出自 MBA智库百科()
　　土地财政属于，又叫第二财政，是指地方政府利用和管理权获取收益过程中进行的和利益分配关系，包括政府通过、、等方式获得收益来直接或间接增加能力的行为。
　　1.现行财政和分权制度
　　正常情况下地方政府通过对辖区居民征收一系列的作为向本辖区居民提供的。这些公共服务包括、、公共卫生等，只有事权与财力相匹配，才能使地方政府正常行使自己的职能。而在现行的下，地方政府的财权事权不对等是其走上土地财政道路的一个重要原因。1993年12月国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，1994年正式开始。中央意在通过分税制改革集中财力和财力再分配来约束地方政府行为，提高能力。在1994年实行分税制改革后占全部财政收入的比重大幅减少。但是在当时的下，中央凭借对地方政府的绝对和对地方主要官员的任命权，在事权上过度推诿，甚至将涉及全国多数民众的和服务如、公共卫生、等民生支出责任基本划归地方政府承担。作为一个初级行动团体的地方政府为解决财权和事权不对称而造成自身财政拮据，不得不采取一系列非规范化来，因而对“土地财政”的过度依赖也就不难理解。
　　在现行中属于地方的和独立税种除了外，基本都与土地和有关。地方财政收入的主体税种营业税，主要来源于和，其中建筑业和房地产业是的第一大户，地方政府出自于促进地方财政收入增长的动机，大力发展建筑业和房地产业成为必然选择。属于地方独立税种的、、、、都与土地和房地产息息相关，现行财税体制为地方政府热衷于、基础设施建设和扩大建设规模提供了制度上的激励和实现途径。地方政府不仅能通过“经营城市”直接得到土地收入，而且还能从城市建设中获得较大规模的以建筑业、房地产业等营业税为主的收入，这些全部属于地方。
　　2.现行征地制度和土地出让方式
　　中国现行的土地征用制度的典型特征是。这一制度在保护政府利益的同时，也损害了农民和厂商的利益。政府禁止土地所有权市场、垄断一级土地市场，成为国家获得非农建设用地的主要手段。地方政府利用自己的垄断地位在征地与供地之间制造了一个巨大的利益空间，客观上形成土地征占越多、政府利益越大的，极大地刺激了政府利用行政强制力征用土地的欲望。特别是由于制度原因，地方政府在征收农业用地的补偿费用等远低于城市建设用地出让价格，政府低价征用土地后，一经出让，增值高达数十倍。2002年全国招标拍卖收入平均667m2为35.67万元，而对征地农民的补偿通常只有每667m21.5万元～3.5万元人民币。
　　同时，地方政府可以通过和的方式，取得更大规模的金融贷款投入城市建设，这更加刺激了地方政府对土地财政的欲望。地方政府一般通过“”制度来进行土地出让。虽然“招拍挂”制度具有公开性，可以最大限度地减少“”，防止城市土地价值的流失。但是该制度是建立在政府高度垄断的基础上，政府既拥有垄断地位，又以追求收益最大化为目标，从而使“招拍挂”制度在实施过程中单纯的以，造成市场扭曲，人为地抬高了地价，客观上也推高了房价。
　　3.现行地方官员的晋升考核制度
　　开放以来，随着我国由向转变，中央政府在经济发展领域的放权，不同层级的地方政府已经成了各自辖区经济的实际控制者和索取者，其谋利性得到了极大程度的彰显。这场经济和财政分权改革一方面提高了地方政府发展经济的积极性，极大地促进了中国经济高速发展，另一方面在竞争压力下也容易造成地方政府的“短视”行为，以单纯追求增长为目标，加大了地方政府对土地财政的依赖。
　　某些时候中央和部门还通过机制来有效约束地方政府的行为。虽然辖区内的、民生安定、社会保障等均是地方政府的责任所在，然而由于经济发展指标较易评估，使以为主要指标的经济考核体系得以确立。在地方政府的政绩考核中，上级政府不仅考察其绩效的绝对指标，更重要的是考核相对绩效，即与前任和其他地区的绩效进行比较，这就促使地方政府只关注自己有限的任期内GDP是否能够得到快速增长。
　　土地作为重要的，在、和房地产业中都是不可或缺的，而工业和房地产业相对于农业来说，在促进地方GDP增长率方面又具有明显的优势，此外工业和房地产业能在后续的发展中通过纳税的方式满足内财政收入的需要，同时工业和房地产业的发展又推升了城市化进程，则会对整个地区GDP的增长有明显的拉动作用。于是在现行地方官员的政绩考核和方式下，土地财政几乎成了地方政府的必然选择。
