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关于我市破产改制企业家属区移交社区工作及遗留问题的思考
作者：陈向东&&发布时间：&&浏览量：5853&&来自：
关于我市破产改制企业家属区移交社区工作及遗留问题的思考
&&& 近年来，随着国有企业改革的不断深入,企业改制工作从结构布局和产权制度改革、人员身份转换几个方面讲，已基本完成，一批具有行业特点和地方特色的企业正在逐步壮大，多数企业通过改制实现了平稳、健康发展。但由于长期计划经济的影响，诸多历史遗留问题尚未完全解决，往往会影响到国企改制的成果和企业正常经营，甚至会导致不稳定因素。各地破产改制企业家属区及人员管理呈现多元化状态。破产改制企业家属区移交社区管理是企业改制的需要，也是社会管理创新的必然要求。由于国家对此没有具体的政策规定，形成了目前的原破产改制企业的主管部门想移交社区，但社区不愿接收的两难状态。
&&& 以宜城市为例，早期破产的市床单厂、市通用机械厂、市半导体厂、市电子器材公司等企业，由于企业本身的基础设施相对配套，破产财产足于支付相关建设费用，这些企业已被顺利地移交给了所在社区统一管理。但是，其它大部分破产企业由于家属区配套设施老旧、权属不明，人员结构复杂，管理难度大，加上破产企业无力支付相关费用，造成水、电无法集装，道路硬化、屋顶漏水等问题都没得到妥善解决，所以一直未能移交社区管理，而是继续由原主管局管理。而这些主管局在机构改革后本来就人员少、任务重、经费又有限，加上社区管理工作面广、线长，还具有一定的专业性，主管局做起来显得力不从心，更是无力承担社区管理中的诸如计划生育、综合治理、信访稳定等大量的社会管理职能，急于想要卸下包袱。但小区所在的社区又因无相关经费等原因不愿接收，导致这些破产企业的家属区一度成为社会化管理的灰色地带。由于主管部门无力筹措维修资金，家属区内基础设施老化、路面硬化、房屋漏水等问题一直无法解决，许多家属区中楼顶的住户只好自发地用简易方式遮挡雨雪，既影响了市容又存在很多安全隐患。
&&& 笔者在调查中发现，目前我市尚未移交社区管理的破产改制企业家属区普遍存在上述问题，现对我市企业改制后主要反映出的人员安置及社区移交等遗留问题和处置方式，提出一些自己的看法
&&& 一、破产改制企业遗留的主要问题
&&&（一）“企业人”转为“社会人”管理难的问题
&&&&长期以来，我国实行的是以机关、企业为主体的管理体制，相对而言，社区的社会化管理都比较简单，基础也比较薄弱。国企改制后，将离退休人员、40-50岁人员、失业人员、党员管理、育龄夫妇计生管理、职工住宅小区社会治安管理等移交社区实行属地化社会管理，众多职工突然间由“企业人”变为“社会人”，社区从人力、物力、财力乃至经验和场所，都比较脆弱，难以招架这种繁杂的日常事务，特别是远离城市的独立工矿区的破产企业、资源枯竭矿山的关闭企业等，问题尤为突出。表现出的共同特点是：接收难、管理难、经费难。
&&&&（二）住宅小区管理和维护难的问题
&&& 近年来，各地政府推进城市建设进度日益加快，企业改制后，职工住宅小区作为非经营性资产被剥离，物业或移交当地房屋管理部门管理，或由重组企业代管，或由业主自行管理，原主体企业改制为非国企或不复存在，由于地方财力有限，原有基础设施较差，房屋维修、水电管网改造预留资金不足，以及职工收入水平低等因素，水电暖分离改造、危房改造等任务也变得更加急迫和繁重，住宅小区很难实行规范的物业管理，矛盾日益突出。
&&& （三）生活困难职工就业难的问题
