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& 农村土地确权，这种情况到底该归谁？
农村土地确权，这种情况到底该归谁？
来源：河北农民报 浏览次数：116
&　　地块权属方面
　　代耕代种
　　代耕代种是农民的俗称，在法律上称之为转包和出租。《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条规定：&转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。
　　转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。接包方按转包时约定的条件对转包方负责。
　　出租是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责&。
　　因此，无论是转包出去的承包地还是出租出去的承包地，在确权时均应确给原承包方，这点认识基本一致。
　　互相调田
　　有的农户认为，对于二轮承包之后农户私下调田的，原则上应返还权属。即&先归还再确权&。如果双方能协商维持现状的，可以按现状确权。这种认识是错误的。《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条规定：&互换是指承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权&。
　　《河北省农村土地承包条例》第二十四条规定：&同一集体经济组织的农户，无书面互换合同但双方当事人已经形成相互经营对方承包地两年以上的事实，除当事人能够提供不是互换的有效证明或者双方认可的口头协议外，按照互换处理&。
　　互换是对土地承包经营权的互换，是双方当事人对土地权利义务的互换，一旦双方互换事实成立。土地的承包经营权就发生了易主。
　　因此，确权时应按互换后的地块进行确权。至于双方是否到农业部门办理互换登记手续，并不影响互换土地的效力。
　　弃耕后要田
　　这些弃耕又要田的农户一般都是经济状况较好、较早迁往城镇的家庭。群众和确权的村组干部在感情上难以接受返还其承包权的要求。但根据确权要&长期化&、&固化&的政策，不能因为其曾经抛荒弃种的短期行为，而使其失去这份长久的、要固化的财产权。这里需要做好村组干部的思想工作。一切以政策为准绳。
　　因此，对于弃田后再要田的农户，应分情况进行处置：曾经明确放弃责任田，并向村委会交有申请书、承认书的，在本轮承包期内不确权；对举家迁入设区以上城市的，可动员其放弃要地诉求，收归集体；对举家迁入小城镇的，尊重其意愿，动员其与现耕种农户协商解决，同时予以一定的经济补偿。对于不愿放弃、协商未果的，暂缓颁证，待纠纷解决后再确权。
　　承包地被部分征收
　　《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》（冀政〔号）中规定：&土地补偿费20%归集体经济组织，80%归被征地的土地使用权人或者按照家庭承包方式承包土地的农户。&因此，对于日之后农户的部分承包地被征收的，政府也按照征地区片地价给了80%的征地补偿费用的，在确权时这部分土地不应再进行确权。
　　因为，农户获得了80%的征地补偿费就丧失了此部分土地的承包经营权。当然，政府除了支付80%的征地补偿款外，还应将这部分农户纳入社会保障的范畴，这也是《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》中的明文规定。对于2009年之前之后土地被征收土地补偿费大部分归了村集体，被征承包地的农户没有享受到大部分征地补偿款的，村内有闲散土地的，应该为其补地并确权，没有闲散土地的，应该对这部分农户进行安置或者补偿，但被征土地不再确权。我们虽然讲的是河北省的情况，但此情况对全国都是适用的。
　　集中居住
　　集中居住是指在新农村建设中，少数农户响应政府号召，拆除过去住在村组内的散居房屋，搬进统一规划建设的集中居住点。集中居住只是改变了农户的宅基地，没有改变农户的承包经营权和承包地。但对于规划建设集中居住点的村组来说，其承包经营权和承包地已经改变了。
