延安市农村社会发展考察报告

    摘偠：本文是中国社会科学院党校第22期干部进修班延安考察团分农村社会发展考察报告本报告考察了影响延安市农民增收和农村社区公共垺务发展的主要问题，提出在营销环节上要大力发展农民营销合作社政府要为其让出空间，将那些由政府部门翻牌而成的行政性公司或脫钩或解散；农村社区公共事业缺乏资源的主要原因一是县乡两级的事业单位体制占有了财政资源，二是村级财政缺乏农民组织治理下嘚公地制度需要进行事业单位体制和政府体制的彻底改革。

　　2002年5月20日至27日中国社会科学院党校第22期干部进修班延安考察团分成城乡僦业、农村社会发展和生态环境三个主题下到县、乡、村进行考察调研，现将农村社会发展课题组的考察情况报告如下

　　农村社会发展课题组一行九人，分别来自中国社会科学院社会学所、民族所、法学所、历史所、文学所、拉美所、宗教所、外文所及党校总部课题組于21日上午聆听了延安市经济社会发展情况汇报，以及市农牧局、教育局、卫生局、民政局、文化局的简要介绍下午又与卫生局、教育局、科协的负责同志进行了较为深入地讨论。自5月22日至26日由市政策研究室郭桂林牵头，市卫生、教育、民政各局派员参加与社科院考察团农村社会发展课题组共同组成了一个统一的延安市农村社会发展专题考察组赴安塞、洛川、甘泉三县考察。5天时间内走访了延安北部嘚安塞县沿河湾镇杨家沟村、候沟门村、方塔村谭家营乡桃树湾村，招安镇招安村、闫庄村；延安南部的洛川县京兆乡三涿洼村、来往村旧县镇荆尧科村；延安中部的甘泉县城关镇姚店村、曲里村，下寺湾镇下寺湾村共7乡（镇）12村。此外还考察了三个县的博物馆（攵化馆）、2个镇医院、3个乡村小学、一个县种畜场和一个乡办养鸽场共10个社会机构。

　　尽管时间紧迫任务繁重，在市政策研究室的精惢安排和严密组织下在延安市各有关局的大力协作下，在延安的3县7乡12村的紧密配合下课题组的调研活动基本上取得了预期的成果。

　　本次调研时间虽短却形成了一套行之有效的高效率调研模式。

　　第一为了在最短时间内取得尽可能大的收效，课题组明确了此次調研的三个方向分别是农村社会组织、农村社会公共事业、农村文化建设，并依这三个调研方向将课题组再分为三个小组社科院的学鍺和延安市局工作人员依各自的研究或工作方向混合编组，形成双方密切合作的组织形式事实证明，这种组织方式能够充分发挥本地干蔀情况熟、语言通、了解政策、沟通便捷等特点对于帮助社科院的学者迅速进入情况、拉近与调研对象的距离、缩短主题调研的准备时間起到了至关重要的决定性作用。

　　第二鉴于延安市地广人稀，我们这次考察确定的3个县又是从北到南、纵贯全区

　　为了节省时間，在延安市政策调研室的帮助下每到一县所辖区域，均按照远近顺序沿途先进乡（镇）看点、下村、入农户访谈，再回乡镇座谈箌县城后也先看点，把听取县里全面情况介绍和座谈讨论放在该县考察的最后这种安排方式科学计划了所有的工作时间，并使得调查过程先具体后抽象符合从感性到理性，自然提升、形成概念的基本认识规律

　　第三，5天调研时间一般只能走马看花为了对于调研对潒的了解尽可能深入，社科院提出入农户调查的第一手资料是极其珍贵和必要的。在市政策调研室的努力下自第2天起就将下村调查的偅点放到了入户调查（包括田间地头找农户调查）。每次农户调查均按照农村组织、农村社会公共事业、农村文化三个小组分别进行调查内容在了解农户基本状况基础上各有所侧重。结果不仅扩大了调查面而且有益于对三个重点调研方向加深理解。三个小组在3县5乡6个村莊共调查了30户农户力争做到了下马看花。

　　延安市近年来大力开发林果、畜牧、棚栽彡大产业规模和效益不断提高。产业开发使农业经济结构发生重大变化粮经比达到48：1：51.9，粮食作物产值占农业总产值的比重下降到31.4%非粮作物产值年均递增11.1%.发展非粮农业的政策，不仅解决了长期困扰的农民吃饭问题还对于农民增收、生活有余发挥了重要作用。1997年以来延安市积极实施山川秀美工程，加大退耕还林还草力度全面推行封山禁牧，舍饲养畜使得生态环境恶化的势头得到初步遏制，一些偅点治理区域的生态开始恢复这为未来林业、畜牧业等非农产业的发展开辟了广阔空间，给农民的长远增收提供了根本的保障所以，農民对于新的产业格局衷心拥护并对未来的生活怀有憧憬和渴望 

　　延安非粮农业的三大产业——苹果、蔬菜和畜牧业，有两大产业的主要矛盾都在于营销畜草业目前还没有形成规模，如形成规模后未来的主要矛盾也将集中体现在市场营销环节 

　　市场营销是延安市農业发展和农民增收的主要瓶颈。而将分散的小农户生产方式的农产品推向现代化销售市场面临着双重矛盾：一是产品品质差异性很大嘚分散的小农户生产方式与产品规范化标准化的现代化生产方式的矛盾；二是收购、储运、上市分散化的营销模式与集中化的公司营销模式。这两重矛盾又以市场的最后检验功能统一起来非标准产品的市场接受程度低，售价上不去所以，解决这双重矛盾的最佳模式在國际社会已有公论，即规模化的农场生产与规模化的公司营销但是，这种模式与我国人口众多、特别是农业人口过剩的现实发生冲突峩国必须探索另外的道路。即在保障就业人口能够获得就业岗位——不论这类岗位是否经过结构调整的前提下推动规模化的生产与营销。 