尽管完成改制的新企业都优先聘用了原企业职工，但因受发展规模、产业转型、实际需要以及双向选择等因素的影响，实际能安排的再就业岗位有限，剩余的部分职工失去岗位不得不走向社会再就业，而往往这部分人员因思想认识、学历技能以及年龄偏大等因素的限制，实现再就业非常困难。近几年由于无法实现再就业和生活困难而又回头找企业、找政府“要饭吃”的情况日益增多，已经成为比较严重的社会问题。
&&& （四）职业病职工就医难的问题
&&& 企业改制时，由于对职工职业病始发原因判断上的困难，不少企业没有预料到会出现原职工职业病的问题，改制企业也没有预留这笔不可预见费用，企业改制一段时间后，原改制企业职工出现职业病上访，要求企业给予医疗补偿，政府、企业和当事职工都很无奈。
&&& （五）职工保险账户续费难的问题
&&& 企业改制时，一些困难企业无力为职工补缴养老保险、医疗保险等，造成一些职工养老保险个人账户“空账”运行，与社保关系“断链”。随着时间推移，各种保险缴纳基数不断提高，需要缴纳的费用也水涨船高，导致拖欠数额越来越多。一些到了退休年龄的职工因此不能正常退休，造成生活难上加难。
&&& （六）职工合法权益保障难的问题
&&& 企业改制后，一些在改制前因各种原因除名的人员，要求改制后的企业支付身份补偿金，法院在处理职工诉讼企业案件时，往往仅认定《劳动法》之前的劳资纠纷，通过法律程序仲裁后均可胜诉，企业不得不为此再次支付成本。与此同时，一些以资产预留方式实施改制的企业，改制当期暂未支付离职职工的补偿金，在改制后因经营不善，无力兑现、不兑现或拖欠职工的经济补偿金，给社会造成了不稳定因素。
&&& （七）民生政策与职工利益落实难的问题
&&& 新出台的民生政策按照以人为本原则，不断提高各种社会福利待遇，如提高六十年代精简下放人员的生活补助费用、独生子女父母退休增发5%退休金、抚恤金标准提高、提高工伤人员待遇等。但在相关民生政策出台之前已改制企业并未提留这部分费用，这部分人员的民生政策和职工利益难以落实。
&&& 二、部分未移交社区管理的破产企业家属区的现状
&&& 目前，这些未能移交社区管理的家属区继续由原主管局管理，改制后的主管局人员少、任务重、经费有限，难以开展有效管理，导致家属区水、电至今没有集装，道路硬化、屋顶漏水等问题始终没得到妥善解决。同时，小区所在的社区面对家属区配套设施老旧、权属不明，人员结构复杂、流动性大的现状，以诸多理由为借口不愿接收这个烂摊子。所以，现在这些没有移交社区管理的家属区面临原主管部门管理力不从心，所在社区又不愿接收的尴尬现状。具体表现在：
&&& （一）老旧房屋失修，面临坍塌危险。家属区内的房屋由于年久失修，屋顶漏水、墙体裂缝十分严重，这不仅影响到居民正常的日常生活，还直接威胁其生命财产安全。
&&& （二）水电设备老化，住户生活不便。由于大部分破产企业成立时间较早，供水供电设备老化，家属区居民正常生活受到很大影响。很多小区水电尚未集装，水电收费、线路维修存在颇多不便。破产后家属区业主变动频繁，住户人员结构复杂，按总表收费，损耗由用户公摊的收费方式，家属区住户要承担不少的用水损耗费，这引起他们的强烈不满。所以收取维修费十分困难，导致一些小区下水道堵塞严重，进水管陈旧损坏又得不到及时维修，小区排污也不畅，一遇下雨天就污水横流，居民更是怨声载道。我市商务局目前管理的21家破产企业的26个生活小区，1683户，4306人。市经济和信息化局目前管理的24家破产企业的家属区34个，仅有6个小区顺利移交给社区管理，下余18个小区的人。这44个小区都不同程度地存在上述问题。
