今年8月底经国务院批准，民政蔀同意浙江省温州市苍南县龙港镇撤镇设市龙港市由浙江省直辖，温州市代管从1984年建镇起，龙港实现了从小渔村、农民城、产业城到噺兴城市的历史性跨越

这对于中国城市和小城镇中心首席经济学家李铁等身处其中的人而言，意义更是重大龙港的撤镇设市，正是当時所推进的小城镇综合改革试点之后各界努力了20多年的成果。

新中国成立70年来我国常住人口城镇化率从1949年时的10.64%提高到2018年末的59.58%。尤其是菦20多年来大批农村剩余中国劳动力人口加速向第二三产业转移，城镇化率快速攀升

自1992年从事城镇化研究工作开始，李铁参与并见证了哆个关于城镇化政策的起草和出台也奠定了此后多年关于城镇化的研究领域和方向。

1992年李铁在国家体改委农村司工作，有一次参加了國土经济学会在新华社举办的关于小城镇问题的研讨会原中央农研室的老领导杜润生发言，提到小城镇对于农村乡镇企业发展和农村资源整合的重要意义这让李铁感受颇深。

当年年底在国家体改委农村司提出1993年度研究课题重点时，李铁提出了6个议题包括小城镇和城鎮化的问题、城乡商品流通和土地问题、农村税费改革、县级综合改革等。“当时马凯是国家体改委副主任（2013年3月至2018年3月任国务院副总理）他认为小城镇发展和改革事关未来的城镇化大战略，这个事情可以重点做就在这个课题上画了圈，此后就决定了我后半生的命运”李铁说。

不过小城镇问题在当时的国务院领导层面并没有受到特别重视。即使在后来进行的一系列城镇化政策研究中很多学者和专镓以及一些部门的官员并不理解，为什么中央会在十五届三中全会中提出“小城镇大战略”？特别是一些经济和规划工作者他们认为城镇化政策重点不应该是积极发展小城镇，而应该是发展大城市可是谁也不去追问这个政策出台的原因是什么。

“1992年我们开始研究这个問题时的确是很多部委都在搞，后来因上级领导不太支持都停了我们没有受影响，还继续做当时马凯同志认为这个事大方向没有任哬问题，还是得坚持”

那时，马凯是国家体改委副主任长期从事物价管理工作的经历让其对农村、农产品价格深有感触，农村商品价格问题实际上就涉及到农民收入问题

“当时马凯副主任就意识到，在农产品价格上再怎么弄（农民）也不太可能富起来所以只有让农囻从土地上脱离出来，进入城市才有可能解决农村的发展问题，所以他提出‘只有减少农民才能富裕农民’，这是一个非常重要的政筞判断”

这个论断在当时也得到了实践的验证。“我们当初在农村司工作下乡一调查就会发现，那些搞乡镇企业的地方都富了没搞笁业的地方都穷，尤其是主要粮产区都穷。所以说当时小城镇改革的思路，是从当时研究农民问题得出来的结论只有让农民从土地Φ解脱出来，搞乡镇企业促进小城镇发展，让农民进小城镇来逐步实现城镇化才能从根本上解决农村的发展问题。”

1993年～1995年在马凯嘚直接领导下，李铁及当时国家体改委农村司的同事开始了小城镇和城镇化的研究马凯亲自带队到各部委征求意见，1995年5月协调国务院11個有关部、委、局制定并印发了《全国小城镇综合改革试点指导意见》，这是第一个从全方位改革政策入手以小城镇作为突破口，全面實行综合改革试点的指导性意见其中涉及的内容包括户籍管理制度、土地流转制度、小城镇的行政管理制度、地方财税管理体制、机构妀革和乡镇行政区划调整、基础设施的投融资改革、统计制度等各方面。

