中国土地制度：为什么要深改？为什么没深改？_凤凰财经
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中国土地制度：为什么要深改？为什么没深改？
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文/党国英社科院农村发展研究所研究员以前的农村土地承包制，是半截的土地政策，没有一鼓作气把承包权做实，没有真正确立农民的土地财产权。这给农业农村投资带来了很大不确定性。这种不确定性，表现为土地在承包制
文/党国英社科院农村发展研究所研究员以前的农村土地承包制，是半截的土地政策，没有一鼓作气把承包权做实，没有真正确立农民的土地财产权。这给农业农村投资带来了很大不确定性。这种不确定性，表现为土地在承包制改革之后经常被调整。如果不是因为我们国家城市化，降低了农地的相对价格，这种不稳定的改革很可能要走回头路。为什么这样讲？因为我的调查发现，在土地价值比较贵的地方，承包权落实得就不很好。我认为土地制度的改革，要做四方面工作，但是现在看来做得非常不够。首先，我们能不能实现无期限的土地使用权？把土地使用权做实以后，这个土地使用权不妨就看成公民的财产权。其次，我们确实需要土地用途管制，土地用途怎么样管，是不是要设那么多的指标？比如容积率、阳光照射、马路面积等问题，我看不一定。政府其实可以大大简化用途调控的手段。再次，对公共用地怎么管？先说个一般情况，我看一些市场化国家有一个原则，公共用地尽量要使用不带来税收的那些土地。尽量把能产生税收、对经济增长有利的土地交给私营部门。公共部门已经占有的地有了价值，这个价值怎么评估，评估的结果是能不能让公共部门继续占地？比如说能不能有一个置换，都是值得考虑的。这里面有产权的问题，也有规划、土地管理体制问题，所以我希望中国土地制度要全方位深入改革。为什么要改呢？首先是农业现代化的要求。有测算表明，我们国家的农业处于亏损状态。农产品的成本有间接成本和要素收入成本，在全面考量之后，农产品特别是粮食，亏损的程度非常厉害。为什么在亏损的情况下，农业还照样能够持续，好像粮食产出还很多？这有一定的原因，特别是因为我国是小农国家，农民对自己的生产劳动不计成本，所以看起来农业还能做。但是现在竞争压力非常大，一些大农生产的可持续能力在下降。而且我估计未来相当长的时期里还会非常麻烦，因为国际粮食供应现在越来越充裕，很多国家农业形势非常好，他们的粮食成本也比我们低。第一个问题，农业成本高的原因，就跟土地制度关系非常密切。因为规模经营水平低，所以劳动成本高，规模经营水平上不去跟土地制度有关系。如果劳动力大量转移到城市，有可能降低劳动成本，但是我们向城市转移遇到一个很大问题，就是房价高。房价高是一个土地问题，不是建筑安装成本高，也不是建筑工人的工资高。农业成本高的另外一个原因是什么呢？就是地租。我们国家农业土地流转当中的地租之高世界少有，按说日本这样的国家地租应该很高了，但其实不高，北海道农地几乎是零地租。我们地租高到什么程度？有的高到可以覆盖农产品的全部净收益。第二个问题，土地制度给我们带来另外一个麻烦，我把它叫做居住贫困。这个大家浑然不觉，但是我认为，我国城市老百姓的居住，是集体主义的居住形态，也可以说是居住贫困。为什么说是居住贫困？也跟土地制度有关系。什么关系呢？就是规划问题，是土地规划体制问题。我们城市建成区的人口密度不高，但是中国居民区的密度非常高。能不能调整呢？通常的说法是不能。是缺地吗？缺也缺不过荷兰，荷兰的居住形态就比我们好。是房价高吗？但是我掌握的数据是，如果规划合理，或者能达到东京的土地利用规划水平和土地功能区的划分水平，地价就可以很低。所以，主要是因为土地规划管理体制给我们带来了居住的贫困。贫困的居住又给我们带来一系列社会麻烦，包括社会风尚不好、道德品质下降等等。这是第二个改革的必要。第三个问题，老百姓的居住用地好像比较紧缺，但是工商业占地面积较大。走到一些公司的总部、一些工厂，我都会发笑，因为占地太奢侈。而且，他们拿地的价格也比较低，甚至是不付地价。这个对出口有什么影响？能够降低出口成本，增加我们的竞争力，那么我们就有大量外贸盈余。外贸盈余是贸易上的顺差，但是国际收入要平衡就表示资本要出去。