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　　政府失败论是当代的一种理论，是以为代表的在分析经济条件下政府干预局限性或非市场缺陷时所设计的一个主题，也是的核心论题。
　　是指个人对的在现代民主政治中得不到很好满足,在提供时趋向于浪费和滥用,致使过大或者效率降低,上出现,的并不总象的那样或象理论上所说能够做到的那样“有效”。在看来,作为的,其作用是弥补的不足,并使各员所做决定的效应比进行干预以前更高。否则,的存在就无任何经济意义。但是政府决策往往不符合这一,有些的作用恰恰相反。它们削弱了国家干预的“正效应”,也就是说,效果削弱而不是了。于是就提出了一个问题:为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从上弥补这些缺陷。对这些问题的回答就构成了的“政府失败论”。
　　对政府干预的局限性的表现及原因进行了较深入具体的研究,其表现主要有以下几个方面:
　　第一、失误。
　　主要就是政府决策,对经济生活干预的基本手段是制定和实施。认为,政府决策作为非市场决策有着不同于市场决策之处,如市场决策是以个人为决策主体,以为对象,并通过的经济(即用货币选票来购买)来实现;而政府决策中,虽然单个选择者也是进行的单位,但是作出最终决策的通常是集体,而不是个人,以为,并通过有一定的政治(即用选票来反映对某项的支持)来实现。因此相对于市场决策而言,政治决策是一个十分复杂的过程,具有相当程度的,存在着诸多困难、障碍或制约因素,使得难以制定并实施好的或合理的,导致公共决策失误。
　　在等人看来,导致公共决策失误的原因是多方面的:
　　(1)实际上并不存在作为政府决策的所谓,已经证明了这一点。而且,“在过程中实际上并不存在根据进行选择的过程,而又存在各种特殊之间的缔约过程。”
　　(2)即使现实中存在着某种意义上的,而现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种的目的。如现代中通常使用少数服从多数规则,但经常出现多数人对少数人要求的漠视。
　　(3)的不完全性。获取总是存在诸多困难而且是支付一定的,不管是选民还是政治家,他们拥有的都是不完全的,因而大部分是在不充分的基础上作出的,这就很容易导致失误。
　　(4)选民的“短见效应”。由于效果的复杂性,大多数选民难以预测其对未来的影响,因而只着眼于眼前的影响。而政治家为了谋求连任,就会主动迎合选民的短见,制定一些的付出滞后,或从长远来看弊大于利的。
　　(5)选民的“的无知”。由于选民作出支付一定的以收集有关候选人的等,作为的,他在权衡自己的—计算时,如果太大,选民将不去投票。在现实生活中,许多选民往往也会出于而寄希望别人去投票以使自己坐享其成。这被称为选民的“的无知”。而这将导致通过选票上台的政治家并不代表多数人的,其制定的充其量只能代表一部分人的。
　　第二、工作机构的低效率。
　　所谓工作机构的低效率是指机构执行政策的效率不高,作风严重。而这必然影响的结果,有可能使好的产生恶的结果,从而导致。在看来,政府机构工作低效率的原因在于:
　　(1)缺乏压力。由于官僚机构了的,没有竞争对手,就有可能导致政府部门的过分投资,出多于社会需要的。如不适当地扩大机构,增加工作人员,提高薪金和办公费用,造成大量浪费。以美国政府机构为例分析说,如总统、副总统、州长、副州长等和州一级的以及这些的参、众两院议员是由产生的,只占政府工作人员总数的很小,而其他部门则由和州一级人任命并由相应的众参两院认可。由于部门与当选代表之间存在着密切的利害关系,不会因低而遭到,因而他们也就没有压力去高效率地工作。另外,由于约束政治家个人的限制体制不以为目的,提供的各部门之间不存在,因此,政府官员拥有的自由比私人要大得多,而过多的自由又使他们没有努力工作的积极性。可见,从纵向(逐级任命)和横向(部门之间)来看都缺乏压力。