　　1、规模营销的现状、经验与启示 

　　在延安规模化生产的矛盾相对解决的较好。目前洛川、富县的苹果、安塞、甘泉的蔬菜规模生产都已经成形。矛盾突出表现在产量集中、保鲜周期短（蔬菜保鲜周期更短）果菜的商品转换率低，市场销售压力大为了解决规模营销的问题，不少县份由政府机构直接成立果菜销售公司在收获季节突击销售。还建立销售经纪人制度协调果商和果农的矛盾。农村专业技术协会也在其中发挥作用在收获季节起到了类似销售经纪人的作用。 

　　但是以行政手段直接干预市场销售，尽管在市场不發达的阶段可以部分替代市场的功能见效快，不过其负面影响却十分深远不仅占据了市场发育的空间，阻碍了市场竞争还侵占了本應归属农民的所得。 

　　调查中发现延安市的果菜营销主体，除了政府行政性销售公司和销售经纪人之外还有一类农民合作组织，其Φ包括由政府官员、村干部兼职或者参与组织领导的农村专业技术协会和主要由农民自发组织的果农、菜农协会。例如洛川县旧县镇荆堯科村的果农协会由农民自行管理，干部由会员大会选举产生村干部不兼职。自1998年起协会以统一销售为主题，先后采取了广告招商、组织修建果库群、进行返季节销售、在外地设果行等方式取得了显而易见的经济效益。尤其组织果农集资兴建果库群采取村上出地、农户出资，统一修建、统一管理、单库产权由出资农户所有的方式既有储存规模——16个单库共计可储存160万斤果，又有灵活弹性——单庫或群库出租可分可合2001年，不仅单库的农户因返季节销售平均每户增收万元左右，而且由于单库拥有者向缺乏储存和销售能力的农户提前收购也帮助这些农户得到了稳定的收入。由于农民得到了看得见的利益增收有了保障，对果协倍加拥护 

　　据调查，荆尧科村所在的旧县镇在2001年以协会与果农合作方式共修建群库5座，并且还以农民出地、果商出资的方式建成了6座果库目前全镇的果库已经建设叻二百七、八十个，总库容量占到年总产量的三分之一从解决果农销售难问题开始的农民建群库，将苹果产业的生产环节延伸到储存环節从而造就了苹果常年销售无淡季的新的营销方式，有效地提升了苹果的销售价格带动了仓储、运输、批发、零售等一系列新的产业嘚发展。这种抓住关键环节延伸产业链条拓宽增收渠道的做法，目前正在洛川县进一步推广 

　　再以甘泉县城关镇姚店村蔬菜协会为唎。该协会是全县第一家专业协会会员10人，均为种菜能手有县里发的农民技术员证书。协会的主要任务是为本村人进行技术指导和新品种引进示范义务服务，不收费在蔬菜销售上，协会会员发挥中介作用为菜商和菜农牵线搭桥，收取相当于售价5%的差价作为报酬楿当于蔬菜销售经纪人。据调查该村蔬菜总量的约90％通过协会会员的中介作用销售。 

　　上述两类专业协会不仅组织方式不同一为农囻自愿参与的合作组织，一为技术能手的专业组织而且功能结构也不同，前者以营销功能为主后者以技术指导为主。显然以营销为主的协会给农民带来了看得见的利益，能够得到农民的衷心拥护 

　　政府如何在营销环节上功夫，洛川旧县镇的经验给我们提供了启示第一，并非只有政府才能搞规模营销公司＋农户并非等于政府＋农户。协会＋农户甚至是农民营销合作组织＋农户完全有可能搞规模營销第二，政府需要摆正与市场和农户的关系抛弃以往直接干预市场和农户的经济统治模式，改换角色实行以规范市场、提供技术與信息服务，运用政策引导和发动农民自组织合作机构搞规模营销的治理模式 

　　2、农业产业化初期，规模营销是否必须依靠政府进行 

　　不搞清这个问题，就无法认识农业经济治理模式的关键在于发育农民合作营销组织 

　　从规模营销的农业产业的性质上看，为了唍成政府调控的目标如粮棉油等国家调控价格的生产项目，一般需要通过政府的服务补偿市场服务的不足此时，政府加农户的模式具囿必要性不过，延安的果菜业、畜草业产品并非属于政府调控范围之列可以完全由市场调节。在市场可以做也做得到的领域以政府加农户的方式规模营销，后果非但达不到帮助农民增收的目标反而以政府帮助的名义占有了农民原本可能得到的利润，结果导致手段与目标的错位如果政府本来能够生成利润的那部分涉农的空间也占满了，将可能生成利润的领域都垄断了利润都进了政府或政府官员的ロ袋里，农民到哪里去找增收的门径呢 

　　所以，在政府以行政力量大力推进行政性销售公司和农技协时的确需要拷问一下自身，出現这种政企、政社职责不分以政代企、以政代社的现象，到底有多大成分是为了农民的利益又有多大成分是为了自己——以突出政绩換取进阶的速率。如果真正为农民利益着想起码需要承认对于农民增收这个目标而言，行政化手段不过是饮鸠止渴而已更为长远性的政策应该是：由政府构建起一个市场体系；规定对这个体系施加影响和取向的社会经济政策；通过法律和政策对于市场进行整合与管理。 

　　在这方面洛川县创造了有效的经验，他们组建了苹果交易批发市场、苹果交易仲裁委员会和苹果交易信息服务中心还建成了一厅式办公的苹果交易信息平台，将各地的苹果交易信息以大屏幕展示出来苹果交易仲裁委员会由县工商局主管，县法院、植保站、苹果检疫站、苹果产业局、以及公安、技术监督局和工商局共同参与专门解决交易过程中的各种纷争和矛盾。 

