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村官经济责任审计预期与效果分析(07-5-30)
　　近几年来，村干部经济责任审计奏响了新农村发展与稳定的和谐音符。这一创新之举，是党中央、国务院适应新时期农村改革、发展、稳定的要求，保护集体资产、维护农民群众利益、加强农村基层党风廉政建设，化解干群矛盾、凝聚民心、促进新农村建设的重要措施，社会各界尤其是农民群众对此寄予了极大关注和许多期待。从我们在全省范围内进行调查的情况看，村官经济责任审计预期与效果差距较大，存在诸多亟待解决的困难和问题，应引起高度重视。
　　一、当前村干部经济责任审计的基本运行模式
　　调查结果表明，当前村干部经济责任审计计划委托和实施审计程序极不规范，由于各地体制、编制、机构设置等情况不同，开展村干部经济责任审计的方式方法也不尽相同。从类别上分，主要有维护稳定审计和绩效审计两大类。从组织实施形式上，大致分为“四种模式”：一是由县（市、区）委、政府领导同志直接安排或组织部门书面委托，由县级审计机关牵头，财政、农业等部门配合，对村干部实施经济责任审计。二是由乡镇党委、政府或办事处党委委托，由乡镇、办事处财政所、农经站和审计所等职能机构实施经济责任审计。三是由县（市、区）纪检会、农业局、监察局、信访办、纠风办等部门根据工作需要临时安排，或适时委托当地审计机关参与对村干部经济责任审计，或委托乡镇经济管理监督机构实施审计。四是将村干部履行经济责任情况纳入日常监督。有的地方为规范村务公开，推进民主，对村级财务先后实行了“村账乡管”、“村账乡监”、“三签两盖”，村级民主理财小组管理，乡镇农经站集中记账等不同的管理形式。还有一些县（市、区）的部分乡镇、办事处设立有审计所或农经站，按照本级党委、政府的工作安排每年开展村级财务收支审计。
　　村干部经济责任审计的主要内容：行政村集体各项收入是否全部入账；各项支出包括基础设施建设、公益性建设、村委会费用，以及救灾、救济、优抚等专项资金等项开支是否真实合理、公正公平透明；各项涉农补助是否按规定落实到位；村干部任职期间行政村资产、负债情况；完成农村经济责任目标情况；重大投资决策情况、村集体执行财经法纪、内控制度和体财务运行情况；村干部有无以权谋私、、挪用公款、滥发钱物、挥霍浪费、向农民乱摊派等行为；农民群众关注的热点、焦点问题，如水电费、计划生育罚款、土地征用、出租、转让和补偿、果园承包收入、农用物资分配、村务公开的真实情况；村集体合资、合作、联营中的经济收益分配情况；委托主体要求审计的事项等。
　　二、村干部经济责任审计查出的主要问题
　　开展村干部经济责任审计查出的主要问题，可概括为以下六个方面：
　　1．会计工作基础差，财务处理不规范。一是会计人员较少接受专业培训，业务素质较低，在处理账务时随意设置会计科目，有些行政村基本上是流水账且保管不善，有些村甚至不设账、多数支出全凭村主要干部说了算。二是发票、凭证、账簿不齐全，且票据不符合财务规定，白条报账多，不少行政村存在大额支出无明细白条抵库、领用公款长期不报账等现象。三是审批制度不健全，一些报销单据无经手人、未写明用途、无财务审批签字、无理财小组盖章。有的乡镇尽管实行了“村账乡管”，但村报账员、农经管理站财务人员只是充当“传递手续”和“记账员”角色，对各行政村的不合理开支无权把关、难以控制和监管。
　　2．村干部经手大量现金，坐收坐支现象较为普遍。村集体财务管理体制不完善、运行难、隐患多。有的村会计常年不作账，形同虚设；村干部经手现金坐收坐支，把钱花完后再把大把条子交给会计作账，没有任何约束机制。部分村的事权、财权过于集中在个别人或几个人手里，一些村无银行存款日记账，公款私存和挤占集体资金现象时有发生。未能有效行使审核监督职责。使用现金大量支付工程款，工程竣工后不及时结转固定资产。
　　3．各项开支无统一标准，非生产性开支过大。部分村非生产性开支控制不力，收不抵支，寅吃卯粮，甚至靠举债维持正常运转；少数村干部花钱大手大脚、吃喝送请，公私不分，挥霍浪费严重，有的巧立名目发各种补贴、奖金、福利。各项开支没有统一标准，如村干部外出开会或办公事，一方面报销交通费，发放差旅费补贴，另一方面报销餐费，有的村干部虚报冒领、假公济私等。