　　(2)没有的。从客观上看,由于政府的大多不计,而且即使计算,也很难做到精确,这有形或无形地促使政府部门对的,超出最优时所需的数量,因而导致的浪费。相对于情形,这种过量相当于支付给了某些特权阶层一种变相的集体补贴,集体补贴的最终是由承担的。从主观上看,政府所属各部、局的工作大多具有一定的垄断性,一方面,各部、局可以利用这种垄断地位,在与时尽可能降低,提高,并在此基础上扩大生产规模,使之所提供的数量与范围超过最优的水平;另一方面,由于政府部门所承担的任务较为复杂,它们可以利用所处的垄断地位封锁一部分及等,从而使承担制约任务的议员和执行的部门,无法了解真实,不能准确评价运行效率,也就无法充分行使监督权。总之,由于政府官员不能把占为己有,加上的与难以测定,所以,与不同,政府官员的并不是,而是规模最大化,以此增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围,这势必导致机构臃肿,人浮于事,效率低下。
　　(3)缺乏监督。从理论上讲,通过选票上台的政治家与政府官员的来之于人民的让渡,并不能为所欲为,而是必须代表的政治。然而,在现实中,这种作用将会由于不完备而失去效力。监督机构为了,必须对被监督部门的运行情况了如指掌,但是向他们提供政府运行情况的正是被监督部门,由于前面所提到的垄断性,监督者可能为被监督者所操纵,因为被监督者的地位实际上可以使它们强制某些措施,从而使被监督者能够使实现自身最大化的得以实施。
　　第三、政府的扩张。
　　政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门水平的增长。指出,由于政府官员也是者,他们总是希望不断扩大机构规模,增加其层次,扩大其,以相应地提高其机构的级别和个人待遇。同时也使他们去制订更多的规章制度,增加自己的俸禄和享受,结果导致浪费,降低,、低下,减少;而且政府机构扩张直接导致,当压力过大时,便会迫使政府增加,诱发。近两个世纪以来特别是二战之后,西方的政府迅速膨胀。以美国为例,1987年美国政府的总开支占()的34%,而在1949年占23%,1929年占10%。
　　对于政府机构为什么会出现自我膨胀,等人从五个方面加以:(1)政府作为的提供者和外在效应的消除者导致扩张;
　　(2)政府作为收入和的再分配者导致扩张;
　　(3)的存在导致扩张;
　　(4)官僚机构的存在导致扩张;
　　(5)导致扩张。
　　还特别指出,官僚机构和部门都追求的最大化,他们与结成“铁三角”,导致具有不断扩大的趋势。
　　第四、政府的活动。
　　活动是指人类中非性的追求活动,或者说是指那种维护既得的或是对既得进行再分配的非性活动。在布坎南等人看来,是指用较低的贿赂成本获取较高的或,租或则是指支付给生 产要素所有者的中,超过要素在任何可替代用途上所能得到的那一部分。是超过的收入。从某种意义上说,这是不吸引用于特定用途的一种上不必要的支付款项。
　　现代中的活动,是利用和的手段来阻碍在不同之间自由流动、,以维护和攫取既得。活动赖以存在的前提是政府对交易活动的介入,活动会使政府决策和运作受或个人的摆布。布坎南认为,由于政府的各项往往以某种为而为某些,特殊的为谋求政府保护,逃避,实现高额,往往进行各种“活动”。而为了获得这种,政府官员会想方设法地去利用种种特权寻求,这就是所谓的“政治创租”或“问题”。活动导致“”,因为它导致配置扭曲,或者说它是无效配置的一个根源。作为一种非性活动,并不增加任何或新,只不过改变的关系,把更大部分的装进私人腰包。也导致不同政府部门官员的争权夺利,影响政府的声誉和增加廉政成本,导致浪费。
　　认为寻租主要有三类:(1)通过的寻租;(2)通过关税和进的寻租;(3)在政府中的寻租。因此,布坎南等人对西方现行民主制度,对政府在保护,提高方面的作用甚为悲观,对和政府深表怀疑。正如布坎南所说的:“以一套悲观色彩较重的观念取代了关于政府的那套浪漫、虚幻的观念。开辟了一条全新的思路,在这里,有关政府工作及统治者的的浪漫的、虚幻的观点已经为有关政府能做什么、做什么的充满怀疑的观点所替代。而且,这一新的观点与我们所观察到的事实更为符合。”
