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我国农村集体土地所有权研究现状的分析
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农村集体土地所有权主体法律制度研究
关键词: &&
类　型: 硕士论文
年　份: 2011年
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土地是人类赖以生存和发展的最重要的资源,更是我国广大农民安身立命之本。土地问题,特别是土地所有权的归属问题,因关系到国家的兴衰和人民的福祉,一直是我国理论界探讨的热点。现实中我国农村集体土地所有权存在种种问题,诸如主体缺位、客体范围不清、所有权权能缺失等,已经严重阻碍了我国经济和社会的和谐发展,要求改革集体土地所有权的呼声越来越高,而农村集体土地所有权主体的完善问题又是改革集体土地所有权的基础和关键,意义尤为重大。所以,本文以“农村集体土地所有权主体法律制度研究”为题目,以集体土地所有权主体制度的研究为切入点,希望能为集体土地所有权的完善提供一个可行的方案。本文共分为以下三章。第一章是“农村集体土地所有权主体制度的立法现状及缺陷分析”。通过对《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《物权法》等现行法律进行分析,总结出我国农村集体土地所有权主体制度存在以下缺陷:集体土地所有权主体的法律性质不明确;主体类型不统一,造成主体之间的权属纠纷;主体行使所有权的组织机构不完善。从而得出,我国农村集体土地所有权主体缺位,主体制度的变革具有必要性和迫切性。第二章是“农村集体土地所有权主体的变革方案及其分析”。针对农村集体土地所有权主体制度存在的种种问题,我国学者提出了众多变革方案,概括起来有农村土地的国有化方案、私有化方案和改良化方案。其中,国有化和私有化方案虽各有优势,但两者在理论和实践操作中都有难以克服的障碍,在现阶段的中国农村很难得以有效实施。而改良化方案既维护了社会的稳定,又能解决农村集体土地主体长期存在的缺位问题,特别是其中的将“”按理论改造为非法人团体的方案,是农村集体土地所有权主体制度变革的最佳方案。第三章是“完善农村集体土地所有权主体制度的建议”。在分析比较众多变革方案的基础上,笔者选择了改良化的方案,坚持农村土地集体所有,并按照新型总有理论,对集体土地所有权主体制度的完善提出了几点建议:首先,明确“农民集体”的民事主体性质,将其改造为非法人团体;其次,将传统的“三级所有”统一为“一级所有”;最后,完善集体土地所有权主体行使所有权的组织机构,将村民代表会议确立为“村农民集体”的权力机构,并设立土地管理委员会作为它的执行机构。
> 政治、法律 >
& 2012 www.xueweilunwen.com论农村集体土地所有权主体的法律属性
内容摘要：我国现行立法关于农村集体土地所有权主体的规定形成了“三级所有”的乡（镇）农民集体所有、村农民集体所有、村内农民集体经济组织的农民集体所有的形式，但关于“农民集体”概念不明确、含糊不清，造成了主体的虚位性。学术界对此展开了深刻细致的探讨，形成了各种观点，但均有不合理的因素，难以与我国的实际相符合。民事权利主体可以划分为自然人、法人和其他组织。农村集体土地所有权的主体的法律属性应为法人。
关键词：农村集体土地所有权；主体；法人属性
中国的改革从农村开始，经过了30多年的发展，确立了以家庭联产承包责任制为主要形式的土地使用制度，推动了农村经济和社会的健康有序发展。但是，我国现有法律规范对农村集体土地所有权主体的规定为“农民集体”，而对于这样一个概念没有明确的界定，导致了所有权主体的不确定性、虚位性。在进一步促进农村改革的过程中，我们必须进一步阐明农村集体土地所有权主体的法律属性。笔者将结合我国现有的立法规定和学理探讨，对我国农村集体土地所有权主体的法律属性给予准确的界定，以求请教于大方。
一、现行立法对农村集体土地所有权主体的规定