　　土地财政虽然增加了地方政府的，促进了城市化进程，加快了地方经济发展，但也存在着多方面的缺陷与危害。
　　1.土地资源利用的代际不公
　　是可持续发展原则的一个重要内容，主要是指当代人为后代人的利益保存的需求，当代人和后代人在利用自然资源、满足自身利益、谋求生存与发展上权利均等。本文中的代际公平不仅限于当代人与后代人之间，也包括本届政府与后届政府之间。是若干年土地使用期的地租之和，本届政府获得的土地出让金，实际上是一次性预收并一次性预支了未来若干年限的总和。从现任届和未来届的地方政府看，则是现任届政府提前支取了下一届政府的收人，是一种对土地收益的透支，这对于未来往后届政府显然是不公平的，对后代人也是不公平的。土地资源是一种的不可再生资源，我国人地矛盾又十分突出，代际公平尤其重要。在现行、土地管理和出让制度以及地方官员政绩考核制度下，地方政府在任期内往往都热衷于批地卖地，通过出让土地获取直接和间接收益。由于各地的土地储备是有限的，长此以往，将会出现没有土地可供出让的尴尬局面，届时各级地方政府在这方面获得的财政收入也将锐减。
　　2.影响土地资源配置效率与城市规划
　　由于土地财政能使地方政府利益最大化，为了获得财政收入，吸引外资并加速城市化，地方政府往往大量无序地占用，出台各种土地使用的优惠政策，导致开发区过多过滥，严重浪费了土地资源，加剧了人地矛盾，也使我国1.2亿hm2面临严峻挑战。
　　3.造成收入分配不公、推高房价并影响社会稳定
　　征地费实际上应该是农民土地使用权出让价，是对农民失去土地使用权的一种补偿。在我国由于土地管理体制中产权体系不健全，权属不清，土地的名义所有者往往无能力保护自己的权利不被侵犯。土地收益如何分配往往由政府单方面决定。实践中在土地出让金收益的分配格局里，农民只得到5%～10%，村级集体得到25%～30%，而60%～70%为各级政府和中间商获取。农民与地方政府间分享土地出让金的比例严重失调。由于征地带来的补偿问题和矛盾日益增多，由此引发的群体事件和上访接连不断，严重影响了社会的稳定。地方政府利用自己在上的地位进行高价供地，而地价畸高又推高了房价，过高已经成为我国一个非常突出的社会问题。土地财政已成为艰难、房价居高不下的重要原因。
　　4.增加财政和金融风险
　　土地财政把土地出让收益和与作为政府财政收入的重要来源，但土地和波动性大、可靠性不足。一方面，一旦房地产市场经历大的波动，地方经济和将难逃厄运。因为房地产业和中绝大部分都有关联，非常长，在的40个部门中，有38个部门是房地产业上游或下游关联产业部门。一旦经济发展减速，没有或缺少了对土地的需求，地方经济和财政就难以为继。另一方面，土地财政以地生财，使土地用途发生难以逆转的变化，而土地是一种稀缺资源，我国人地矛盾又十分突出，因而“”是极其有限的，这进一步加大了地方政府土地财政的。地方政府设立土地储备中心等融资平台以储备的土地进行金融融资，但这些融资平台往往没有建立和执行严格的控制制度，责任主体模糊。同时由于这些融资平台为地方政府控制容易受地方官员影响，运作多不规范，能否运作良好多与主管官员的个人能力息息相关。这些都会加大商业银行系统的。
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以上内容根据网友推荐自动排序生成　　[提要]自90年代我国推行“分税制”以来，要求分税制改革的声音就不绝于耳。此次两会期间，不少东部省份人大代表更是炮轰分税制，建言要财权。诚然，我国目前实行的分税制的确有许多不尽如人意之处，如地区经济差异大、中央与地方的事权划分不够规范、税收制度也不够完善等。
　　自90年代我国推行“分税制”以来，要求分税制改革的声音就不绝于耳。此次两会期间，不少东部省份人大代表更是炮轰分税制，建言要财权。诚然，我国目前实行的分税制的确有许多不尽如人意之处，如地区经济差异大、中央与地方的事权划分不够规范、税收制度也不够完善等。上海交通大学海外教育学院税务教研组组长汪蔚青在接受记者采访时说：“这次两会集中提出的分税制问题只是表象，更深层次的问题其实是政府管理体制问题。目前来说，可适当放大地方财权，增加地方财政收入比例。”