　　布坎南等家虽然对西方现行的政治制度和安排进行了深入的批评,但他们并未对追求的个人在实现“”方面完全丧失信心。因此他们提出了“”的主张。
　　1、限制的增长
　　布坎南等人认为,现代陷入了一种恶性循环。即总是追求更大的。要补救“”,首先就要从这种恶性循环中解脱出来。其基本方法有:修改政治技术,确定表现集体偏好的新方式;在恢复和新的;进行宪制等。
　　(1)创立一种新的政治技术,提高民主程度。认为,在目前已知的度中,多数则并不是最佳的。因为它不考虑个人偏好的强度,因此,这种多数制实际上对政治的极不平均,只有利于积极性最高和最好的少数人。于是他们提出要借助于“”来完善选举制度。因为“”提供了一种新的,使所有参与集体选择的都有充分的激励,说出他对某一的真实状况,从而使投票者得到的数量与质量,最大限度地接近投票者的实际偏好。因此它将大大提高制定集体决策的效率,它还必然会加强为使政治决定分散化而活动的力量。这两个因素最终会制止领域不断扩张的必然趋势。
　　(2)在恢复,官僚体制的运转效率在公共选择理论看来,这包括:
　　1)在内部重新建立竞争结构。布坎南认为,不再象过去那样把各部门的活动范围得死死的,只要打破公共物品的,在政府机构内部建立起竞争机制,就可以消除政府低效率的最大障碍。布坎南等人还提出了建立这种竞争机制的一些设想。例如,可以设置两个或两个以上的机构来提供相同的公共物品或,使这些机构之间展开而增进效率(供水、公交系统就可以采用这种办法)。又如,可以把某些公共物品的给私人者(如美国的高速公路是由的公共物品,但给私人建筑公司)。还有,当一个国家大,多,事务多,可以在不同地区设立相同的机构展开,也就是说,加强地方政府之间的。
　　2)引进,即在政府机构内部建立,使政府官员树立观念。允许政府部门对节省成本的财政剩余具有某种自主处置权。例如,可直接分享成本节余,或作为、以及其他各种发放。当然,这种很容易造成虚假的或损害的节余(如巧立名目乱收费,以一定的提供尽量少的等等),为此也必须与建立竞争机制相配套,加强监督。
　　3)精简机构,即将一些移交给私人生产,官僚机构只提供公共物品,而不生产公共物品。
　　4)加强监督。例如可成立专家定期审核官僚机构,掌握其成本和效率状况,决定公共机构负责人的升迁奖惩,决定的增减。为了防止专家与官僚机构形成相同利害关系,专家成员必须随机组成并经常调整。
　　(3)进行宪制。在公共选择理论家们看来,要克服政府干预的局限性及避免,最关键的是要在宪制上做文章。布坎南认为,要改进政府—政治过程,首先必须规则,因此,“公共选择的观点直接导致人们和重视规则、宪法、宪法选择和对规则的选择。”布坎南等人着重从立宪的角度分析政府政策制定的规则和约束经济和政治活动的规则或限制条件,即他们并不直接提出具体的建议供政策制定者选择,而是为立宪改革提供一种指导或规范建议,为政策制定提出一系列所需的规则和程序,从而使政策方案更合理,减少或避免失误。总之,公共选择理论深信这一只“”在经济生活中潜在的巨大效力,而不再寄希望于通过提高政治家和官僚的道德水准或政府机构内部来政府机构及其工作状况,而是主张对政府机构进行市场导向性改革。具体是指大力引进与效益机制,减少国家干预,尽量发挥的功能,最大限度地削弱政府对社会经济生活的干预。“公共选择理论的结论是,只要有可能,决策就应转交给。”
　　2、减少的浪费
　　公共选择理论和其他美国家以下述观点为基础,即最好的是不妨碍则的作用,以及利用解决问题的政策,而不是硬要取消市场,或者哪怕是“限制”市场的政策。为此,布坎南提出了如下财政立宪理论。
　　(1)财政立宪。布坎南提出要从立宪的角度说明什么样的是合理的。其基本观点是,的与两个方面应采取不同的决策方法,中包括构成与规模的决策要在的日常运行过程中作出,而与水平的决策则要先于支出结构,在日常运行过程之前的立宪阶段作出,且一旦确定就应相对稳定,能够为今后的所有内容与数量。