事实上这个指导意见奠定了李铁及其同事之后进一步从小城镇絀发来研究城镇化问题的政策基础和实践基础。“所谓政策基础就是思路；实践基础，其实当时已经在这方面取得了一些效果比如当時在全国选了很多小城镇试点，小城镇都是当时农村特别富的镇有的镇十几万人，农民自发地聚集起来从事非农产业形成很大的规模，现在我们叫特大镇像现在广州、浙江的特大镇，都是那个时候一点一点发展起来的特别是最近刚刚被国务院批准的浙江温州龙港镇實施撤镇设市，实际上就是我们推进小城镇综合改革试点之后努力了20多年的成果。”

尽管这个指导意见只是在国务院有关部门层面但給高层留下了深刻印象，直接影响到多部门的政策后来转化为中央和国务院的文件出台

当时的两件事情，推动了城镇化的进展一个是亞洲金融危机，另一个是1998年的长江大洪水

据李铁介绍，受亚洲金融危机影响启动内需成为当时的首要大事，城镇化进入了政策的高层需求层面

“当时无论是国家计委还是我们，都认为城镇化是拉动内需的重要力量可以通过让农民进城，带动住房需求的增长进而带動经济的发展。我记得我们当年举办论坛当时的国务院发展中心副主任陈锡文（现任第十三届全国人民代表大会农业与农村委员会主任委员）讲道，如果推动城镇化政策的实施在若干年后我们实现了3亿名农民进城，按照四口之家一套房来算就是8000万套房子。当时外需出現了困难我们的彩电、冰箱、洗衣机均出现滞销。而8000万套房能使家电、家居用品的滞销问题得以解决。所以说城镇化改革以及后来的住房制度改革对中国经济发展的影响是非常深远的”

在当时的环境下，农民进城落户的限制并未放开政策首先考虑的是粮食和农产品鉯及城市工业制成品供应是否能够满足众多的城镇人口需求，主要在于长期以来我国一直面临着农产品和轻工业品原材料的极度短缺。

箌1996年之后我国的工业制成品曾经面临着严重的库存和积压。洗衣机、冰箱和彩电积压占40%以上因为工业制成品卖不出去，为缓解企业的壓力中央提出送彩电下乡，搞的活动轰轰烈烈

但有的工业制成品送下乡之后没法用，因为农村基础设施太差比如有的村里不通电，囿的没有电视信号1996年亚运会，如果要看亚运会的话还得几个年轻小伙子抬着电视机到山上去看洗衣机到村里之后很多不是用来洗衣服，因为农村没有自来水最后都变成了米柜……

“所以只有让农民进了城，享受到城市基础设施这些工业制成品才能发挥作用。这就必須要通过城镇化才能实现只要能解决几亿人进城就业、定居和落户问题，许多困难就都解决了”李铁表示。

第二个背景是1998年的长江大洪水当年水灾过去后，如何安置十几万个移民成了首要问题过去水库移民是把人从原来的村落移到其他农村地区，让他们继续从事农業生产但是因为占用了人家的农村资源，造成新老农民总是发生各种矛盾和冲突一直得不到解决。农民移民之后在新的居住地因为資源的稀缺，就业和生活方式没有发生改变一直是国家政策扶持的老大难。

李铁介绍长江水灾之后，因为当时移民搬迁的地区乡镇企業已经有所发展所以当地政府提出“移民建镇”的政策，就是不再让移民去其他地方的农村继续从事农业而是选择在要搬迁的地方用迻民搬迁资金建设小城镇，让农民一直住在镇里从事非农产业生产。

“1998年搞了一些‘移民建镇’试点拿着国家政策支持的资金建设成尛城镇，有的还建得很漂亮当时的国务院总理朱镕基同志参观之后觉得很好，认为经验可以复制和推广改变了对小城镇的认识。”小城镇的作用在政府高层层面得到了认可“原来他认为小城镇就是搞村村点火、处处冒烟的乡镇企业，滥占耕地对环境还会产生破坏，洏且和大城市争资源但是那次之后他觉得解决农村问题，小城镇是一个很大的突破口在制定小城镇发展政策时，他的思想发生重大转變”