&&& （三）物业管理难以正常运转，公共环境很差。笔者在调查中发现，破产改制企业家属区普遍存在的一个问题就是业主委员会成立难，运行难。以我市为例，市燃料公司、市啤酒厂等企业的家属区业主曾自发组成过一些业主委员会。但由于小区外来人员多，难以协商取得一致，加上各小区基础设施遗留问题多，改造预算投资过大，住户负担过重，主管部门又疏于引导和管理等原因，多半是半途夭折或是有名无实。导致部分小区公共卫生无人管，垃圾清运无着落，院内杂草丛生，垃圾遍地，环境卫生状态极差。
&&& （四）基础设施不完善，安全隐患严重。部分小区居住楼比较偏远，存在亮化、硬化、绿化等基础设施不配套的问题。有的小区道路挖掘回填后路面清理不到位，多次导致行人摔伤等事件发生。宜城市原服装厂家属区除最早开发的一幢单元楼楼道有几盏灯外，整个小区没有一盏路灯，去年发生过夜晚老年住户回家被摔伤的情况。
&&& （五）移交费用不好商定，且无着落。有的社区要价过高，企业主管部门无力支付。有的社区还要求水电集装，路面硬化，屋顶防水修建到位，否则不予接收。但企业主管局的办公经费早已核定，根本没有这笔费用。破产改制企业在清算时也没有预提也不可能预提这笔费用。
&&& （六）衍生出来的管理问题。由于这些家属区至今没有被纳入社区管理，现在衍生出来一些其他问题。一是原企业职工个人社会事务无处办理，外出打工、申请廉租房、购买商品房、办理产权证、住房公积金的领取、子女上学、参军、入党、提干、政审等都规定了必须有社区或单位证明，但原企业己不存在，所处社区又没有接收，职工办事无门。二是很多下岗职工长期务工在外，党员组织生活行同虚设，党费缴纳不齐的现象十分普遍。三是居住人员结构复杂，变动频繁，小区公共物业管理费收缴不齐，大部分都由原主管局承担，加重了这些单位的负担。
&&& 以宜城市原人民服装厂的家属区为例，该厂于2004年9月由市法院宣告破产程序终结。目前共有两个住宅小区，至今均未移交社区管理。其中老厂区的小区内有住户51户，182人，院内居民用电己抄表到户，但供水尚未集装；原单身楼年久失修，楼顶9间房屋有5间都有漏水现象，有两户较为严重。楼南侧墙体早己出现裂缝，从上至下长达十七八米，裂缝最宽处能放进一个成年人的拳头，楼内住户终日担惊受怕。该楼的住户也多次向主管部门反映相关情况，但都未能得到解决；顶楼南边的住户干脆另谋了住处。小区场地和院内路面均未硬化，下水道不畅通，一到雨天，院内积水严重，小区后边的一楼的三户居民家中更是因地势低而逢雨必成泽国；小区内除原来开发的一幢单元楼道有几盏灯外，整个小区没有一盏路灯，去年刚发生过夜晚老年住户回家被摔伤的情况；由于缺乏有效的管理，小区院内乱搭乱建严重，仅有蓝球场大小的院子就有四户居民私自搭建了四处共七八间房屋，至使小区内连小汽车都难以进入；住户乱牵乱搭线路，使小区上空形同蜘蛛网。楼道内堆满私人物品，影响他人行走；院内有一堆50立方米左右的垃圾，据小区居民称从企业破产时就有了，但近十年仍无人问津。用该小区居民的话说：该小区的环境连农村都不如！小区居民急盼有关部门加强管理，加大小区改造的投入，以解决他们的实际困难。
&&& 三、问题产生的主要原因
&&& （一）破产改制企业家属区改造资金严重不足。一是政府财力有限，资金投入难于有效兼顾。二是历史条件所限，多数破产改制企业在破产改制时未按规定预提房屋维修基金，存在改革欠账问题，更难谈资金支持家属区改造；三是多数下岗职工经济收入十分有限，自身无力缴纳住房维修基金。
