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我国农村宅基地使用权流转的法律制度研究.pdf 47页
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我国农村宅基地使用权流转的法律制度研究.pdf
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Requirements
MasterofLaw
Supervisor：Prof．Lv
随着我国经济的迅猛发展，城市和农村的厚厚壁垒逐渐被打破，使得农村宅基地使
用权流转的问题越来越受到重视。农村宅基地是中国九亿农民同胞的基本生活保障，是
农民重要的生活生产资料。我国大概有四亿亩宅基地，数量庞大，然而从我国的实际国
情出发，我们国家耕地面积少，资源比较匮乏，而宅基地大面积荒芜，进而就导致了土
地资源的严重浪费。由于我国的农村宅基地一直以来都以实现农村的社会保障功能为目
的的，是作为一种农民的福利而存在的。所以国家一直严格控制农村宅基地使用权的流
转，以保障所有社会主体都享有平等的法律地位和权利。但是现实中的情况是城镇居民
能够依靠他们的建设用地使用权的合法和自由交易去获得利益和发展机遇，而农民却被
束缚在农村土地上，他们从根本上得不到和城镇居民平等的待遇，虽然享有宅基地使用
权却无法像城镇居民一样使其自由流转。目前我国相关法律也是规定了宅基地使用权禁
止自由流转，在《土地管理法》中对于宅基地使用权的流转问题只是做了不太具体的规
定，农村宅基地使用权是否可以流转以及怎样流转一直都是争议的焦点。随着社会主义
市场经济的发展，大量的农民工进城务工，导致很多地方的农村宅基地被长期闲置，出
现大量所谓的“空心村”，这种闲置造成了资源的极度浪费。现行立法与农村宅基地使用
权流转现状以及国家的经济发展的需求发生自相矛盾，我国的现行农村宅基地使用权流
转制度包括由相关的三部具体法律条文和其他的相关法律规范，主要是《宪法》第十条，
《土地管理法》第六十二条，《物权法》第十三章的一百五十二条到一百五十五条。法
律虽然限制农村宅基地使用权的流转，但是在实践中宅基地使用权流转的地下市场却发
展的十分普遍，所以完善农村宅基地使用权合理流转的法律制度迫在眉睫。
我国存在着“自由流转说”、“限制流转说”和“禁止流转说”的三种理论学说。本文主
要根据我国的农村宅基地使用权流转的现实情况和相关的立法现状进行调查研究和分
析，宅基地使用权作为一种用益物权，不能完整的实现其全部权能，进而提出对农村宅
基地使用权的流转制度进行完善。由于城市化的不断发展，农村人口大量的涌入城市，
形成的农村空闲宅基地资源越来越多，为农村宅基地使用权的流转市场提供了充足的资
源储备。从现实状况来看，流转的标的物已然存在，亟需流转市场的确立。适当放开宅
基地使用权流转的限制，为其提供更加宽松的法律环境，制定具备用益物权的全部权能
的法律制度，扩大宅基地使用权主体的范围，制定相应的宅基地使用权流转的登记法律
制度，建立有偿的宅基地使用权流转的机制，建立农村宅基地使用权流转的收益分配体
系，最大限度的整合土地资源的高效利用，维护好农民的利益，推进新农村社会经济的
发展，实现全社会经济的和谐发展。
宅基地使用权，流转，法律制度
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&&& &&正文
农村宅基地何去何从？
　　在城镇化进程加快的背景下，我国数量众多的农村人口与有限农村土地资源间的矛盾凸显。农村建设用地（主要指农村宅基地）集约利用引发各界关注。十八大三中全会明确提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”宅基地盘活将成为未来增加农民财产性收入的重要手段。
　　1.农村宅基地发展现状、面积及价值测算
　　当前，我国农村土地存在着现实与政策和法律脱节的现状。尤其在土地制度不完善，法律相对滞后的情况下，很容易出现政府权力侵犯农民财产权的问题。