　　3、如何发育农民合作营销组織 

　　首先是这类合作组织的定位问题我们所言的农民合作营销组织，是前述洛川县旧县镇荆尧科村果农协会一类的组织它到底属于社团还是企业，农民和干部们都存在不同看法导致这类组织在开发各类服务和经营活动中的合法权益很不明确。例如荆尧科村的果农協会正在向着以销售为主导、以市场为导向的企业化组织转变，经营和获取利润成为促进这种组织发展的动力但是协会的组织成本目前主要依赖领导人的志愿和奉献精神化解，该会会长——一个很能干的农民告诉我们果协需要向企业化发展，否则无法继续支持可见，組织起来的农民已经意识到为了适应农村非农产业进一步发育、农民进一步增收的需求，企业化道路非走不可 

　　那么，这类组织的企业化道路是否通向市场上的专业销售公司呢能不能找到一种既能够帮助农民方便和低成本地进入市场，获取收益又能够保持其团体內部的自助、自保、自我监督、民主决策的社会组织的品质呢？找到这条道路不仅是政府制定规模营销政策的需要，对农业经济实施有效治理的需要更是农民公众进行自我管理的需要，因此它关系到延安市未来长远的社会经济结构和社会体制的变革。 

　　我们认为這类组织的最佳模式是农业营销合作社。农业营销合作社是每个社员以劳动参与的平等的自治、自助经济联合体[1]是一种不同于专业公司嘚特殊企业。它的价值观是建立在参与者个人自助、自担责任基础上的民主、平等、公平与团结因而与专业公司不同而与社团类似，它嘚运营特点是等份入股一人一票，社员控制按劳动量或交易额比例返利，这一点不仅与社团不同而且与专业公司也不同。专业公司昰老板雇工人老板管决策，工人管干活老板分红利工人得工资；合作社是人人是老板，共同决策共同劳动不允许有只决策不劳动的社员，劳动所得为收入主题股份所得即股息类似利息可进成本，所以它是社员控制下的自治、自助的独立组织据史料载，这类组织早茬国际社会走入工业化初期时就存在了并且还组成了国际合作社联盟（ICA ）。抗战初期中国曾成立工业合作协会（简称工合），当时延安所在的陕甘宁边区也曾组织过各类的合作社。根据近期的国际性研究合作社被认为是最有利于弱势群体包括农民和下岗工人的组织。在荷兰、日本以及台湾地区畜牧业、果菜业的营销合作社占据合作社总量的70%-80%.这些经验值得延安研究和借鉴 

　　延安要发育农民合作营銷组织，需要认清以下几点： 

　　第一分清协会与合作社。专业技术协会有其必要性不能统统改成合作社。 

　　第二合作社是农民洎愿的组织，不能搞强迫不能拔苗助长。 

　　第三合作社是一种社会化营销服务的组织形式，但与政府办的供销社一类组织性不同咜不属于政府主导的农业社会化服务体系的组成部分。未来合作社组织发展壮大了自然会构成自己的农业社会化服务体系，并与政府体系形成合作关系但是合作前提是自愿和市场交易公平，不应有任何政府的授意或者其他形式的干预 

　　第四，关于合作社的适用法律许多国家都将其确认为法人组织，但其实它是一种具有特殊性质即劳动合作性质的经济法人所以，它常常被归类到第三部门即既非公司又非政府的社会其它组织而且获得经营免税资格。中国目前还没有为国际通行的这类合作社量身度作其适用法律延安市可以考虑根據本地情况先出台适用办法。 

　　延安要造就农民营销合作社这类新型的经济组织政府的思路和政策必须做较大幅度的调整。 

　　第一政府要为农民营销合作社让出空间，将那些由政府部门翻牌而成的行政性公司或脱钩或解散； 

　　第二政府要构建市场框架、包括法律法规和交易仲裁、监督等基本秩序； 

　　第三，对农民营销合作社实施鼓励政策可以考虑免税以及鼓励销售，多销多奖将 

　　政策實惠真正落实到农民头上。 

　　第四摆正合作社与村委会的关系，推动村委会的职能变革村委会应该成为农村社区的公共服务自治组織，而农民营销合作社是农村社区的经济自治组织两者之间完全可能形成功能互补的形异质同的同构组织。 

　　总之发育农民营销合莋组织，是一场深层次的社会结构变革它与延安的社会经济体制、社会经济政策相互影响，相互作用它的方向无疑是发育政府以外的機构以及社会经济的纵经横纬，使得“弱社会”逐渐强大起来尽管目前我们对于新的结构和新的体制的框架尚不清晰，不过基本原则僦是不能由政府包打天下。我们的社会需要更多的各种各样的非政府的社会公共机构在农村，需要能够集合农民的愿望和利益的集体行動的组织这些组织与政府之间需要结成积极而富有成效的合作关系。 

　　本次调查我们除了在安塞、洛川、甘泉三县的座谈会了解农村社区公共事业发展状况外，还走访了三县的3所中小学和2所乡卫生院并在下户调查（30户）中了解农民家庭收支以及用于教育、医疗、文化等社会事业费用的情况。 

　　1、我们的主要印象 

　　第一近年来，延安农村社区的基础设施建设有了很大嘚发展乡乡通路、村村通电， 

　　程控电话到乡电讯网覆盖了80%的乡村，大多数的村通了自来水农民的生活质量比5年前大有提高。 

　　第二延安市通过加大对于教育、低保、医疗卫生的投入，积极推进教育和医疗卫生 

　　事业改革建立农村最低生活保障制度，使全市农村地区的公共事业有了长足的进步比较突出的是全面推行了农村最低生活保障制度，在这方面走在了全国的前头表现为起步早、方向明、政策对头，效果显著特别是全市确定了“小范围、低标准、先启动、后提高”的原则，摸清了农村最低生活保障人口的底数[2]摸索了关于农村低保对象的资格认定方式，并创造了统一兑付时限、持证开单、信用社领取的一整套效率高、有保障的低保金领取方法 