　　4．固定资产管理不善，随意处置变卖集体资产。不少村无固定资产明细账，存在较多有物无账、有账无物现象。“新官不理旧账”，账目不衔接，债权债务不清，资产无据可查。一些村资产管理与财务管理脱节，资产不入账、随意处置变卖、个人无偿占用集体资产等问题突出，村集体土地、闲置厂房、场地、大棚，对外承包租赁无合同、无台账，甚至无任何手续，存在大量拖欠租金和隐瞒收入问题，严重侵害了集体和村民群众的利益。
　　5．村干部责任意识淡薄，经济管理和决策水平较低。一些村集体重大建设项目管理操作不规范，工程招标透明度不高，无预算、项目实施未履行招标，甚至无承包合同，无决算。有些重大项目和专项资金没有设专账核算。村干部不了解农村财务制度的基本要求，认识上存在差异，认为只要不装进自己腰包，财经法规就难以约束，在处理国家、集体和农民利益，以及公与私的关系时，短期行为多，随意性大。一些村干部自己办实体与集体资金往来和债权、债务纠缠不清，引起群众非议和猜疑。
　　6．少数村未开展民主理财，村务公开流于形式。一些村财务公开制度没有真正落实，村民理财小组流于形式。少数开展村务公开的行政村也没有认真遵循“实际、实有、实效”和“事前、事中、事后”原则，存在公开不及时、内容不全面、程序不规范、公开方式简单等现象，特别是群众关注的土地出让与资金分配、村集体债权债务，国家补助资金等未纳入财务公开内容，或公开不经常、不详细，村民群众看不懂、摸不透，侵害了群众的知情权、参与权，未达到预定目标和应有效果。有的村存在人情理财、家族理财现象；有的村民主理财小组成员得不到误工补助，怕耽误自家农活，不愿参加理财，或者村干部给了好处乱理财；有的村民主理财小组成员是村干部的亲戚，或者一个家族，碍于情面，不愿得罪人，使监督流于形式；也有个别村民理财组织形同虚设，理财审核印鉴由村干部保管，随意使用，支出失控等。
　　三、村干部经济责任审计效果与预期分析
　　从调查情况看，我省18个省辖市157个县（市、区）目前共有12个省辖市所属的19个县（市、区）开展了村干部经济责任审计工作，占县（市、区）总数的1.21%，绝大多数县（市、区）受体制、机构及分工等多方面客观因素的影响，该项工作一直没有铺开。少数已经开展村干部经济责任审计的县（市、区）情况也不相同，开展情况极不平衡。截止调查时不完全统计，全省累计对2290个行政村3159名村干部进行了经济责任审计，其中：国家审计机关实施经济责任审计464个行政村1214名村干部，乡镇财政所、农经站等机构实施经济责任审计1464个行政村1945名村干部。有关县（市、区）、乡镇党委、政府和有关部门依据经济责任审计结果，晋升村干部1313人，调任22人，撤职33人，给予党政纪处分42人，移送纪检监察和司法机关处理43人。经济责任审计的作用十分明显：一是进一步增强了村干部的责任意识、竞争意识、创新意识、守法意识和廉政意识，有效促进了党和国家建设社会主义新农村等战略决策的全面贯彻落实。二是提高了村干部村务决策的科学性和可靠性，通过制度监督、客观评价，最终让村干部获得了权力的合法性和行为的公正性，减少了村干部不良决策造成的村民不满。三是及时发现和查处了一些村干部的腐败行为，构成了对村干部在经济上谋取私利的预防，同时对其他村干部也起到了震慑、教育作用，使一些本来没有经济问题但由于种种原因而被群众误解的村干部，又重新获得了群众的信任和拥护。四是通过揭露和查处各种违法违规问题，切实维护了农民群众的切身利益，促进完善了支农惠农各项政策措施，维护了农村社会的和谐稳定。基层干部反映经济责任审计，已成为保持农村社会稳定和经济发展的“防火墙”、消解农村群众情绪的“灭火器”、促进农村各项改革的“助推器”。