要明确农村集体土地所有权主体的法律属性，必须了解立法对农村集体土地所有权主体的有关规定，这是对其主体属性进行界定的逻辑前提和基础。
依据民事权利的法理论述，权利主体是权利的享有者和实施者，是取得权利的前提和关键。农村集体土地所有权主体是农村集体土地所有权的享有者，是农村集体土地所有权能够得以实现的关键。《宪法》第10条第2款规定:“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”1986年施行的《民法通则》第74条第2款将《宪法》中的“集体所有”具体规定为:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体经济组织所有。”2004年的《土地管理法》第10条进一步规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡&(镇)&农村集体经济组织经营、管理。”2007年实施的《中华人民共和国物权法》作为确定物权种类的基本法律，在其第60条规定:“农民集体所有的土地属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”
从上述的法律规定，集体被界定为乡（镇）、村和村内农民集体经济组织三级，从而集体土地所有权也被分为乡（镇）农民集体所有、村农民集体所有、村内农民集体经济组织的农民集体所有三种，即农村土地所有权的“三级所有”体制。上述主体的关系如下表所示：
农民集体土地
村民委员会农民集体
村内两个以上集体土地
村小组农民集体
村民委员会
乡镇农民集体土地
乡（镇）农民集体
乡（镇）政府
从上表可以看出，各级的农村集体土地所有权主体都有“农民集体”的概念，但是在司法实践中如何把握和判断“农民集体”是一个至今未能解决的难题。首先，我国现行法律虽然多处使用了“农民集体”这一概念，但并没有对该概念的内涵做出明确的界定，因而人们很难确定“农民集体”这一概念，到底是指一种农民的“组织”，还是仅指由许多农民个体构成的“集合”，在司法过程中就会难以把握。其次，“集体”没有具体的指称对象，如上所述我国集体土地主体为“三级所有”，并没有确认农村土地到底应归哪一个农民经济组织所有,也就是说,“集体”一词事实上缺乏具体的指称对象,是模糊不清的。由于“集体”作为法律术语的不准确性，故“农民集体”也不是一个内涵却确定的法律术语。而法律术语应该最准确地表达法律思想，如果没有法律术语，没有涵义明确的法律词汇，就不可能准确地把法律思想表达出来。最后，在现实社会中，乡(镇)农民集体事实上不存在，法律规定的乡(镇)农民集体所有，实际上是无人所有。
虽然我国立法屡屡提及“农民集体”，笔者认为对我国农村集体土地所有权主体在民法上究竟属于何种性质则并无准确清晰的界定，即导致了农村集体土地所有权主体的虚位性。
二、学术界对于农村集体土地所有权主体的争论
法律规定的不明确性，为学者的研究和探讨提供了契机。长期以来学者们对此进行了广泛的探讨，较多集中在“农民集体”这一概念，归纳起来主要有社区说、合有权说、特殊共有说、新型总有说和法人说五种观点。笔者将对各种学说做一个简单的说明和评析。
（一）社区说
汪海粟教授、郭丽媛教授等持此观点，认为“农民集体是作为农村集体土地所有权的，是一定社区范围内的集体成员的集合体”，“这种土地所有权对社区内居民是一种天赋人权，作为农村居民的生存权均分给居民。”农民集体成员的资格，是以户籍登记为公示要件，因此一定范围内的公民给予出生地，就能够享有土地的收益，获得相应的权利。户籍决定了民事主体是否能够成为农村集体土地所有权的主体。
笔者认为，社区的概念一般存在于城市的一定空间内，而不存在于农村中，农村多以村民小组为单位形成一定的聚居群体，而此种群体多以历史的原因聚居在一起，有地域上的关联性，却不是其全部，仅仅以户籍为要件方便操作，却与农村实际情况不相符合。
（二）合有权说