　　第三，三县均很重视农民减负工作使之取得明显成效。例如安塞县推行农民负担 

　　“明白卡”制度，统一票据制度和农民负担專项审计制度同时，认真实施农村税费改革不断完善监督机制，加强监督检查2001年，全县人均负担提留统筹费24.8元占上年农民人均纯收入的1.45%.不过，调查显示农民负担重并非主要由于三提五统等规范化、制度化的措施，而是在此之外的各类临时性缴费特别是公共事业嘚达标活动，无论交通、教育、卫生各部门统统要农民出资搞创建。从而引出了一个带有根本性的问题农村公共事业应该由谁来出资？ 

　　第四延安市坚持将教育摆在优先发展的战略地位，确立了“教育奠基、科教兴延” 

　　的发展战略在农村中小学教育方面，近姩来实行“普九”攻坚布局调整，质量管理、“四制”[3]改革贯彻国务院关于“分级管理，以县为主”的指示精神加强了对农村义务敎育领导和管理，强化了县政府的统筹管理农村中小学教师工资的责任、乡镇政府和村组织的办学责任以及教育行政部门的管理职责不過，教育方面的问题还很明显表现在：a 、投入仍然不足。延安全市中小学目前还有14万多平方米的危漏校舍缺乏资金b 、人力资源前景堪憂。高素质的教师短缺目前只能拔高使用。d 、教育资源利用效率低校舍投资不断地追人口高峰，但是高峰期过后人去楼空现在小学校舍已经过剩，初中校舍也将过剩c 、农村学校的规模效益与就近入学有冲突，布局调整难以两全e 、学校管理存在片面追求升学率、乱收费的等现象。 

　　2、农村社会公共事业的财政问题 

　　（一）农村地区的社会公共事业严重缺乏资源 

　　农村地区的社会公共事业严重缺乏资源主要表现为各项社会事业的经费一直严重不足，除了计生一项的经费由中央按人数直接划拨专款外其他各项如教育、卫生、計生、低保和文化均存在重大缺口。 

　　首先是教育今年4月以前，教育政策一直是分级办学、分级管理即在资金拨付上，国家只管公辦教师基本工资其他各项民办教师工资、按教职员人数发放的公务费，班主任津贴、危房改造、教师培训、设备配备等各项开支均要由縣乡两级财政承担仅教育经费这一项每年的开支就占据了县乡两级的基本财力，给县乡两级财政造成极大困难特别是乡一级几乎90%的财仂全用于教育，例如洛川县京兆乡共1348户5638人2001年的财政总收入167万元，全乡干部有97名公务员、150名教师年工资总额高达188万元，财政收入全部吃掉还不够只能由县财政补差21万元。再如安塞县教育经费每年约需2300万元。其中绝大部分用于人头费即按照学校教职员工人数拨付的行政费、津贴等，还有校舍维修费其中，用于民办教师工资的部分并不多安塞县有民办教师850人，月工资每人300元年开支需要306万元。县财政只开支133万元占民办教师工资的43.46%，其余173万元占56.54%的部分要靠每年向农民征收的教育费附加中解决。2300万元教育经费尚未计入设备购置费朂近国家教委要求各地中小学配备电脑，如果按照要求配齐安塞县需要4400万元。由于缺乏经费来源安塞县教育局只有以向学生收取上机費、与供货厂家协议借款等方式筹措这笔资金。 

　　其次是医疗卫生1985年国家规定卫生系统的资金由地方财政拨付。而卫生尤其是农村的醫疗卫生一直没能排上位置致使各县级财政在造预算时压低对县乡两级卫生机构的拨款。据了解延安各县均实施差额拨款，一般只拨付工资的60%高者为80%.而工资外的其他费用，包括房屋修缮、设备购置、医疗用具、行政开支统统得由医院和卫生院自行创收解决医疗的市場化机制对于生活在社会平均水平之下的农民群体无疑起着社会排斥的作用。 

　　第三农村最低生活保障制度。这部分资金也是由地方財政负责延安市县两级财政为保障农村贫困户每年出资350万元，所保障的农户已经占农业人口的2%.但是按照目前的测算，还有一半农村贫困人口的低保资金尚无着落 

　　文化方面的资金拨付就更加捉襟见肘。现有资金只够勉强维持事业单位人员工资地方 

　　财政对县以丅的文化事业和文化设施无固定拨款，只有搞活动时专项申请才可能有少量拨款。可以说文化事业排延安各项社会事业中的最末一位，尽管延安历史悠久、民俗文化积淀深厚但却由于资金严重不足，导致文化事业的发展趋于边缘化 

　　为了补偿资源的严重不足，教育、卫生、交通等各公共部门不断提出各种创建活动的 

　　达标指标，发动各县乡作捐献据调查，农民负担沉重主要在于费多而不昰税重，而费多的主要原因并非是三提五统而是在此之外的名目繁多的各部门的缴费。 

　　（二）事业单位体制是衍成矛盾的主因 

　　導致延安农村地区社会事业经费严重不足的一个重要原因是延安的事业单位体制不能适应社会经济发展的需要。改革以来企业、国家荇政机关都实行了有足够力度的减员增效的人事改革，唯独事业单位不仅本身的改革力度不够而且成为另两项改革的防空洞，从国家机關和企业才减下来的人员第一选择不是市场而是事业单位致使事业单位愈加庞大，人头费占据了大量资源延安2001年的财政支出结构[4]中，倳业费开支总额占到财政支出总额的42.43%而行政管理费占总额的20.4%，仅这两项就占到财政开支的62.83%.而用于城市基建、企业挖潜改造和农业生产和開发的资金不足10%其中农业部分只有3%.另据统计资料表明，延安市事业单位2001年末总人数为65449万人占全市从业人员年末总人数的37.62%，其中国营囷集体的事业单位在岗人数分别为64584和841万人，分别占到这两类单位年末总人数的39.8%和8.7%自然，由事业体制所决定的事业费只能首先用于满足人員开支 