　　目前集中居住的试点中，一般有两种用地模式：一是征收，二是临时用地，即视同流转，每年支付流转费。对于征收模式，已办征地手续的不确权；可预见近期不能办理征收的，可以&确股确利&。对于临时用地模式，原则上要尊重农民意愿确权确地到户，如果群众有要求，也可以&确股确利&。待办理征收手续后，在&土地确权管理系统&中登记转出，即&先确权、再转出&。对于集中居住的剩余地，一般失去了原有的地貌特征和权属四至，可以&确股确利&，也可作为流转地，在该组所有农户中按照原分田面积分摊，进行确权。
　　地块面积方面
　　承包面积
　　承包面积的确定是确权工作的核心。承包面积主要是根据二轮承包资料确定的。对于二轮承包资料完善的村组，先按照二轮承包资料确定合同面积；对于二轮承包资料什么都没有的村组，建议采取实际丈量的方法，将丈量面积作为分田面积，即&先丈量、再确权&。
　　实测或图解测量后，实际测量面积有时会出现和合同面积差距较大的情况，需要通过比对寻找原因，是否存在指界、勾图、计算等误差，最终要得到合理解释。如果是相邻两户，同等的劳动人口，出现有差异的面积，则需要考虑测量的误差范围，在测量范围内可作细节微调，以减少不必要的矛盾。需要注意的是，绝不能为了使实测面积和合同面积相符，而随意调整实测面积，必须重视差别。
　　零田是指大田之外的自留地、找足地、边角地等。有的村民小组将其纳入二轮承包面积，有的村民小组没有纳入二轮承包范围；有的田有四至特征、有的田没有四至特征。因此，可以大致区分三种情况处理：对于纳入二轮承包面积且分得清界址的，指界确权；对于纳入二轮承包面积、分不清界址的，以原合同面积确权，溢出面积分摊农户或作为集体机动地；没有纳入二轮承包面积的，不管有无界址，均作为集体机动地处理，不确权。
　　现场指界
　　界即是地块四至，是指具体地块的东、西、南、北四个方向的相邻物、相邻户。现场指界是指确权工作中，由镇、村、组干部和熟悉情况的党员群众、机耕手、参与分田的老同志共同指界，对承包地现状进行区分权属和四至，使测量人员进行实测定位或图解勾线。
　　现场指界需要注意的事项有：两户的界址点一般在田埂中央，如果分田时没有将田埂计入，指界时可以从田埂内侧定位；对于一户连续几个地块的，特别注意分清跨田块、跨沟渠、跨道路的界址；对于田头有建筑物、水泥场、旱谷物种植的，原则上基于二轮承包丈田情况确权在内，如果国土&二调图&、影像图上已经变成建设用地，则不宜指界在内；对于有些边田存在的私下扩田现象，群众有意见的需根据二轮承包情况予以剔除，但不影响继续使用；对于新做道路、渠道，村队已经补偿的，可直接予以剔除。总之，指界关系到权属和测量面积的准确，一定要共同到现场，实地指界，同时在指界相关表格、底图上，和相关农户一起签字确认。
　　家庭成员方面
　　户主姓名，应和二轮承包合同、二轮承包证书、户籍信息一致。如果原户主亡故、年龄较大自愿转给子女等原因，由农户自行决定新户主。
　　共有人
　　共有人是指除户主以外的家庭成员。《调查摸底表》中共有人情况，包括原有成员、增加成员、减少成员，原有成员+增加成员-减少成员=现有成员。原有成员是指在1998年二轮承包时点，该户当时的实际家庭成员。如果二轮承包资料完备，按照二轮承包资料和户籍信息填写共有人；如果资料不全，需要农户自己填写，村组熟悉情况和年长的同志审核。
　　土地承包权是以户为单位的承包权，不是某个人的承包权，对个别确实已经模糊不清、农户有争执的情况，需要做好政策解释工作。增加成员主要是婚进、出生、其他迁进等原因增加，减少成员主要是亡故、婚出、其他迁出等原因减少，应在备注栏注明增减原因。人员变动不影响家庭承包土地的权益，变动的人员是否列为家庭共有人，由农户自主确定，经发包方认可，填入经营权证书和登记簿。注意，对亡故事项填写要慎之又慎，一定要核实清楚后填写，更要防止笔误，以免引起误会。
　　继续承包、拆并户
　　继续承包是指二轮承包期内的户主现已亡故，根据《农村土地承包法》的规定，土地承包经营权自然由其配偶、子女承包经营。继续承包可由农户自行确定继承人作为新户主，不能因为举家迁往城镇而不确权。拆户，也称分户，是指父母与子女、几个兄弟之间在户籍上分为两户或更多。