该说借鉴英美法上的合有制度，认为“农村集体土地所有权是一定社区范围内有农村户籍的全体现存成员，对集体土地依法共同享有的全面支配的权利。”合有权是指数人平等地、永不分割地对不动产整体所享有的所有权，其中如有合有人死亡，其权利便丧失并自然地添加于其他合有人的一种公有权制度，这一点与我国农村集体土地所有权在一定程度上是契合的。农村集体经济组织成员对土地享有的权利也是平等的，在承包期内具有不可变更性和不可分割性。
然而，依据我国现行法律的规定，我国集体土地使用权的权能受到诸多的限制，这是与合有权人对合有财产享有的完全所有权相违背的。法律的移植不是一个简单的过程，必须与受移植国的法律制度和历史传统等因素相符合。由于我国是大陆法系国家，且我国农村的历史、现状、人文、政治等因素与其他国家具有较大的差异性，故利用合有权理论来阐释我国农村集体土地所有权制度具有相当的不合理性。
（三）特殊共有说
共有是共有人对共有的财产依法享有的共同占有、使用、收益、处分的权利，为共有财产所为的行为须征得全体共有人的一致同意方可实施。该说强调农民集体的成员性，即成员权或社员权，它是一种基于农村集体经济组织成员地位而享有的总括权利，包括承包经营权、宅基地分配权、征地补偿权、集体福利分配权等。但是该说与传统的共同共有理论略有区别，认为一方面要与一般共有区分开来，另一方面又不能将集体土地所有权与集体成员的利益完全脱离，否则就丧失了集体的固有性质，集体所有不是全民所有，是一种特殊的共有。
笔者认为，用这种学说解读我国现行集体土地所有权制度并不理想。首先，这种特殊共有是在按份共有和一般共同共有之外重新构造了一种特殊形态的共同共有，依据何在，是否会对原有共有规则的破坏？再者，共有本质是个人所有，非团体所有形态，那么特殊共有究竟是团体所有还是个人所有呢？对此特殊共有说并未阐述。
（四）新型总有说
新型总有说，认为“农民集体所有”实际上是一种带有“总有”色彩的所有权形态。首先，我国现行立法规定的集体土地所有权主体是“农民集体”，而农民集体不是一种独立的民事主体形态，&它本身并不代表某种权利主体，不能将农民集体一概视为一种独立的权利主体。其次，与国家所有权不同，由于集体范围内的主体人数少，范围小，集体成员可以直接行使其所有权。再次，农民集体所有即非一种单独所有，也不是一般意义上的共同所有权（按份共有或共同共有），而是一种带有“总有色彩”而又有别于传统民法意义上的“总有”的新型所有权形态。最后，通过对我国农村集体土地所有权性质与传统总有进行比较，认为是对后者的继承与创新。该学说，在学术界有一定的分量。
笔者认为，总有本身是一种比较落后的所有权形态，团体性很强，主要适用于社会生产关系简单的村落，其对权利义务关系的对外和对内界定，以及对外责任的承担的界定等方面并不十分清晰，农民集体是有具有民事主体资格？当集体土地所有权或者其他产权参与市场交易时以何者名义进行？对外如何承担责任，总有制度不能解决这些问题。
（五）法人说
持该学说的学者认为，农村集体土地所有权制度是一种法人所有制，行政村是自治法人，具有独立的法人地位，村民大会为权力机构，由村民大会产生的村委会为日常事务决策和管理机构，村委会主任是法定代表人。&集体经济组织作为现存的农民合作经济组织，应该具有法人资格，是集体土地所有权的主体的较为妥当的选择，可以不必另起炉灶再设其他主体，也不会造成过多社会动荡，因此可以将集体经济组织作为一种法人类型。
笔者赞成法人说的观点，建立农村集体土地所有权的目的是使农村集体的成员拥有土地决定权，只有这样才能使农民享有当家作主的权利，真正体现社会主义民主的精神。接下来笔者将从民事主体的分类角度入手，分析农村集体土地所有权主体法人属性。
三、农村集体土地所有权主体的法人属性
农村集体所有权主体的虚位性决定了要对其进行现代化的改造，有学者提出“一种较为理想的方案，是将集体和成员之间的关系股份化，使成员对于集体真正享有民法上的权利义务关系，而集体真正享有法律上的所有权”，在此基础上，有学者提出了股份法人制模式，主张农村集体的民事主体形式应当采取股份制法人形式，农户是农村集体组织的成员，其通过所享有的股份取得红利及对农村集体实行决策、监督等权利。笔者赞同此类观点，但这里先从理论上做一说明。
（一）法人属性的逻辑前提——民事主体的基本分类