　　分税制改革是否箭在弦上？中国企业财税管理研究院院长谢学焘告诉记者：“分税制财政体制对于中国社会的稳定和发展起到了重要的作用。但现在来看，分税制已到需要调整的阶段，现在也的确到了适当放大地方财权的时刻，因为地方政府在承担社会管理方面的任务越来越重，同时过去过度依赖土地财政的不可持续发展之路也已经基本到头，改革是必须的。 ”
　　地方吃饭问题靠土地
　　广东省是税收大省，在前不久结束的两会上，对分税制意见最大的，也多来自广东团。
　　全国人大代表、广东省地税局局长王南健形容分税制对地方财政的影响时字眼很重，甚至用到了“逼良为娼”，他说，分税制一定要完善。 （地方上产生的）100元的全部财政收入，中央就拿走了55元。中央拿得多，但实际上用得不好，而地方拿得少，实际上承担的财政支出却非常高，“上头点菜，地方埋单，地方政府苦不堪言。 ”
　　王南健认为，为了完成不停加码的任务和指标，地方政府只能搞土地财政，甚至是增加收费项目，甚至是下达一些不切实际的财税增幅指标，“这是逼着地方干坏事”。
　　资深评论员石述思在上海交通大学安泰EMBA名师论坛上表示：“1994年以后，中国推行了分税制，地方和中央之间有着严重的事权和财权的博弈关系。国税、地税的矛盾很尖锐，地方为了维系支撑庞大的公务员队伍开始借债。截至2010年底，我国的地方债总规模是10.7万亿。 ”
　　他说，还有一个博弈发生在政府和市场间，改革开放本意是大力发展市场经济，但一些既得利益集团常年受到了政府政策的支持。目前，虽然推动中国社会经济发展的动力依然存在，但是经济振兴的接力棒能不能从一片飘红的央企、国企转移到民企，才是关键。
　　石述思坦言，就目前而言，“在短期内，以上两种情况没有得到圆满解决的情况下，于目前分税制的格局下，地方政府获得政绩，解决吃饭问题还得依靠土地”。
　　中央拿的多做的少？
　　上世纪90年代初，中央财政陷入了严重危机，财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入的比重迅速下降，中央政府面临前所未有的“弱中央”的状态。分税制在1994年拉开序幕，搭建了市场经济条件下中央与省级政府财政分配关系的基本制度框架。一方面是为了挽救行将破产的中央财政，另一方面也是为了平衡地区财政支出差距。
　　在分税制之前，80年代前期，有一项改革叫减税让利，就是把相当一部分财权、财力下放到地方和国有企业。 “当时地方的财政收入占全部财政收入的比例是多少呢？不低于80%，所以改革30年地方财政最好过的日子是分税制之前”，天津财经大学财政学科首席教授李炜光如是说。
　　分税制改革以后，地方政府财力大大削减，财政收入占全部财政收入由改革前的75%降到25%―30%这样一个比例。但是它承担的事权，它承担的公共服务的事务、事项一点也没有减少。钱被中央收走了，事留下来了。于是地方政府就地想办法创收，最为常见的就是卖地，搜集土地出让金，土地财政即是由此而来。李炜光认为，土地财政解决了地方政府收入来源问题，但是同时把中国政府和民众之间的关系给搞乱了，而且是非常的严重。
　　所谓的“中央拿得多做得少”，其实是指中央财政收入占了总盘子的一半出头，结果本级的直接支出只有三分之一，剩下的三分之二按照地区发展状况转移支付下去了，穷的地方多拿，富的地方少拿。对于广东、浙江这些东部发达省份来说，能从中央拿到的转移支付，明显相对较少。
　　可以看到的例子是，广东作为全国财政收入贡献最大的省份，人均财政支出却在连年下降。 1998年是全国第5位，2006年排到了靠前的11位，去年就已经落到了20名之外。
　　前任广东省发改委主任李妙娟也于两会期间提出，目前税制下，中央和地方财权事权并不匹配。 “1994年开始实行分税制后，每一次调整，财力都在向中央集中，从当初的两成提高到现在的五成；可地方要干的事越来越多，外来人口的义务教育、医保社保、保障房……地方的积极性怎么调动？ ”
　　转移支付亟待立法规范
　　“中央拿走的钱，用于专项转移支付占了很大一部分，这个问题就更大了。”王南健还说，这是“跑部钱进”的根源。而转移多少，就看关系，关系好就多给点，不顾实际，结果造成很多浪费。