&&& （二）社区管理机构推诿责任，拒绝接收。部分社区以水电未集装、道路未硬化、屋顶漏水未解决等为由拒绝接收辖区内的破产改制企业家属区，这已严重违反了国务院办公厅《关于国有困难企业和关闭破产企业职工基本生活问题若干问题意见》精神。《意见》中明确规定社区管理机构要无条件的将破产改制企业家属区及下岗职工纳入社区管理范围之内，协助政府有关部门做好这部分人的社会保障和再就业服务工作，但至今除了市床单厂、市通用机械厂、市半导体厂等少数企业家属区移交给了所在社区统一管理外，其他大部分企业仍面临所在社区不接收的窘境。
&&&& （三）思想认识不够。我们应该承认，国有企业下岗职工是我市改革开放和企业改制的积极支持者、主动参与者、利益奉献者，我市现在改革开放的成就与他们所作的贡献和牺牲密不可分。由于改革的阵痛造成的心理创伤，短期内难于弥合，部分下岗职工或其亲属采取了一些不适当的方式，反映他们面临的困难和诉求，不仅问题没有得到解决，而且引起少数部门对他们存在一定的反感和厌烦情绪。致使有关部门不能客观估价下岗职工的贡献，不能深入调查、了解和解决他们的实际困难。
&&& （四）投入机制不完善。一方面是多数下岗职工经济收入十分有限，自己无能力缴纳住房维修基金，另一方面，由于历史条件所限，多数破产改制企业，在破产改制时，未按规定预提房屋维修基金，存在改革欠账；三是小区住户人员结构复杂，人心不齐，小区难于组织自治，推进难度大；四是政府财力有限，难于有效兼顾。
&&& 四、未及时移交社区管理造成的后果
&&& （一）原企业职工大量个人社会事务无处办理。外出打工、申请廉租房、购买商品房、办理产权证、住房公积金的领取、子女上学、参军、入党、提干、政审等都规定了必须有社区或单位证明，但原企业己不存在，职工办事无门，又找法院，法院迫于无奈，从方使群众的角度出发只好违反法律规定，暂时不销毁破产企业的行政公章。且拿出专人，随时为需要出具证明的职工提供服务。这样做的结果是，既违反了法律规定又占用了人民法院有效的审判资源。
&&& （二）很多下岗职工长期外出务工，党员组织生活行同虚设，党费缴不齐的现象普遍存在。
&&& （三）由于居住人员复杂，变动频繁，小区公共物业管理费用收缴不起来。大部分都是由原主管局承担，加大了这些单位的负担。
&&& 五、破解企业改制后人员安置遗留问题的一些做法
&&& 针对上述问题，部分中心城市积极探索破解之策，一些好的方式方法，值得借鉴和推广。
&&& （一）推进城市改造，破解职工住宅小区和社会化管理问题
&&& 进入21世纪，城市发展成为一项重点的民生工程，将城市发展改造与解决企业改制遗留的职工住宅小区联系在一起，既可以降低拆迁工作的难度，也可以彻底解决多年一直未能解决的职工住宅小区一系列棘手问题。兰州、西宁等城市，针对企业改制遗留下的脏、乱、差，破烂不堪的职工住房维修维护难、住宅小区管理难等棘手问题，积极探索用城市化改造的办法破解这些难题，已经初见成效。
&&& （二）扶持发展非公经济，排解破产改制企业职工就业压力
&&& 在国有资本退出的同时，社会资本有序进入，既盘活了国有资产存量，又引入了非公经济增量，也创造了社会用工需求氛围。大力发展非公经济，将发展非公经济与企业改制相结合，可以有效解决国有经济退出和职工身份转换后的再就业问题。
&&& 西宁市在这方面提供了比较好的经验，该市通过政策引导、资金补贴等方式，大力支持非公经济发展，用非公经济的发展解决改制国企职工就业问题，在发展中减少或化解遗留问题。
&&& （三）积极开辟公益岗位，安置困难职工就业