我们认为民事主体是指依照法律规定能够有资格参与一定民事法律关系的人自然人和拟制人。民事权利主体是指依法参与一定民事法律关系并享有民事权利的人（自然人和拟制人）。根据我国《民法通则》的规定，民事主体形态主要包括自然人、法人和非法人团体三种形态。
自然人，指那些有生命的法律上的人格者、有别于作为法人的法律上的人格者，但是个体工商户和农村承包经营户是作为自然人民事主体的两种特殊形态。&“法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”作为民事主体与自然人具有以下一些区别，其一，法人的权利能力与自然人的权利能力产生方式不同，法人的权利能力产生于法人成立之时,自然人的权利能力则一般始于自然人的出生&；其二，法人的人格与组织成法人的自然人有区别；其三，法人因团体的存续期间可以超过自然人的存续期间，即使法人团体成员发生变化，法人团体依然可以存在；其四，法人的意思表示由其法定代表机关或法定代表人做出，自然人的意思表示则由其自身或其监护人做出。第三类他非法人团体，主要包括合伙等。
“农村集体”，作为一个法律概念，农村集体土地所有权的主体，必然包含在以上三个主体之中，不能在这之外单独设立新的民事主体类型。第一，从罗马法的市民法到近代的德国民法、法国民法逐渐形成了民事主体的三元化分类，这是在历史进程中逐步形成的，包含了民事法律关系中所有的主体类型，经得住时间检验。其次，民事法律的规范性和稳定性，决定了不能在现有主体制度外新设新类型的主体制度。最后，“农村集体”符合法人民事主体的特性，可以作为法人的一种类型加以阐述，无需新设主体制度。至此，完成了“农村集体”法人属性的逻辑前提的证成。
（二）“农村集体”的法人属性要件
一般而言，要具有法人资格，需满足如下四个要件：(1)具有独立的意思；(2)具有独立的名称；(3)具有相对独立的财产；(4)责任的独立性。此处以农民小组为例阐释“农村集体”的法人属性的要件。
第一，现行村民小组有自己独立的名称，例如“安徽省岳西县ＸＸ镇ＸＸ村ＸＸ村民小组”，这一名称具有唯一的指向性，可以有效的与其他村民小组区别开来，村民小组载对外从事活动时以该“安徽省岳西县ＸＸ镇ＸＸ村ＸＸ村民小组”的名义进行。笔者认为，在民事活动中“ＸＸ村委会”并不是独立的民事主体，没有自己独立的含义，而只是农村集体法人的一个内部机构，不能以自己独立的名义对外从事民事活动，必须刻制并备案其对外活动的公章。第二，村民小组有相对独立的财产。现行村小组有其相对独立的财产，主要是土地，此外还包括一些生产资料、公益设施及累积提取的提留等。这些财产是与农民个人以户为单位的财产相区别开来的，如农民的个人存款、房屋等。第三，村小组具有独立的意思。在农村中，村小组以集体的名义对外开展活动，表现出来了与其成员不同的独立意思，这些意思由村民小组的小组会议形成和执行。第四，村民小组能够以自己的名义对外承担责任。根据民法的一般原理，能够以自己的名义从事民事活动，并且有相对独立的财产就可以以自己的名义对外承担民事责任。村民小组拥有自己独立的财产，能够以自己的名义对外从事活动，从理论上说具有以其名义承担责任的能力。
至此，笔者认为，从民法来讲，民事主体的具体形式虽然多种多样，但是本质属性上符合民事主体资格的只有自然人和法人两种。我国“农民集体”是一个独立的民事主体形态——法人，具有法人的一般属性。运用法人制度解释我国农村集体土地所有权主体的法律属性，是恰当合理的，能够解释我国现行立法关于农村集体土地所有权主体虚位性和含糊不清的描述，为“农民集体”正身。
（三）“农村集体”的内部治理结构
明确了“农村集体”的法人属性，我们也必须对“农村集体”自治法人的内部治理结构有一个清楚的认识。农村集体的内部治理结构可用下图表示：
1.村民大会——农村集体的决策机构
村民集体成员大会简称村民大会，是农村集体的决策机构，相同于公司法人中的股东会或股东大会，行使重大事项的决定权。村民大会作为村民集体法人的意思形成机关和权力机关，行使农村集体法人的一切权利。
2.村民委员会——农村集体的执行机构