　　1994年分税制改革之后，中国建立了转移支付制度，经过18年的发展，当前中国的转移支付稳定为三种：税收返还、一般性转移支付以及专项转移支付。近来，提及分税制改革，每每被点名的就是“转移支付”。目前中央财政收入的三分之二，是通过转移支付给地方，来实现地区间财政支出平衡。其中接近一半的转移支付是专项的，审批权力握在各个部委手中。业内人士直言，“这是 ‘跑部钱进’的根源，必须减少专项的比例。 ”
　　据报道，独立公共预算观察者吴君亮研究了2012年的预算报告草案后，发现基本延续了2011年的比例，中央仍然掌控了预算过半的资源。加上转移支付后，中央财政也承担了过半的支出。“在中央的64120亿元支出中，有45101亿元是用于地方转移支付的，占地方支出总数的42.84%。 ”
　　3月10日，在广东团小组讨论上，前任广东省长黄华华就提到了转移支付的公开透明问题。“去年中央财政转移支付达到了35000亿元，这么大的数目，怎么转移下去的？转移的原则是什么？”广东一直对于专项转移支付主要面向中西部省份而心存芥蒂，黄华华追问，“为什么提出要提高一般性转移支付，却一直提不高？ ”
　　财政部财政科学研究所副所长王朝才也承认，要调整中央地方财权事权的关系，更要提高一般性转移支付的比例，降低专项的比例。
　　中国政法大学财税法研究中心副主任谢正文则认为当前最迫切的问题之一是尽快为转移支付立法，今年中国的转移支付规模将超过4万亿，如此大规模的资金使用处于无法可依，难免引发很多问题。
　　可适当放大地方财权
　　上海交通大学海外教育学院税务教研组组长汪蔚青告诉记者，这次两会集中提出的分税制问题只是表象，更深层次的问题其实是政府管理体制问题。由于我国的经济基础较为薄弱，各地经济繁荣程度不同，地方财政也较为不均衡。所以，我国的中央政府采取的是“大政府”体制，通过强有力的中央财政预算来转移支付给经济较为贫瘠的省份，使部分贫穷、落后地区有能力维系基本的教育、医疗开支，包括基础设施支出。如果不使用分税制，可能致使各地贫富差距更明显。
　　在整个专项转移支付过程中，损耗非常严重。这主要源于我国的机构运作比较不透明，缺少监督。我国的部分省市的地方政府机构设置较为臃肿，相当部分的地方财政资金耗费在了维系自身运转上。还有一些扶持资金看似通过正常途径使用，但最后落实到具体地方政府，也存在一定幅度的缩水。
　　至于分税制所面临的改革方向，汪蔚青认为，可以适当调整中央和地方税收分成比例，增加地方政府的财政收入比例。现实中的确存在“跑部钱进”、“会哭的孩子有奶吃”等一些情况。除了加强监督以外，还希望地方政府能够自律，根据财政收入“量入为出”，不要盲目追求政绩、好大喜功。
　　财政部财政科学研究所所长贾康谈及分税制改革时说，当下最需要做的，恰恰是要推省以下的分税制，同时简化成中央、省级、市县三级财政体系，每级政权安排合理的事权，然后配置相应的财权即税基，而不是全部板子打在中央拿多做少、地方拿少做多上。
　　相关阅读：叶檀：房地产溢价下降 土地财政或将成鸡肋 每日经济新闻
　　土地收入成本如此之高，已经让土地财政难以为继。如果房地产溢价下降，实体经济下行，土地财政将成为鸡肋。
　　根据财政部披露的预算报告，2012年国有土地使用权出让收入预计为27010.66亿元，同比可能下降18.6%，扣除征地拆迁补偿等成本性支出，净收入约为7595亿元，征地拆迁补偿等成本性支出，占地方国有土地使用权出让收入的比重约占72%。
　　从2011年开始，土地收入成本直线上升。根据2011年预算执行情况，地方政府性基金本级收入38233.7亿元，增长13.8％。其中国有土地使用权出让收入33166.24亿元。地方政府性基金支出37485.56亿元，增长18.4％，其中国有土地使用权出让收入安排的支出32931.99亿元。但扣除征地拆迁补偿等成本性支出，2011年地方土地净收入仅为9536.27亿元，比2010年减少了6178.07亿元，成本占比约为71%。
　　一方面是征地、拆迁、补偿成本提高。另一方面是刚性支出上升，目前土地出让收入须支付四项法定支出：自2004年起，土地出让平均纯收益不低于15%要用于农业土地开发；自2008年起，土地出让收益不低于10%的比例用于保障房；自2011年起，土地出让收益还要提取10%用于农田水利建设；按10%的比例计提教育资金。四项加总，土地纯收益的45%必须用于公益性、公共产品性质的刚性支出。
