政府数据开放：国际经验与我国现状
　　所谓政府数据，是指政府和公共机构依据职责所生产、创造、收集、处理和存储的数据。
　　政府数据的开放，有三个层面的含义：一是政府数据应该可在线访问及获取，因而格式应该是开放且标准的；二是政府数据应允许再利用和传播；三是开放具有普遍参与性和非歧视性。
　　开放政府数据，至少有三方面好处：一是提高政府透明度和工作效率；二是政府数据蕴含着巨大的经济和社会价值；三是开放政府数据可以带来大量创新，从而节省社会成本，提高生活质量，增加就业。
　　政府数据开放的国际经验
　　从国际上看，政府数据开放还处于初期阶段，主要通过制定战略或政策文件形式指导开放，又因涉及多个部门，往往由最高领导层发布，如美国总统奥巴马在年两次发布开放政府数据的行政令；英国年先后两次发布《致政府部门开放数据函》等。
　　在开放的形式上，一般采用国家统一的门户网站形式开放数据，目前已有大约52个国家和地区建立了这样的数据平台。
　　政府数据开放过程中，各国通常会把它作为一种国家资产进行管理，要求建立相关的制度。比如建立数据资产目录，各部门需梳理数据资产，明确各类数据的开放属性（公开、限制公开、不公开）；建立数据开放的目录，确定哪些是已开放的，哪些是将来会开放的。而且，这两个目录都不是一次性的，需要持续的更新和补充。
　　国际上很重视建立公众的参与和反馈机制，确保用户的需求得到及时反馈，优先释放用户需求最为迫切的数据集，美国基本上每个季度会对数据开放的相关进展进行评估。
　　在数据利用方面，目前最普遍的一种许可方式是及时共享许可协议，用户只需按照作者或许可人指定方式进行署名就可以了。从国际趋势看，政府数据的获取正在向免费或边际成本收费的模式转变。
　　在隐私保护方面，英美都提出了全生命周期的概念，即应该在政府数据开始产生的每个流程，都加入隐私分析和设计，而不是在最后环节才考虑。美国规定各部门应对照现有法律规定和部门高级隐私专员一起来决定数据的公开是否恰当，并需向法律部门咨询协商最后确定；英国则在推进数据开放的主要部门任命专门的隐私保护专家。
　　国内的政府数据开放现状
　　2015年我国密集发布了多个相关文件，其中最主要的是国务院《促进大数据发展行动纲要》。纲要对相关政策进行了梳理，提出在开放前提下加强安全和隐私保护，在数据开放的思路上增量先行，提出在2018年底前建成国家统一的数据开放平台。
　　纲要对数据开放的相关管理制度做了原则性规定，包括要建立公共机构《个人数据保护法》资源清单，建立大数据采集机制，制定政府数据共享开放目录，里面提出优先开放的一些领域。北京、上海、浙江、青岛、武汉这些地方政府都已经建立了专门的政府数据开放的网站。像气象、林业这些部门这两年也建立了自己的专门的数据开放的网站。
　　完善政府数据开放，我们还需在以下几方面发力：
　　一是从国家层面制定整体的战略和行动计划，要有统一的领导和推进机构负责政策的制定、实施和评估，明确各级政府部门的开放任务和相关配套措施，包括怎么来建立政府的数据资源清单，数据开放目录，开放时间表，公众参与机制等。
　　二是确立开放数据的原则，比如数据应该是机器可读的，是默认开放的，采用开放许可模式，数据还应该是原始性的，开放应该是非歧视性的等。
　　三是要建立相关的数据管理的保障制度。包括数据开放怎么进行审核，安全保障和隐私保护，阶段性评估和考核等方面的相关制度。□（文/杨筱敏 作者为中国信息通信研究院互联网法律研究中心主任工程师）
[责任编辑:> 经济要闻
上海政府数据面向公众全新开放
【字号　　　　】
【来源：中国电子报
发布日期：】
　　曾几何时，政府数据对于百姓而言一直是讳莫如深的领域。而在如今的上海，市民不用跑遍互联网，只要登录&上海政府数据网&，点击对应的选项，就能查询到衣食住行、教育科技、健康卫生、文化娱乐种种信息，就连大街小巷餐厅的卫生指数，各大银行ATM机、加油站&地图&，道路交通实时路况，也都一览无余。