　　但从实际情况来看，村干部经济责任审计预期与效果差距较大。这项工作在一些地方一直没有展开，或发展不够平衡，原因是多方面的。一是审计背景发生较大变化。农村税费改革后，先后取消了乡统筹、村提留和农业税，村干部报酬、村委办公经费和五保户供养等由财政承担。门在各乡镇财政所设立了会计工作站，代管上级转移支付各村资金，并代为记账。随着农村各项改革政策的落实，大部分的行政村除转移支付资金外已无其他经济来源。各项遏制农村乱收费政策的贯彻落实，在制度上对村级收费进行了严格限制，由村委会决策进行的经济活动在大部分村已名存实亡。村干部经济责任审计的内容，在大多数村实际上已不存在。二是事后审计的特点决定了其作用的局限性和实际效果。目前，村干部经济责任审计大多是在离任时进行，对当事人在任职期间发生的错误或舞弊行为不能及时发现，无法及时采取措施加以制止减少损失，不能有效地保障村集体经济的保值增值和资产的安全完整；时过境迁，信息的不对称，不便于农村审计部门及时了解情况，不利于改进工作、促进管理；由于离任审计是在村干部调离或卸任后进行的，各乡镇主管部门在没有全面了解离任村干部经营业绩和经济责任的情况下，做出的委托依据不充分，对处理结果更难做到客观、公正、准确；如果在离任审计时发现重大问题，再改变决定，势必会给各方工作带来被动。三是村干部任期时间跨度长，审计深度不够，质量难以保证。村干部经济责任审计，涉及村干部任期少则三五年，多则十几年，审计期间跨度长，由于有关政策规定、人员、经济状况发生变化，加之审计时间短、人员少、业务量大等因素限制，难以审深审细审透，审计质量难以保证。目前的村干部经济责任审计，无法按照企事业单位审计的条框和标准执行，不仅要从账面上核实其收支，还要通过走访群众，收集证据；票据合规性界定也不能照搬原来审计模式，要从行政村所处的地域、经济事项的性质及能否取得合规性发票的可能性等多方面来界定，导致村干部经济责任审计只注重了当事人任期内的经济行为是否合法合规，而忽视了村干部是否完成了各项任期目标及其经济行为对本村长远发展能力的影响。而其短期行为对村集体经济组织的今后发展极为不利，但恰恰在这些方面却不能给予充分揭示，这不能不说是村干部经济责任审计的缺陷和遗憾。
　　四、村干部经济责任审计面临诸多困难和问题
　　村干部经济责任审计作为一项全新的工作，目前仍处于探索创新阶段，无规律可循，无经验可鉴，无模式可矩，存在较多困难和问题，其中也有诸多主客观原因。
　　（一）农村审计环境差，个别村干部法制意识淡薄。由于这项工作开展时间不长，宣传力度不够，没有形成氛围，社会各界对它的认识也不尽一致，导致村干部经济责任审计工作的环境不理想。有的村民群众认为是搞形式走过场，有的则认为是故意挑刺找毛病等等，在对村干部进行经济责任审计过程中，有些村干部和群众不理解、不支持、不配合，离任村干部、会计拒不交账，设置障碍，造成审计工作进展不顺利或不能正常开展。更有甚者，家族势力大的村干部会采取不正当手段百般阻挠，因此说这项工作非乡镇农经机构之力所能够正常进行的，应构建合力监督的机制和平台。
　　（二）管理体制未理顺，审计力量不适应形势要求。村干部经济责任审计是一项政策性和专业性都很强的工作，客观上要求审计人员必须具备较高的业务能力、政策水平和良好的职业道德。现有的农村审计体系和审计工作程序影响预期审计效果的实现。农业部、监察部、国务院纠风办下发的《关于做好村干部任期和离任经济责任专项审计的通知》（农经办〔2005〕12号）规定，村干部任期和离任经济责任审计由农村经营管理站负责组织实施，没有设农村经营管理机构的，由乡镇党委、政府安排农业服务中心组织实施。其工作体系是由农业部门牵头负责，乡镇由农经站直接实施。但从实际情况看，村干部经济责任审计工作缺乏计划性、稳定性和统一性，更缺乏独立性和权威性。部分乡镇农经站在机构改革中被撤并，有关人员移岗，导致工作搁浅。一些乡镇农经站由于编制原因只有1名兼职人员，人员不稳定，经费无保障，业务素质参差不齐，往往因缺乏手段不了了之，这些都是长期困扰这项工作有效开展的一个客观障碍。地方审计机关因自身条件所限，长期以来经济责任审计专职人员少与审计任务重的矛盾一直较为突出，针对点多面广的村干部经济责任审计工作，显得力不从心，一定程度上也制约了这项工作的实施和开展。
