衡量国家治理绩效的根本标准
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衡量国家治理绩效的根本标准
衡量国家治理绩效的根本标准
&&&&◆当代中国社会与普通民众倍感困扰的恐怕并不在于现实中政府管得有多宽、多细，而在于政府究竟是按照谁的利益最大化逻辑确定行使职权的领域与方式
&&&&◆中国社会治理的现代化改革，将是一个价值导向调整优先于治理技术革新的过程。只有深刻把握了这一原则，治理现代化才能够从社会中获得不竭的动力支持
&&&&“国家治理体系”概念的出现，实质上是现代国家理念与政府管理模式的一种自主性调适。与传统的管理与统治相比，国家治理的目标，将不再仅以防范和消弭社会矛盾、维护社会秩序为首要任务，而是要致力于实现“社会和谐”与“社会发展”主题的对接。但在此情境中，“治理”替代“管理”并不能与“政治”让位于“市场”简单地画等号；相对而言，以公平为目标的政治理念的复归和以民生体系为核心的社会建设，必然是建构国家治理体系的题中之义。
&&&&建立国家治理体系的意义，实质上是一个正确处理政治所要达到的公正和经济所要实现的效率的关系问题
&&&&对于理想政治形态的探索以及如何达到理想政治路径的讨论，一直是纷繁政治议题中最引人注目的核心。亚里士多德说，“人是一种天生的政治动物”，古希腊民主时代的政治元素，已广泛渗透于一切公共领域。在那个时代，积极自由相对于消极自由具有绝对优先地位，而共同体及其成员政治价值间的内在统一性似乎也是不证自明的。换言之，泛公共性的政治活动中，管理与治理无论在理念还是过程意义上都是浑然一体的。
&&&&近代以来，社会公共事务的日益复杂化，使现代政治已不再可能回归到自然状态，但这并不意味着政治的公共性已形神俱灭。事实上，近代社会从“总体型国家”到“守夜人国家”，再到政府再造运动，启迪着人们开始越来越主动地寻找扩大国家权力、社会公益与个人权利三者之间的最大公约数。
&&&&按照现代社会所公认的理念，一个健康的社会，其价值和资源配置是经由市场主导的第一次分配、国家主导的第二次分配以及国家和社会共同主导的第三次分配得以最终完成。其中，以市场经济的自由博弈为原则的第一次分配，由于博弈参与者社会背景、机遇、才能等原因，必然要形成不平等结局。因此，需要以贯彻社会公平为目的的国家，通过累进税制和其他各种相关政策形成的第二次分配来进行矫正，从而修正市场竞争自然形成的贫富分化的社会结构。在此基础上，国家还需建立覆盖全体国民的社会福利体系，进行第三次分配，从而弥补市场经济所造成的各种社会矛盾与社会差别，建立一个相对公平合理的社会结构。
&&&&建立国家治理体系的意义，实质上是一个正确处理政治所要达到的公正和经济所要实现的效率的关系问题。从近代社会的发展过程来看，一些已实现工业化的发达国家之所以能够相对顺利地完成社会转型，原因就在于建立了一个比较有效的国家治理体系。对于中国这样的后发型工业化国家而言，三次分配则不仅需要建立在公平的基础上，社会自我服务能力的提高也是完善国家治理体系的应有之义。
&&&&归根究底，现代国家治理所追求的核心价值内涵，不仅是通过市场规律来激活社会的生产力，更重要的是要在这一基础上实现公平正义的政治理念。列宁一再告诫，政治与经济相比不能不占首位，其意义也正在于此。近代以来，各工业化国家理念和活动方式所经历的变化和调整，实质上正是国家处在自我修正过程中，其政治理念逐渐回归社会公共性价值，这一变化过程所反映出的现代国家演变规律，发人深省。
&&&&社会主义国家的建立，是对资本逻辑与权力公共性主从地位颠倒的一种矫治。假使我们背离了这一理念初衷，那么社会主义国家治理活动的合法性与有效性基础也将岌岌可危
&&&&在一个国家的现代化过程中，究竟应该是国家与社会规制引导市场力量，还是市场逻辑来支配国家和控制社会，将决定了一个社会能否健康地成长。从各个发达工业化国家的演变过程来看，正是因为早期自由主义国家过于依赖市场的自发秩序，从而引发一系列的社会矛盾、问题和挑战。
