摘要：建立双循环新发展格局既是当前应对国内外局势变化的主动举措，更是中国经济供给侧改革和高质量发展的应有之义。国内大循环体系依赖于经济供应链的稳定，而资源供给保障能力是实现经济供应链安全、可控的重要基础保障。当前，我国资源禀赋与部分矿种资源供给潜力不足，部分战略资源对外依存度高、进口渠道相对单一。完善的资源循环利用体系能够有效提高资源利用效率和资源供应链稳定性，从而对降低我国资源对外依存度，应对资源安全风险有重要的积极作用。我国应顺应新发展格局的需要，将资源循环保障体系议题提升至更加重要的位置。

  关键词：资源循环利用体系，新发展格局；资源安全

  党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。建立双循环新发展格局既是当前应对国内外局势变化的主动举措，更是中国经济供给侧改革和高质量发展的应有之义。

加快构建国内国际双循环相互促进的新发展格局，是满足人民对美好生活的向往特别是消费升级换代的迫切需要，是推动我国实现社会主义现代化目标的重要形式。在双循环发展格局中，必须确保国内大循环的主体地位。国内大循环体系的稳定依赖于经济供应链的稳定，而资源供给保障能力是实现经济供应链安全、可控的重要基础保障。我国应顺应新发展格局的需要，将资源循环保障体系议题提升至更加重要的位置，确保经济内循环的资源稳定保障能力及韧性安全。

  （一）稳定可靠的资源供给是国内大循环的物质基础

矿产资源是我国经济发展的重要物质基础。矿产资源作为经济发展的基础保障和重要投入因素，对全国和区域经济社会发展发挥着支撑作用，且资源产业链和产业链集群已成为国家和区域经济社会发展的主导产业，安全稳定的资源供给是决定经济内循环能力的重要因素。目前，我国是全球资源开采消耗体量大、增量大、份额最大的国家，近年我国接近100万亿元的国内生产总值需投入资源约100亿吨。其中矿产资源是支撑我国发展经济最重要资源之一，我国是全球第一大矿产资源生产和消费国，矿产品生产价值占全球16%，消费价值占全球25%[1]，其国内保障程度关系到国民经济长期稳定发展和国家安全。

我国面临资源禀赋与部分矿种资源供给潜力不足，部分战略资源对外依存度高、渠道相对单一的挑战。从资源总量上而言，我国是名副其实的资源大国，已探明矿产资源储量潜在价值居世界第3位，约占世界矿产总价值的14.6%。但具体到人均资源而言，我国则是资源贫国，我国矿产资源人均占有量仅为世界人均占有量的58%。面对国民经济建设的巨大需求，我国矿产资源储量严重不足，供需矛盾较为突出。因此，其高度对外依存和一次矿产为主的矿产资源供应格局短时间内难以改变，矿产资源安全存在较大潜在风险。如下表所示，2019年多数重要矿产资源对外依存度接近90%[2]。除此之外，由于地缘政治和资源分布不均等多种原因，目前我国部分资源的进口来源较为单一或过于集中，可能造成短期供应价格上涨或中长期的战略安全风险，是影响我国矿产资源供应链稳定的重要因素之一。例如，我国27%的矿产进口来源于中东地区，15%来自于非洲地区[3]。2020年，受到全球疫情蔓延、经济衰退等因素的影响，矿产品价格剧烈震荡，安全风险进一步上升。

    （二）资源循环利用将在资源供给中占据更重要位置

矿产资源的再生循环利用已是重要的战略资源。回收利用矿产资源，不仅可直接实现固体废物减量化及降低资源开发利用的成本，同时还可以发挥减少资源消耗和减污降碳的协同效应，是资源循环利用和可持续发展的重要途径。因我国正处于工业化和城市化中后期，我国资源废弃量不断上升，再生资源利用潜力巨大：截止2019年，我国主要10大类别废弃资源(废钢铁、废有色金属、废塑料、废轮胎、废纸、废弃电器电子产品、报废机动车、废旧纺织品、废玻璃、废电池)回收总量为3.54亿吨，同比增长10.2%。2018年我国主要资源产量中，再生资源的贡献度由20%-44%不等（见表2），其中10种主要有色金属产量为5702.7万吨，再生资源贡献占比约为24.7%。

资料来源：商务部流通业发展司，中国物资再生协会，中国再生资源回收行业发展报告（2019）[R].北京：商务部，2019.