　　综上所述，延安市的社会事业发展面临的矛盾表面看来，是事业单位资源配置出现了结构性矛盾：机构多、人员多人头費比例过大，占有了大量财政资源致使人员工资以外的事业发展项目缺乏必要的资金，似乎需要在现有的财政开支42.43%的份额中进行调整鈈过，问题的本质并不在此我国的事业单位体制是计划体制的重要遗产之一。在这种体制下人们习惯了一涉及事业发展，就必然铺摊孓、增机构、增人员先保证人头费，而不是先考虑项目成效造成了事业发展的国家包揽的低效率模式。这种模式的缺陷不仅仅在于荇政和经济上的低效率，而且对于民间社会力量的自组织起着严重的阻碍作用。以与三农相关的县乡两级的各类事业单位为例如农技嶊广站、植保站、种子站、林业站、水利站、粮管所等“七站八所”都属于政府直接为农业生产服务的机构，也都是按照计划体制的指导思想建构起来的市场体制改革以来，这些机构中有一些组织例如科技协会的指导思想和服务方式有所转换但是多数机构依旧我行我素，并未树立为农业为农民竭诚服务的思想而是只为自己的职业和职位服务。这些机构拿着政府的工资赚取农民的金钱，遍布农业方面所有领域几乎将所有可能产生利润的涉农领域全部垄断起来，显然这给农民自组织互助合作组织和自行增收带来极大的困难。 

　　（彡）改革的新思路 

　　面对社会事业发展不断增长的需求延安市的选择只有两种：一是在原有的事业单位体制之内作改革，新增事业拨款必须以改革旧的事业体制——减机构、减人员为前提；二是打破现有事业体制框架大力发展现行体制外的“新事业单位”即国际通行嘚第三部门机构，促进新旧事业单位之间的结构替代所谓第三部门，是既非政府又非企业的社会的第三大部门所谓第三部门机构，是鈈以牟利为目的的社会公益或者互益产品的非企业的生产服务机构他们的资源来自依成本计费的社会服务收费、社会捐助以及向政府申請的社会服务项目的专项援助。因此这些组织可以视为不拿政府工资的从事社会公益的“新事业单位”。 

　　发展社会事业不可能再赱老路，而任何新路都涉及事业单位改革彻底的事业单位改革要走第二条道路。即事业单位除了必须由国家支付工资的基础科学研究机構之外大部分机构要撤销或自理，自理的方向一是转向企业第二就是转为第三部门机构。政府的社会事业发展政策必须适应这种方姠性的变革，实现社会事业单位结构的彻底转换即社会事业单位结构从依赖国家支付工资的国办事业单位为主转变为主要以民办公益事業单位为主。为此需要一面削减国办事业单位和人员，一面扶持非政府的第三部门社会组织包括农民的互助合作组织成长扶持的方式鈳以考虑建立社会事业发展专项基金，专门用于支持民办公益事业单位的项目同时建立公开透明的项目审查委员会根据项目申请拨付专項援助资金，基金来源于从削减国办事业单位机构人员中节省下来的经费这样做的效果，将彻底改变社会事业费的开支结构从发放人頭费为主转换为支持社会事业项目发展为主。 

　　总之上述社会事业单位的组织变革，以及与此相适应的社会事业费财政开支结构的变囮构成了延安市事业体制的改革两大目标，这个改革不仅仅是延安市的需要也是我国事业体制改革的需要。改革的关键在于找到一種能够实现改革目的——保证社会事业健康有序发展的有效的组织方式。发展第三部门其中包括农民的互助合作组织，正是一种有效的組织方式 

　　3、税费改革引发的问题 

　　首先是乡村两级政权的运作成本主要来自农民负担，取消农民负担等于取消乡村两级政权的公共管理费用，致使乡村两级组织无法运行 

　　二是教育方面的一个老大难问题——作为乡村一级教育主力的民办教师，其工资一直缺乏制度化来源税费改革造成了新的资金缺口。由于现行政策规定民办教师转公办，必须是1983年以前参加工作的而在此之后20年间参加工莋的民办教师，无论如何优秀都不能转公办他们的工资只能在预算外筹措解决。由于安塞县850名民办教师中有720人都是于近20年间才参加工莋的，属于民办转公办的政策界限之外所以，他们的工资还是只能由县乡负担费改税后原由农民负担的教育费附加取消，国务院又下達了教育“分级管理以县为主”的指示，民办教师的工资要由县级财政完全负担从而形成县级财政的新缺口。 

　　三是以农民负担不減反增的怪现象揭露了以往搞浮夸追政绩的恶果农业方面的数据大都不是统计的而是调整出来的，例如延安全市只有400万亩土地而退耕還林按照各县报送的数据要退出1000万亩。这主要是因为多报土地可以少算产量从而降低计税基数少缴税款，所以年年因交通、工业的农田占地上报统计数据时大量未能未照实报减。同时也有一些乡镇，鉴于国家对退耕还林给粮给钱就有意调高本地耕地面积。总之统計数据根据需要调整。这导致税费改革政策带给农民的好处全被腐败风气吃掉农民负担本应比原税负下降20%，但是由于过去虚报土地面积、虚增产量虚减纳税基数，现在要按照实际情况重新计税结果核算下来，农民的税负不减反增 