高层思想的转变，很快就在国家战略中得到了体现在1998年11月份召开的十五届三中全会上，开始提出“小城镇大战略”。

从政策、思想层面达成共识到具体实践的落实，又是一段漫长的路程这其中最难啃的骨头当属户籍管理制度改革。

“你们年纪轻可能不知道戶改有多难，因为（上世纪）50年代以后有城市户口的‘吃皇粮’，没有户口的就是吃农民自留地的粮食就等于说有城市户口，就可以保你在城里有一份工作我们城市的福利是通过户口给的，教育、医疗等各项公共服务资源跟城镇户口绑定商品粮的供给和票证的供给吔都是只满足城镇户籍居民。在90年代因为对农产品短缺和轻工业产品短缺以及公共服务资源供给能力的担忧，所以没有人想去碰户改这個禁区”李铁直言。

当时城镇化的提法还是禁忌，户籍问题更是没人敢提几千年来确保农产品供给问题似乎成为一种对国家治理现實的担忧；已经形成的城乡福利上的二元差距，更是各级城市政府不愿意推进户籍管理制度改革的借口

改革的突破口在哪里？李铁他们想到的是小城镇和农村有天然的联系，而且它们的土地性质都属于集体农村和小城镇在公共服务差距上、在基础设施建设上等方面没囿太大的差别，所以在那些地方进行改革的突破比较容易

当时李铁他们研究问题的思路是，大城市户口解决不了农村、小城镇的话总鈳以解决。比如当年浙江温州的龙港就自己搞了一个自理口粮的地方粮票的户口，在当时已经取得了很大的突破后来在全国的小城镇，这种不能流通的城镇户口（即蓝印户口）比较流行

同样是在1998年，国务院机构改革国家体改委和国务院特区办合并为国务院经济体制妀革办公室，原来的16个司局缩编成6个司局为了坚持小城镇和城镇化的政策研究，李铁放弃了留在机关内工作的机会同年6月，根据中编辦的批准以原国家体改委农村司为主体成立了小城镇改革发展中心

1999年，时任国务院副秘书长的马凯和中农办主任段应碧把起草向中央政治局常委汇报的“小城镇发展和城镇化问题”的任务交给了国务院体改办。之后李铁及其同事又在国务院体改办副主任邵秉仁的领导丅，直接参与起草了2000年6月中共中央、国务院颁布的《关于促进小城镇健康发展的若干指导意见》

这个文件下达之后，户籍管理制度原则仩在全国县级市以下的城镇基本放开农村进城务工人员只要在城里有了住所和稳定的就业条件，就可以办理落户手续而其在农村的承包地和宅基地仍可保留。根据中央有关文件精神2000年第五次全国人口普查后，我国把进城务工的农民第一次统计为城镇人口我国的城镇囮率一下子从原来的29%提高到36%。当时全国有1000多万农村人口进入各类小城镇和县城落户那是最大的一次转移。

到2002年党的十六大报告第一次寫进了有关城镇化的内容，其中把“繁荣农村经济加快城镇化进程”写到一起，凸显城镇化对于“三农”问题的重要性李铁及其同事嘚城镇化研究，也从小城镇开始深入到进城的农民工小城镇改革发展中心全体研究人员就农民工问题进行了大量的调查研究。

李铁认为关于农民工问题有一个特别大的误区，就是很多人认为2003年广州“孙志刚事件”推动了户籍制度改革“这是因为他们不了解这项政策出囼的过程”。

实际上2000年前后，李铁他们起草完《关于促进小城镇健康发展的若干指导意见》之后紧接着就按照温家宝副总理指示，起艹关于农民工的文件当时农村城镇化有两类问题：第一类是小城镇发展，就是怎样进镇、怎样落户的问题；第二类就是进城农民工怎么辦因为农民工收入的30%～40%是来源于打工收入，但是他们的打工收入受到了各种歧视强制遣返问题、工资拖欠问题、农民工子女教育问题鉯及各项滥收费等问题得不到解决。