我国资源蓄积量逐渐提高，城市矿产利用潜力较大。当前我国多数资源产量已转入相对平稳的峰值平台期，工业化与城镇化进展使城镇固体废物蓄积了丰富的可回收资源，与自然矿山相比是高品位富矿。根据中国废钢协会预测：我国2030年钢铁积蓄量将达到132亿吨，废钢资源量达到3.3-3.5亿吨[4]。到2030年废钢资源量将占到钢产量的30%-50%，年增长量约1000万-1500万吨。以电子废弃物为例，其年报废量在2亿吨以上，且其成分复杂，可回收物质种类多，包含近50%的金属、21%的塑料和18%的玻璃陶瓷，是名副其实的“富矿”[5]。

资源高效循环利用已成为世界范围内发展绿色经济的制高点。资源循环利用不仅可以直接为工业生产提供替代原生资源的再生原料，从而提高企业在减污降碳方面的综合竞争力；还能促进产业结构调整优化升级，催生出新的产业。在国际层面，据预测，2030年再生资源回收利用在全球原料供应量的比重，将由目前的30%提高到60%上，其产业成为许多发达国家新的经济增长点[4]。在国内层面，资源循环利用是我国环保战略性新兴产业的重要内容，有着广阔的发展前景，是新的经济增长点。近些年来，我国资源循环利用产业发展迅速，年增速高于GDP同期的3~4个百分点，包括再制造产业、废弃电器电子产品、报废汽车资源化利用产业在内的传统资源循环利用产业已形成规模。建筑垃圾、餐厨废弃物资源化利用等新兴产业技术和管理水平不断提高、商业化模式不断创新，同时有力带动了技术装备制造、物流等相关产业发展，有效在减污降碳的同时打通经济高质量发展中的难点、痛点和阻点。

  （三）资源高效循环是构建国内大循环体系的应有之义

健全的资源循环利用体系是畅通国内大循环的重要组成部分。习近平总书记强调，构建新发展格局必须把建设现代流通体系作为一项重要战略任务来抓。现代流通体系是形成国内大循环体系的重要基础，其稳步发展对我国提高经济运行效率及市场经济结构优化产生着重要影响。以废弃物逆向回收体系为代表的资源循环体系是现代流通体系的有机组成部分。社会生产生活带来的大量废弃物，逆向物流将消费者不需要的废弃物运回到生产和制造领域，由于逆向回收体系具有复杂性和不确定性，其建设能够提高国内供应链整合能力，有效促进流通体系的管理创新和技术进步并能推动流通环节各项科研成果的迅速普及，提高物流效率、减少流通费用，最后形成对流通业创新发展的重要推动力。

资源高效循环利用是提升国内循环体系供应链韧性的有效举措。建立内循环体系，就是要建立经济稳定的供应链和运行体系，而资源供给保障体系是供应链安全韧性的重要内容。顺畅的资源循环利用体系能够有效提高资源利用效率和资源供应链稳定性，能够降低资源对外依存度，减少依靠国际进口资源的风险。研究表明，未来我国通过再生资源循环利用可将再生铜、钢铁对原生资源的替代比例新增25%以上，从而可将资源对外依存度下降约30%，并于2025年替代进口资源成为我国主要供应渠道，最终能将铜和钢铁的对外依存度降低至10%以下[5]。若争取在2035年左右我国实现主要矿产资源的“三三供给”结构，即国内原生矿产资源开采、进口再生资源、资源循环利用各占总资源产量的三分之一左右，我国主要资源（除石油、天然气等能源外）的自给率将重回50%以上，大宗战略性矿产资源的稳定安全供给将得到有效保障，并对破解大国博弈对我国在全球获取资源能力的不利影响有重要的积极作用。

资源循环利用对实现碳达峰和碳中和目标有重要的协同作用。习近平主席提出了我国力争2030年前二氧化碳排放达峰和2060年前实现碳中和愿景，并在国内外重要会议上多次强调该目标落实的重要性。建立经济内循环体系，必须综合考虑经济发展与碳减排实现双赢。资源循环利用可以实现物质投入的减碳化，在大幅提升建筑和车辆等资产利用率的同时回收其原材料，通过节能节材减少原材料开采及产品生产过程等价值链上的碳排放。从能源角度而言，废旧金属是能源的“存储器”，回收金属实际上就是在回收能源：用废钢炼钢比直接从铁矿石炼钢节约60%的能源，再生钢铁全生命周期与原生钢铁全生命周期相比能够减少二氧化碳1180.92kg/t[6]；我国再生铝生产能耗仅占原铝生产能耗的4.86%，再生铝生产的温室气体排放是原生铝的4.17%，节能减排效果显著[7]；年，我国累计回收再生废塑料达1.2亿吨，相当于节省3.6亿吨原油[8]，为实现绿色低碳高质量发展做出了巨大贡献。

