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城乡建设用地增减挂钩是什么？
城乡建设用地增减挂钩是什么？
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是指根据土地利用总体规划（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理。
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城乡建设用地增减挂钩利弊有哪些？求介绍
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城乡建设用地增减挂钩政策的实施在一定程度上缓解了建设用地的压力,同时保护了耕地。在介绍城乡建设用地增减挂钩的基础上,分析了挂钩政策的利与弊。其中利包括缓解用地压力、规范农村居民点和有利于农村建设筹集资金等;弊包括整理耕地质量存在问题、农民不适应生活方式变化、土地权属不明确等。
城乡建设用地增减挂有什么利弊吗？麻烦具体说说
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一、城乡建设用地增减挂钩政策的基本认识1．增减挂钩内涵城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目标。2．增减挂钩的操作方法依据土地利用总体规划、农村建设用地整理规划和项目区规划等，对项目区内村庄撤并和用地布局的调整，对利用不合理、不充分和废弃闲置的村庄建设用地进行调整利用，并将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标［l]，用于农村居民点和城镇建设。“挂钩”实行先安置再拆迁，先使用规划周转指标再归还，是一个动态的过程。挂钩周转指标按照农村居民点和农村工矿废弃地等、农村建设用地整理形成的耕地面积等量核定，项目区内使用挂钩周转指标的建设用地报批实行项目区内建设用地总量和耕地面积双控制，即项目区内报批建设占用耕地规模不得超过经核定批准使用的挂钩周转指标规模，项目区内报批建设用地总规模不得超过农村建设用地减少的总规模，以最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少[2］。3．增减挂钩政策的深层分析仔细分析国土资源部提出的这项政策，可以发现工作的重点落在“城镇建设用地增加，农村建设用地减少”这一个关键点上。由于目前城镇建设用地指标普遍紧张，各地试点的工作目的都比较明确：为城镇建设用地寻找空间。这项政策的提出，把目前进行的农村居民点整理、废弃工矿整理等农村建设用地相关工作联系了起来，并且吻合了地方的需求。那么重点就落在了农村建设用地整理上面，因为这是增加城镇建设用地指标的落点。我国农村建设用地整理的基本动力来自两个方面：一是政府出于保护耕地、集约用地的需要，对农村的建设用地进行整理；二是逐步富裕起来的农村对生活与生产环境提出了更高的要求。农村建设用地由农村居民点用地、农村工矿用地、废弃的砖瓦窑场组成。但是由于后面两种数量有限和操作相对简单，加上近年来已经进行的复垦整理工作，因而随着农村经济的转型和农村建设用地整理工作的开展，已经逐渐缺乏后续的发展空间，未来农村建设用地整理的空间主要在居民点用地。农村居民点整理的潜力来自下面几个方面：①农村宅基地超国家标准面积形成的潜力；②废弃建筑物压占土地形成的潜力；③由于村庄建设缺乏规划，村庄内部存在许多空闲地；④农村居民点内存在零星农用地；⑤部分村庄搬迁而形成的整理潜力。从农村建设用地的整理动力、组成、潜力几个方面看，城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的关键在农村居民点的整理上面，实际上就是城镇建设用地增加和农村居民点用地减少的问题。