　　作为全国首个政府数据服务网站，上海市政府数据服务网()承担着对外数据开放、提供检索下载服务等功能。5月7日，上海市政府数据服务网2.0版现已完成建设并上线试运行，部分数据已被信息服务企业调取利用，数据的经济价值初步显现，政府大数据的魅力正在得到释放。
　　开放有助于打破政府信息孤岛
　　加快推动公共数据资源的开发利用是顺应大数据时代发展的必然趋势。数据资源作为生产要素、无形资产、社会财富，与能源、材料具有同等重要作用。而作为最大的公共数据拥有者，政府除了自身要充分利用、共享数据资源外，有责任和义务通过数据资源开放，促进行政透明度建设，提升社会治理能力水平，推动整个社会对政府数据进行社会化增值开发服务，助推产业升级和经济转型。
　　上海政府数据网旨在通过开放，促进社会各方对政府数据资源深度开发和增值利用，带动企业在技术、应用、商业模式以及跨界交叉的创新涌现，上海市按照&试点先行&、&全面推进&、&制度完备&三个阶段，有序推进政府数据资源开放工作。在上海看来，政府除了自身要充分利用、共享数据资源外，有责任和义务打破各自的&信息孤岛&，让数据资源交融开放，从而主动把握和应对大数据时代所带来的机遇和挑战。
　　据《中国电子报》记者了解，2012年8月，上海市启动了政府数据资源开放试点工作，由市政府办公厅、市经信委牵头，市公安局等9家试点单位积极探索，取得了较好进展。在此基础上，2014年起，上海市政府数据资源向社会开放工作进入全面推进阶段，由试点单位拓展至44家市级政府部门，进一步扩大开放范围，深化升级数据资源管理功能，提升数据服务能力，探索建立长效工作机制。
　　截至2015年5月底，上海政府数据服务网开放内容已基本覆盖各部门主要业务领域，涵盖了经济建设、资源环境、教育科技、道路交通、社会发展、公共安全、文化休闲、卫生健康、民生服务、机构团体、城市建设等11个重点领域，累计开放数据资源逾480项。
　　&开放数据-社会化增值开发利用-政务信息资源再利用。政府信息资源是社会的公共资产，属于公共产品和服务的一部分，原则上除政府使用以外，社会成员有权利获取和使用，而且政府信息资源具有很大的社会使用价值。&中国互联网协会副理事长高新民这样告诉记者。
　　数据将成城市信息经济发展基础
　　推进政务数据资源共享和开放是一项战略性、基础性、持续性工作，需要政府各部门的重视，需要解放思想、齐心协力，以需求为导向、以技术为支撑、以制度为保障，切实推进政务数据资源共享和开放工作稳定持续开展，促进政府职能转变，提升政府公共服务和社会治理能力。
　　上海市副市长周波指出，政务数据资源开放一方面要根据已明确的政务数据资源共享和开放工作目标制订时间进度表，及时跟踪工作推进情况，定期评估、通报、督促，最后考核;另一方面，要及时总结典型案例，发挥示范引领作用，并采取相应激励措施。要坚持问题导向、需求导向，要通过多种渠道了解社会对政务数据资源的需求，政府部门要与企业加强沟通对接，及时了解市场需求和工作推进中存在问题。要建立相应工作机制，由市政府办公厅会同市发改委、市政府法制办、市保密局、市审计局、市财政局等部门以及第三方专业机构，对有关政务数据资源是否应当公开、如何公开进行讨论评判。数据资源是一项重要基础设施，要加大经费投入，加强数据资源的日常维护更新，提升基础数据的质量。
　　高新民也表示，政府大数据的开放存在四方面挑战：一是如何保证数据资源的数量和质量;二是数据的资产化管理要建立开放、共享、交易的机制，即目前最重要的大数据汇聚的两种机制&&共享机制和标准化机制;三是大数据技术的创新发展，以及如何解决3V带来的问题;四是要利用特定数据保护法制秩序。
　　&向社会提供政府信息时应当严格遵守相关的国家保密规定，防止泄露国家秘密。还应保护个人隐私、企业商业秘密、机构组织工作秘密、第三方知识产权有关的权益。&高新民说。