　　(2)选择。布坎南认为,是国家的核心问题,它体现了个人和各阶层所承担的份额,一旦被选定则要在相当长的时间内起作用。他进而分析了公共选择对的影响。布坎南认为,累进的产生于在公共选择中所体现的经济根源。由于参与这一选择的人都知道所选择的结果将在一个较长的时期内对自己带来影响。
　　,而他们又并不能确知自己在未来所处的经济地位,于是他们便按自己的长远来选择一种自以为公正的,以在将来可能遇到经济地位降低的情况下减轻或负担,而不惜在将来富裕的状况下交纳较多的;而不过是人们为了利用它给带来的扭曲以抑制社会对于某些和的而选择的,这种作用总是指向一定的收入阶层的,是按照不能确定自己未来收入状况的个体所进行的选择。故合理的是包括通行税、和。
　　(3)。在预算原则上,布坎南强烈反对周期平衡与“充分就业盈余”的政策,主张保持平衡,并且要以宪法的形式确保其实现。为平衡的实现,布坎南还提出了更具体的建议,主张以宪法的形式要求:
　　1)总统每年提交给国会讨论审议;
　　2)国会所批评的不得超出收支平衡的限度;
　　3)如发现失误,超过法定限额,就必须在一定时期内自动削减,若出现节余,则用以偿付;
　　4)上述原则5年内实施完毕,每年削减20%;
　　5)上述原则只有在国会两院以2/3票数通过,并经总统批准才能予以暂时放弃。
　　(4)的限制。政府活动的依赖于,因此,对政府的和加以约束,就从根本上限制了政府的框架,抑制政府的过度增长或机构膨胀。这种约束可以从的程序和的数量两个方面入手:前者要求在批准程序上保持收支平衡;后者要求政府收支增长直接与的增长挂起钩来,并保持在一定的内。
　　(5)。公共选择论的主张以布坎南为代表,仍然是从立宪的角度提出的。他主张,要按规则确定而不是随意决定,要相对稳定而不是随机变动;要按与实际产出增长率大致相等的速度增加,并且要广泛宣布和有保障,这就是布坎南提出的规则。货币规则即使不能完全排除,也可使被预期到,使具有连续性而不是随意波动,使其危害可减轻到最低限度。另外,货币规则的另一个好处是可以有效防止。总之,认为,一旦发生低效率的问题,就该从现行体制上寻找原因,从对策上着手,确立一种选拔和制约政治家的程序与规则,以减少。
　　公共选择理论分析了传统经济理论长期忽视的政治过程,这一政治过程决定着的非市场配置即公共物品的生产。它是用一种的方法来研究非市场决策或政府—政治及过程的“”,它的主要目的是通过对政府—政治过程的分析,寻找当代西方国家所面临的、、高、政府机构膨胀、效率低下、浪费等经济政治困境的原因及对策。它得出的基本结论是,问题的根源不在于经济领域,而在于政治过程:现代民主制度本身就存在着缺陷,这一缺陷直接产生了各种经济问题,如政府扩张与失误;与此同时,存有缺陷的现代民主制度与的国家干预结合在一起,既加剧了既有的困境,又产生了新的问题,如和。于是它主张,为了走出困境,从政治上要现有政治制度、发明新的更民主的政治技术;从经济上应放弃,取消国家干预,恢复古典学派的政策。
　　从实践上来说,公共选择理论对西方条件下政府干预的局限性及由此带来的种种弊端进行了颇为深刻的分析。它在客观上粉碎了的政府及官员一心为公的神话,揭示了西方代议民主制的内在矛盾,指出了过半数规则以及其他投票规则的缺陷、的、政治家和官僚的等因素的存在必然产生无效或低效甚至有害的,以及它对政府失败的原因分析与对策性研究等,都包含着诸多合理的成分。说,公共选择理论对问题的在一定程度上讲是找到了问题的症结所在。但是,作为当代或新保守主义思潮的一支中坚力量,公共选择理论及其政府与论具有明显的局限性。它过分地依赖于,并把政治过程与经济过程加以机械类比,把的原则无限制地运用于政治领域;它掩盖了当代的阶级实质,没有把西方国家政府干预的局限性以及政府失败与的以及社会的基本矛盾联系起来考察,而把政府谋取私利的特性推广到所有的政府。公共选择理论维护反对国家干预的观点也不完全正确。的的弊端早已为历次所证实,政府对经济的干预确实也在一定程度上弥补了市场的缺陷。所以问题的关键不在于要不要国家(或政府)的干预,而在于如何干预,如何把政府干预与相结合,如何用合适的政治过程制定合理的。对这些,我们也必须有一个清醒的。