这项工作牵涉到很多方面，因而就有很多的利弊问题。二、挂钩政策的优势1．规范我国农村城镇化进程，调控土地和人口城镇化的过程目前，我国正处于城镇化的高峰期，容易出现快而乱的现象，事实上全国各地已经出现不少这样的情况。城镇化过程中容易出现土地城镇化了，但是人留在农村；或者人跑进城里了，但是农村还留有居住的地方。这就是一个城镇化过程不合理的现象。通过城乡建设用地增减挂钩，把拟复垦整理的地块和拟用于城镇建设的地块包含在一个项目区，这样农村城镇化相当于有了一个对口的地方，是有方向的城镇化。由于是先建再拆（整理），在这个过程中人口和土地是同步城镇化的，而且是配套的，城镇化多少土地，就城镇化多少人口。所以通过这个途径，可以一定程度上调控目前城镇化进程中的问题。2．有利于城乡统筹发展，推动社会主义新农村建设通过挂钩政策的实施，可以使分散的农村居民点从自然形态向规划形态转变，引导农民有序进城，引导村庄聚并。通过政策的落实，可以将乡村基础设施和城市基础设施逐渐融为一体，不仅推进了村镇基础设施及农村环境卫生整治还改善了居民的居住条件131。同时把城乡放在一个项目区内考虑，首先就避开了传统的城乡界线的问题，一定程度上消除了行政的影响，可以减少工作中的一些障碍（不管是行政区划上还是在农民工作上）。这样有利于统筹安排城乡工作，有利于城乡统筹发展和推进社会主义新农村建设。3．优化土地结构，提高土地利用集约度目前我国的居民点的一个显著特点是多、散、乱，布局和结构不合理。过去农村居民点整理往往跟着项目走，满足项目用地的要求冈。这种模式下整理的目的主要是项目的需要，如新增多少耕地、聚并多少村庄等，往往不把整个区域的用地结构和土地资源的优化作为重点，留下许多生态环境问题。通过城乡建设用地增减挂钩，农村居民点整理就在土地利用总体规划的控制之下，从而能够协调各项工作，减少遗留问题。另外，由于是有计划的拆建，农村居民点会朝着越来越集中的方向发展；同时耕地和基本农田中的一些居民点会拆除，会相对越来越集中和成片。通过挂钩政策的实施可以在一定程度上改变居民点“多、散、乱”的特点，使耕地和基本农田成片分布，达到优化土地结构和提高土地利用集约度的效果。4．缩减农村建设用地，为地方经济和城镇建设争取到发展空间这项政策的主要目的，就是要在建设用地总量不变的前提下寻找城镇建设用地指标。随着我国的经济发展和城镇建设，耕地越来越少，城镇建设用地的供给越来越紧张，如何在保证耕地的前提下挖掘城镇建设用地，成为亟待解决的问题。而城乡建设用地增减挂钩政策，其目标是“建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”，完全符合这个要求。通过减少农村建设用地，为城镇建设和经济发展“结余”出建设用地指标；条件好的地方，还有可能增加耕地。三、挂钩政策中存在的问题和隐患1．过分追求建设用地指标，忽略了优化用地结构、提高耕地质量等工作许多地方出现对周转指标的关注度太高，期望值过大现象[5]。地方上一些试点地区对于指标的理解和国土资源部的要求是一致的，但是也有一些试点地区过分关注周转指标，似乎周转指标是一切工作的重点。县市政府积极通过整理争取建设用地指标，先拆后建的现象普遍存在[1]。由于工作没有按照要求进行，趋于片面，必然导致优化用地结构、提高耕地质量的工作得不到很好的进行。2．整理出来的耕地质量存在问题耕地的占用和补充之间不仅要达成数氧平衡，还要做到质量平衡。然而实际工作中，许多地方只注重耕地数量平衡，出现了“占优补劣”的问题（即城镇建设占用的多是土壤肥力高的优质耕地，通过整理农村建设用地补充的耕地多是土壤条件较差的劣质耕地），虽然实现了面积上的“占一补一”，但补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，使耕地隐性减少131。这与这项政策的“耕地面积不减少、质量不降低”相矛盾。