　　对已经拆户的，且对承包地块和面积达成协议的，由农户自行确定新户主，按照变更后的户籍关系重新签订承包合同，进行确权登记；对于在确权过程中提出拆户要求的，能够一并解决的就分成两户，分别签订合同，不能一并解决的按现状确权，待以后进行变更登记。并户，也称合户，除因婚姻等特殊原因，一般不支持合户，应按照原承包关系确权。另外，对于单身和五保户亡故的、其他原因绝户的，其原承包土地可收归集体，作为机动地处置。
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　　12月2日,中央全面深化改革领导小组(下称“深改组”)第七次会议,审议《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》等6个文件。顶层设计三项改革　　会议指出,土地制度是国家的基础性制度。党的十八届三中全会明确了农村土地制度改革的方向和任务,这3项改革涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等一系列重要制度,关乎城镇化、农业现代化进程。要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点,坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线,在试点基础上有序推进。土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革关系密切,可以作统一部署和要求,但试点工作中要分类实施。严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线、是试点的大前提,决不能逾越。对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关,不能侵犯农民利益,同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件,这是关系社会安定的重要举措。中央有关部门和地方要加强指导监督,严格把握试点条件。　　记者从多位权威人士处获悉,这3项改革的顶层设计方向是,在十八届三中全会《决定》明确方向和任务的前提下,明确农村集体土地所有权主体和产权主体；完善农村集体土地使用权的类型和权能；探索集体土地所有权的多种组织和实现方式,保障农民公平分享土地增值收益。“三块地”改革有亮点　　针对这“三块地”,国土资源部有关人士告诉记者,这一轮改革主要有几大亮点。　　一是将按照集体土地所有权的主体类型,将集体土地明确归属为乡、村、小组三类集体产权主体,探索所有权的多种实现方式和经济组织形态。　　二是按照土地使用方式和市场需要,建立与国有土地同等的划拨,出让,出租土地使用权类型,赋予农村集体经营性建设用地与国有经营性建设用地同等的权利,在符合规划用途管制和依法取得的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,真正实现与国有土地同等入市,同权同价。　　三是按照所有权产权关系,在集体经济组织内部探索宅基地的有条件有偿使用和自愿有偿退出的机制,同时还要稳妥审慎地推进农民住房财产权抵押担保,以拓宽农民增加财产性收入的渠道。　　四是在征地改革中,要缩小征地范围,规范征地程序,完善补偿标准,建立被征地农民合理规范多元的保障机制,除此之外,还将在集体经营性建设用地入市中,建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。　综合新华社、《经济参考报》等
本文相关新闻农村集体产权改革的重大问题
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农村集体产权改革的重大问题
农村集体产权制度改革是对农村生产关系的重大变革，事关农村经济发展和社会稳定大局。党的十八届三中全会《决定》提出，&保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权&，这是对农村集体产权制度改革的新要求、新部署。