“十三五”以来，政府部门积极响应出台一系列政策，助推循环经济发展。资源循环利用制度体系逐步完善，出台了包括《循环发展引领行动》《再生资源回收体系建设中长期规划（）》等一系列重点政策，再生资源行业的技术规范、行业相关标准取得突破，国家多部委持续开展相关示范工程，行业正在向规模化、规范化、集约化方向发展。我国当前资源循环利用体系建设初见成效，但与当前经济社会发展水平和国家对生态文明建设的要求还不完全匹配：如目前我国的再生资源回收利用率偏低，一些重要资源的回收率低于50%，同时我国再生资源回收利用水平及附加值亟需提升，覆盖全社会的资源循环利用体系尚未形成，还存在产业集约化程度较低、配套政策缺失、回收环节税赋偏高等瓶颈。

  （一）资源循环利用产业的家底不清

循环利用资源作为可开采的城市矿产，其资源蓄积量、开采难度、经济成本等是要考虑的重要因素，定量评估开采潜力是循环资源开发利用的重要前提。但目前我国仍然较为缺乏对城市矿产社会蓄积量、循环资源开采潜力、再生资源对原生矿产资源替代程度及降低对外依存度程度等方面的定量化研究。我国涉及循环资源的关键数据如社会废弃量、规范回收率、从业人员、回收产值等多靠行业估算，再生资源的产生量、种类、分布与流向等家底不清，回收废弃物的总量统计和动态监测还处于空白和准确数据匮乏的状态，对判断循环资源利用价值和开采方式有不利影响。

  （二）资源闲置与利用方式低端并存

目前我国循环资源开发利用水平相较发达国家尚处于初级阶段。一方面，大量废弃物尚未得到利用，每年仍有相当数量的工业固废采取传统贮存、填埋等方式。每年大宗工业固废堆存量净增100亿吨，截止2019年累计总堆存量已达600亿吨，占地超过200万公顷[9]。另一方面，由于加工利用技术水平不高，精深加工能力差，不仅存在对周边环境造成二次污染的情况，还存在部分高品质、高性能的再生资源被当作利用率不高、附加值偏低的原料使用的现象。

  （三）资源规范回收利用体系尚未建立

当前我国回收利用体系中正规企业和非正规企业并存，并且在市场中大量非正规家庭作坊式的企业占据主导地位，行业“小散乱”使得“劣币驱逐良币”问题普遍存在。具体而言，一是我国再生利用行业整体实力不强，产业集中度不高。根据中再生协会数据，目前再生资源行业有13万家企业，其中85%以上为中小企业。部分回收企业规模偏小、装备落后、作业条件差，管理难度大。二是存在资源回收市场无序经营，缺乏统一规划，网点布局混乱的不良现象。部分小型企业还在盲目发展，低水平重复建设严重。三是城镇废弃物流向处于行业监管盲区，回收体系管理问题尚未得到解决，存在环卫、环保和商务部门等多头管理，回收市场秩序较乱的现象。

  （四）部分领域资源循环利用技术尚待突破

总体上看，我国资源循环利用科学技术研究和应用相对滞后，多数企业缺乏创新能力探索大幅度提高资源利用效率的共性及关键性技术，同时也缺乏了解相关技术信息的渠道。具体而言，一是龙头型、骨干型和支柱型企业数量不多，85%以上的中小型再生资源企业缺乏条件和能力引进和使用新技术、新工艺、新设备。二是自有产权的技术装备不足，较少相关企业具有专业化核心技术，行业先进技术和装备主要依赖进口[10]。三是再生资源循环利用人工参与环节较多，多属于劳动密集型产业，机械化和自动化程度相对较低，行业内科技人员比重远低于其他行业。