3．性质不同的两个区域在一起，产生利益的偏向在目前我国城乡二元结构的条件下，把城镇和农村两个行政级别和性质不同的区域放在一个项目区，似乎是消除了行政上的影响，但是我国长期形成了城市和农村的区别，国家政策长期偏向城市，已经成为一个思维导向，当城市和农村发生利益冲突时，利益总是偏向城市。在一个项目区内，本来需要两个行政区协商的事情变成为在项目区内解决，农村的利益容易受到侵犯。4．城市扩张的外部性仍然留在农村我国的城市化过程中，城市在不断扩张，不断占用城市周边的农村土地。但是城市建设却总是停留在城市内部，对于因扩张而造成的外部性影响—对农村的用地布局、农地生产能力、农村生态等的影响，几乎很少关心。成立城乡建设用地增减挂钩项目区，似乎是把外部性内部化，然而项目区仍然是分为农村和城镇的，而且目标是增加城镇建设用地，虽然也要优化农村用地布局和结构，保证耕地数量和质量，但城市扩张的外部性仍然存在，只要目前城乡二元结构存在，这个问题总会存在。5．农民和农村的权益得不到保障首先，从居民点的整理来看，国家规定农村居住用地不得超过150平方米，但是很多以前建造的房屋事实上都超过了这个标准，而这个超过的部分事实上是新增耕地的潜力部分。超过的这部分怎么处理，是否应给予补偿以及如何制定补偿的标准，《决定》、《意见》和《批复》都没有说明。其次，“建新”除了把一部分原来为居住点的村庄发展成为聚居区外，还需要占用一部分耕地。建新地块一般是在城镇建设规划区内，否则就没有意义，这里涉及到两个问题。第一个是，农用地通过“建新”成为了建设用地，这个占用的耕地在后面的复垦中又通过新增的耕地补回来。这两个地块是两块不同的地块，而且还有耕地变为建设用地。与此相对应的土地变更登记和农用地转用手续办理与否，《决定》、《意见》和《批复》都没有规定。在此问题上，如果地方政府操作不当，很容易侵犯农民和农村的权益。第二个是，建新区在城镇建设的规划区，项目完成时就是城镇建设用地，属于国有。通过城乡建设用地增减挂钩保持不变的仅仅是农用地和建设用地的总量，不是集体土地和国有土地的总量[6]。这又涉及到集体土地征用的问题，由于是在一个项目区内，而且重点是建设用地总量不变，地方政府在操作过程中亦易犯错误。另外，由于挂钩项目通常是跨区域项目，必须依靠政府强力的行政手段来支持才能顺利完成。然而在中国的现实条件下，比较容易忽视民众的意愿。民众祖祖辈辈生活几十甚至几百年的地方，形成了特定的文化、特定的社会生态，他们是否愿意搬迁，是否愿意家园环境改变，是应该考虑的。依靠行政规划
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_城乡建设用地增减挂钩试点政策存在的问题及解决措施
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第三方登录：城乡建设用地增减挂钩政策利弊分析
日 17:03 来源：人民论坛
作者：严苏桐
内容摘要：城乡建设用地增减挂钩政策是我国实施的一项重要的土地管理措施，目的是支持社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展、破解保护与保障“两难”困境。文章分析了我国城乡建设用地增减挂钩政策实施取得的成就及存在的问题，反思了当前以“项目区”为中心的增减挂钩政策，提出了增减挂钩政策继续推行的创新思路。
关键词：城乡建设用地;增减挂钩政策;土地发展权;创新思路
作者简介：