　　十八届三中全会提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”，并要求“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。表明政府决心打破农地专用的垄断现状，以增强保障农民利益的决心，同时解决城镇化过程中存在的土地矛盾问题。
　　1.1宅基地定义与特征
　　我国宪法、物权法以及农村土地管理法等相关法律法规均没有对宅基地进行明确的界定。而现行的《土地管理法》和《民法通则》也没有使用宅基地使用权这个用语。
　　我们对宅基地的界定为：农村集体经济组织的农户或个人用作住宅基地而占有、利用归属于本集体所有的土地。
　　在农村，集体对宅基地的所有权、农民对宅基地的使用权、农民对宅基地上的房屋所有权是宅基地流转绕不开的问题。我们总结宅基地有以下特征和相互关系：
　　1、所有权：（1）宅基地所有权归农村集体经济组织所有；（2）农村集体经济组织成员对宅基地上建造的住宅及其附属设施拥有所有权。
　　2、使用权：（1）该农村集体经济组织成员对宅基地拥有使用权；（2）该农村集体经济组织成员依法享有在宅基地上建造住宅及其附属设施并直接支配的排他的权利。
　　3、类型：（1）已经建有房屋的土地；（2）建过房屋但无上盖物，不能居住的土地；（3）准备建房用的规划地。
　　根据《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国物权法》规定，宅基地属于集体经济组织所有，其使用权不能抵押（还包括耕地、自留山等其他集体土地）。如果存在（1）有城镇居民购买；（2）法人或其他组织购买；（3）转让人未经集体组织批准；（4）向集体组织成员以外的人转让；（5）受让人已有住房，不符合宅基地分配条件等情况的，将认定为无效转让。
　　1999年5月国务院办公厅下发《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》至今，农村宅基地仍归集体所有，农村宅基地具有身份属性，使用权人必须是本集体经济组织成员，一户只能拥有一处合法的不超过法定标准的宅基地，宅基地使用权不得向本集体经济组织以外的成员转让，宅基地上的房屋可在本集体经济组织内部转让，农民转让房屋后，不得再次申请宅基地，禁止城镇居民在农村购买宅基地。
　　当前，宅基地使用权的转让必须同时具备以下条件：（1）转让人拥有二处以上的农村住房（含宅基地）；（2）同一集体经济组织内部成员转让；（3）受让人没有住房和宅基地，符合宅基地使用权分配条件；（4）转让行为征得集体组织同意；（5）宅基地使用权不得单独转让，地随房一并转让。
　　1.2宅基地发展现状
　　在2004年之前，全国范围内还没有推行第四次粮食流通体制改革时，我国城乡的二元结构主要体现在工价格的“剪刀差”上。但之后城乡间的二元“剪刀差”以城乡劳动力流动的工资“剪刀差”和城乡间土地要素流动的“剪刀差”的形式存在。
　　城乡间的土地制度差异，使得城乡之间的土地要素流动只能通过征用的方式进行配置。一方面，补偿的方式是按照农地利用的价值计算，补偿资金最终能落实到农户手中的相当少；另一方面，随着工业化、城市化进程的加快，很多农民工举家外出，在农村闲置了大量宅基地，扭曲了土地资源配置效率。
　　按照宅基地的使用功能看，农村宅基地主要指农村集体经济组织为了满足本组织内部成员生活需要和从事家庭副业生产需要而分配给农户使用的土地。
　　农村宅基地主要以户为单位进行划定，主要分为建筑用地和活动场地两大部分。其中，建筑用地主要分为4大类，包括住房用地、杂物间用地、设施用地和牲畜舍用地，建筑用地占农村宅基地绝大部分。
　　我国农村分布广泛，与农村宅基地最相近的统计是农村居民点数据，我国农村居民点主要是指建立在建制镇下的农村居民聚居地，主要包括居住建筑用地（农村宅基地）、公共建筑用地（村庄道路、服务设施用地）几个相关部分。我们可以通过农村居民点这一数据推断全国农村宅基地的总量。