　　土地收入成本如此之高，是近两年的新现象。之前，具体数据可以印证土地财政的丰厚。2010年地方政府性基金本级收入32606.37亿元，完成预算的201.9%。其中：国有土地使用权出让收入29109.94亿元，完成预算的213.2%，主要是土地供应增加、地价总体水平上升以及收入管理加强等因素所致。地方政府性基金支出30298.59亿元，完成预算的175%。其中：国有土地使用权出让收入安排的支出26975.79亿元，包括征地拆迁补偿等成本性支出13395.6亿元、农村基础设施建设和补助农民等支出2248.27亿元、廉租住房保障支出463.62亿元、破产或改制企业土地出让收入用于安置职工支出3336.63亿元、按城市房地产管理法有关规定用于城市建设的支出7531.67亿元。2010年、2009年房地产热的最大受益者呼之欲出。
　　土地财政是附着于房地产高溢价上的寄生体，只要房地产价格居高不下，只要能够压低补偿成本，土地财政就一本万利。相反，房地产投资属性消失，高溢价下行，而公共支出上升，土地财政空间将日益狭窄。如果商品住宅溢价下降无法弥补成本，如果房地产调控抑制投资投机性需求的基本方向不变，如果中央政府继续增加法定刚性支出项目，土地收入将成地方财政鸡肋，食之无味，弃之可惜。
　　现实是，土地财政仍在延续，暴力拆迁时有所闻，主要是因为依据过量土地财政的大规模投资项目已经开工，无法缩减；土地财政虽然刚性成本上升，但仍有盈利空间；附着于土地财政之上的小金库、官员寻租空间依然广阔。
　　然而，随着收入增速下降而投资规模上升，地方政府在GDP与投资项目的压力下如坐火山口，目前难题第一是融资，第二是融资，第三还是融资。只要土地财政还能成为最重要的输血管道，征地拆迁、压低补偿价格之事就难以禁绝。
　　土地财政重要性下降后，未来地方财政收入、投资资金从何而来？银监会关于地方政府融资平台贷款风险的监管讨论稿提出，2012年将遵循“政策不变、深化整改、审慎退出、重在增信”的总体思路，要求以缓释风险为目标，以降旧控新为重点，以现金流覆盖为抓手，继续推进平台贷款风险的监管。从银行扩大贷款规模已经不可能，可能的是，从去年开始提出的地方债、市政债、高收益债的改革，可以缓解部分资金压力。
　　最重要的是，地方拆迁征地后进行的投资项目必须成为未来的有力税基，成为当地经济的发展支柱，地方做一些形象工程、面子工程，没有税基还得贴钱，这样的项目工程会成为压在地方政府头顶的大山，有再多的地也难以为继。全文共5313字节&&
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“同地不同价”问题是如何产生的？
&&& 农地征收补偿价值偏低已经是一个被农民和媒体诟病的常识性问题:同样的一块地，政府从农民手中征收时以亩为计价单位，但是政府将同样的一块土地在市场上进行招拍挂时，这块土地的价格就以平方米为计价单位。由此造成的一个后果是，同样的一块土地，每平方米土地的拍卖价格可能远超于每亩农地的征地补偿价。
　　为什么同地会不同价？此前，很多舆论将其归咎到地方政府的GDP崇拜，认为是地方政府为了招商引资而故意压低土地补偿价格。而近几年，随着房地产价格攀升，地王频出，不少研究者更将矛头指向地方政府的“土地财政”:地方政府一半以上的收入都是来自土地出让金，那么地方政府也就会有激励去压低农地征收补偿款，因为这个钱不是流到农民的口袋中就是落入地方财政之中。
　　这样的分析不能说错，至少点出了当下中国农地征收补偿价格偏低的一个方面:即地方政府为了自己的利益，有激励去压低农地补偿价格。但还是略显简单化，没有涉及到农地补偿制度的实质，因为政府的一切行为都需要有法律的授权和许可，如果“同地不同价”只是个别地区出现的偶然现象，我们可以将其归咎为个别地方政府的违法行政，但如果这是全国性的普遍现象，那么农地补偿价格偏低就可能是一个制度性安排了。这样，将棒子打在地方政府头上，可能有失公允。