&&&&从某种意义上讲，社会主义国家的建立，是对资本逻辑与权力公共性主从地位颠倒的一种矫治。这就意味着，衡量作为社会主义中国国家治理绩效的根本标准，将取决于以公平为核心的公共性价值规范，对于社会资源第一次分配的调整效果。假使我们背离了这一理念初衷，而回到无条件依赖市场自发秩序的原点，那么社会主义国家治理活动的合法性与有效性基础也将岌岌可危。
&&&&主张用社会和法治的规范来约束市场，并不是要回到国家包揽一切、任意干预经济社会事务的老路上去。在现代国家治理中，市场体制的完善及其功能地位的提升，与国家治理理念、方式与技术的现代化之间，其实更多表现为一种并行不悖，甚至是相辅相成的关系。放眼当下，保证改革的不断深入和使社会发展的成果不断地惠及广大人民群众，已经成为了中国社会的基本价值共识，而落实到内涵广泛的现代国家治理活动中，培育这一共识的最重要载体就是国家的各项社会政策，特别是经济与社会领域的引导调控政策。显而易见，我们目前需要一个始终以公共性价值为最高行为准则，既敢于承担责任，又善于应对纷繁复杂的治理事务的国家治理体系。所以，检验现代国家治理体系建设实效，最根本的不在于考察其治理机构与机制是否符合科学合理、专业分工的标准，而在于需要认真审视治理过程中三大主体的关系状况，需要衡量治理实践与其价值初衷间的吻合程度。
&&&&现代国家治理所需要的是基于社会成员广泛的自觉的价值认同，而非外在强力压制基础上的高层次稳定格局
&&&&对中国这么一个典型的后发型大国而言，治理现代化的实现是一个在不同历史阶段分别有所侧重的过程。新中国成立后前三十年，政治建设所要解决的首要问题，就是建构起现代民族国家基本的制度化管理体系。当然，不可否认的是，历史遗留问题与现实压力的叠加，赋予了这一过程过于强烈的国家管制色彩，而对绝对平均主义诉求的过度回应，则在无形中减弱了管理活动的绩效内涵。有鉴于此，改革开放后的中国在反思泛政治化弊端的同时，也悄然将核心价值罗盘由绝对公平的一端转向了侧重效率的方向，但令人始料未及的是，以此为开端，以“效率优先”口号为标志的经济体制改革却成为了当代中国国家治理问题的深层诱因。
&&&&应当肯定，在由欠发达社会迈向物质富足社会的过程中，效率优先前提下的利益驱动，确实能够转化为激发社会生产力的极大动力。但如同所有改革动因一样，逐利冲动也有其边界。当大多数社会成员意识到，单纯的市场自发秩序更倾向于建立起一种符合马太效应的利益分配机制，而不会像涓滴效应所许诺的那样自动兑现所有人的福祉时，利益驱动其实就已经达到了其价值逆转的平衡点。如果此时仍然缺乏必要的社会补偿机制，那么，逐利原则的泛滥将反噬一切被其视为障碍的规范乃至于自由市场机制本身，进而演化为全社会范围内的价值异化、组织异化、权力异化。时至今日，中国国家治理所面临的诸多现实问题，比如国家能力不足、社会成长乏力以及“维稳悖论”、经济增长悖论等，从根源上大体都可以归结为国家、市场、社会三者关系错位这一关键问题。
&&&&我们强调深化改革要有顶层设计，当然要有法理为依据。那么，对于顶层设计和法理规范要解决的根本问题是什么，全社会其实应当形成一个清晰的价值共识。实际上，当代中国社会与普通民众倍感困扰的，恐怕并不在于现实中政府管得有多宽、多细，而在于政府究竟是按照谁的利益最大化逻辑确定行使职权的领域与方式。从现象上看，某些既得利益集团确实构成了对当前深化改革和社会公平的最大障碍，但我们更不应该忘记的是，离开了资本与异化的公共权力的结盟，这些既得利益集团其实是一天也无法维持运转的。