　　国脉互联总经理郑爱军告诉记者，数据将成为城市信息经济发展的基础，未来的城市必将是数据驱动的城市。目前数据发展仍面临很多挑战，如：缺乏政府数据共享的理念，对治理现代化认识不足;缺乏政府数据共享机制的责任主体，怕犯泄密错误，宁可不作为;缺乏数据共享的法规和制度，无法可依或者法律法规间相互冲突;缺乏政府数据共享的统一标准和规范，缺乏治理机制设计。
　　数据资源目录体系年底将建成
　　经过多年持续推进，上海市政务信息化建设已进入&资源集中、建设集约、应用集成、服务集聚&的新阶段，在数据资源共享和开放方面具备了一定的基础。据上海市经信委相关负责人介绍，下一阶段将从两方面加快推进政务数据资源共享和开放工作。
　　一是进一步鼓励大数据开发应用创意，支持基于开放数据的大众创业。推动政务数据资源向社会开放利用是一项战略性、基础性、持续性工作，上海市将进一步引导和激励各类主体以企业和公众的需求为导向，利用政务数据资源创新产品和服务，通过政府购买服务、专项资金扶持、数据应用竞赛等方式，逐步建立社会各方广泛参与政府数据资源开放利用的良好氛围。
　　目前，上海市相关部门已通过项目资助、政策扶持等措施，引导基础好、有实力的企业充分利用公共领域数据进行示范应用，鼓励各类社会力量对包含政府开放数据在内的公共数据资源进行增值开发利用。同时，推动社会各方对政府公共数据资源的深度应用和增值开发，提升政府公共数据开放工作的社会知晓度和公众参与度。
　　二是更为重视各部门数据的规范化与有效整合和开放。数据资源目录体系是充分共享和有序开放的基础。2012年，上海市以使用财政资金建成并投入运行的信息化业务系统为重点，启动了政务数据资源目录编制试点工作。据记者了解，目前该项工作已进入全面推进阶段，范围从9家试点单位已拓展到44家市级部门。到今年年底，上海市将初步建立起政务数据资源目录体系，计划到2016年年底，基本实现全市政务数据资源目录的集中存储和统一管理。
　　同时，研究建立长效推进机制，各部门明确分管领导、责任处室和专职工作人员，以满足社会需求和提升资源利用价值为出发点，开放实时、动态数据资源，进一步丰富数据内容和形式，提升数据服务质量。各部门数据资源共享和开放情况将形成相关绩效评估体系，与政府信息公开考核、信息化项目验收及预算资金拨付等相挂钩，并定期发布评估报告。
上海市经济和信息化委员会版权所有
地址: 上海市世博村路300号5号楼邮编:200125 电话:
工作时间: 周一至周五上午:9:00-11:30 下午13:30 - 18:00
2016年4月，获上海市人民政府办公厅颁发2015年度 “上海市优秀政府网站”
2016年1月，获上海市人民政府颁发2015年“上海政务新媒体”工作先进单位
2015年4月，获上海市人民政府办公厅颁发2014年度 “上海市优秀政府网站”
2014年12月，上海市经济和信息化委员会网站被评为“2014年上海市重点网站运行安全保障”优秀网站
2014年11月，上海经信委政务微信荣获2014互联网政务创新奖
2014年3月，获上海市人民政府办公厅颁发2013年度 “上海市优秀政府网站”；
2013年11月，获上海市网络与信息安全协调小组办公室颁发2013年上海市重点网站运行安全“优秀工作单位”；
2013年4月，获上海市人民政府办公厅颁发2012年度 “上海市优秀政府网站”；
2012年4月，获上海市人民政府办公厅颁发 “政府网站优秀集体”；
2011年3月，获上海市人民政府办公厅颁发2010年度上海政府网站 “优秀案例奖”，主题：构建制度与科学融合的专项资金管理与服务信息系统
2010年4月，荣获上海市人民政府办公厅颁发的2009年上海市政府部门“综合优秀网站”郭为：政府数据应尽快开放激发创新活力共享|数据|信息化_凤凰财经
郭为：政府数据应尽快开放激发创新活力共享