　　使用农村居民点数量和农村居民点中农村宅基地的用地比例大体推算农村宅基地的数量。农村居民点的面积数据可以从国土资源部门的土地利用变更数据中获取，而村镇规划则给出了农村居民点中居住建筑用地的构成比例。
　　1.3宅基地面积及价值测算
　　根据各个省市国土资源部土地利用数据变更情况，假设农村宅基地面积为农村居民点面积乘以建筑用地比例，我们在这里取55%的比重。主要原因是：
　　一方面，一般集镇中居住建筑用地比较紧凑，取比重为一般集镇的上限55%；另一方面，中心村居住建筑用地比较宽泛，取比重为中心村的下限55%；这样大体能反映我国农村宅基地的构成和总量。
　　根据我国国土资源部土地利用数据变更情况，利用55%的村庄居住建筑用地比例，可以算出2005年我国农村宅基地的总量面积，但是要算出2013年全国农村宅基地面积，还必须得到其增长速度。
　　基于数据可得性原因，我们利用全国农村居民总住房面积的增速代替农村宅基地面积增速。
　　前面我们提到，农村宅基地使用除了建造住房外，还包含了杂物间用地、设施用地和牲畜舍用地，平均全国住房面积占据宅基地大概25%左右。
　　我们测算2013年全国农村宅基地面积大约为973亿平方米，为1.46亿亩。宅基地总面积比2005年提高6.7个百分点，平均每年提高0.83个百分点。
　　我们发现经济发展较快的东部地区宅基地总面积增长较快；土地资源丰富省市宅基地也增长相对较快。此外，农村人口较多的省市，宅基地总面积也相应较多，比如河南、山东、四川以及安徽等省市。
　　根据2012年全国和各个省市的农村人口数量，我们比较不同省市人均宅基地面积发现，边远西部地区和东北部地区人均宅基地面积要显著高于东部省市，而受诸多山地地貌禀赋限制的云南、贵州、西藏则人均宅基地面积拥有量较少。
　　比较各省市农村人均居住面积看，我国东中西部农村人均住房面积存在结构性差异，整体来看，东部省市的农村居民人均住房面积要高于中西部省市居民，且东北、西北和西南主要省市的农村人均住房面积要小于全国平均水平。
　　对比农村人均宅基地面积看，江苏、浙江、上海、广东、福建等东部省市人均住房面积相对高于其它省市。
　　整体看，经济发达省市，如浙江、上海、江苏、福建，农村人均住房面积较大，远高于其他地区。
　　受到气候特征以及地貌、生活习惯等因素影响，长江流域沿线的四川、重庆、湖南、湖北、江西等地人均住房也排在全国前列。
　　虽然江苏、福建、浙江等地的人均宅基地面积相对较低，但由于人均居住面积还包括在宅基地上的楼层面积，因此，这些经济发达省市的人均住房面积也相对较高。
　　2012年我国农村居民家庭住房平均单位价值689.1元/平方米，全国农村住房面积234.34亿平方米，占地总价值为15.98亿元，这部分住房面积占同期宅基地面积约24.29%。随着我国土地流转步伐加快，未来宅基地包括附属设施的占地价值将会大幅增加，我们以住房价值的30%计算的话，宅基地的价值总共达到35.72万亿元。
　　2.农村宅基地流转目的和路径探讨
　　农村宅基地流转首先要保障宅基地用益物权，在完善宅基地管理制度的基础上，根本的出发点是确保农民取得财产性收入。
　　2.1法律法规界定
　　当前实践中，一味强调房屋所有权，对宅基地使用权重视程度不够，依照法律规定，宅基地使用权不得流转，容易造成房屋流转过程中的法律纠纷和对农民权益的损害。因此，有必要赋予农民住房抵押、转让等相关财产权利，同时也应该避免侵犯农民对宅基地的使用权，因此，三中全会指出要“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”是符合当前形势的。
　　当前法律法规主要针对农村宅基地的使用权流转进行界定，但在实际中，我国宅基地所有权和使用权没有实现完全分离，未来的宅基地制度改革，首要任务就是将其所有权和使用权分离开来，让农民真正拥有对宅基地使用权这一用益物权，赋予农民对宅基地占有、使用、收益、转让的完整权利，实现农民对宅基地的完整财产权，为农村产权制度变革奠定基础。
　　2.2宅基地流转目的
　　一、增加农民财产性收入