　　（三）村干部经济责任审计配套法规不到位，有许多困惑未得到较好解决。主要表现在：一是村干部经济责任审计评价难。审计评价是经济责任审计的重要方面，是审计结果的必然反映，由于缺乏统一的审计操作程序、审计评价标准、结果运用办法，其评价和结果也势必出现差异，难以达到审计工作客观公正的要求和目标。二是对村干部经济责任审计发现的问题处理难。乡镇农经站等机构没有主体执法资格，加之对村干部经济责任追究缺乏法律依据，导致对违反财经纪律的村干部用党政纪处理难以达到同国家公职人员的处理效果，向司法机关移交的行政案件，往往以违法违纪问题界定不清或达不到立案标准而不立案，问题久拖不决。无相关法律依据追究其责任，也难以采取实质性措施对其处罚并促其整改。这样造成审计工作的无奈，难以有效遏制个别村干部的违纪违法行为。三是地方审计机关难定位。在没有设立或已撤并乡镇农经站的地方，开展村干部经济责任审计唯有审计机关承担，而审计机关应该担当什么角色？在工作中如何定位和操作？基层审计机关有很多疑惑。因为经济责任审计是受托审计，在国家现行的法规中，没有给审计机关明确村干部经济责任审计这一职能。如果委托审计机关实施，该由哪个部门委托、审计报告应向哪个部门报送，审计结果如何利用等等，都没有明确，因此也就无从下手，甚至要考虑越权执法所带来的不利后果，造成审计机关的缺位。
　　五、对开展村干部经济责任审计的思考
　　（一）建立完善审计机构，探索农村集体经济和村干部经济责任审计的有效组织形式。建议明确村干部经济责任审计执法主体，确立农村审计工作的权威性。一种是纳入审计机关的工作职责，在县（市、区）审计机关设立农村审计专职机构或在乡镇设立农村集体经济审计站（所），增加编制，保障经费，配备专职审计人员，具体负责组织对村级集体经济和村干部任期经济责任审计以及其他专项审计。另一种是维持农业部门开展经济责任审计的执法形式，但要进一步确立其主体执法资格，建立完善相关机构，创造必要工作环境和条件。
　　（二）区分不同情况，将集体经济和村干部经济责任审计纳入审计监督范围。审计的独立性其他监督形式无法替代。建议有关部门区分经济发达与欠发达地区、村与村经济状况的不同情况，出台相应规章制度，将集体经济和村干部经济责任审计纳入审计监督范围，改变目前县级审计机关审计范围不断缩小、部分股室无审计业务开展的局面。
　　（三）尽快出台村干部经济责任审计操作规范，促进审计工作有序发展。国家应尽快出台与村干部经济责任审计制度相配套的法律法规，做到有法可依，依法审计，标准统一。主管部门应尽快制定相应的操作程序、评价标准、实施细则和考核办法，进一步增强村干部经济责任审计工作的规范化和可操作性，提升审计工作质量和结果运用水平。
　　（四）相关部门应搞好协调配合，加强对村干部经济责任审计工作的指导和监督。农业经济管理部门应加强农村审计队伍建设，加强业务培训，提高整体业务素质和审计工作水平，推进农村审计队伍逐步走向专业化、知识化和正规化的轨道。各级审计机关应加强对农村审计工作的指导和监督，主动参与这项工作，利用自身比较成熟的经济责任审计经验，积极引导和带动本地村干部经济责任审计工作，做到有作为、不缺位、尽责任。各级党委、政府应进一步加强对审计问题整改情况的跟踪问效，巩固审计成果，促进村干部经济责任审计规范化、制度化、科学化，最终达到预期与效果的统一。(作者：河南省审计厅 赵国新)
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春天村村民自治章程第一章　　总则　　第一条　为加强基层民主与法制建设，保障村民自我管理、自我教育、自我服务和民主选举、民主决策、民主管理、民主监督权利，调动村民建设社会主义的积极性，促进物质文明和精神文明建设，依据《中华人民共和国村（居）民委员会组织法》、《四川省＜中华人民共和国村（居）民委员会组织法＞实施办法》及其他有关法律、法规，结合本村实际，制定本章程。　　第二条　本章程由村民委员会在上一届《村民自治章程》基础上，对部分内容进行调整、补充完善后，经村民会议、村民代表会议讨论修改，民主制定、符合党的方针、政策和国家的法律、法规，有利于经济发展、行政管理、政令畅通、社会稳定，具有鲜明的自治性、可行性。　　第三条　本章程是全体村民的行为准则，章程面前人人平等，本村居民都必须严格遵守。　　第四条　本章程由村民委员会组织实施，村民会议、村民代表会议监督执行。第二章　　村民组织第一节??????????