&&&&现代国家治理所需要的是基于社会成员广泛的自觉的价值认同，而非外在强力压制基础上的高层次稳定格局，但为资本逻辑所诱导的政治权威往往难以期许得到前一种认同支持。因此，无论是为经济社会发展找到新的可持续增长点，还是跳出维稳怪圈，使稳定与发展真正成为一个良性循环的过程，归根到底都不能不涉及现代国家治理政治价值内涵的回归主题。在回应好这一主题的前提下，“为什么要推动政治体制改革”，“政治体制改革改些什么”，“又如何改”等看似复杂的问题，其实也就迎刃而解了。
&&&&具体而言，备受关注的简政放权，无非是要通过打破异化的公共权力所划定的利益藩篱，实现对健康市场机制的松绑；而以政府职能转变为核心、强调政府在公共服务、公共福利方面职责由善政向善治的过渡，也始终是沿着有利于公权力回归其人民利益主旨的轴线不断推进的。恰恰在此，传统管理与现代治理以公共权力的价值属性度量的分野，不知不觉中显露无遗了。
&&&&相对于不得不面对资本逻辑与社会逻辑之间时时浮现张力的资本主义社会而言，社会主义国家的治理现代化具有一个先天优势
&&&&论及至此，我们已经明确了影响一个国家治理现代化的根本政治因素。但是，如何引导政治权力运作理念与方式的公共性价值回归，仍是一个有待深入探讨的问题。从西方发达国家历次治理变革的经验来看，在一个有欠公平的、利益格局已相对固化的条件下，剥离公共权力与资本间利益关联的努力，往往是一个阻碍重重的漫长过程，掌权者的自省自新未必总是能提供充分的变革纠偏动力。在这个关键的时代节点，如何能让社会发挥出对市场与国家的价值引导与参与督促作用，就显得尤为必要。
&&&&反观一些曾经创造了经济发展奇迹，时下却彷徨于“拉美化陷阱”的后发国家的教训，我们也不难发现，“公共权力的异化→政治权威的弱化→社会结构的极化→社会发展的停滞”之间循环往复的恶性循环，往往最终成为不断吞噬经济发展成果的黑洞，在极端的情况下，精英与民众的对立甚至可能引发共同体本身的合法性危机。有鉴于此，我们也就不难理解中国现代国家治理体系为什么要把主要基于公共权力主体的“追求善治”，与主要基于社会主体的“激发社会活力”放在同等重要的地位上。
&&&&当然，一国治理现代化的实际路径，最终不能不受到其治理资源禀赋的影响制约。坦率地说，中国毕竟是一个历史上缺乏社会自治传统，而现实中成熟社会主体资源也仍显欠缺的后发大国，但这并不构成我们回避现代国家治理的社会建设主题，转而试图走市场化国家、市场化社会的所谓“捷径”的理由。相对于不得不面对资本逻辑与社会逻辑之间时时浮现张力的资本主义社会而言，社会主义国家的治理现代化所具有的一个先天优势，就在于其政治制度建构与运行规则，同社会公益最大化的价值诉求间实现了高度的逻辑自洽。基于这种制度保障而产生的国家与社会间协作大于博弈的关系，也恰恰是我们未来国家治理改革中保障社会导向、规避市场自发秩序风险的一个有利因素。因此，主动放弃这些优势而去另辟蹊径，无论如何也称不上是一种明智之举。不可否认，社会主义大国的治理现代化并无先例可循，但当我们真正领悟了社会主义公共权力建立的初衷，并开始理性反思市场导向改革的成败得失，认真审视社会建设内化于政治建设中的制度逻辑时，一条能够破解现代国家治理困局的改革之路，将会日益清晰地展现在人们面前。
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国家治理和国家审计-专题讲座-(A)
官方公共微信国家治理的有效性与回应性：一个组织现实主义的视角
日 16:53 来源：《管理世界》(京)2015年第20152期
作者：王家峰
内容摘要：
作者简介：