　　城乡建设用地增减挂钩政策的创新思路　　引入土地发展权制度。土地发展权是土地用途改变或者在土地使用强度提高的条件下使用土地而获取收益的一项权利，是一种可以与土地所有权相分离而能够独立存在且能够进行处分的财产权。出于生态保护及土地可持续利用的需求，土地发展权得到了世界上大部分国家的认可。我国尚未建立土地发展权制度，现行法律中大部分的制度安排均将土地发展权益归为国有，但在征地制度中也有部分权益是归于集体所有。法律的缺位与法律规范与实施之间的矛盾，导致土地使用、转让、变更过程屡屡发生冲突，引入土地发展权是土地产权改革的方向之一。　　当前呼声最高的是在征地制度中引入土地发展权，传统的征地制度在国有化的程序下严重侵害了农民的权益，其实这种财产权益就是土地发展权，有学者认为应该将这部分权益让与给农民与农村集体组织，赋予农民及农村集体组织的土地发展权，通过限定征地范围、提高征地补偿标准及改变征地用途等建立公平的土地发展权。③当前实施的土地增减挂钩制度正是对征地制度的一种延伸，是对土地用途的再改变与重新配置，但没有体现出农民及农村集体组织享有土地发展权，而是简单地拆旧换新来争取城镇的发展空间，导致农民在政策实施中不能获利，影响了社会的稳定和谐。在市场经济体制日益完善的今天，应该赋予农民及农村集体组织的土地发展权，保障他们的实际收益，避免土地权属不定引起的纠纷，公平合理地推进增减挂钩政策的实施。　　增减挂钩政策创新的框架与内容。增减挂钩政策必须以土地发展权为核心，由发展权来引领政府、农民、集体组织、交易市场的共同参与，形成一个由市场主导的，多元主体参与的开放性的政策系统。改进当前的项目区制度，努力降低挂钩政策实施的高成本，改进政策运行的效果。具体而言，就是明确土地发展权的归属，遵循公平、效益、统筹、协调的基本原则，在挂钩指标生产中改变整拆整建的做法，应该聚零为整，建立农村集体用地的推出机制，公开挂钩指标的运行方式，建立跨区域的挂钩指标交易机制与交易市场。在具体内容上，注重以下两点的创新。　　第一，建立闲置宅基地推出机制。挂钩制度当前运行的最大问题，就是违背农民意愿进行强制性的挂钩、整拆整建，在很大程度上忽视了农民的利益诉求。我国现有的法律严格限制农村建设用地包括宅基地在内的土地流转，但在城镇化进程中，空心村大量出现，定居城镇的居民还占有农村宅基地，在缺少退出机制的前提下，农民不能将其闲置的宅基地合法转让，无法体现土地资产，只能隐形流转。此外，当前村镇规划不尽合理，一户多宅的情况普遍，造成了大量宅基地闲置。如果宅基地能够合法流转与挂钩制度相结合，不仅可以盘活农民资产，助推城镇化进程，还能降低当前挂钩过程中成本高的问题。因此，建立宅基地的退出机制是挂钩制度创新的关键环节之一。现阶段要应该以空闲的宅基地为整理、复垦目标，分析农民退出宅基地的意愿，确定合理的补偿标准，引导宅基地空闲的农民或已经在城镇定居的农民主动申请将闲置的宅基地退出，政府应实行统一整理、拆零为整，将退出的宅基地复垦为耕地或验收合格后成为挂钩指标，待统一入市交易。　　第二，建立跨区域的挂钩指标交易机制。在当前的挂钩制度下，行政手段配置挂钩指标过于僵化，导致了挂钩指标使用效率较低，经济发达、建设用地需求多的地方无指标可用，而经济落后、建设用地需求少的地方指标有剩余。因此，要解决好挂钩指标能够在更大范围内使用，就急需建立跨区域的挂钩指标交易机制。最近，江苏、浙江等地已开始探索，采用耕地异地代保，新增挂钩指标异地交易的机制，取得了一定的成效。但缺少稳定的交易市场及合适的交易平台。因此，应该在区域协调的原则下，将挂钩指标作为一种市场资源，制定合理的价格在区域间发布，在公平合理的条件下进行交易，发挥挂钩指标的资源配置作用，扩大土地资源的集约利用。　　（作者单位：宿迁学院一系、苏州大学政治与公共管理学院）　　【注释】　　①郑风田：“土地增减挂钩宜暂时叫停”，《北京青年报》，日。　　②田土城，郭少飞：“建设用地增减挂钩制度的问题与出路—以农民权益保护为视角”，《河南社会科学》，2014年第1期。　　③丁同民：“将农地发展权引入农村土地权利体系的思考”，《中州学刊》，2014年第1期。
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（责编：王村村）
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