&&& 对于再就业困难的职工，一些地方开辟各种公益性岗位，安置困难职工。在帮助这些困难的弱势群体时，能够上升到讲政治、讲和谐的高度，开辟一个公益岗位，解决一个人就业，就缓解了一家人困难，就多创造一份社会和谐和稳定。
&&& 长沙市协调有关部门，尽可能多地安排公益性岗位，并建立科学的管理制度，如社区对于推荐公益性岗位的等级制度，优先安排原国企中的大龄职工上岗；北京市安排国企失业人员协助公共交通管理，起到了很好的作用。
&&& （四）成立专门机构，专司处理企业破产改制遗留问题
&&& 一些地方，成立专司处理遗留问题的托管中心或公司，授权全权处理国企改制后遗留的所有问题，特别是涉及到职工利益方面的问题。这种方式的好处是用有经验的专业人员去解决和处理专业的事情，可以统一管理，提高处置国企改制遗留问题的效率和避免多头管理的扯皮。
&&& 贵阳市成立以市委书记、市长为组长，市政府相关领导为副组长的国资重组和国企改革工作领导小组，统一领导全市国企改革重组工作，负责审核国企改制重组方案和处置国企改制重组遗留问题，得到老职工的称赞。
&&& （五）财政拨付专款，解决企业职工遗留问题
&&& 一些在处置企业改制职工安置遗留问题方面做得好的城市，一般都安排了一定的财政资金。有的城市是财政每年固定拨付，有的是专项拨付。总体来看，凡是地方政府领导重视，凡是舍得安排财政资金，凡是能够积极想办法的城市或地区，国企改制遗留问题就少一些，职工群众反映问题的激烈程度就弱一些，上访的规模和密度就逐年在下降，城市的发展就欣欣向荣。反之，企业改制困难重重，经济发展举步维艰。目前，一些城市已经将工作重点由大面积推进企业改制向大力气发展城市经济方面转移，并用经济发展的成果反哺历史遗留欠账，值得借鉴。
&&& 六、关于企业改制人员安置及社区移交问题的思考与建议
&&& 经过十几年的磕磕绊绊，我市在积极探索和创新中，取得了较好的成绩，虽然还存在一些以职工安置、社区移交为主的遗留问题，但从全社会发展的视野看，“散、偏、小”的特征比较明显。所谓散，是指遗留问题并不集中，属于局部性、属地性的；所谓偏，是指多以个性化的问题为主，而非主流，更多的是个案；所谓小，是指遗留问题并不大，只要能寻找合适的方法就可以解决。据了解，且前我市周边几个县市正在规划对破产企业家属区及建成区老旧社区进行维修和改造。襄阳市市区更是早已明确在日前将破产改制企业的社会职能全部移交所在社区。综合我市的具体情况，笔者建议：
& &&&（一）解决破产企业遗留问题要以人为本，实现人与社会、人与环境人、与人的和谐共处。加强宣传和通报，提高对企业改制工作的认知和支持。通过宣传和通报国有、集体经济调整和企业改革情况，将更多的自由裁量权让渡给地方政府。进行专题协调，针对地方反映强烈的问题适时召开专题协调会，从国家层面表明对问题处理的倾向性意见，帮助地方政府和相关部门提高认识。通过这种方式，支持地方主管部门的工作，也为其他地区解决类似问题提供参照。
& &&（二）加大对地方处置企业改制遗留问题的财政支持。中央财政应通过加大转移支付帮助地方减轻处置企业改制职工安置遗留问题的资金压力，或者建立全国性专项基金，从中央企业、地方企业上缴红利中抽取5%（根据问题解决的程度逐年递减），专项用于社保无法涵盖的问题处置。一次性免除改制职工个人确无能力补缴的社保、医保等各项欠费。对一些改制企业名存实亡、主体不复存在和改制没有涉及到的混岗集体职工，一次性免除他们的各项强制性保险欠费，使他们能够按照改制政策的规定享受社会福利待遇。与此同时，开展对困难和弱势群体的心理救助工作，避免他们被边缘化和滑向社会发展的阻碍力量。