　　农村宅基地流转的重要目的就是为了增加农民的财产性收入，从我国土地制度改革以来的路径看，在联产承包制建立初期，从1978年到1984年，农民的收入水平增长了2.7倍，要高于城市居民。
　　但80年代中期以后，农民收入增长放缓，政府主导利益分配，取得土地出让收入，留给农民分享级差收益空间小，改变了此前城乡已经缩小的收入差距，此后城乡收入差距越来越大。
　　二、解决城市农民工住房矛盾
　　我国长三角、珠三角地区经济的加速发展，以及土地承包责任制的改革，吸引了大量中西部劳动力人口东移，释放了很多农业人口去东部沿海城市打工，进入到工厂中；另一方面，城镇化的加快也促进了更多的农业人口进入城市，形成了农村农民住房空置，农民工要在城市租房的局面，造成了资源浪费和错配。
　　农民工在老家的宅基地却无法退出变现成为资本，而通过农村宅基地流转，则可以给农民带来财产性收入，降低农民在城市中的生活成本，继而降低其生活压力，促进逐步打破城乡二元结构。
　　三、完善土地改革制度
　　土地制度改革的重点是突出市场化，土地制度变革是新型城镇化建设的突破口，是实现农业现代化、城乡一体化和农民市民化的基础和前提。土地空间置换，优化土地资源配置，促进土地适度规模经营和农村集中居住，缓解工业化和城镇化进程中用地矛盾。
　　宅基地流转不仅可以促进农民享有土地收益权，还可以提升农村土地使用效率，促进农业运作规模化，进一步增强城乡一体化水平。
　　促进城乡土地产权的对等和权能的完整明晰，有利于农民权益得到保障；并激发市场在城乡土地配置中起基础性作用。
　　自2005年以来，部分省市如重庆、浙江、成都、天津已经开始着手对农村宅基地相关权利进行流转试点：（1）采取宅基地权利抵押；（2）开展农村房屋试点交易；（3）宅基地换房，土地承包权利不变。
　　但是，这些相对较早的宅基地流转方式为当前的试点提供了众多经验借鉴，但是其具备了零星和分散的特性，试点过程中仍存在很多亟需解决的问题。
　　2.3宅基地流转的利益博弈
　　在我国严格的耕地保护和用途管制的制度框架下，耕地占补平衡政策为农村建设用地和城镇周边的耕地进行置换提供了可能。在潜在利润的驱动下，政府通过“空间置换”的方式将农村建设用地置换到城镇周边已获得了巨大的级差地租收益。
　　当前进行宅基地流转，就是要将部分级差地租拿出来，让利给农民。宅基地流转中主要包括4个利益集团，它们各自的利益取向也不一致。
　　一、中央政府
　　中央政府作为最终和最大的制度供给者，在土地流转过程中起到决定性的作用。一方面通过制度创新，将农村低效、闲散的资源集中、集约利用，提高配置效率，增加社会总体福利水平；另一方面是解决好各个利益集团之间的利益分配问题。
　　在当前的城乡二元结构情况下，农村居民并不能享受与城镇居民相同的社会福利，如果利益分配不合理，损害农民利益，这将会对社会稳定发展构成压力。我国已经进入工业化中期，进入“工业反哺农业，城市带动农村”的发展阶段，中央政府更倾向于城乡统筹发展，城乡一体化发展，其政策目标也从“效率优先，兼顾公平”转向到“更加注重公平正义”。
　　因此，中央政府更关注严格保护耕地，有效使用土地资源，加快农村经济发展，保障好农民权利，促进城乡经济良性互动。
　　二、地方政府
　　对地方政府来讲，主要承担着中央政府的政策制度执行任务，但是其相对独立，在维护中央政府利益的同时，也要追求自身利益的最大化。
　　从资源配置的角度来看，如果能够改变我国长期“无偿、无流动、无限期”
　　的农村宅基地使用模式，对其设计新机制和制度进行有效、合理、有序的重新配置，一方面可以提高资源配置效率，缓解经济发展中资源紧缺问题，另一方面也可以通过土地资源要素的流动拉动其他要素如资金、人力等在城乡之间的相互流动。
　　但是，实际操作中，地方政府获得了通过农民宅基地复垦而置换到的建设用地指标，同时还获得这部分置换指标的部分收益，扭曲了利益分配机制。
　　地方政府关注如何谋取城镇发展空间，获取“土地财政”，增加耕地面积、加快区域经济总量的提升和增加城乡互动发展。
　　三、农村集体经济组织
