责怎么统一、执法权缺位怎么解决……一个个涉及权力如何下放的问题摆在绥化市委面前。
2015年10月，绥化市委对乡镇所需权力事项进行了梳理归纳，多次组织教育、发改、市场监督等22个放权部门召开专题座谈会，讨论需要下放的各项权力内容和范围，并确定下放权力的方式。
经过认真筛选、整理，各县在放权方面最大限度地满足了乡镇要求，对乡镇能够直接对接的权力采取下放、授权的方式，而涉及执法等方面的权力则采取委托或派驻的形式。
以最初的3个试点乡镇为例，因需求不同，下放的权力数量各不相同：庆安县民乐镇为53项，青冈县祯祥镇为124项，绥棱县上集镇为55项。
相对统一的是人事权的下放。以往，教育、卫生、财政、派出所等部门，其人、财、物都是由县级对口部门垂直管理，乡镇没有任何管理权限。“强乡扩权”之后，乡镇党委拥有了对本乡镇一般干部的调配权、股级干部任免权和派驻机构负责人任免建议权。
“只要乡镇财力得到有效聚集，许多群众最希望解决的事我就能办成！”王帅的底气来自于县政府赋予祯祥镇的财政管理权。仅2016年一年，青冈县对祯祥镇财政税收返还、政策内土地出让金返还共1023万元，既让乡镇有钱干事了、乡村面貌改善了，也让群众心气顺了，干部底气足了。
无论“权力版图”怎么变化，关乎民生红利的权力一直是下放的主角。实行“强乡扩权”改革后，原来百姓只有到县城才能办理的身份证受理、新生儿落户、土地使用证登记受理等20项以上事项，现在在乡镇就可以直接、便捷办理了。
不仅如此，在执法监督权向下延伸方面也最大限度满足了乡镇的需求。绥棱县把市场监督管理、安全生产、行政执法等权限延伸到上集镇后，该镇不到一个月就处理了十几起私搭乱建、违章停放、毁坏树木等行为，有效强化了社会管理。
2016年8月，绥化市《关于进一步推进“强乡扩权”改革试点工作的指导意见》出台，规定了试点乡镇所在县通过还权、委托、授权、派驻等方式，下放人事管理、财税支配、社会管理、执法监管四大类权力，各县可以根据试点乡镇实际列出具体下放权力清单。
接好用好，让百姓更有“获得感”
当权力下放时，试点乡镇能不能“接得住”，得到权力后能不能“用得好”，关乎“强乡扩权”改革成败。
在大量扩权的同时，一些乡镇干部心里也不是没有问号：“一次性得到这么多权力，乡镇的机构设置、人员素质、相应资质能否与之相匹配？”
“放得下与接得住，是改革的一体两面。”据绥化市委组织部副部长杨国宁介绍，为了让试点乡镇接得住下放的权力，绥化市委在试点乡镇进行了机构改革，成立了“两办两中心”，即在试点乡镇设立党群工作办公室、行政管理办公室和公共服务中心、经济发展中心，实行党委委员、政府助理分工负责制，确保权有机构承接、事有机构来办。
不仅如此，为了使下放的权力更好地发挥作用，在相关配套措施上，绥化市也进行了统筹谋划。
每年9月，是一年一度农村60周岁以上老年人进行“新农保”生存认证的时候，也是庆安县民乐镇邹根店村村民杜春兰和家人最“犯愁”的时候。79岁的杜春兰因患有脑血栓后遗症，一直瘫痪在床，以往每年进行生存认证时，家里人都要费劲巴力地把老人抬到县人民办事中心。所以，一提认证，老人心里就“打怵”。去年，县农保局把生存认证的权力下放到镇里，镇里相关工作人员带着指纹采录机来到杜家为老人做认证，解决了全家人的“大问题”。
这一变化得益于绥化市推广的“两单一网四平台”工作模式。“两单”即权力清单和责任清单，为试点乡镇明确权力边界，也让权责统一；“一网”即实现乡镇便民服务网与县市便民服务网数据共享――杜春兰老人的指纹信息通过民乐镇便民服务网即可传送到县农保局；“四平台”则是依托便民大厅建立的综合管理平台、综治平台、便民平台和市场监管平台，几乎涵盖涉及百姓生产、生活的所有事项。
随着这些配套措施的建立，各试点乡镇对下放的权力也用得越来越好，不到两年时间，“强乡扩权”改革就初见成效。
“看上去是给乡镇权力，其实是给老百姓便利。”谈起“强乡扩权”改革前后的变化，民乐镇党委书记朱春峰深有感触地说。试点后，囊括民政、市场监管、国土资源等部门的十多名专业干部，齐集镇公共服务中心，现场审批办结各项群众事务，既工作效率高，又降低群众办事成本。
不仅“经济账”出现变化，与之相伴的还有“时间账”。望奎县火箭镇厢兰三村村民朱建国家门前，三棵大树像伞盖一样把他家遮蔽起来。由于伐掉这三棵树需要县里审批，朱建国一直心有顾虑：“听说挺麻烦，没个个把月时间批不下来。”