我国农村面积一般面积较大，居住相对分散，因此不可能经常召开村民大会，只有在重要事项时才有必要，也不可能事必躬亲。因此，应有常设机构和执行机构，村民委员会即行使了此项职能。一方面执行村民大会的决议，另一方面可以在村民大会的授权下处理一般事务，向村民大会报告。村主任作为村集体的法定代表人。这里有一点需要注意，在现行农村中村干部并不属于一级政府组织，而是村民自治机构，却负担着宣传和执行国家法律、政策等方面的政治任务。笔者认为，在农村集体法人结构中，可以设立一个公共事务部专供执行政治任务，接管现有村委会执行的政治职能，负责上级组织传达的非农民自治事项的执行。
3.党支部——农村集体的监督机构
现行村支书、村党支部等机构作为党的基层组织，在农村社会生活中发挥着至关重要的作用。共产党具有着优良的品质和严格的组织纪律性，始终以人民的利益为自己的行动宗旨。在农村党员相对来说是那些素质较高技能突出，具有先锋模范作用的村民，由党组织对农村集体进行监督，能更好的得民心顺民意。因此，我们可以把基层党组织视为农村集体的监督机构，在保存其自身的政治职能的同时，赋予其参与农村集体的自治职能，具有一定的合理性，也有利于密切党与人民之间的联系。
综上所述，笔者认为，从法的安定性和民事主体基本形态的角度来说，农村集体土地所有权主体的法律属性为法人性，没有必要在新设其他的主体类型。农民集体也具有法人的四项基本特征，即有自己独立的名称、有相对独立的财产、有独立的意思、能够以自己的名义对外承担责任。运用法人制度解释我国农村集体土地所有权主体的法律属性，是恰当合理的，能够解释我国现行立法关于农村集体土地所有权主体虚位性和含糊不清的描述。我国农民集体也具有法人的内部治理结构的特征，以村民大会为农村集体的决策机构、村民委员会为农村集体的执行机构村委会主任为农村集体的法定代表人、党支部为农村集体的监督机构。符合现代公司的基本治理模式。在坚持法人属性的前提下，我们可以在村民委员会下设立公共事务部，接管现有村委会执行的政治职能，负责上级组织传达的非农民自治事项的执行，改变村民委员会自治权与政治只能不分的现状，更加适应我国农村的现实情况和需要。
本文发表于《北京教育学院学报》2013年第1期，转载请注明出处。谢谢合作！
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重构农村集体土地所有权制度思考
—针对民族地区的分析
&&&&余&欢&&&郝&赪&&&&【摘要】构建和谐社会的基本要求之一是对农村集体土地所有权制度进行改革，但在改革的过程中，民族地区的情况不容乐观，没有达到预期目标。文章通过对农村集体土地的所有权制度进行深刻剖析，找出目前所存在的问题，提出重构民族地区集体土地所有权的设想：其一，确定集体所有权之性质；其二，明确农村土地所有权依附的主题。&&&&【关键词】农村集体土地　所有权制度　民族地区　重构&&&&【中图分类号】F301.2　　　　&　【文献标识码】A&&&&农村集体土地所有权制度改革，已经提出过很多次，现在把改制作为构建和谐社会的基本要求又提了出来，可见，我国已经明确了改革的方向。但是，在少数民族地区，土地仍然是很多农民赖以生存的主要生产资料，其社会保障功能在社会保障体系不存在或者不完善的情况下仍然突出。土地是解决中国农民所有问题之所在，因此，进行土地所有制度的改革，也是解决农民所面临困难的迫切需要，它对于民族地区社会经济的进一步发展具有非常重要的现实意义，应当进行更加深入的探讨和研究。&&&&现状分析&&&&民族地区集体土地所有权的现实状况不容乐观。20世纪80年代以来，国家逐步施行农村集体土地等多项制度，对社会和经济发展起到了积极作用。然而，同全国其他地方一样，长期以来，民族地区的土地制度一直维持着一种分离模式，即名为集体所有，实为国家所有，事实上所有权与使用权分离。&&&&《宪法》中明确规定了我国的土地所有权只有两种形式：国家所有或农村集体所有。农村集体土地所有权的产生不是偶然的，和我国的历史发展有着密切的联系，不在国有权的管辖范围内，和国家所有权的地位是平等的，农民集体依法所有集体土地。在法律法规中对农村集体土地所有权都有规定。