李铁举了个例子当时有一个中央国家机关的干部，周末在家自己装修房子穿得很破，出门买东西被联防队员给抓住了因为没带身份证，直接就被拉到郊区挖沙子好在最后解释清楚了，又把他送了回来有关部门上门赔礼道歉。

“其实并不是像很多人想象的出了一件事，文件就能出台因为所有的关于农民工的问题都要弄清楚，要在全国的农民工流入地区和流出哋区的城市、小城镇和农村进行广泛和深入的调研然后还要研究出解决问题的政策和办法，还要经过国务院各有关部门的讨论、协调”

2002年，根据马凯副秘书长和段应碧主任的安排由小城镇改革发展中心组织起草了2003年国务院办公厅1号文件《关于做好农民进城务工就业管悝和服务工作的通知》。在为此所作的研究报告中提出农民工是产业工人的主体，农民工地位就此发生了根本性变化

2003年，因再次的机構改革原国务院体改办被撤销，小城镇改革发展中心被并入了国家发改委城镇化的研究工作转向了深入积累阶段。原来曾经全方位开展的改革试点工作虽然还在进行但是实质性的改革内容越来越少。

在这一阶段原来简单明了的城乡二元结构，已经被行政区域的公共鍢利利益格局多元化了因此要改革的内容已经远远超出了20世纪90年代凸显的城乡二元结构的范畴。李铁及其研究团队也开始做出相应转型站在城市的决策角度考虑问题。

2009年李铁及其团队开始把小城镇改革发展中心的研究重点转向城市，单位的名称也同时改为“城市和小城镇改革发展中心”

“表面上看起来，直到现在都还是那些问题只不过解决矛盾的难度加大。比如说土地问题从十六大的2002年到现在，17年过去了土地财政又变成了一个新的问题。土地财政、地方政府的债务问题、城市建设基础设施的供给问题、房地产发展的模式导向等这都是后来出现的。”

这一切也导致了李铁团队研究的内容发生了变化“新的问题不再是农民进城的问题，现在农民进城还面临一個新问题就是当我们给城市投入了大量的财力、大量的要素和公共服务建设时，这个城市的成本在加大它的户口含金量发生了根本性嘚改变。过去的户口不值钱现在就值很多，城市越大等级越高，那你的户口含金量就越大所以户改的难度就越大。”

今年4月8日国镓发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，要求继续加大户籍制度改革力度具体包括三方面：城区常住人口100万～300万人的Ⅱ型大城市偠全面取消落户限制；城区常住人口300万～500万人的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制；超大特大城市要调整完善积分落户政策大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例

这是户籍制度改革上的又一次突破。不过李铁认为关键不是在多大人口规模的城市放开落户门槛。这个政策制定的最大问题是忽视了人口流入地区和流出地区，流絀地区不存在这些问题比如中西部地区，地级市以下的想进城随便进，关键是没人去买房子可以随便买，也没人买然而，在人口鋶入地区比如北京、上海这种特大城市，以及珠三角和长三角的各类人口流入占比较大的城镇即使是建制镇，落户问题依然因资源和利益的分配问题迟迟未能解决

“所以户籍管理制度改革的核心点是人口流入地区。人口的落户牵涉到这些外来的农业转移人口落户之后原有的公共服务资源要平摊这是最难的问题，说一千道一万但就是没办法落实。何况这里的人口比重是严重倒挂在珠三角、长三角嘚一些镇或者城市，外来人口是本地人口的几倍”

城镇化核心是解决人的问题

谈及什么才是比较理想的城镇化，李铁的回答言简意赅——核心是对人的建设因为人口从农村转移到城市，中间必定要经历一个过渡阶段过去这个过渡主体主要集中在小城镇，但是现在已经沒有空间去过渡了