　　农村集体经济组织是农村土地的所有者，但是在城乡二元土地制度下，农村集体土地要想进行市场化交易必须首先要进行征用，等征用后土地性质才能变成国有，因此，实际上看，农村集体经济组织所有的土地不能和国家所有的土地产权权能相等同。
　　由于集体经济组织既不是法人团体，也不是合伙，这种特殊的主体可以理解为农村集体全体成员，但是农民自身缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序，在实际操作中，集体经济组织代表着地方政府意愿，服务于政府行政命令，对宅基地置换的利益影响小，权利职责待明确。
　　四、农村居民
　　农民是农村集体组织成员，是农村宅基地直接使用者。农村宅基地是农民的基本生活保障和根本财产，在宅基地配置中涉及到广大农民的切身利益和生存环境的改变问题。
　　虽然可以通过置换让农民取得新房，但是这种置换必须与农民的生产方式相联系，比如，农民脱离农业生产进入城镇就业，这种方式是可行的，符合城镇化的进程；但如果农民仍然从事农业生产，仅居住地换到了城镇集中安置小区，这样就会产生一定的矛盾。
　　不同类型的农民有着不同的利益倾向，望保留农村生活和农业生产习惯的农民不愿意转让、置换的选择权利：希望土地流转的农民更关注土地流转、变现带来的现实利益。
　　2.4宅基地流转发展方向
　　国土资源部出台《节约集约利用土地规定（草案）》，第二十七条指出“农村闲置宅基地实行自愿有偿退出。集体经济组织可以根据有稳定的其他居住条件的宅基地使用权人申请，采取置换、奖励、补助或者城镇购房补贴等方式协商收回空闲或者多余的宅基地”。
　　第二十八条也提出“退出的农村宅基地依法优先用于满足本集体经济组织成员符合规定申请宅基地的需求，或者按照有关规定进行整理、复垦和利用。”
　　这为我国未来宅基地流转改革提出了大方向。
　　尤其在我国耕地红线18亿亩不能动的情况下，依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。
　　这样严保耕地的规划，以及未来城镇化建设强调提升质量，城镇建设不能随意扩张，为农村宅基地流转提供了改革空间。宅基地使用权的流转，可以与城镇新增建设用地的增加匹配起来。流转形成的新增耕地，可以转化为城镇建设的用地指标；宅基地本身不得买卖或抵押，但可以以该指标为标的进行抵押或交易。
　　城镇化建设过程中，妥善解决宅基地问题是绕不开的核心问题，要解决当前农村宅基地的使用效率低下、规划不合理问题；促进居民点集聚，改善农民住宅问题；增进城镇化建设层次，或解决中心村的空置问题。要在现行的物权、财权规定下，尽量发挥市场对资源的基础性配置作用，地方政府则因地制宜统一集中、配置、出让、建宅，以农民入股、委托等多种形式进行宅基地流转。
　　从地方试点来看，在现有法律法规的框架下，针对城镇化的快速推进以及农村空置宅基地和房屋增多，一般的改革方式是：农民自愿退出宅基地，集中整理为耕地，对应地增加城市建设用地；退出后，对原宅基地所有者进行补偿，包括一次性货币补偿，指标拍卖返还，住房置换；复垦后的土地多优先保障原所有人承包。对于没有多余住宅而退出宅基地的，统一建镇或住宅区居住，资金以土地出让金和银行信贷保障。
　　根据地方试点经验，我们总结了未来宅基地流转可能的两大路径和方向：
　　1、以补偿和置换流转宅基地的形式，这种流转方式仍是政府主导，市场机制相对缺位。
　　2、市场化机制参与市场资源配置的宅基地流转方式，从融资抵押角度入手突破，流转方式较灵活。
　　三权流转模式有助于解决农地抵押困境，农村宅基地使用者作为委托人将其使用权委托给受托人管理经营，进行资本化运作，委托人得到相关收益。受托人还可以将经营权抵押给第三方，如果受托人不能偿还抵押债务，第三方也不能取得宅基地使用权地位，只能以土地经营优先获得农产品收入或者地租收入，这样能有效解决制约土地抵押效率和公平问题。
　　同时我们也看到，宅基地流转是未来土地制度改革中的重要一环。现行的法律法规在宅基地的使用权定义、流转、抵押等方面仍然有较为严格的规定，各地区的宅基地流转改革只能围绕狭小的政策法律空间进行试点突破。