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另一方面，可以用信息化公共信息服务平台（产品），倒推政府相关部门的信息化，从而建立数据开放的基础。此外，在一些城市建立试点“城市数据资源管理中心”，在网信办的监督下，运用PPP模式，以企业为建设和运营主体，将政府、社会的数据汇聚和管理，建立城市级开放数据的统一管理平台，为数据应用创造条件，充分利用“数据资源管理中心”的公益价值，服务于民众、企业和政府有关部门，鼓励创业者利用数据资源创新创业，支持传统行业利用数据资源转型升级，通过数据资源全社会（政府、企业、个人及社会组织）的共享共治，服务于中央提出的创新
在今年的两会中，与大数据相关的议题格外引人关注，其中（000555）董事长郭为委员的提案直指推动政府数据开放共享，更是吸引了大量媒体的聚焦，引发关注与热议。在智慧城市建设和大数据应用方面有着丰富实践经验的郭为认为，当前的大背景下，政府掌握的海量数据将成为智慧城市建设和国家经济转型极为关键的助力与推手，开放政府数据共享应尽快提上工作议程。社会迈入“大”时代，数据开放刻不容缓随着互联网深入应用、云计算走向成熟，以及以智能手机为代表的信息终端设备广泛普及，中国已经初步具备了信息社会的雏形，整体经济的整体发展也面临着进入深度挖掘数据价值为核心的大数据时代。而各级政府部委手中掌握着的海量数据由于其高质量、高精度等特性愈发引人关注，成为了不少人眼中的“金矿”。大部分人业内人士的观点认为，这些数据若能充分发挥其效用，必将带来极大的经济价值与社会效益，无论从宏观还是微观层面都将对社会发展造成深远影响。然而，要顺利迈入大数据时代，我们仍有许多课题需要探讨解决。在政协委员郭为看来：当前大数据应用落地的关键难题，不只在于数据解读的相关技术，更在于资源的流通上&&具有数据挖掘能力的一方，往往难以寻找一个足够“大”的数据库去挖掘与分析；而各级政府各部委手中虽然拥有着海量的高质量数据，却因为缺乏相关的技术能力与创新欲求而闲置荒废。软硬壁垒待打破，数据开放仍有阻碍郭为看来，目前政府数据共享的阻碍主要来源于两个层面：一是在意识层面，许多政府部门缺乏挖掘数据价值的观念与驱动力；还有一些数据富集部门将数据视为证据试做私产，不愿开放或希望借此套取更大商业利益；而一些较为权威的部门也出处于数据安全的惯性考量，不愿开放数据。这些意识层面的问题严重阻碍数据开放与共享，影响政府的综合治理水平和社会发展。此外，在客观层面，政府数据开放共享也存在着一些难题。长期以来，我们国家的信息化是以部门为中心展开的，客观上形成了垂直的信息化体系，在地方上形成了条块分割的信息孤岛，数据开放需要纵向层层审批，造成了信息在一个区域平台共享的难度；而在制度层面上，政府数据开放分享，始终缺乏相应的法律法规、执行标准、开放标准，导致许多部门完全不知道要怎样开放，开放什么，程序怎样，如何管理等等。因此，地方推进上无所适从，没有头绪；而行业、区域发展水平不一致，导致信息化能力差异很大；社会公共服务产品的空缺，更使许多数据还仍然以纸质材料的形式存在于档案库中，尚没有数据化，更谈不上数据开放和数据服务。立法市场同步推进，数据开放前景广阔激活创业创新提案中称，想要冲破政府数据开放共享的阻碍，一方面应从立法工作做起，通过人大立法机构，建立相关立法推进委员会，尽快启动数据开放立法，建立数据开放标准、界定数据开放边界，切确实有效地为数据开放提供政策层面上的架构支持。同时将政府内部网和“城市数据资源管理中心”的安全边界划分清楚，由“数据资源管理中心”从法律上承接其所承载数据安全的法律责任，政府内部网的信息安全由各数据采集应用部门承接相应的法律责任，从而明确数据安全的责任主体，避免相关部门为规避责任而懈怠了相关工作的推进进程。另一方面，可以用信息化公共信息服务平台（产品），倒推政府相关部门的信息化，从而建立数据开放的基础。此外，在一些城市建立试点“城市数据资源管理中心”，在网信办的监督下，运用PPP模式，以企业为建设和运营主体，将政府、社会的数据汇聚和管理，建立城市级开放数据的统一管理平台，为数据应用创造条件，充分利用“数据资源管理中心”的公益价值，服务于民众、企业和政府有关部门，鼓励创业者利用数据资源创新创业，支持传统行业利用数据资源转型升级，通过数据资源全社会（政府、企业、个人及社会组织）的共享共治，服务于中央提出的创新国家治理体系的建设的目标。（水菁）