目前，各界对农村集体产权制度改革的认识还不统一，各地对改革的诉求也不一致，这就需要深入研究改革若干重大问题，从理论上和实践中寻求答案。
产权制度改革的意义
从宏观全局层面看，新形势下推进农村集体产权制度改革具有深远意义：一是实现城乡要素平等交换的重要基础。健全城乡发展一体化体制机制，关键是推进城乡要素平等交换，使市场在资源配置中起决定性作用。农村集体各类要素平等参与市场交换，前提是产权清晰、权能完整。改革农村集体产权制度，明晰集体产权归属，完善集体产权权能，是促进农村集体产权自由流动、优化组合，真正实现城乡要素平等交换的制度基础。
二是完善农村基本经济制度的重要举措。农村集体所有制是公有制经济的重要组成部分，是中国特色社会主义的重要制度基础。巩固和完善农村基本经济制度，关键是发展壮大集体经济，实现农民共同富裕。改革农村集体产权制度，建立符合市场经济规律的集体资产运营治理机制，切实提高农村集体资产的管理水平和运营效率，是增强集体经济实力，发挥集体经济带动力和影响力的制度选择。
三是增加农民财产性收益的重要前提。让农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果，不断增加财产性收入，关键是要赋予农民更多财产权利。改革农村集体产权制度，界定集体经济组织成员身份，在明确集体资产范围和归属的基础上，将土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权确权到户，是赋予农民更多财产权利的制度前提。
四是巩固党在农村执政基础的重要保障。实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益是党在农村全部工作的出发点和落脚点，关键要在经济上维护农民的物质利益，政治上维护农民的民主权利。改革农村集体产权制度，使农民真正成为集体资产的主人，行使民主管理、民主决策、民主监督的权利，是促进农村和谐稳定，巩固党在农村执政基础的制度保障。
从微观主体层面看，深化农村集体产权制度改革具有更为现实的作用：对农民而言，农村集体产权制度改革不仅可以保障其对耕地、草地、林地等拥有最基本的承包经营权，还可以赋予其集体收益分配权等更多财产权利，增加农民在集体资产经营中的收益份额。截至2013年底，全国完成产权制度改革的村累计股金分红924.1亿元，其中当年分红201.3亿元，股东人均分红525元；完成产权制度改革的组累计股金分红639.1亿元，当年股金分红90.2亿元，股东人均分红1637元。
对集体而言，农村集体产权制度改革可以促进集体资产保值增值，增强集体经济组织的服务功能。在&有家底&的发达地区，改革有利于健全集体资产经营管理机制，管好用好集体资产，避免因管理不民主、监督不到位导致的&内部人控制&问题；在&家底薄&的欠发达地区，改革也有利于稳定资产所有权、放活经营权、转变经营方式，夯实集体经济&家底&，发挥集体经济组织对农民生产经营的服务功能，推进社会主义新农村建设。
对政府而言，农村集体产权制度改革可以健全乡村治理结构，维护农村社会稳定。完善的乡村治理结构应当包括基层党组织、村民自治组织和集体经济组织，这&三驾马车&共同构成了党在农村的执政基础。目前，农村基层党组织和村民自治组织是健全的，而作为集体资产管理主体的集体经济组织却是缺位的，建设和发展滞后直接导致农村集体资产管理问题突出。据国家信访局统计，2013年反映村集体资产管理问题的来信已占到农村农业类来信总数的23%。通过改革建立集体经济组织，能够补齐农村集体资产管理主体缺位的短板，维护农村社会的和谐稳定。
目标与原则
党的十八届三中全会《决定》提出，健全&归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅&的现代产权制度，这16个字是中央对现代产权制度的总体要求，也是农村集体产权制度改革的总体目标。