  （五）制约产业发展的体制机制障碍尚未破局

当前资源循环利用产业市场化内生动力不足，体制机制存在障碍，影响着资源化利用的积极性。具体而言，一是《循环经济促进法》作为我国关于再生资源产业利用的主要法律，在相关条文上存在着滞后性，没有突出在资源全链条高效开发方面的作用，限制了资源循环利用的规范发展。二是再生资源回收利用行业长期以来被管理部门认作单纯的商业企业，而没有被定位为承担城乡废弃物循环利用的功能性载体，其服务保障城市功能定位的作用没有得到充分体现，再生资源回收站点和分拣中心因此无法被纳入城市规划而被大量拆除。三是相关税收政策亟待优化，当前再生资源回收利用行业的税收政策参照一般工业企业制定，没有考虑到行业前端收购端90%为个体分散经营的特殊性特点，导致规模再生资源回收企业没有进项发票，为企业发展带来困境[10]。

  （一）进一步明确新时代资源循环利用的定位和内涵

发展循环经济是国家经济社会发展的一项重大战略，是建设生态文明的基本路径。在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的历史背景下，大力发展循环经济、推动资源循环利用应当成为资源内循环提供有效资源保障的重要战略支撑；在建设美丽中国、推动碳达峰碳中和的格局中，资源循环利用产业作为循环经济的重要载体，兼具资源供给、环境改善、降低碳排放的三重属性。应当更加明确资源循环利用产业的环境属性，是带有社会公益性质的生产性产业；在新型城镇化、乡村振兴的战略实践中，要将发展循环经济、建设资源循环利用设施视为实现城市功能稳定安全的区域功能型基础设施，是实现城市更新行动的重要组成部分；在推动经济体系优化升级、推进产业链现代化的工作中，将发展循环经济视为强化供应链安全保障、形成强大稳定国内市场的资源供给型产业和基础产业。

  （二）依托园区产业体系构建，搭建产业循环体系

  产业园区是我国经济活动的重要载体，也是我国资源能源消耗的主要场所，当前中国有各类产业园区、集聚区达15000多个，创造了近 60%的 GDP。结合中国工业空间布局园区化、集聚化的发展趋势，未来将有更多工业企业退城入园，应将产业园区绿色高质量升级作为资源内循环保障体系建设的龙头抓手，推动工业领域资源循环、提升资源效率。应继续通过园区循环化改造，构建生态产业链，逐步完善产业经济链以及相应的配套体系，同时有效降低再生资源产业污染现象。构建循环经济产业链条加快建设和引进涉及产业链接或延伸的关键项目，实现企业间、园区项目间、产业间首尾相连、物尽其用，促进原料投入和废物排放的源头减量、过程控制和终端利用，以及危险废物的资源化利用和无害化处理。

  （三）推动城市废弃物高效循环利用，完善城市循环体系

把资源循环利用产业作为统筹区域发展的重要节点，将回收利用经营保障设施纳入城市管理规划，鼓励以城市为单位开展新型回收体系建设示范。把再生资源回收利用融入居民消费、企业生产和城镇生态基础设施建设等各个方面。推动城市规范回收体系建设，支持建设和发展正规回收渠道和正规拆解处理中心。发挥物联网平台、供销社及骨干企业等既有体系的作用，支持城市规范网络扩展，加强原来无序从业人员的社区治理和社会管理。建议国家“十四五”时期开展城市废旧物资循环利用体系建设，建设城市固废废物规范回收和资源化利用的功能型设施，做好城市各类生活废物处理处置和循环利用，构建生产和生活系统循环链接的产城融合和共生体系。推动城市间联动完善逆向回收物流条件，从而优化国内大循环体系的重要流通基础。

  （四）落实生产者责任延伸制度，规范产品废弃循环体系

继续强化生产者责任延伸制度的实施。聚焦电器电子产品、汽车产品、铅蓄电池、塑料制品等社会关注度高、资源环境影响敏感的典型产品，落实生产者责任延伸制度，充分发挥产品生产者在销售、流通、消费、回收等行为履行责任的积极性。谋划利用物联网体系，实现关键品类的全程追溯，建立关键产品现代清洁高效的循环利用体系。在生产环节，进一步强化生产企业生态设计，打造绿色供应链，促进回收等职责。在产品生产环节，以可循环、易回收、可降解为导向，加强科技研发力度，探索纸基、生物质等可降解材料的应用。在回收处理环节，进一步构建多渠道回收方式，促使再生资源有序流向规范化处理企业。结合两网融合的趋势，创新上门回收、积分回收等模式，鼓励销售卖场 “以旧换新”等。对于必要的塑料制品，加强回收，提升规范回收率，并探索在特定区域领域内推行押金制，降低塑料污染的环境泄漏风险。