今年开春，听说县里把房前屋后个人所有的零星树木采伐权下放到镇里，他立即来到镇办事中心，一上午时间就办完了相关手续。
权力下沉后，不仅老百姓能得到诸多实惠，乡镇党委政府也同样受益。
“原来看见违章建筑、车辆超载，没有权力管，现在不一样了。”上集镇镇长曹伟的感触是，委托行权后，乡镇的一些工作明显有了“抓手”。
还有个例子很有代表性。前几年，祯祥镇在全县中考和小升初的考试中，连续三年全县排名列后三，学生家长和镇党委政府都很不满意。但镇里想管想抓，却不知从何下手，学校也不听镇党委和政府的。但在“强乡扩权”之后，校长多次主动找镇政府汇报研究如何提高教学质量，并立下军立状，中考和小升初考试成绩排名不晋五位，他就主动辞职。
“‘强乡扩权’提升了乡镇党委的服务效能，也增强了百姓对政府的信任。”在杨国宁看来，“要强乡就需要扩权，扩权后能进一步强乡”的乡镇“强筋健骨”逻辑显得越发清晰。
布局未来，制约瓶颈亟待突破
如今绥化市已经有18个试点乡镇推广“强乡扩权”，为试点范围的进一步扩大提供了参考范本。然而，在“强乡扩权”改革试点工作运行中遭遇的制约瓶颈也不容忽视，亟需探寻突围之策。
“我们希望乡镇有自己的执法队伍，这对城镇管理、城镇规划都有益处。如今的上集镇，正在打造以‘徽派’建筑为主题风格的北国水乡，但在建设和管理中却遇到了种种无法解决的难题。”在刘润伟看来，法无授权不可为，乡镇政府迫切需要的权力目前并没有政策、法律依据可以“下放”，有的甚至与现有政策法律相违背。因此，在乡镇设立县政府部门分局可能是更容易操作的放权方式，既能为乡镇发展提供优质服务，也能避免乡镇为权所困。
肇东市昌五镇也面临着类似问题。昌五镇是绥化市规模较大的镇，在城镇管理中的难题也相对较多。“强乡扩权”后，昌五镇组建了行政综合执法办公室，承接市综合行政执法局管理权限，负责城镇管理和镇村环境卫生工作。但受困于没有直接处罚权，导致小城镇建设进程减缓，环境卫生、绿化等工作滞后，镇内生产经营秩序不规范。
一些尚未下放却关乎百姓利益的权力，也在许多乡镇干部的期待中。兰西县榆林镇将“低保审批权”列为最需要的权力――乡镇干部对低保户信息的掌握更充分，也能在第一时间进行核实。
有的权力“缺位”，而有的权力过剩。“农产品检验的权力虽然下放了，但我们有点儿接不住。”在刘润伟看来，类似于这样需要专业技术人员、专业检测设备的权力，目前乡镇还难以消化。
“一些乡镇干部能力素质不高、专业不对口，甚至一些乡镇已经10年没有进人了，人员老化、新生力量缺乏问题很突出。”据绥棱县委常委、组织部部长王立国介绍，有的乡镇农业服务中心专业技术人员偏少、年龄大，很难正常履行工作职责，尤其是有的部门下放的事权专业性比较强，在一定程度上存在接不住、接不好的问题。
对于这样的问题，杨国宁认为：“应该建立弹性制度，让权力‘收放自如’，符合乡镇实际的可以多放，经过一段时间运行‘水土不服’的，再由上级部门收回。此外，要抓好干部业务知识、资格认证和岗位技能等方面的学习培训，切实提高乡村干部承接下放权力、履行岗位职责的能力素质。”
凡此种种，都给绥化市“强乡扩权”改革提供了进一步腾挪的空间。
“扩权后，权力面对利益更加直接了。乡镇干部拥有更大的自由裁量权和处置权，但随之出现人手少、事务多，权力大、素质差的情况，如果控制不当，很可能导致权力的滥用。”在杨国宁看来，既不能“一扩了之”，又要防止乡镇“只要权力，不要责任”。另外，乡镇干部权力大了，监督制度也需要同时跟上，这既是对他们的保护，也是对工作负责。
“权力应放不放与超越实际乱放，都背离改革初衷。如何依法放权、依实接权、协调配套，应是未来深化‘强乡扩权’改革的着力点。”李锡文认为，在推进“强乡扩权”改革的探索之路上，理顺职责关系，优化政府组织结构，完善政府职责体系，促进政府职能、管理方式和工作作风转变等等，都是不可或缺的。
绥化市的“强乡扩权”改革，还有很长的路要走。但路径选对了，就一定会成功。（郭彦武　黑龙江《党的生活》记者 薛万博 李长文）
（黑龙江杂志授权人民网－中国共产党新闻发布，请勿转载） &
(责编：沈王一、王金雪)
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