村民会议和村民代表会议　　第五条　村民会议：村民会议由本村18周岁以上的村民组成，召开村民会议，应当有本村18周岁以上的村民的过半数参加，或者有本社区三分之二以上的户代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过，方能生效。　　第六条　村民代表会议：由村民委员会成员、村民小组长、村民代表、驻村各级人大代表组成。村民代表的产生以村民小组为单位，每15户左右民主选举产生1名。本村共有村民代表70名，由村民依法推选产生，村民代表的任期与村民委员会任期相同，可连选连任，会议决议或决定采取少数服从多数的原则。　　第七条　村民会议和村民代表会议由村民委员会负责召集并主持。村民会议每年至少召开1次，村民代表会议每季度至少召开1次。有十分之一以上的村民提议，应当召开村民代表会议。　　第八条　村民会议职权　　（一）选举、撤换或补选村民委员会成员；（二）听取和审议村委会的半年和年度工作报告，并提出意见和建议。（三）审议并通过本村的经济和社会发展规划、年度计划，并作出相应的决议。（四）制定或修改村民自治章程。（五）讨论决定涉及全村居民利益的重大问题。（六）审查村财务本年度收支预算和上年度预算。（七）审议义务工的安排使用，农机具、电器、水利设施及其他集体资产的管理和生产资料的分配、宅基地的安排情况。第二节　村民委员会第十条　村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，受镇政府的指导和村党支部的领导。村委会由主任和委员组成，每届任期3年由村民直接选举产生，可以连选连任。第十一条　村民委员会职责（一）召集和主持村民会议、村民代表会议，向村民会议和村民代表会议负责并报告工作，组织村民落实村民会议和村民代表会议的决定，负责处理日常事务。（二）向村民宣传国家的法律法规，贯彻党的方针政策，教育村民遵纪守法，依法履行应尽的义务。（三）组织村民开展多种形式的社会主义精神文明建设活动，教育村民继承和发扬优良文化道德传统。（四）支持和组织村民发展生产，维护集体经济组织和村民的合法权益，办理本村的公共事务和公益事业依法管理本村的集体财产，保护生态环境。（五）依法调解民间纠纷，协助维护社会治安。（六）组织村民制定村民自治章程，并切实执行。（七）向政府反映村民的意见、建议和要求。第十二条　村民委员会的工作制度（一）学习制度。每周学习一次，主要学习党的路线、方针、政策。国家的法律法规和上级党工委、政府的有关文件，不断提高思想、政策水平和业务管理能力。（二）会议制度。村委会每月召开一次至二次办公会，每季度召开一次汇报会，年终召开一次总结会。因工作需要，也可随时召开会议。（三）村组干部廉洁制度。村组干部要增强公仆意识，牢固树立为村民服务的思想，吃苦在前、享受在后，履行职责、勤奋工作、不请客送礼、不收受贿赂、不以权谋私、不优亲厚友，敢于开展批评与自我批评，接受群众监督。（四）村务公开制度。凡涉及群众切身利益的重大事项和群众关心的热点问题，都必须公开。由村务公开监督小组（民主理财小组）负责监督。公开形式：以公开栏张榜公布为主，还可利用村民会议、村民代表会议及其它行之有效的形式公布。公开的时间：原则上每季度公布一次，根据需要可随时公开。（五）村民委员会报告工作制度。村民委员会每年至少两次向村民会议或村民代表会议报告村民委员会及各工作委员会关于上级任务的完成和村民会议、村民代表会议决议、决定的执行和办理情况，提出下步工作意见和措施。（六）民主评议干部制度。每年年终对村民委员会成员以及由集体承担误工补贴的其他临聘人员进行一次民主评议。通过村民会议、村民代表会议或村民座谈会等形式进行。第十三条　村民委员会下设社会福利、人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育、老年人工作委员会。各工作委员会的职责是：社会福利委员会的主要职责是：做好本村的拥军优属、救灾救济、五保供养、婚姻、殡葬改革工作，促
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