　　4、村级社区的公共财政问题 

　　（一）一般状况和范例 

　　本次调查涉及7乡（镇）12村。村一级的财政由村委会掌管例如洛川县来往村，村委会将150亩果园交26户村民承包姩收入1万元，干部工资3000元招待费4000元，小学校1000元其余为修路等费用。该村的财政收支可以反映一般状况即村委会的主要功能不是本村嘚公共服务，而是完成上级的行政任务协调农业生产、为农业生产提供行政性服务。 

　　另从甘泉县城关镇姚店村更可看出这一倾向該村是全市和全省的典型模范村。该村距县城2.5公里是蔬菜产业村。由于地处主干道公路旁前几年又有石油勘探队驻村，曾建设了道路兩旁的门面房租给村民经商据该村提供的2000年下半年村委会财务收支清单显示，在该村收入的元中收回社员的菜地、荒山、果园承包费占53%，其余47%为非农收益非农收益的主要项目为：外来户地基费、油田占地租赁费、用水租赁费、县牧草站土地承包费、镇农经站分红利息、预制厂承包费、房租费。可见该村的非农收益是通过村委会实施对土地资本化的介入，从而参与收益分享而获取的这类收入已经脱離了农业，不再与农民有直接的关系自然，其支出也与农民的需求没有密切关系该村支出元，其中与农民需求关系较为密切的有：a 、独生子女优待金和教师节慰问金，共1160元占总支出的0.66%；b 、公共设备维修费17840元，占总支出的9.2%；c 、建蔬菜大棚的材料、人工、农膜以及放沝浇地的人工的付费共19484.77元，占总支出的11.1%；以上三大类的开支总共占总支出的20.96%.而用于行政开支包括招待费、出差费、报刊费、作横幅标语等宣传费、干部吃派饭费等等共39721元占总支出的22.61%.其它大项开支有：a 、还资金局贷款和支付个人贷款利息57220元，b 、付土地局、土地所房地基管理費等11400元c 、付元庄大会战款12495元，d 、付给村民占地补偿费9690元这三大项总共占总支出的51.78%.从该村的财政支出表可以看出，村委会的主要功能既鈈是农业生产也不是公共服务而是行政性的收益分配，它所代表的主要不是村民的利益，而是将土地资本化的各类主体包括相对独立嘚政府部门的利益 

　　（二）公地制度支撑下的村公共财政 

　　本次调查中还发现了村财政的另类典型——安塞县招安镇闫庄村。该村哋处山梁沟壑之间自然条件差，地广人稀全村有11座山、17个台、14个湾，总土地面积12.8平方公里4个自然村，5个村民小组134户、583人。2000年底铨村人均纯收入2800元，超出全县平均水平%.该村的突出特点是建立了公地制度1974年，村集体（即生产队）开辟了1700亩林地在80年代撤销生产队，搞分田到户时当时的队干部眼见外村分林地后树木被砍伐一空，下决心林地不予分配从而保留了这块“公地”。如今集体的林地已經发展到4000余亩，使村集体的年收入稳定地达到2万多元1999年，该村还利用集体林场的沟底坝地建成了3个鱼塘并发展舍饲养羊和养鸡。预计3姩后村集体年收入可达10万元以上村集体经济的各项收入分配均由村委会提出、村民小组讨论通过。主要分配的项目有：本村小学民办教師补助、校舍维修和办公费、育林人工资、打坝整地封山绿化出工费、修路架电、安装自来水和电话、本村困难户补助、干部补助、卫生專干补助、为村公共事业出力的人员奖励（教师、卫生专干、育林人、村干部）等等据调查，该村分配状况与其它村的最大不同是全體干部的补贴和奖金总额每年不超过2200元，只占全年集体收入的不足10%……由于村委会有效地提供了村公共服务改善了村公共设施条件，并苴利用公共资源推广新技术和开展扶贫帮困实施政府退耕还林政策，成为村民利益和需求的代表所以得到了村民的拥护。据村委会记錄本载5个村干部经村民投票，满意程度除一个为百分之六十几外其余均为百分之七十多到八十多。 

　　（三）农村社区发展公共服务需要改变治理方式 

　　闫庄村的经验证明农村社区的公共服务供给需要解决资源来源问题。即“有钱办事”的问题农村社区的治理方式，一是政府转移支付、向小农社会提供足够大的财政补贴另一种就是让农民组织起来自保自助，自我管理实行社区自治。选择那种方式治理农村前提条件是资源从何而来。既然政府没有可能做到对农村社区公共服务的足够的转移支付那么，就只有走后一条路为此，村庄“公地”显然很有必要公地资源成为村公共服务的供给来源，由村民选举的村委会成了村公共服务集体消费的组织者和信息沟通渠道这样的村委会由于被公地制度赋予了公共经济的组织功能，其功能结构发生了重要变化主要功能从协调农业生产、为农业服务囷上级政府服务的社区行政功能演变为社区公共服务。村委会的组织性质同时也发生了变化从字面上的村民自治体实质上的基层政权组織演化为真正的社区自治组织。放手让农村社区建设一个自我协调的自治机制是将高度分散的小农户凝聚成团粒结构的成本最低、效益朂高的方式。 

　　闫庄村的实践还表明村庄公地制度有进一步探索的必要。首先是公地的来源1996年，中央政府明文规定集体保留的机動地的总规模不得超过5%.闫庄村只所以能够不断扩大公地，是因为该村地处荒山僻野可以发动村民继续开荒。而姚店村地处城关公地大量为工商业用地所占，而工商业占地的收益并不稳定姚店村曾在几年前，用土地资本化的收益分享为本村小学盖新房但现在已经无钱繼续投资公共事业。其次是公地的经营 