　　作者简介：王家峰，南京师范大学公共管理学院/国家治理与政府创新研究中心　　内容提要：尽管流行的观点将治理置于国家的对立面，并因此从公民或社会的角度来理解当代的治理变革，但治理却始终与国家不可分离。治理理论根植于国家的解释传统，如何理解治理取决于如何解释国家。在社会科学关于国家的三大解释传统中，社会—政治理论与个人主义分享着相同的理论前提并相互印证、相互补充，虽然能够为有效回应公民需求的国家治理提供规范性的辩护，但却忽视国家治理的内在构成及其具体过程，因而无法形成一种真正的国家治理理论。把握国家治理的“真实世界”需要以组织为中心，并运用制度分析的方法，理解组织结构及其制度如何限制、引导和释放政治家与官员的注意力和行为，从而能够对社会的需求做出充分地回应，并将反映民意的政策成功地贯彻下去。　　关 键 词：国家治理#以组织为中心#制度分析　　标题注释：本文是国家社科基金青年项目“建设服务型政府与完善政府社会服务功能研究”(10ZCC022)、江苏省优势学科项目以及南京师范大学高层次人才科研启动基金项目“服务型政府的治理体制研究：有效性与回应性的重构”的阶段性成果。　　随着20世纪后期以来全球化进程的不断加速以及政治生态的深刻变化，无论是东方还是西方，民族国家内部的治理结构都进入了一个深刻调整的时期。一方面，处在民主政体中的公民对政府的期望日益增加，不仅希望政府能够切实扩展服务的领域和范围，而且也要求政府的服务更为优质和高效；另一方面，以官僚制为基础的传统政府管理模式已经越来越不能满足公民的要求，公民不仅抱怨政府行为的低效、僵化以及官僚主义，而且还批评政府官员的行为目标只为谋取私利而非响应公众需求(Rondinelli，2007)。面对这种不可治理性的危机，启动国家治理结构的深刻变革已经成为一项紧迫的政治议题。从实践来看，尽管不同的国家在改革的战略与方式上存在着一些差异，但殊途同归的是，这场改革的核心本能都是寻求更好地实现国家治理的责任与绩效(Kettl，2005)。为了实现此一目的，现代民主政治开始向其原始的古典形态那里寻找变革的灵感，将扩大和促进公民的参与作为优化国家治理的关键举措，政府改革的创新过程也被视为一个“创建以公民为中心的治理结构”(citizen-centered governance structure)的过程(博克斯，2005)。在这种情况下，将公民置于中心(Podger，et al.，2012)或优先位置(Lindquist，et al.，2013)似乎已经成为现代国家治理变革的不二之选。面对各种以参与式民主为基础的变革诉求，本文的问题是，这种自下而上的公民参与真的能够撼动现代国家治理的基本结构吗？如果不能，那又应当采取什么样的视角来理解和实现国家治理责任与绩效的优化？　　一、理解国家治理的研究现状　　“国家治理”是当前社会各界共同关注的一个热点话题。在官方的政策文本中，国家治理被界定为运用国家制度体系管理社会各方面事务的过程(习近平，2014)。但在学术研究的理论话语中，关于国家治理的内涵却从来是众说纷纭，难以“定于一尊”。不仅如此，如果严格按照近些年来政治学领域中关于“国家”和“治理”的流行用法，就会发现它们两者殊难“结为同盟”(Rhodes，1996)，“国家治理”一词甚至根本就不可能存在。因为在流行的意义上，治理与国家的确存在着显著的差别(郁建兴，2008)：一方面，当代取向于主体多元化的治理实践会削弱现代国家的建构，治理的主体是去国家化的主体；另一方面，建构现代国家的集权运动又意味着根本无治理可言，对国家的强调恰恰是否定了无国家主体的治理。在这种情况下，谈“国家治理”当然是毫无道理。但问题是，如此一来，“国家治理及其现代化”显然就是一个“虚假的命题”。因此，需要反思的是，“国家”和“治理”是否真的如流行观点所主张的那样，一直处在对立的关系之中？抑或只是一种有意为之的意识形态偏见？“国家治理”难道只是中国的“特产”？重新思考当前社会科学中有关治理理论的研究现状将会发现，可能存在着相反的观点。　　在近几十年来的理论研究中，“治理”日益成为一个时髦的术语，并被用来指称许多不同的社会现象。从经济领域到社会领域再到政治领域，从制度结构到社会关系再到管理工具，一系列相互之间迥然有别的社会现象都被理解为“治理”。面对这种无以复加的“滥用”，有学者不禁发出这样的感叹：“什么都是治理，但治理是什么？”(everything governance-or what?)