资本要出去带来的直接后果是，一线发达国家的实际利率远远比我们小，国内实际利率大则增加了资本使用成本。反过来，实际上影响了我国工业的竞争力。这对我们经济发展的可持续、对孔泾源司长刚讲到的负债问题肯定有很大影响。第四个问题，社会稳定的要求。我们看一些研究文献就会注意到，在城市居住环境当中，集合住宅或者社会住宅区的社会冲突发生率比较高。有一些人对伦敦进行研究，社会住宅、集合住宅就是指楼房，楼房区更容易发生冲突。社会住宅里面住的多是穷人，排除这个因素以外，还是发现社会冲突发生率比较高，所以不利于社会稳定。第五个问题，经济增长的要求。如果我们改变土地规划管理制度，比如美国居民的支出结构，住行开支成本比较大。经过多方面的数据测算，有一个估计，如果改变了居住形态，会带来强大的需求增长。我十分赞成孔司长讲的，光讲供给侧改革有问题，其实我们存在严重的消费抑制。我在几年前就提到&消费抑制&，最突出的就是住房的消费抑制，如果我们做一个粗略测算，克服这个抑制，那么我们消费潜力非常大。不是中国人不想花钱，是居住形态限制了消费。如果我们扩大了居住方面的消费，能不能产生挤出效应？人们会很容易提出这个问题，我认为不会，因为衣食是刚性支出，行和住是互补性消费，住的问题解决后，行的支出会增加。第六个问题，国民收入合理分配的要求。我看了美国房地产的研究文献，讲了一句话，说平均住房价格如果是家庭收入的2倍以上，就认为是泡沫发生。这是根据美国储蓄率来推算的，比如说储蓄率5%需要40年储蓄一个家庭能买到房子，超过40年就认为有问题。我们国家不一样，我们是居民储蓄率大概13%左右。这样算下来，刚才说美国的那个指数，房子价格占家庭收入的2倍是泡沫，我推算我们中国就是4倍，超过4倍就是泡沫，那么超过4倍了没有？不仅是一线城市超过了，二三线城市大量也超过了这个数，房价高我认为毫无疑问。前两天北京某单位开了一个会说中国的房价不高，我认为这个比较荒唐。房价高带来的问题是，造成国民收入分配的扭曲。我们说国民收入有第一次分配、第二次分配、第三次分配，其实，价格的扭曲也是一个分配。天花板在什么地方？天花板就是老百姓不能承受的边界。因为上述原因，有农村的、城市的，有经济的、社会的，都要求土地制度改革。那么，为什么没有深入改？这就是一些猜测。如果分析美国房地产的著作，说美国控制话语权的集团根据自己的利益要求，不愿意美国的土地制度进行调整，美国要不要改土地制度，旧金山的房价高，但休斯敦的房价低，要不要学习休斯敦？没有必要，因为美国中产阶层对舆论进行控制，提供了很多虚假研究信息，实际情况是旧金山的情况比较普遍，但休斯顿的情况反而不多。再一个，观念上确实需要调整，社会主义的核心，我认为就是适度的平等，不能绝对平等。土地所有权对社会平等有没有直接的影响？我们过去把这个影响大大夸张了。最近阅读到一个词叫&保护区&，美国大量保护区的土地所有权是属于私人，但是用作公共服务。这个私人所有区是有利的。当然，还有其他顾虑，中国人吃不上饭等等，很多方面没有认真研究，中国大概有700万平方公里在地形上可以满足居住的需要。北京从房山到平谷的燕山山脉，浅山地带大量不是耕地，也不是植被好的地，却不给老百姓用。城乡用地加起来，15亿人口加起来需要40万平方公里就够了。40万平公里和700万平方公里比较一下，比例有多大？所以，根本不是缺地的问题，只是没有认真研究，老的观念在脑子里根深蒂固，再加上比较僵化的观点的支持，可能导致土地制度改革缩手缩脚，不能向前推进。本文为作者在2016年度深圳大梅沙论坛上的演讲
[责任编辑：谭红朝 PF009]
责任编辑：谭红朝 PF009
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播放数：5808920你正在使用的浏览器版本过低，将不能正常浏览和使用知乎。中国土地制度的反思与变革--《郑州大学》2012年博士论文
中国土地制度的反思与变革
【摘要】：当下中国是一个矛盾多发期,但源自土地领域的矛盾似乎尤为激烈和广泛,由此也导致了各种社会关系的紧张。本论文试图回答“为什么中国土地领域中的矛盾和社会冲突越来越多,越来越激烈”这一问题。从直观上来说,征收权被一些地方政府滥用似乎是最合适的答案,但如果透过纷繁复杂的表象,人们就会发现,各种矛盾的发生往往与土地产权的模糊不清、不平等,土地管理的失范(越位或缺位)有关。从公法视角探寻中国土地产权和土地管理制度中存在的问题,并以此为基础揭示隐藏在中国土地制度种种乱象背后的秘密正是本论文的核心任务。