　　要真正释放农村沉睡的产权，为农民带来实质性地财产性收入，提高城乡土地的使用效率，发挥市场在资产交易、定价流转中的核心地位。更重要和本质的先决条件是国家的政策和法律支持，保证各地方政府可以放开手脚，因地制宜地改革原先相对固化的土地制度的同时，又免除可能触犯现行法规的后顾之忧。
　　从当前城乡经济发展、城镇化进程日趋加快的背景看；从国家解决城乡收入差距，增加土地利用效率，解决农村农民问题的决心上看，政策导向是有利于宅基地改革的。
　　以政策性文件、政令和地方政府立法为起点，逐步从制度上放开束缚宅基地流转改革的桎梏，进而在条件成熟时修订相关的土地、财权法律规定，落定改革成果。这才是未来宅基地流转进一步铺开，城乡土地交易市场化程度升级的制度性和根本性改革路线。
　　从这个长远目标出发，需要做好以下几方面的工作：（1）从根本上完善宅基地的取得和分配制度，使其更加合理规范，同时还要继续推进确权登记，明晰产权、物权；（2）完善宅基地管理制度，促进宅基地集约使用，保障宅基地的用益物权；（3）建立健全宅基地退出制度，使宅基地的利用更加合理。
　　对手续齐全、符合规划、面积合规的宅基地登记发证；其余不合规范的分别依法处理。先明晰产权，再进行下一步的流转改革。超标超占部分可进行累计收费，促使农户退还多占或自发置换。或由村集体统一收购或规划，复耕或以指标形式出售。
　　取消限制集体建设用地流转的相关规定，可参照国有土地出让设置相应的出让年限，允许集体建设用地进入土地市场交易。宅基地所有权仍归集体所有，但可明确在一定年限内拥有完全的使用权、收益和处分权，可以转让、出租、抵押。二级市场亦可建立，使用权取得后，在期限内可以二次流转。
　　明确流转的对象为存量农村住宅用地使用权，合法取得权证的宅基地及房屋才可以进入市场流转。
　　农村集体土地应该由作为集体经济组织成员的农民家庭承包，坚持稳定土地承包关系，依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权利，“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系”。坚持在土地确权的基础上，推动农村土地流转，拥有丰富农村土地资源的上市公司有望直接受益。
　　3.“宅基地房”和“小产权房”发展路径
　　3.1概念界定和类别
　　“宅基地房”是指修建于宅基地上的房屋。宅基地是农民基于集体成员的身份而享有的福利保障，农民可在宅基地上修建房屋，依法利用宅基地建造农民住房，可以取得房屋行政主管部门颁发的村镇房屋所有权证书。
　　“小产权房”是指在农村集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，一般由乡（镇）政府或村委会单独开发或与房地产开发企业联合开发建设，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村政府颁发，所以叫做“乡产权房”，又叫“小产权房”。
　　“宅基地房”修建在宅基地之上，是对农民作为该集体成员而享有的福利保障。该集体的农村居民可以依法在宅基地上建造自己的住房，并可以取得房屋行政主管部门颁发的村镇房屋所有权证书。现行国家政策禁止农民把其合法拥有所有权的“宅基地房”出售给城里人。
　　当前，我国农村集体所有的土地用于建设的，仅限于兴办乡镇企业、村民建设住宅或乡（镇）村公共设施等目的，其他申请土地用于建设的，只能申请使用国有土地。
　　农村集体土地只有经过国家征收变为国有方可用于房地产开发，这种二元结构的土地制度可以说是“小产权房”的制度根源。对开发商来说，由于支付土地出让成本较高，因此，房地产开发商愿意在集体土地上进行房屋开发；对低收入的普通居民来说，城市房价上涨过快，而集体土地上开发的房屋价格相对低廉，这样的房子就是“小产权房”，不能取得由房屋行政主管部门颁发的房屋所有权证书，但可取得由乡（镇）或村委会制作的房屋权属证书。