就农村集体产权制度而言，&归属清晰&主要指成员身份要清楚，通过成员身份界定，明确农村集体资产的产权归谁所有；&权责明确&主要指权利义务要对等，根据权责利相统一的原则，合理确定农村集体经济组织成员的权利和责任；&保护严格&主要指要着眼相关法律法规建设，依法保护农村集体经济组织及其成员的合法财产权益；&流转顺畅&主要指产权流转要有多种形式的市场交易平台，通过制定交易规则，规范交易程序，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。
农村集体产权制度改革的具体目标则是在市场经济体制下，探索集体经济的有效实现形式，推动农村集体产权股份化、实体化、市场化。其中，股份化是指通过股份量化的形式，明晰集体资产产权归属，建立集体资产与农民之间&按股享有、民主管理、风险共担、利益共享&的利益连接机制，保障农民集体经济组织成员权利。实体化是指建立适应城乡发展一体化的农村集体经济管理体制和运营分配机制，使农村集体经济组织真正成为独立核算、自主经营、自负盈亏、民主管理的市场主体。市场化是指建立农村产权流转交易市场，推动农村集体产权进入市场公开交易，实现生产要素的优化组合，体现集体资产的市场价值。
相对于农村土地制度改革和农业经营制度改革，农村集体产权制度改革具有一定的特殊性。这种特殊性主要表现在三方面：
一是涉及面广。农村集体产权制度改革的对象不仅包括农村集体经济组织所有的资金、资产，还包括集体资源；改革的范围不仅涉及发达地区、东部沿海地区、城市郊区，还涉及广大农区。
二是情况复杂。目前，全国各地集体经济发展水平差异很大，东中西部地区农村集体经济组织账面资产差别明显。截至2013年底，全国农村集体经济组织账面资产（不含土地等资源性资产）总额2.4万亿元，村均408.4万元，其中东部地区村级集体经济组织账面资产总额为18246.5亿元，占全国的76.1%，村均达744.7万元，中部地区资产总额占全国的16.9%，村均196.4万元，而西部地区仅占全国的7%，村均仅123.6万元。实践中，部分城郊结合部和沿海发达地区农村账面资产数以亿计，如广东省东莞市虎门镇镇口村资产总额超过1.7亿元，浙江省宁波市江东区惊驾村资产总额更是高达4.3亿元，这些村的改革需求十分强烈，已经到了&非改不可&的程度；而更广大的中西部地区空壳村、负债村比比皆是，这些村账面资产不多，土地升值空间也不大，因此改革动力相对不足。
三是认识不统一。当前农村土地制度改革的方向是在稳定集体土地所有制、家庭经营基础地位和承包关系长久不变的基础上，引导土地承包经营权有序流转、发展农业适度规模经营；农业经营制度改革的方向是构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。这两项改革目标清晰，认识统一。与它们相比，农村集体产权制度改革的方向目标呈现多元化，对于改革的组织载体、成员界定、股权权能、产权流转等问题的争议分歧较大，对于农村集体经济的实现形式也没有比较一致的认识和看法。
特殊性决定了农村集体产权制度改革的复杂性和艰巨性，这就需要在推进改革中坚持四项基本原则：一要坚持以市场化为导向，充分遵循市场规律，确保市场在资源配置中起决定性作用；二要坚持公开、公平、公正和民主自愿，充分尊重农民群众的创造与选择，确保改革经得起历史的考验；三要坚持制度设计优先、统筹兼顾，处理好加强顶层设计与摸着石头过河的关系，建立健全相关制度，允许在关键环节先行先试；四要坚持因地制宜、循序渐进，综合考虑各地经济发展水平和实际情况，分阶段分区域分步骤地推进改革。
亟待明确的问题
经过多年的实践与探索，农村集体产权制度改革取得了积极进展，但由于现行法律、政策等制度性约束，各地在推进改革过程中仍然面临一些亟待明确的问题，需要重点研究解决。
（一）农村集体产权制度改革的范围。农村集体产权制度改革的范围应当是农村集体经济组织所有的全部资产，包括各类流动资产、农业资产、长期资产、固定资产，集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产。农村集体所有的土地作为农村集体经济组织最主要的资产，应当纳入改革的范围，惟其如此，才是完整意义上的农村集体产权制度改革。总之，农村集体产权制度改革务必要保持集体资产的完整性，促进发展壮大集体经济。