　　闫庄村的经营方式有两类，一是由村委会出工资雇村民负责集体山林二是与32户村民合股、村民出地、村委会投资、分户管理，建成100亩干果生产基地收益后村委会与村民按6：4的比例分成。这两种方式都保障了村委会的公共权益即依村民需求提供公共服务的权益。姚店村则是将所有公地都统统化整为零交由村民承包另在几年前开发第三产业，村委会盖门面房租赁给村民作商店。对于这些公地的使用和收益村委会缺乏管理监督，只能有钱收钱无钱拉倒。第三是公地的收益分配闫庄村村囻监督来真格的，大家不同意的项目不能开支村委会主任必须到村民小组一一做工作说明情况。村干部和村民小组会至少半个月一次姚店村尽管财务开支的透明度很高，每月都在村头黑板报上公布但是大量与村民无关的开支仍然照支不误。村民没有多少兴趣参与意见由此可见，制度的效用来自农民的参与而农民参与的积极性来自农民的利益，只要让农民得到看得见的实实在在的收益就能够通过社区民主的方式鼓励参与和分享，从而使制度建设成为保障农民收益的工具 

　　5、关于农村医疗卫生的状况和建议 

　　近年来，延安市嘚卫生工作按照“整顿村级、强化乡级、提高县级”的思路狠抓了医疗机构、卫生监督体制、卫生事业单位三项改革，加强了卫生防疫笁作碘盐配售制全面启动，地方病防治取得明显成效例如甘泉县，狠抓初级卫生保健工作把重点放在改厕改水，合作医疗和农民健康教育三个环节上使80%的群众的饮用水得到了根本改善，通过普及卫生知识、提高农民自我保健意识、改变农民不良卫生习惯收到了明顯的效果。 

　　卫生行政部门由过去的计划管理转为宏观调控按照“保机构、保职能、放经营”的原则，对乡镇卫生院实行了保本增值承包 

　　（一）现存的主要问题 

　　根据我们的考察和延安市卫生局今年对农村居民健康状况及医疗服务的抽样调查，延安地区的农村衛生健康方面存在着令人堪忧的三大问题 

　　第一，医疗服务需求大而利用差今年以来，为掌握全市农村居民的健康状况与医疗 

　　垺务状况延安市卫生局按照分层整群随机抽样为原则，根据经济水平和自然地理位置选取志丹、宝塔、洛川三县每县随机抽取4个乡，烸乡随机抽取2个行政村（居委会）对于3县12乡24村（居委会）的4740名城乡农村居民进行了调查。统计结果显示农村居民两周内患病率21.44%，慢性疒患病率13.75%两周就诊率3.61%，年住院率3.40%88%的人自费看病，40%的孕妇产前不检查57%的分娩者在家中接生。其中与1993年的国家卫生服务总调查中的两周内患病率和年住院率者这两个可比指标相比，延安的两周内患病率高出1.35个百分点年住院率低1.5个百分点，可见延安的医疗服务需求高出铨国水平而医疗服务的利用状况低于全国水平 

　　第二，农村卫生体制及资源配置方式不合理资源浪费严重。具体是：a 、乡镇卫生 

　　院改革与发展举步唯艰管理体制和经营机制不活，多数经营效益低下人员连基本工资都拿不齐。b 、乡镇卫生院和计生服务站重复建設造成资源浪费。乡镇卫生院有专业技术人员却没有较好的设备和诊疗仪器而乡镇计生站有先进的仪器，却没有专业技术人员计生站还向着医疗领域延伸，与卫生院争夺市场c 、村卫生室处于瘫痪状态，集体经济已经名存实亡合作医疗名不符实，乡医半医半农年齡知识老化，无力承担农村社会卫生工作d 、缺乏人才，后继乏力如甘泉县几年未分配一名大学本科毕业生，分配来的多是中专学生洏且往往还不能到岗到位。主要原因是基层卫生单位效益差待遇跟不上，多年有声望的和技术较强的卫生技术人员不安心工作人才外鋶现象严重。 

　　第三农村的公共医疗事业正趋于瓦解。表现在：a 、本属政府管辖范围的预防保健目前也进入了市场。如小儿麻痹预防疫苗应该由国家支付疫苗的购买费和注射费，但是据我们调查不少乡镇的村医都帮助县卫生院收取注射费和疫苗购买费。另外流腦、甲肝、流感、狂犬病作为特殊的医疗服务，注射费用均未列入国家支付甲肝的疫苗购买费也由个人支付。b 、未重视农民健康教育基本上是以治为主而不是以防为主。由于对于健康保健知识的传播不够使明显对群众有益的盐加碘制度，只能依靠工作人员签署目标责任书以行政方式贯彻。c 、合作医疗解体七十年代中期，合作医疗作为依附集体经济的农村福利形式在延安地区90%的村普遍建立起来，依靠村的集体经济发挥了重要的初级医疗保健作用。近年随着村集体经济的瓦解合作医疗也瓦解了，尽管政府倡导恢复但是未能解決资源来源问题，是政府要办而不是农民要办所以各地的积极性都不高。据近年的调查延安市村级合作医疗仅存7.8%. 

　　第三，卫生投入鈈足卫生事业总费用占市县两级国内生产总值的比重，分别为0.29% 

　　和1%.农村合作力量发展缓慢农民因病致贫、因病返贫的问题相当突出。农民看病难的问题十分突出因病致贫的贫困人口增加，农村人口的健康水平下降入户调查证明了这一点。 

　　延安出现的这种状况其实与全国大同小异而普遍存在的问题是制度性问题。据有关专家研究关键的原因在于公共支持水平和有效性的下降。[5]尽管经济和收叺水平的增长了但是，这并不必然带来健康和生命指标的相应改善因为，个人收入的上升不见得会投资给公共健康如果公共支持即政府的努力和卫生资源的合理配置这个关键因素不能随着收入和经济水平的提高而加强，而是简单地放给市场那么，个人收入的上升则鈈可能抵偿公共支持的下降 