虽然今天的中国人对中国共产党不同时期的土地政策非常了解,但对以下所有权-使用权谱系变化却似乎十分陌生：即在不同的“集体化”或者“被集体化”阶段——初级社、高级社、人民公社以及后人民公社时代,农村的土地产权制度是如何从“私有私用”,到“私有共用”,到“按份共有共用”再发展到“抽象公有公用”的。城市土地如何一步步“被国有化”以及如何理解和解释这种土地国有化,似乎也很少引起人们的关注。正文的第一部分梳理了1921年《中国共产党宣言》公布以来中国土地产权领域所发生的重要制度变迁。通过使用“权利-义务”和“意识形态-社会现实”两个分析框架,我们既可以看到过去90年间中国土地产权在法律层面上所发生的变化,也可以找到中国土地产权制度发生如此多变的原因。
频繁变换的历史并非是土地矛盾和冲突产生的惟一原因,现行宪法和法律所建立的特殊土地产权制度也难辞其咎。正文的第二部分将从中国现行宪法第10条的规定出发,分析现行法律体系所建立的“国有土地”与“集体土地”两种土地产权制度。在这一部分中,我将着重从“权利-义务”这一框架探究那些被现有研究遗忘或者遮蔽的问题,并揭示土地产权制度内部所存在的紧张与冲突,以及某些违背法学常识的结论之所以长期被视为真理的秘密。人们将会看到,中国现行的宪法和法律非但没有清晰界定两种土地产权制度的关系,也没有明确回答“何为农民集体”,“何为农民集体所有土地”,“何为城市”,“何为国家”,“何为土地国家所有”以及“谁能代表国家”等等问题。现行宪法还在“土地国有化”和“土地城市化”之间建立了一种错误的联系,这导致中国大陆走上了公民土地权利受损,城市无序扩张的畸形发展道路。
土地管理领域中存在的问题也不容忽视。1998年以后中国大陆建立了号称“世界上最严格的土地管理制度”,并希望籍此制度实现耕地保护、国有土地资本化和城市化之间的平衡。然而,耕地流失带来的恐惧遮蔽了人们的双眼,国有土地资本化带来的欣喜迷离了人们的视线。制度决策者希望在相互冲突的目标之间找到平衡,却没有对已经变化了的中央与地方关系保持必要的敏感,也没有认真对待计划经济向市场经济转轨所带来的巨大挑战,而是轻易地动用了国家作为土地管理者的权力来维护国家作为国有土地所有权人的利益。所以不但无法实现制度设计之初的目标,也让整个社会付出了沉重的代价。探讨这种缺陷及其带来的问题正是第三部分需要解决的问题。另外,系统评价过去90年间中国土地领域所发生的种种制度变迁也是本部分的重要任务之一。
如何能在错综复杂的“地权迷宫”中找到出路?论文的最后一个部分将在立宪主义精神的指引下,通过“权利.义务”这一分析框架,绘制一幅中国土地产权制度和土地管理制度的“改革路线图”。这幅“路线图”以坚持社会主义市场经济道路为坐标,从建立平等的土地产权制度的改革开始,通过建立统一的土地市场,完善土地规划与用途管制制度,督促政府克制行使征收征用权以及加强公共参与等五个步骤最终绘制完成。
仅仅满足于坐而论道是一种不负责任的表现,我们还必须寻找行而有效的办法。在具体的制度变迁路径方面,本文认为,应当允许地方在符合自由民主理念的前提下,制定和实施“违宪但有效”的地方性法规,这不仅是因为地方差异巨大的中国正处于改革和发展阶段,更是因为地方民众(可以通过其代表)才是地方事务最终决定者。在论文的最后一个部分,我将借助加拿大的“但书条款”模式来反思“良性违宪论”,进而从“宪政对话”的视角对制度变迁与法律秩序(特别是宪法秩序)之间的关系进行重新梳理和论证。通过这种理论的建构,我希望为中国土地制度乃至整个法律制度的变革实践提供一套新的话语,并以这套话语为基础,缓解制度变迁与法律秩序之间的内在紧张和焦虑。
【关键词】：
【学位授予单位】：郑州大学【学位级别】：博士【学位授予年份】：2012【分类号】：F301【目录】：
摘要4-6Abstract6-9目录9-121 问题、研究框架与方法12-27 1.1 问题的缘起12-13 1.2 文献梳理13-22
1.2.1 围绕土地产权的争论14-18