　　“小产权房”一般有三种类型，第一种，是占用集体用地或耕地违法建设的房屋；第二种是在政府划拨或者出让的土地上，不按照规划开发使用，将限制销售、具有产权纠纷隐患的房屋直接在二级市场销售的不完全产权房；第三种是“军产房”，在军队享有使用权的土地上建造、开发房屋，并转让给军人以外的地方居民。
　　当前与农村土地使用权流转相关的主要集中在第一种和第二种，针对这两种“小产权房”，又可以根据营建主体和出售主体将其分为两类：第一类是农户自发地向非集体成员（主要是城镇居民）出售的建造在宅基地上的自用住宅，这种销售行为并不受到法律保护。另一类是集体经济组织（主要是村集体）在宅基地上集中建造，并且对外销售的商品住宅。这类住宅由村集体统一营建开发销售的“小产权房”，并未获得政策和法律授权，没有获得国家颁发的土地使用证和预售许可证，购房合同不能获得国土房管局的备案。
　　3.2两者本质差异
　　“小产权房”和“宅基地房”虽然都是建立在集体土地之上的，但是集体建设用地（包括用于非经营性建设的宅基地、用于经营性建设的乡镇企业用地）在整体上也是服务于农业生产和农业集体组织非农生产的，“小产权房”不仅与城镇房地产开发在性质上有差别，与“宅基地房”的本质是不一样的，主要存在以下的区别：
　　1、建筑土地：“宅基地房”是修建于农村宅基地基础之上的，宅基地归集体所有；“小产权房”则既可以修建在宅基地之上，也可以修建在集体建设用地之上；
　　2、是否合法：“宅基地房”是合法的建筑物，“小产权房”修建行为实际上是违法的，是违法建筑；农村村民与城镇居民或外村村民之间的房屋、宅基地买卖合同一般认定无效；本集体经济组织内部成员间的房屋、宅基地买卖合同认定为有效。
　　3、建造目的：“宅基地房”是农村集体中农民自建用于自住的，“小产权房”则是以对外销售，赚取利润为主的；
　　4、住房分布：“宅基地房”零星的分布在农村集体土地，“小产权房”
　　一般较为集中，大多在成片的土地上，规模化开发建造；5、初始登记：按照房地一致原则，农民可取得国土行政主管部门颁发的宅基地使用权证书和房屋行政主管部门颁发的“宅基地房”所有权证书，而“小产权房”的开发企业不能取得以上两种证书；6、权属证明：城镇居民购买“宅基地房”不能取得第三方颁发的权属证明，购买“小产权房”可以取得第三方颁发的某种非正式意义上的权属证明，就是通常意义上的“小产权”。
　　7、市场影响：“宅基地房”对房地产市场的影响比较小，而“小产权房”对房地产市场的影响较大。
　　8、全能定位：“宅基地房”具有完整权能，即有权占有、使用、收益、处分（如买卖、出租、抵押等），“小产权房”没有所有权，购买者只能占有和使用。
　　3.3未来发展方向
　　由于宅基地属于集体土地性质，“宅基地房”所需要的宅基地由集体分配，取得宅基地的农村居民只享有宅基地的使用权，根据相关宅基地流转法律法规，农民只能将其宅基地上面的房屋出售给本集体居民，而不能出售、转让给集体以外的居民，使得农民在宅基地上营建的房屋财产收益权无法实现。
　　未来宅基地改革的重点是把宅基地的所有权和使用权分离，分别对农村宅基地使用权的取得、登记发证、审批等方面进行原则性的界定和设计，确保农民对宅基地使用权这个用益物权，并赋予其占有、使用、收益、转让的完整权利，最终使得农民对宅基地拥有完整的财产权，防止农村居民在流转房屋过程中，失去对宅基地的使用权。在政府职能的转变和完善方面，分别从政府承担规划管理、建立农村宅基地使用权价格评估制度、规范“土地置换与城乡建设用地增减挂钩”、建立现代社区管理制度等方面提出相关配套改革等。
　　十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，同时提出“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。
　　这无疑为增加农民财产性收入、增加城乡土地利用规划效率指明了方向。
　　但无论是居民个人对宅基地上房屋的销售行为，还是村集体在宅基地上进行的统一开发营建销售行为，都是不合法的宅基地流转行为。“小产权房”严重违反土地和城乡建设管理法规，不符合土地利用总体规划和城乡建设规划，不符合土地用途管制制度，扰乱了土地市场和房地产市场秩序。因此，《决定》提出的改革方向，不适用于“小产权房”，销售和购买‘小产权房’均不受法律保护。