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48小时点击排行中国网3月3日讯 3月3日，全国人大代表、浙江省侨联副主席陈乃科在接受中国网记者采访时表示：“大数据时代，数据的开放与运用，已成为国家综合竞争力的新标志”，国家应尽快启动大数据开放立法，加速政府数据开放进程。
我国政府大数据开放程度远不及欧美国家
2015年8月国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，我国大数据发展迎来首个国家顶层设计，其中政府数据的开放共享更是被排在首位。时隔半年，政府数据开放进展如何呢？
陈乃科在提案中指出，由于配套法规、执行标准、开放标准等还不够健全完善，导致许多地方和部门在实际工作推进中完全不知道要怎样开放、开放什么、程序怎样，如何管理等，这在很大程度上制约着大数据的开放与共享。
“我国政府大数据开放程度还远不及欧美发达国家的开放水平。”陈乃科认为，我国大数据开放与共享主要面临法规支撑不足、操作标准缺乏、观念束缚仍在的三方面问题。
当前，我国政府开展大数据开放与共享工作，主要以《政府信息公开条例》和《2015年政府信息公开工作要点》为依据，但远不足以支撑对数据开放的目标诉求。对于具体数据是否触及国家安全、商业秘密、个人隐私，在实际操作中很难把握。一些政府部门出于数据安全的惯性考量，仍然以“保密”“不宜公开”为由，不愿开放数据。
应加快启动大数据开放立法
“国家应尽快启动大数据开放立法，建立数据开放标准、界定数据开放边界，切实有效地为数据开放提供政策层面上的架构支持。有关部门应组织专业力量，研究政府数据中哪些是可以开放的，不能开放的如何脱敏，形成数据开放范围、数据开放目录标准、分类标准规范、数据脱敏标准等一批工作标准，全面推动政府数据开放工作。”陈乃科说。
在陈乃科看来，诸如GPS数据、金融数据、教育数据、交通数据、能源数据、医疗数据、政府投资数据、农业数据等政府信息应该优先开放。陈乃科建议，在应用推广上可采用循序渐进的开放原则。现阶段，以民生服务领域政府数据开放作为切入点，特别是交通、气象、环保等部门。
值得一提的是，中国气象局在这方面已经启动尝试。今年1月份，中国气象局宣布与阿里云达成合作，在阿里云大数据平台“数加”上向公众开放气象服务数据。中国气象局希望此举能推动和广大的社会机构，更多的创业者合作，共同挖掘气象大数据的深层价值，开拓中国气象产业的空间。
对于这种方式，陈乃科给予肯定。他认为，数据开放的平台应大力推行采用“云优先”战略。当前，云计算因其节约成本、维护方便、配置灵活已经成为各国政府优先推进发展的一项服务。在浙江，政府数据通过浙江政府服务网对外开放。而这个网站，正是搭建在阿里云上。
数据开放之后，如何吸引社会力量进行创新呢？在陈乃科看来，政府应牢记数据开放的最终目的是为大众创新和万众创业营造更大的市场空间，更好地服务于经济社会发展。因此，应因地适宜地制定出台系列激励措施，鼓励公众利用数据资源开展创新创业。【公共数据开放共享】公共数据如何更开放
&&&【纠错】
“实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享”已经被纳入“十三五”规划建议。国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》也要求，大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享，加快政府信息平台整合，消除信息孤岛，推进数据资源向社会开放。
在信息和知识经济时代，公共数据的开放和共享是一项基础设施，数据开放对社会经济的推动作用无法估量。在我国，公共数据开放的现状如何？实现《纲要》提出的开放共享目标还要破除哪些障碍？