1.2.2 针对土地管理的论辩18-20
1.2.3 对现有文献的评述20-22 1.3 分析框架与方法22-27
1.3.1 分析框架22-24
1.3.2 研究方法24-26
1.3.3 研究的局限性26-272 革命、土地产权与制度变迁27-61 2.1 理想与现实的徘徊：公有还是私有28-37
2.1.1 作为一种理想的土地公有制28-30
2.1.2 万般无奈的权宜：公有向私有撤退30-33
2.1.3 理想的再次高昂：私有向公有回归33-37 2.2 农村土地产权：私有,按份共有到抽象公有37-48
2.2.1 初级社：土地所有权归农37-41
2.2.2 高级社：按份共有的集体土地所有41-42
2.2.3 人民公社：抽象的集体所有42-46
2.2.4 后公社时代：我们保留了什么46-48 2.3 城市土地是如何实现国有化的48-61
2.3.1 私有土地产权的承认和维持48-50
2.3.2 社会主义改造中的城市土地50-54
2.3.3 文化大革命与城市土地国有化54-57
2.3.4 文革遗产入宪57-613 现行宪法与土地产权制度61-97 3.1 土地所有权的不平等62-67
3.1.1 意识形态的视角62-63
3.1.2 法律的视角63-65
3.1.3 法律内在的冲突65-67 3.2 谁是集体土地的所有者67-77
3.2.1 所有权残缺所带来的困惑67-68
3.2.2 以土地所有权性质决定土地使用权范围68-71
3.2.3 低价征收农民土地与溢价归公71-73
3.2.4 模糊的土地集体73-77 3.3 模糊的城市、模糊的国家与扭曲的城市化77-85
3.3.1 模糊的城市77-80
3.3.2 模糊的国家80-83
3.3.3 土地城市化与土地国有化的错误捆绑83-85 3.4 制度模糊的缘由及其变革的机遇85-97
3.4.1 进展缓慢的集体土地登记86-88
3.4.2 土地登记为何变得重要88-95
3.4.3 土地流转与土地登记的二律背反95-974 失序的土地管理及制度变迁的秘密97-127 4.1 围绕土地展开的博弈98-108
4.1.1 经济复苏与土地市场觉醒98-103
4.1.2 农民土地发展权的丧失103-106
4.1.3 制度变迁的原因106-108 4.2 土地管理为何会失序108-120
4.2.1 中央政府的答案110-113
4.2.2 地方政府的应对策略113-116
4.2.3 地方党政官员的利益与冲动116-118
4.2.4 未出场的土地权利人118-120 4.3 土地制度变迁背后的秘密120-127
4.3.1 意识形态、国富民强与马克思主义121-122
4.3.2 意识形态支配下的土地制度变迁122-123
4.3.3 社会现实的压力与意识形态的修正123-124
4.3.4 意识形态修正后的利益驱动124-1275 土地制度改革路线图127-170 5.1 制度改革的前提128-129 5.2 土地产权的明晰129-136
5.2.1 集体所有权归位129-133
5.2.2 废除“城市土地=国有土地”制度133-135
5.2.3 明确国有土地的产权关系135-136 5.3 平等的土地产权和统一的土地市场136-144
5.3.1 城乡统一的农用地流转市场137-138
5.3.2 城乡统一的建设用地市场138-142
5.3.3 政府与土地市场142-144 5.4 从指标管制走向规划管制144-160
5.4.1 规划与土地用途管制145-148
5.4.2 土地用途管制与公正补偿148-151
5.4.3 耕地如何保护151-157
5.4.4 征收、规划与公共参与157-160 5.5 央地关系、制度变迁与法律秩序160-170
5.5.1 现有理论的困境与不足161-162
5.5.2 宪政对话理论的分析路径162-166
5.5.3 中国的制度变迁与法律秩序166-170结论170-173参考文献173-183攻读博士学位期间发表的论文及其它成果183-186后记186-187
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