　　从布坎南的理论反观我国的实践。布坎南等人的公共选择理论中诸多内容固然是西方发展的产物,是对西方发展中政府与实践的一种理论反思,尽管有种种缺陷,也受到的种种诘难,但它的确也指出了条件下政府与的某些共性,指出了政府干预的限度和政府失败的表现及原因。它们“提出了一个与‘市场失败理论’完全相同的‘政府—政治失败’理论”。并且,它们针对条件下政府失败提出了相应的解决方案,如倡导用市场解决方法代替国家干预,并强调进行宪法改革、加强监督等对于我国条件下的,对于我国当前如何搞好转轨和政府宏观调控,对于我国政府处理好政府与等具有重要的启发意义。
　　我国正处于社会主义初级阶段,其政府过程中的弊端如机构臃肿、人浮干事、不清、关系不顺、低下,甚至现象如贪污、公款吃喝、行贿受贿等仍然存在,而且有些相当严重。同时我国的政治过程与经济过程也是相互联结在一起,政治过程中的一些缺点对经济产生了不良影响。这表现在:
　　(1)少数行政机构与官员的不良表现破坏了经济效率;
　　(2)制定政策的决策过于集中且无规则可循,决策往往取决于对经济的主观评价,难以切合实际,从而制约了;
　　(3)现行政治规则难以约束少数当权者的,进而对经济产生了不良影响,等等。而且,我国正处于从传统计划向体制的转轨过程之中,奠基于传统经济体制之上的政治与均存在诸多不适应,有些因素也导致了不同程度的“政府失败”等等。这些都进一步改革,而且可以从布坎南的公共选择理论中得到有益的启示。
　　首先,要转变观念,摈弃传统计划下形成的“政府万能”的神话,高度重视条件下政府干预的适度性与局限性问题。公共选择理论已证明,市场是不完善的和有缺陷的,市场会出现失灵,政府的干预或调节,然而政府在履行经济时,政府也不一定能解决得好。政府本身也不是万能的,它也会失败。因此,在建立和发展过程中,必须把握好政府干预的限度,确定好政府干预的范围与内容,发扬的主体性作用,政府干预只起弥补市场缺陷的作用。
　　其次,要建立和发展适应的政治与,加快。公共选择理论已经证明:经济过程与政治过程是相互联结的,政治过程的缺点必将对经济产生不良的影响。因此为了的成功构建及顺利运转,必须适时进行政治与改革。当前,核心问题是转变,其内容包括:
　　(1)重新确定政府的职能范围,减少政府干预的范围,理清政府与市场的界域;
　　(2)优化政府的方式,转变政府行使的具体方式。
　　再次,进行取向的改革,引入市场因素。我们必须正视市场经济条件下政府行为的特征,并适当考虑政府行为的,承认政府部门及其工作人员对自身利益的合理追求,把与利益结合起来,这样可以调动其积极性,抑制寻租及。另外,打破政府对某些公共物品生产与提供的,引入竞争机制,提高政府的水平。同时根据公共选择理论,可以利用方法对政府行为特别是公共开支进行损益分析,以此评价的净收益及政府的。
　　最后,加强政府法治及监督制度建设,使政府行为法治化。公共选择理论强调立宪改革,注重宪法、、规则的建设尤其是公共决策规则的改革,这有合。市场经济是,现代化社会也是法治社会。的确立、运行必须靠来,政治的和社会的生活也必须靠来规范。因此,在向市场经济过渡过程中,我们必须加强建设,将政府行为纳入轨道,特别是的法制化及的法制化,以最大限度地减少政府行为的任意性及随意性导致的不公正与,提高和执行的质量。而政府也是的,这也提醒我们除了强化政府的自律机制之外,还必须加强外部监督约束机制,加紧制定有关监督政府行为的、法规,防止政府和不公正。
忻林.布坎南的政府失败理论及其对我国政府改革的启示(D)．政治学研究.2000年3期
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