&&&&譬如，《宪法》第四条规定：农村土地、城市郊区土地、自留地、自留山与宅基地都属于农村集体所有，除了以上规定外，其他土地都属于国家所有。《农业法》第十条规定：分属于村内的集体经济组织的，其管理、经营者为该村的农村集体经济组织，或者该村村民小组；同时还规定，土地已归乡、镇的农民集体所有，其管理、经营者为乡、镇农村集体经济组织。第十一条规定：集体土地的所有者为农民集体。在我国的相关土地管理办法中明确规定了农村的土地是属于整个农村的农民共同所有，是属于整个集体的，同时在土地的管理和经营也是由村民委员会或者集体共同决定。《民法通则》第七十四条规定：农村土地的所有权是归集体所有，但是管辖经营权是由村委会或者集体来决定的。如果所有权归乡、镇农民集体经济组织，土地就归乡、镇的农民集体所有。《物权法》于2007年3月通过并颁布实施，在法律层面，国家土地所有权和农村集体土地所有权具有平等地位，并不存在谁包容谁的问题。在《物权法》的第一百二十四条中规定了农村集体经济组织实行的是一种双层经营体制，即家庭承包经营为基础、统分结合。同时还规定了农民进行土地承包时，所进行承包的土地是国家和集体共同所有的土地，还包含由农民集体使用的耕地、林地、草地，当然还有其他的农业用地。&&&&问题解析&&&&关于土地的现有基本国策是：十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地。但是我国实践中并没有很好地落实，所凸显出的问题已经阻碍了民族地区经济的发展。通过梳理，笔者总结出民族地区农村集体土地所有权制度凸显的问题主要包括五个方面。&&&&性质模糊。王卫国曾在《中国土地权利研究》中论述：劳动群众集体组织的公司，和现代商法上定义的公司，有着很大的差异，同时他们与传统的合伙也是有着很大的区别，主要是体现在本质上的。通过农民所构成的集体在法律上是没有人格的，只是属于一个比较抽象的概念，集体所有权不是严格的法律术语，无法纳入现行法的调整范围。公有和私有，是我国法律对农村集体土地所有权的定性，但其他规定则显得不科学或者很简略。譬如，所有权主体、权利形式主体等问题。当前农村集体土地所有权的性质规定在民法体系中未有规定，无法与现有所有权制度相对应，农村集体经济组织与成员之间的权利义务关系由于所有权性质的模糊性也处于模糊状态，这样就让农民们不能清楚了解自己在集体土地中所占的份额，也无法行使权利，但是表面上又让人觉得人人都有权利。&&&&主体虚位。在法律上并没有规定农民集体的内涵，但已经明确表明农村集体的土地不是归个人所有，而是归集体所有的。然而，在实践上，这种所有并没有充分表现出来。第一，从经济组织上来说，乡村农民集体经济并不现实；第二，从所有权上来说，并不是由村所有农民参与土地的管理，而是由村委会少数几个人代劳；第三，从村民小组的意义来说，划分的小组并没有起到实质的作用。由上可知，立法上的“集体”—也许是我们立法者不得不为之的折衷概念。但是，“集体”这个词，是一个高度抽象化的概念，在权利和职责上划分也不是很明确，这样就造成“全民所有、全民皆无”，如果放在财产上来说，就是“人人有份，人人无份”，责任上就会有“谁都应负责、谁都不负责”的情况发生。①《物权主体论纲》的作者尹田指出：“集体所有权”的定义其实就是没有主体的，那么构建的只是空中楼阁，华而不实。因此，所有制意义上的“农村集体”就不能是物权法上的主体，也就意味着集体所有制实际上在我国实施的效果并不理想。&&&&客体不清。王利明曾在物权法专题研究中提出：由于城市在发展，老城市的市区随着城市发展建设在扩大，同时出现新的建制城市，这些新建制市的土地应该归属成属于谁？一般情况下都是通过征用郊区农村的土地来发展城市新建的城区。这些新建的城区土地是集体土地，还是国有土地？这些新建城区的土地，权属就存在争议。那么对于老市区，在城市中间还没有被征用的集体土地，它的所有权又怎么去确定呢？这些都是当前无法回避的问题。虽然在立法上农村集体土地与国有土地的界限是分明的，但在实际中并不十分明确：在当前立法中，并没有具体界定哪一片土地是城市的土地，也没有规定哪一片是集体的土地②。