&& &&（三）理清住宅公用设施的权属与责任。以供水公司和供电公司为例，在企业改制前，供水公司和供电公司就已与原企业家属区实施了供水及供电的行为，在企业改制后，原企业所投资建设的供水、供电设施仍无偿地由供水、供电公司享有经营使用和收益的权利，即自来水公司和供电公司是供水设施和供电设施的用益物权人，按权利与义务相对应的原则，两公司就分别应负起供水管网和供电线路的管理与维修之责。企业改制后，在市场经济条件下，责、权、利更是相辅相成的。因为破产企业家属区业主是小区内公用设施的产权人，故不应存在小区内的产权分界问题，因为供水、供电部门是小区内公用设施的用益物权人，故仅有小区内公用设施管理权的分界问题。因而在《物权法》实施以后，特别是在《物业管理条例》和《住宅专项维修资金管理费用办法》出台后，法律法规更是明确了供水、供电、供气、供热、通信、有线电视等单位，应当依法承担物业管理区域内相关管线和设施，设备维修养护的责任。据此，我们可以明确一点，即供水、供电等部门无权以供水、供电设备未集装为由拒绝履行供水、电的义务。破产企业家属区移交社区过程中，如果供水、供电部门要求集装，按照谁投资谁受益的原则，应由这些部门自行解决。否则应要求这些企业抄表到户，直接入户收费，而不是目前的按总表收费，损耗由用户公摊，使得供水供电企业既不履行义务维修管线又能亳发无损。当然，这也涉及到部门利益问题，需要各级政府出面协调，要让这些垄断企业提高服务意识、增强大局意识，切实负起社会责任来，上为地方政府分忧，下为地方百姓造福。在优质服务中实现自身的价值，创造辉煌业绩。
&&&&（四）一次性免除改制职工个人确无能力补缴的社保、医保等各项欠费。对一些改制企业名存实亡、主体不复存在和改制没有涉及到的混岗集体职工，一次性免除他们的各项强制性保险欠费，使他们能够按照改制政策的规定享受社会福利待遇。与此同时，开展对困难和弱势群体的心理救助工作，避免他们被边缘化和滑向社会发展的阻碍力量。
&&& （五）积极落实国务院办公厅转发国家经贸委等部门《关于国有困难企业和关闭破产企业职工基本生活问题若干意见》精神，市政府应该在完善社会保障平台上下功夫。地方财政要加大对社区建设和改造的投入，社区管理机构也不能以水电未集装、道路未硬化、屋顶漏水未解决等为由拒绝接收辖区内的破产改制企业家属区，而是要无条件地将破产改制企业家属区及企业下岗职工及其家属全部纳入社区管理范围，协助政府有关部门做好这部分人的社会保障和再就业服务工作。
&&& （六）政府支持，企业分离，社区管理，市场运作。今年，宜城市委、市政府宜发［2012］5号文件将推进破产企业、老旧小区移交社区管理工作列入了2012全市经济社会发展50项重点工作之一，我们看到，市政府正在不断加大民生建设投入，及时解决破产改制企业家属区的困难。据笔者不完全统计，我市破产改制企业家属区共有120多个，这些小区各自情况不同，概算起来，改造资金有逾千万之巨。建议市政府统一规划，拿出切实可行的方案，分期分批投入资金对破产改制企业职工家属区进行建设和改造。同时，对小区内的基础设施进行维护。将这些家属区的路面硬化、照明、垃圾清运纳入城市建设统一规划范围。与此同时，结合社会管理创新和市场经济建设的需要，积极探索引入市场竞争机制，将小区物业管理工作实行市场化运作的方式。从而为破产改制企业职工提供一个良好有序安全的生活环境，让他们与全体市民共享城市建设和发展的成果，共同促进我市社区的稳定和谐。
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