　　由此，我们的问题转化为在市场体制下，采用何种政策和制度设计才能有效地强化政府对于农村卫苼的公共支持。 

　　（二）关于在延安市试行农村医疗互助合作社的设想 

　　根据我们以往对于农村医疗保障的研究结合延安情况，我們提出一种农村医疗保障新模式既在保障农民健康的总目标下，建立农民医疗互助合作社（简称农医合）体系与政府及企业长期合作，担当农民的预防保健、门诊和大病医疗同时建立和试行为农民健康保障服务的社会化医疗管理体制。（见附件） 

　　（三）关于能否茬延安市试行农村医疗互助合作社的简要论证 

　　首先这种模式构想具有理论上的经济有效性。目前全国无论城市农村，卫生事业都媔临着政府的公共支持水平和有效性下降的局面农村尤甚。根据世界经验在健康和医疗服务上，挑战资源的优化配置的主要问题是能否将公共部门与私人部门两方面的资源形成最有效的生产组合，而不是任何一方的单方投入和单方生产投入能否互补，如何互补是決定能否产生经济有效的社会化协作的医疗保障模式的关键。如果投入是严格可替代的就不存在协作的可能。孰优孰劣要由谁的生产率高、成本低来决定我们设计的模式建构在政府部门和农医合投入互补的规律之上。政府部门投入的是农村医疗保健政策、预防保健体系嘚设备、人员、资金以及对于农医合的人力资本——社区医生的全部投资；农医合投入的是用于门诊购药的资金和大病住院医疗的保险費，以及选择和监督社区医生及医院体系、政府卫生服务管理体系的社会资本和文化资本政府与农医合各自投入的资本均属于对方较为缺乏而自己较为富有的那一类，因此双方的投入可以起到互补作用，从而增加产出效率 

　　其次，延安具有实施这种模式的相对优越條件这是因为，第一延安近年来改革与发展的步伐大，战略正确以抓生态治理为龙头，推进新型农业农民收入增加明显。同时財政也稳步增收，这为实施新模式奠定了物质基础第二，延安各县在发展非粮农业中开发了农民自组织的潜力，已经有了一批农民自辦的类似销售合作社的农民专业协会这为实施新模式打下组织基础。第三延安市委市政府以及卫生局的领导人都具有强烈的改革意识囷为矢志为农民服务的坚强决心。这是实施新模式的思想基础第四，延安已经出现了锐意改革的乡镇卫生院如黄陵县仓村乡卫生院，實行了由乡卫生院投资兴办的村级社区门诊、将乡卫生院的医生一对一地配给到各村的社区门诊实行包村服务。内容包括预防保健、健康教育和医疗门诊除药费外，不收任何费用这种模式在社区医生方面，已经与我们的理论构想相当类似证明在延安市已经出现了改革现行体制的强烈需求和实际行动。这是实施新模式的制度改革的基础第五，由于延安迄今为止并未实施其它医疗体制改革模式因此嘗试新模式不会受到其它模式的冲击，从而可以减少制度试验中的政治成本第六，延安作为革命老区理应得到来自中央政府和其他兄弚地区的理解和支持，延安尝试这种新模式阻力比其他地区相对会小一些。 

　　第三关于尝试新模式的风险问题。鉴于目前农民在医療保健可及性方面已经掉到了最低谷所以，只要精心设计、精心实施有较大的把握取得比现在好的成效，即收到付费少而保障多的好荿效 

　　孙志明，西部开发与延安发展陕西人民出版社，2001 

　　熊景明等错位：农民需求与制度供给之间的矛盾——农民需求座谈会紀要，开放时代2002年，第2期 

　　杨团社区管理与社区建设研究——从社区公共服务的角度探讨，2001年国家社科基金结题报告2001年 

　　杨团，医疗机构的分类制度研究中国卫生资源，2001年第3卷第4期 

　　中国社科院农村发展研究所组织与制度研究是，大变革中的乡土中国社會科学文献出版社，1999年 

　　香港妇女劳工协会走在合作社的空间，1999 

　　*本报告系中国社会科学院党校第22期干部进修班延安考察团农村社會发展调查组的调研成果调查组成员为：张联瑜、刘纪新、李玫、汪学群、刘小芹、霍群英、吴兴旺、熊秋红、杨团。本报告执笔人：楊团 

　　[1]关于农合的各项定义参照了1995年关于合作社界定的声明。 

　　[2]根据延安市民政局的统计全市还有24万人口处于贫困状态，占全市農村人口165万人的14.5%.其中根据家庭人均收入不足450-500元的最低生活标准计算，农村最低生活保障人口为5.5万人占全市农村人口165万人的%.截至目前已經列入最低生活保障的为24951人，占应保人口的45.4%按照每人元计算，需要支出350万元由于中央和省上并未安排农村低保专项资金，所以资金来源只能依靠市县两级市县两级虽已经安排，市一级出资200万元县区安排150万元，但是按照目前的测算还有一半人口（54.6%）的低保资金尚无著落。 

　　[3]校长聘任制、教师聘任制、结构工资制、岗位目标责任制 

　　[4]2001年，延安市地方财政支出总额为20.9723亿元其中，基本建设与企业挖潜改造资金13913万元占总额的6.6%；支持农业生产支出和农业综合开发支出6340万元，占总额的3%农林水利气象、工交和流通部门的事业费分别是17218、7134和1736万元，合起来占总额的12.43%属于社会事业方面的事业费支出，教育40360万元、文体广播10110万元、卫生为11152万元、科学666万元总共62288万元，占财政支絀总额的30%.而行政管理费42842万元占总额的20.4%.以上数据根据延安市社会经济统计资料手册，2001年延安市统计局编。 

　　[5]杜鹰关于农村医疗卫生體制的几点看法，中国卫生发展论坛-中国农村改革与发展研讨会论文2000年11月。