  （五）围绕区域重大战略构建区域资源循环利用体系

党的十八大以来，党中央确立了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略。要把构建资源循环利用体系纳入区域战略实施中，发挥好国家级增长极的引领、组织和辐射带动作用。在京津冀地区，探索破解固体废弃物的协同处理和补偿机制，统筹规划京津冀地区的工业固废资源化利用、生活垃圾和无害化处置设施，建设跨区域固体废弃物协同处理利用体系，健全固体废弃物跨区域处置管理和补偿机制；在黄河流域，统筹做好传统产业升级和废弃物规范利用，重点推动冶金渣、化工渣、赤泥、磷石膏、电解锰渣等产业废物综合利用，进一步加强钢渣、矿渣、煤矸石、粉煤灰和脱硫石膏综合利用，大力推进多种工业固体废物协同利用；在长江经济带，全面推进园区化绿色循环改造和治理提升，结合沿江“退后一公里”要求重新规划产业布局，实施循环化改造，构建循环经济产业链，提高产业关联度和循环化程度，重塑沿江发展大格局；在粤港澳大湾区，研究破解内外资源循环的模式路径。用好港澳海南三大对外合作平台，建立循环资源的绿色通关体系，衔接海外循环经济、资源再生产业园区，建立内外资源循环的新路径。

  （六）增强海外循环利用资源的获取和保障能力

我国已经全面禁止固体废物进口，但我国在资源循环利用产业领域已经形成较为完善的产业体系和生产加工制造能力，同时在海外一些地区已经有稳定的回收供应链。建议提升我国再生行业标准和产能，支持资源循环利用企业抱团出海、共建园区，积极引导相关海外投资，实现中国再生资源（再生金属、再生塑料、再生纸张、再生橡胶）的产能输出、模式输出和绿色输出，依照高标准建设再生资源海外初加工园区，增强我国的海外资源获取和保障能力，增强境外资源就地转化加工能力。同时，抓住“一带一路”倡议、“区域全面经济伙伴关系”等国际合作带来的机遇，在相关国家进行资源循环利用领域的投资。将中国的优势产能与发达国家的先进技术，特别是利用中国中高端的生产线和装备制造，与发达国家的回收体系和先进技术装备结合，向第三方提供新的产品服务，共同拓展第三方市场。

  （七）将资源循环利用纳入国家资源安全战略支撑体系

将资源循环利用纳入国家资源安全战略，实现资源供给保障多样性。依据我国的发展阶段补强各类资源特别是战略性资源的供应链条，降低影响我国资源安全的各方面因素（资源、运输、政治、经济、军事），降低资源供应风险，提高我国资源安全系统应对风险和挑战的能力。建议尽快将资源循环利用纳入国家碳减排总体战略，把发展循环经济作为重要路径纳入到城市、区域、国家的碳减排与应对气候变化相关的战略、路线图、长期目标和规划中，将发展循环经济提至与能效提升、使用可再生能源、碳汇等环节同等重要的位置，作为加速实现国家气候目标的行动计划纳入国家自主贡献方案（NDC）和国际气候变化谈判内。

  （八）推动构建有利于资源高效循环的制度保障体系

研究修订《循环经济促进法》，强化对资源循环利用、高效利用的制度设计，强化企业产品生态设计责任、加快循环型产业体系构建、促进废弃物高效资源化利用等方面的制度规范，建立资源循环利用统计调查制度。完善《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，建立基金动态调整和以收定支机制，探索开展目标回收制度和押金制度。完善支撑行业稳定发展的财税制度，实施再生资源使用补贴机制，将资源循环利用产品纳入政府绿色采购。研究出台政策解决回收企业进项税抵扣问题，降低再生资源流通成本；明确再生资源收购发票的申领与使用细则，杜绝不同地区的不一致做法，努力打造公平有序的纳税环境。

  [2]余良晖.构建矿产资源国内国际双循环思考[J].中国国土资源经济,):65-71.

  [4]张敬超.废钢对进口铁矿石的替代作用有限[J].中国远洋海运,-72.

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  [7]丁宁,高峰,王志宏,龚先政.原铝与再生铝生产的能耗和温室气体排放对比[J].中国有色金属学报,):.

  [8]中国物资再生协会.废塑料行业发展空间巨大[J].中国资源综合利用,):13.

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