（二）农村集体产权制度改革的重点。农村集体产权制度改革要区分不同地区的资产状况、成员构成和经济发展水平，分类指导，有序推进。对于广大农区，特别是中西部地区，要有足够的历史耐心，当前的改革重点应是通过&确权赋能&，加强土地制度改革，抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证，慎重稳妥地开展集体建设用地、农民宅基地管理制度改革，同时加强集体财务管理。对于经济发达地区，特别是集体经营性资产数量庞大的地方，改革重点应是通过股份量化，推进集体经营性资产股份合作制改革，赋予集体经济组织市场主体地位，建立现代经营管理制度，使农民按股分享集体资产权益。同时，承包地少的地方可以按照&确股确权不确地&的方式确权，并把集体建设用地纳入改革范畴。对于已经撤村建居并完全纳入城镇公共服务体系的集体经济组织，改革重点应是在股份合作制改革的基础上，探索改革后的集体经济组织作为出资人组建项目公司，进行市场化运作，提高集体资产运营效率。
（三）农村集体产权制度改革的组织载体。从&三级所有、队为基础&延续而来的农村集体所有制关系，决定了农村集体资产在组、村、乡（镇）级集体经济组织中都有分布。因此，农村集体产权制度改革不能打破原集体经济组织的界限，应按照集体产权归属和会计核算单位，分别在不同层级开展改革，可以是村级或组级，也可以是乡（镇）级。没有集体经济组织的地方，应在村民自治组织范围内进行改革。已经纳入城镇建设规划并完成撤村建居的地方，应在原集体经济组织范围内进行改革。已经进行村组合并的地方，应分别在合并前各集体经济组织范围内进行改革。
（四）农村集体经济组织的成员身份界定。农村集体经济组织成员身份界定涉及广大农民的切身利益，应在坚持尊重历史、权利义务对等、标准一致、程序公开的基础上，统筹考虑户籍关系、农村土地承包经营权情况、对集体积累作出的贡献以及有关法律政策规定等条件，由农村集体经济组织全体成员民主决定。此外，还要妥善处理好特殊群体的成员身份界定问题，防止多数人侵犯少数人权益。有条件的地方也可以结合本地实际，制定相关地方性法规、政府规章或规范性文件。
（五）农村集体资产股权的设置与权能。集体股的去留是农村集体资产股权设置的难点，股权设置应以个人股为主，是否设置集体股，归根结底要尊重农民群众的选择，由集体经济组织通过公开程序自主决定，此外，集体经济组织还可以探索设置募集股、风险责任股等其他股权类型。赋予集体资产股权更加充分的权能也是农村集体产权制度改革的一项重要内容，应按照十八届三中全会要求，通过开展改革试点，赋予农民对落实到户的集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押担保、继承权。试点地区应根据实际情况，有所侧重，分步开展试点。要全面开展赋予农民对集体资产股份占有权和收益权试点，建立健全集体资产股权登记管理、台账管理和收益分配制度，探索改革后农民集体资产股份收益分红的有关税收政策；选择具备条件的地方开展赋予农民对集体资产股份有偿退出权和继承权试点，探索集体资产股份有偿退出的范围、条件和程序，探索具备法定继承人资格但不是集体经济组织成员的人员继承集体资产股份的具体办法；审慎开展赋予农民对集体资产股份抵押担保权试点，探索贷款人不能偿还到期贷款时，集体资产股份作为抵押担保物处置的具体途径。
（六）农村集体产权流转交易市场的建设。建立农村集体产权交易市场，要根据不同的产权要素性质和流转范围，确定市场建立的地点和服务的范围，没有必要遍地开花。农村集体产权流转交易市场的建设重点应是健全交易规则，明确交易品种，拓展服务功能，完善运行机制，保障农村集体产权流转交易公开、公正、规范运行。虽然农村集体产权制度改革的最终目标是实现集体产权的流畅运转，但现阶段集体产权流转还要因地制宜，稳妥开展。
（七）农村集体经济组织与村两委的关系。理顺农村集体经济组织与村两委的关系，重点是探索推进农村基层组织的政治职能、公共服务职能和经济职能相分离。村级党组织要发挥好领导核心作用，领导和支持各类基层组织依法行使职权；村民自治组织要依法开展群众自治，搞好社区自治、社区管理和公共服务；集体经济组织要负责集体资产运营和管理，发展壮大集体经济，增加集体收益分配。现阶段应从实际出发，因地制宜维护集体经济组织独立进行经济活动的自主权，在明晰各自产权和职责的基础上，集体经济组织可以与村级党组织、村民自治组织实行人员交叉任职，有条件的地方也可以推进政经分设。