获取公共数据难，导致一些科研难为“无米之炊”
上海海事大学交通运输学院副教授陈继红指导的团队，曾凭借作品《洋山深水港集装箱国际中转服务模式与对策——基于韩国釜山港的比较研究》，冲进了一项重要的大学生课外学术科技作品竞赛决赛圈。但高兴之余，陈继红忍不住感叹：“取得这些港口数据的过程实在是太艰难了。”
陈继红说起在上述课题研究中给予帮助的韩国教授，很羡慕他们能拿到釜山港的全部数据。原来，韩国教授登录韩国交通管理部门的网站，注册后获得身份认证，就能免费获得政府的公共数据。
陈继红说：“我们经常需要研究沿江沿海的港口和航运情况等，为政府和市场提供决策参考，但因为拿不到基础数据，很多时候我们是在做‘无米之炊’。比如研究需要的我国港口的股权结构、股东投资比例、港口泊位数量、货物吞吐量等数据，这些应该都算不上机密，但我们就是拿不到。因此对有些数据，研究团队只能从企业宣传册上抠，数据的及时性和准确性都无法保证。”
陈继红认为，有些数据如果暂时不便向公众开放，可以对有关专家学者实行注册制，“尤其是行业数据，光靠一省一市开放也很有限，政府应该下决心让更高级别的部门统筹。”
财政投入获得的公共数据不开放，是巨大浪费
随着大数据时代的到来，大家越来越意识到数据开放的重要性，一些政府部门开始尝试并取得初步成效，但总体来说，开放步伐仍有待提速。
复旦大学国际关系与公共事务学院副教授、数字与移动治理实验室主任郑磊认为，政府掌握的数据是国家机关履行职责时获取，采集这些数据的经费来自公共财政，因此这些数据本质是公共产品。应尽快探索公共数据逐步开放共享的途径与方式，使这些宝贵资源发挥其应有价值。
郑磊还介绍了数据公开与数据开放的区别：数据公开只是让公众看到，而数据开放则是要让公众可以直接利用，二者是完全不同的概念。“政府数据开放是政府信息公开的进一步深化和拓展。”郑磊说，信息公开以公文类信息为主，目的是保障公众的知情权、参与权和监督权。数据开放以非公文类信息为主，目的是落实对政府信息资源的使用权，实现政府公共数据资源的增值利用和价值最大化。“真正的开放是要开放数据接口，让第三方平台能够直接接入，并且同步实时更新。”
陈继红认为：“看似繁琐死板的数据，经过加工后才能产生价值。政府财政投入所获得的数据如果不开放，我们做研究还要再动用国家科研经费去采集，这是人力、财力的巨大浪费。”
我国公共数据开放步伐为何不快？郑磊分析，有些部门有数据，但不知道能不能开放；有的有数据但不愿开放，可能涉及显性或隐性的利益。还有些部门认为，数据不开放没人知道，开放了反而有可能担风险。郑磊认为，大数据毕竟是个新鲜事物，很多部门和官员还不懂怎么做，需要有针对性地加强培训。
上海等地正调查社会需求，规划和推进数据开放
世界银行能源分析师刘婕美因工作需要，经常从一些网站查询数据。据了解，2009年5月，美国政府的数据开放网站data.gov正式上线，该网发布了包含90个联邦机构近19万个数据集，涉及14个主题。
刘婕美认为，政府部门除了可以整理披露数据，还可以公开联络方式，方便答疑解惑，一些无法从公共网页查询到的数据，最好能通过电话或邮件的方式询问。据了解，美国也并非所有政府部门都有能力保证数据的完整、真实、可信。目前美国对政府机构信息披露并无统一的执行标准，数据披露情况与该部门组织运转能力和财力直接相关。以美国农业部门为例，由于水污染状况的调查费用高昂，这方面的数据就相对老旧。
在数据收费问题上，美国主张免费，而欧洲一些国家则采用部分收费的方式。“数据免费开放对社会经济的推动作用无法估量，你永远想象不出民众的创造力有多么巨大。与之相比，一些政府部门自己开发数据所赚取的利润只能算蝇头小利。”郑磊说。
目前，郑磊和他的团队正在为上海市政府做一个数据开放的新规划。“我们首先要调查社会和企业的需求，了解他们最希望获得的数据是哪些，然后配合政府尽快开放。”郑磊说。（记者 励漪 陈丽丹）