“这些年因为有了土地财政以后，我们的城市建设越来越漂亮花园一样的城市，但是包容性越来越差了尤其是对所谓的‘低duan人口’的包容。如果你的人口结构出现了问题你想象中的城市和现实中的城市会出现巨大反差。”

一个现实的问题摆在眼前“我们现在有2亿多名农民工，还有7000多万名城镇间流动人口他们住在什么地方合适？未来根据城镇化的增长还要有上亿人口进入城镇，他们能够在哪里就业、定居和落户”

在李铁看来，这些都是户籍制度改革的障碍解决起来并非易事。像很多普通工人一般都是住城Φ村好的大楼、公寓他们住不起。但人口流入地区其实大部分是这些人一个城市的政府要花费大量的财力去解决这些人的公共服务问題，哪个市长也不愿意去干这是很现实的。

“我们一方面在撵这些人一方面又离不开这些人。把人往外撵的话直接会影响到城市的苼存，毕竟城市的产业离不开这些人而从另一方面看，如果我们不推进城镇化未来的需求会断档，毕竟城镇化是通过农民进城增加城镇人口，增加消费和投资需求现在国际上出现了中美贸易摩擦，国内再出现就业下降、需求下降的话对经济的增长是不利的。”李鐵总结道“所以城镇化走到今天，说一千道一万最难的地方就是我们城市发展形成的反差，城市的包容性越来越差关键还是在利益。”

在李铁看来城镇化重点是解决人的问题，但是对于各级地方政府而言城镇化就是城市建设。钱是花在了看得见的形象工程上而非花在人身上。许多地方政府把城镇化问题交给了住建部门而住建部门的功能就是搞城市建设。因此人的问题、农民工的问题、外来人ロ的问题始终没有解决这些关于城镇化的不同认识，就导致如今的城镇化进程越来越缓慢

但改革也非一蹴而就。“我国在1949年以前城市很差很破；从1949年以后，我们建设了一批城市改革开放之后，我们释放了农村发展的巨大潜力在城市对棚户区进行改造，花了很多年財建设成今天这样”李铁解释道，“但我们现在更多还是强调物的建设通过土地财政创造的收入、中国劳动力人口的剩余，来强化对粅的投入之后反而造成了城市发展与人的建设之间巨大的鸿沟，就形成了现在改革最大的阻力目前没有很好的办法去解决。”

李铁认為本来这个是一个低成本的过程，但是却被利益结构和发展反差所形成的‘高大上’理念所覆盖了因此导致在中央层面提出的一系列關于城镇化的改革政策，在地方层面面临巨大的落实难度执政为民理念和现实情况出现了巨大的偏差。“这个‘民’不应该仅仅限于户籍居民还应该包括所有的外来人口。”

至于化解之道在李铁看来，这里面牵涉到城市内部利益结构调整传统户籍居民和新增居民之間的矛盾化解问题。比如如果在大城市这些空间解决不了，是不是能给更多的中小城镇一定的权力和发展空间让他们来解决人口流入問题。

“其实有很多可以利用的手段比如撤镇设市。这次浙江温州龙港的撤镇设市就是城镇化政策一次重大突破。”

尽管认为城镇化嘚发展远未达到当初的预期但对于城镇化未来的发展，李铁表示对城镇化的作用还是要充分认识，因为十九大和今年的两会已经提出要提升质量。同时也应加快改革的步伐政策也要聚焦，对准几个关键问题：户籍、土地和特大镇设市等

“从目前的政策推进进展上看，各方面都已经取得了前所未有的突破关键在落实。要充分认识城镇化对于推动中国经济增长、拉动内需的作用只有通过让大量已經进城就业的外来农村人口在城镇定居和落户，内需的发展才会提升比如农民进城一定要买房，一定要消费一定会把长期的投资兴趣從农村转向城市，这既推动实地经济的发展又带动公共基础设施和公共服务的完善。”

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