因此，农村集体土地所有权在客体的界定上本身就是有问题的。&&&&内容不全。农村集体土地所有权并不是一种自由的权利，而是负有责任的被限制的所有权，因为在实施的过程中缺乏对主体的界定，所有导致使用权、占有权、处置权，这些应该体现的权益都不能很好的体现出来。也就是说，所有权权能不全。③体现为：使用权能不全，处分权能空缺，收益权能受限，既限制了土地资源的规模化经营管理，又损害了农民的利益。另外，《土地管理法》明确规定：在农村进行煤窑的修建和坟地的使用过程中是严禁占用耕地的，即使是在耕地上进行采石、采矿和取土等行为也是禁止的。经过县级以上人民政府批准，农村集体所有的土地也才能用于宅基地建设、乡村公益事业建设。综上所述，我们可以了解农民对于集体所有的土地在处分权上受到了很大的限制，因此说农村集体土地所有权在内容上并不完全。&&&&行使权利存在问题。对于农村的集体土地，农民在行使权利的过程中也受到很大的影响，而国家通过依法进行征用农村村民的集体土地的条件是—公共利益需要。④当前，由于国家行政权的严重干预，土地所有权是无法得以完全实现的。现在农村集体所有土地，事实上是成了乡、镇、村干部个人所有的土地，集体土地所有权被少数人滥用，严重侵犯了农村集体土地权益，这已经成为影响社会稳定的因素。⑤而在实践中，国家征用的土地并不完全是用于公共利益所需，其中还有很大一部分是用于商业行为，特别是在一些地方，当地政府以公共利益的需要，动用其行政权力，低价征用然后高价转让、出让农村集体土地，严重损害了农民和集体的利益。&&&&重构的路径选择&&&&对民族地区农村集体土地所有权进行重构，是一个必然的现实选择。不管是对国家，还是对民族地区，变革一种权利，也就意味着重新分配一种利益。当前，弊大于利是农村土地集体所有权制度的现实状况，内部改造已是没有这种必要，那么重构民族地区的农民集体所拥有的土地所有权就成为目前十分迫切和紧要的问题。⑥一是农民的集体所有土地的所有权主体现实权利存在虚位，仅仅去完善是完全没有了意义。二是农村土地集体所有权制度没法体现效率的原则。三是重构所有权，是减小城乡差距，解决“三农问题”的现实需要。四是人地矛盾突出，重构所有权是解决此问题的现实需要。&&&&&如何重构民族地区农村集体土地所有权呢？通过对凸显的问题进行了深入的剖析，笔者在借鉴学习其他学者研究的基础上，提出重构民族地区集体土地所有权的具体设想：&&&&对农村集体所有权性质的确定—国有化。制度重构的切入点是确定农村集体所有权性质。在理论研究中，如果只研究用益物权制度，而没有对性质问题的认识，无异于雾里看花。因为从认识事物的规律上说，我们讨论和构建任何一种所有权制度，无论这种制度是传统的还是非传统的；⑦也无论这种制度是符合民法理论的还是难以在民法理论上寻找根据的，首要解决的问题都是对性质的认清，所以说，依法确定农村集体土地所有权的性质是解决问题的关键。&&&&探讨集体土地所有权的问题中，学者们提出以下四种观点⑧：一是主张实行农村土地国有化，废除、打破现在的土地集体所有。二是实行农村土地农户个人所有制。三是实行农村土地国家、集体、农民个人所有三者共存。四是完善现行的农村集体土地所有制。在改革的过程中，不管是完善相应的土地所有权的制度还是通过将集体土地进行私有化都不具可操作性。所以我认为应当将农村集体土地所有权的性质为国有化。&&&&对农村土地所有权主体的明确—国家。在立法上要体现出农村土地所有权的归属，也就是国家。这样一来，农村集体土地就国有化了，对上述讲到的农村集体所有权主体问题以及实践出现的问题就能得到很好的解决。&&&&农村集体土地国有化为大势所趋。农村集体土地国有可以在很大程度上依靠国家的主权来为依托的，同时集体所有的土地依然还有着收益和处分等方面的权利。⑨但是在实际的操作过程中，由于受到国家相应政策方面的影响，很多农村集体所有的权利已经被国家所进行管理了，只是这种管理是一种不完全的国家所有权。通过对农村现存的集体土地进行国有化，这也就是对现有的农村土地所有制的纠正，在有些地方其实已经实施了。⑩将农村集体土地的性质变成国家所有，它只是剥夺了农村集体的一个虚名，实质上并没有、也根本不可能伤害到农民的利益。