　　事实上，同地不同价的现象，正源于我国的土地制度安排。中国土地制度中有个非常独特的制度安排，就是国家对土地实行用途管制，集体所有的农地和国家所有的农地具有不同的用途；集体所有的土地只能够用于农业，一旦用于非农用途，则必须先由国家征收为国有土地。《中华人民共和国土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”同时，第63条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”
　　既然农村的土地不能够用于非农用途，那么，以土地的农业用途作为征地补偿时的定价依据也就水到渠成。《土地管理法》第47条就规定“按照被征收土地的原用途给予补偿”。按照法律的规定，农民获得的征收补偿款由这几个部分构成:土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费为“该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”，安置补助费则按需要安置的农业人口数计算。
　　但是，以该标准对失地农民进行补偿，能不能保护农民的权益？回答是否定的。在很多地方，农民获得的补偿款，按照当地的物价水平，只能维持三年左右的基本生活。失地农民往往会沦为新的贫困群体。而更让人惊奇的是，在农地补偿款尚不能够维持农民今后生计、不足以保障农民的权益时，国家还对农地征收补偿款有最高限额的限制――《土地管理法》第47条指出:“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”
　　既然目前以土地的农业用途为标准对农民进行补偿，已经不足以保护农民的权益，法律中为什么不以土地的市场价值为补偿标准？这是公众百思不得其解的问题。由全国人大常委会法制工作委员会组织编辑的《中华人民共和国土地管理法释义》对此作了说明:“征地仍是国家行为，而不是土地的买卖”，因此，“在具体实施征地行为时，也应由政府按照《土地管理法》的规定确定具体的补偿办法，而不是由国家（政府）和农民协商或按‘市价’补偿。支付的费用仍然是补偿或补助性质的，而不是完全的地价，不能根据土地使用权出让价格确定征地补偿标准。”
　　这样的解释不能令人满意。没有证据表明“国家行为”就不需要以市场价格为参照，否则，行政机构的一切日常开支都可以通过低于成本的价格在市场上获得了。而且，行政机关的运作是有财政收入作为依托，并不面临着没有收入的情况。因此，在征地的时候不以市场价值作为标准，这在理论上说不通。同时，必须指出的是，正是因为这种不以市场价值为计算方式的补偿，导致政府征地过程中的财政错觉，导致了土地资源不能够实行最优配置，既损害了农民的利益，同时也导致社会资源的浪费。
　　在笔者看来，之所以有“同地不同价”的现象，最本质的原因在于中国特有的城乡二元结构体制。如果说，由计划经济衍生而来的城乡二元结构，把人分为城里人和乡下人，是为了保证农村中具有足够的劳动力生产农产品，同时也为了把城市里享受低价格农产品的人数限制到最少，那么，把集体土地限制在农业用途，就是要通过保持国有土地在非农使用方面的垄断性，以达到政府在土地转让金上的收入最大化，从而为城市化作资金上的准备。
　　九三学社中央在全国政协十届二次会议上的一个提案也为笔者的看法提供了佐证。该提案指出:被征用的土地收益分配格局大致是地方政府占20％至30％，企业占40％至50％，村级组织占25％至30％，农民仅占5％至10％。（参见九三学社中央:《关于尽快解决失地农民生活保障问题的建议案》，全国政协十届二次会议提案第0001号）
　　城乡二元的本质是以计划为手段，试图压低农村的一切要素价格――农产品、人工和土地的价格，为城市化和工业化服务。但是，改革开放前三十多年的经济实践表明，计划经济而导致的城乡二元，并不能够实现城市的繁荣；相反，会导致国民经济的全面衰败。而改革开放三十年的经验表明，凡是以市场为主要调节手段的领域，不公平的现象就会少些，而在计划主导的领域，不公平就会多些。中国农地的“同地不同价”现象，就是这一点的生动写照。
　　（作者系上海金融与法律研究院研究员）
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