以创新意识推动政策出台
农村集体产权制度改革是一项前无古人的改革实践，目前全国只有2.8万个村和5万个村民小组完成改革。相对于农村土地制度改革和农业经营制度改革等制度创新，农村集体产权制度改革既没有清晰可辨的路径选择，也没有可资借鉴的国际经验，是典型的&摸着石头过河&，这就要求在推动出台相关政策时，要树立改革创新意识，加强政策需求研判，提出切实可行的政策措施。
（一）登记政策。农村集体经济组织作为法定的集体产权代表主体，与企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人属于完全不同的组织类型，需要通过立法创设其法人地位。在目前出台相关法律法规有难度的情况下，可以借鉴广东、浙江等地的实践做法，采用政府发放组织证明书的方式解决其身份地位问题，这也不失为一个有效的过渡办法。组织证明书主要记载集体经济组织的名称、地址、主要负责人、经营范围、资产等内容，集体经济组织可据此申办组织机构代码证、开立银行账户、申领票据、订立合同等，开展生产经营活动，获得市场主体地位。
（二）税费政策。目前，农村集体经济组织登记为企业法人后面临着税费负担过重的问题，在日常生产经营中，要缴纳房产税、营业税、所得税等多项税费，综合税负超过30%，在办理集体资产权属变更登记时，要缴纳超过资产总额13%的变更费用。此外，一些地方农民的集体资产股份分红收益还要缴纳20%的个人所得税。畸重的税负不仅增加了集体经济组织的运营成本，也减少了集体经济组织成员的财产性收入，为支持集体经济组织的改革发展，需要制定有区别的税费优惠政策。对于改革后的集体经济组织，可以考虑免除其在改革中因权利人名称变更登记、资产产权变更登记等发生的相关税费，对承担农村社会公共服务的集体经济组织暂免征收企业所得税。对于改革后农民按资产量化份额获得的红利收益，应当免征个人所得税，实践中，上海市地方税务局也拟于近期向国家税务总局申报在闵行区改革试验期间实行对农民集体资产股份收益暂缓征收个人所得税的政策。为真正体现城乡平等，对于城乡一体化水平较高的地区，特别是公共服务已经全覆盖的地区，由于农村社区事务已纳入公共财政范畴，集体经济组织运营与城市工商企业也无差别，可以设置一个3年-5年的税费优惠过渡期，过渡期满对集体经济组织实行照章纳税。
（三）财政政策。总体上看，全国农村集体经济实力仍然薄弱，集体资产经营水平依然较低，截至2013年底，无经营收益的村达32万个，占总村数的54.5%，需要各级财政给予资金补贴和项目扶持，促进农村集体经济可持续发展。中央财政应设立农村集体产权制度改革工作奖补资金，采取&以奖代补&形式对成效突出的地方给予重点扶持，鼓励农村集体经济组织开展改革。对中西部地区地方政府安排专项财政资金，用于支持发展农村集体经济的，中央财政要安排一定比例的资金返还予以支持。地方各级政府也要将农村集体产权制度改革工作经费纳入财政预算，允许财政项目资金直接投向符合条件的农村集体经济组织，允许财政补助形成的资产转交农村集体经济组织持有和管护。各级财政应加大对农村公共服务的投入力度，建立政府购买服务制度，逐步减少本应由政府承担，而实际由农村集体经济组织承担的公益性支出。
（四）土地政策。这里的土地仅指集体所有、集体经营的土地。创新土地利用政策，改革土地管理制度，需要区分不同地区，明确改革重点。在发达地区主要是落实十八届三中全会提出的农村集体经营性建设用地与国有土地&同等入市、同权同价&，这其中&同权&最重要。浙江省宁波市的一位村支书曾经反映，该村每亩土地的征地补偿费仅有9万元，但政府挂牌交易时每亩土地的成交金额却可达到1560万元，农民群众对此意见非常大。因此，只有确保城乡建设用地的权利平等，才能实现同等入市、同地同价，才能促进城乡要素平等交换。在城郊地区主要是积极推动建立以留地安置为主要方式的征地制度，统筹安排落实集体经济组织发展所需用地指标。在广大农区则主要是解决规模经营主体的设施用地问题，集体经济组织直接用于或者服务于农业生产的设施用地，可以按农业用地管理。（作者任职于农业部农村经济体制与经营管理司）
责任编辑&龚晓玲