&&&&其实，与其给农民一个虚名，不如给农民一种权利—能得到切实保障的、实实在在存在的权利。农村集体土地由国家直接管理，就能够改变农村无政府的土地管理状态，把农村土地进行了国有化，国家就会成为农村集体土地的主人，主体虚位的弊端得到克服，就能使土地资源受到严重破坏、浪费土地现象频现等问题得到根本的解决。农村集体土地国有化，国家可在较大范围内调整土地的使用状况，就能更好地实现规模经营土地和集中土地。&&&&马克思在《资本论》中论述了：一个民族、社会，只是土地的占有者与利用者，并不都不是土地的所有者。一言以蔽之，农村集体土地国有化乃大势所趋、势在必行。国有化的方式在总体上来说是一种自然的转化—在集体虚置的情况下，国家就成为主体—农村集体土地所有权的主体，农村集体—这个虚置的集体就不复存在，将彻底消失。&&&&减少管理环节、节约交易成本。土地国有化并不是完美的，可能导致对违法者的惩处，这种惩处无论是在行政还是刑事上，与之前的体制相比都要更具力度。这是因为，土地集体所有意味着对违规者的处罚主体由于与违规者处于同一群体的社会网络，从而导致民事责任的承担方式不确定及程度的减轻，其最终结果是对土地资源的保护不利。&&&&在存在集体土地所有权主体时，如果国家介入自然有侵犯其权利之嫌，又使集体对土地所有权行使成为一句空话，反而增加了土地进行管理的成本。显然，农民集体土地所有权存在的情况下，如果国家对土地交易进行管理的话，那么就必须要越过集体，但是还要顾虑着农村集体土地的所有权。如果国家要想对很多国有土地进行统一部署和使用时，就会涉及到很多利益方面的协调，极大地增加了彼此间的矛盾和成本。反之，如果国家拥有着农村土地所有权的主体资格，就可以很方便的与个体进行联系，最大限度的节约了成本，而农民的负担也不会加重。&&&&保护农民的利益。现实中集体的存在是虚无的，可是如果集体名义上仍然存在，不取消集体所有制，那么仍然会留下了口实—就是村委会或者村民小组作为农村集体所有土地的代表，其有权进行阻止承包经营权的转让，他们的理由是土地属于集体所有。那么作为土地的集体所有者—村委会或者村民小组也就拥有对集体土地进行局部调整的权力，这样，他们就能够阻止村内农民私自转包土地，也能制约农民把土地转给村外人。如果农村集体土地的性质变成国家所有，那么农村的村委会就只是一个纯粹的组织，将不再是农民集体所有的代表者，也就没有理由去侵犯农民的土地承包经营管理权。&&&&（作者分别为中国政法大学博士后、贵州民族大学教授，中央司法警官学院副教授；本文系教育部人文社会科学研究项目阶段性成果之一，项目编号：11YJC820109）&&&&【注释】&&&&①王利明：《物权法研究》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第299页。&&&&②杨柳：“我国农村集体土地所有权制度体系的重构”，《法制与社会》，2008年第1期。&&&&③陈俐伶，陈英，张仁陟：“我国农村集体土地所有权制度的形成、缺陷及其完善”，《草业科学》，2013年第12期。&&&&④卢锟：“关于完善我国集体土地所有权制度的思考”，《平原大学学报》，2007年第4期。&&&&⑤刘俊：《中国土地法理论研究》，北京：法律出版社，2006年，第158页，第159页。&&&&⑥韩洪今，马秋：“论中国农村土地集体所有权制度改革”，《哈尔滨工业大学学报》（社会科学版），2005年第7期。&&&&⑦栗胜华：“农村集体土地所有权制度的完善”，《特区经济》，2008年第8期。&&&&⑧刘忠：“论我国农村集体土地所有权制度的建议完善”，《湖南警察学院学报》，2013年第6期。&&&&⑨周天勇：“中国土地制度的进一步改革和修法”，《财贸经济》，2011年第2期。&&&&⑩高圣平：“宅基地使用权性质的再认识与制度再造”，《中国土地》，2010年第1期。&&&&11高建伟：“美国土地征收中的‘公共利益’”，《美国研究》，2011年第3期。
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