　　但应该看到，“小产权房”的出现是与农村宅基地使用权流转相关法律法规不明确有关，同时也与城镇化发展过程中，城乡土地市场二元结构现实不匹配，导致农民土地、房屋的财产权利难以实现相关。我国已有的“小产权房”规模庞大，缺乏完全产权不仅令小产权房的流转效率低下，亦造成连带着诸多产权、使用权纠纷的风险加大，未来明晰规范宅基地使用权流转，将为解决“小产权房”问题提供了条件。
　　考虑到购买“小产权房”的主要是难以负担城市房价的城市居民，因此，可以将部分“小产权房”收为政府所有，将这部分用地指标置换为建设用地，将这些房屋变为公租房和廉租房，增强地方政府的社会保障。此外，也可开展“公共产权房”的运行模式，购房人与政府或投资人共享产权，形成产权主体多元化，出售房屋所得按比例分成，减小购房者的压力。
　　从长期看，国家将继续杜绝扩大新生小产权房规模，并对存量房进行全面摸底，分类渐进处理。从北京、深圳等地的最新实践看，对非村民所建和房地产商开发的小产权房从严处理并不予确认，而对村民和村集体经济组织所建或开发的小产权房则整体从宽并有条件确认，主要途径或将通过补缴土地出让金。
　　宅基地试点内容
　　2013.12
　　山东省节约集约用地工作会议：提出试点集体建设用地流转，自愿退出宅基地可获补偿。望推进集体建设用地使用权流转试点，探索实行集体建设用地使用权抵押和作价入股。（初步提出，仍在探索）。
　　2013.11
　　安徽在全省20 个县（区）开展农村综合改革示范试点工作。2015 年底前实现农村集体所有的建设用地、农用地、未利用地和农村范围内的国有土地确权登记发证全覆盖。并建立多元统一的农村土地市场，农民可以进行宅基地流转。流转方式包括出让、租赁、作价出资、转让等方式，用途包括工业、商业、旅游和农民住宅小区建设等。建立宅基地退出补偿激励机制，坚持自愿有偿。目前细则仍未退出，结合各试点的情况来看，主要集中在土地确权，自愿退出领域，农村土地直接入市仍未明确。
　　2013.11
　　南京将出台《南京市农村宅基地有偿退出与利用暂行办法》，推出三种农村宅基地补偿安置办法，增加农民家庭财产性收入：安置房方式，货币补偿方式，标准厂房或经营性用房方式。
　　2013.8
　　广东就《广东省农村宅基地管理办法（送审稿）》公开征求意见，称符合相关条件的农村集体经济组织成员，报乡镇政府或街道办同意，可以购买本镇区域范围内农村集体经济组织成员的房屋，并取得相应的宅基地使用权，意味着可能实现宅基地的乡镇内流转。但仍严禁城镇居民购买农村宅基地及其地上房屋、附着物；并明确符合购买资格的集体经济组织成员，仅能为解决住房问题而购买，不能以地产投资目的购买；宅基地使用权非永久持有，若出现相应情形，可依法收回。
　　2013.5
　　广东：在梅州、云浮、清远等地启动农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款试点工作。贷款利率较优惠，但抵押担保的条件不一，贷款以解决涉农消费和改善住宅为主。
　　2013.3
　　广东：出台《广东省城镇化发展“十二五”规划》，提出允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益。此前，广东省多地已经就宅基地流转实行过不同程度的试点改革。佛山顺德，规定按照某一时点的实有人口数量，一次性下达村民住宅建设用地指标，固化宅基地，逐年安排建设，指标使用完毕，不再审批单家独院式住宅用地。云浮市也已实现宅基地的村镇内流转。2009 年起，东莞就开始试点宅基地超标面积部分有偿使用和流出转让，农村宅基地实施本市范围内转让等，全市三年来办理宅基地流转登记3030 宗，面积66.06 万平米。
　　徐有俊
　　申银万国
　　 (原载于证券导刊)
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