(Schuppert，2011)术语内涵上的巨大弹性虽然可以有助于它的流行，但却同时也伤害了它的理论化能力。因此，尽管治理一词业已经历了二十余年的热闹，但尴尬的是，它在当前仍然只具有原理论上(proto-theoretical)的意义：要么只是规范研究的一个概念性主题，要么只是经验研究的一个描述性术语。因此，对于今天的政治学理论而言，一个极为重要的问题是，能否将“治理”转换成为一个分析性的概念(an analytical concept)，或者是一个理论(Sauer，2011)，特别是推动它成为一个有效的政治学理论(Peters，2011)。要实现这一目标，当然有赖于学术共同体的集体性努力，也许需要一个漫长的过程。但就目前来看，业已存在着一些值得注意的努力取向，而这种努力的核心特征恰恰是从反思国家在治理过程中的中心地位开始的。　　大致来讲，传统的将国家置于治理对立面的流行观念，已经受到来自治理理论内外两种形式的严肃质疑。来自于治理理论内部的质疑虽然没有彻底否认治理的去国家化立场和社会化追求，但却担心无国家在场有可能导致治理的失败，并因此强调了有国家主导的“元治理”(meta-governance)的重要性。在这种观点看来，那种通过持续地对话来建立互信合作机制的治理，在本质上只是补充市场交换和政府自上而下调控之不足的。它的成功在根本上有赖于所采取的协调方式与治理对象及其治理环境之间的适配性，而它的失败也是显而易见的。治理失败的原因部分来自于治理规则与其他体系规则之间的不能兼容，部分内在于治理自身组织过程的脆弱之中。因此，要避免治理失败，由无国家主体组成的治理体系本身也需要治理。对治理体系的治理需要由国家来行使它的“元治理”职权，政府有必要及时地建立适当的宏观组织架构，以处理影响深远的组织间关系变化，并在战略上进行前瞻性地规划和管理(Jessop，1998)。因此，国家不但没有站在治理的对立面，反而是治理得以成功的必要保障。　　来自外部的质疑则从根本上否定了将治理视为公民社会自组织的观念，认为这样一种将“治理”视为国家以外的机制或对国家的替代机制的看法，本质是“西方中心主义”的。它并不适用于西方以外的国家或地区，在那里更为紧迫的议题是如何建构国家而不是取代国家。必须清醒地认识到，作为一种国家替代机制的治理观念，事实上起源于对西方福利国家治理困境的反思，是在特定的时空及其思想背景中兴起的一种改革取向，具有强烈的规范色彩。它本质上是一种以新自由主义为基础的改革主张，是对凯恩斯主义国家失败的担忧，认为国家不仅应当减少其干预范围，而且还应当将其权力向市场及社会机构转移(Jessop，2002)。这种改革主张在实践中通过主要由西方国家所操控的世界银行等机构，利用其开发或援助项目向发展中国家转移，改变其国家结构以适应经济自由化的要求(卡蓝默，2005)。但这些项目往往忽视了发展中国家的现实，其结果不仅导致项目的失败，而且还制造了严重的社会危机和政治动荡。因此，有必要重新将“治理”纳入国家机构的视野之中，视之为政府制定和执行规则、提供公共服务的职能和能力(Fukuyama，2013)。　　可以看到，在上述两种质疑中，国家以不同的方式和程度在治理观念中出现了“回归”，而这种回归不仅意味着国家与治理之间的依赖关系，而且还意味着“国家治理”的可能性。这种可能性是国家可以采取两种基本形式实施治理：一是通过传统的单一行政部门(unitary executive branch)的官僚体系实施“老的治理”(Peters，2000)；二是在一个分层的治理结构中实施“元治理”，规划、组织、监控着由社会化主体所承担的“新的治理”(Jessop，2004)。一方面，应该认识到传统的韦伯式国家结构在现实中依然不可取代，很多领域的治理都依赖于这种具有专业化优势的官僚机构及其具有组织化优势的科层体制。治理失败的风险以及脆弱国家(fragile state)的存在，说明了人类社会迄今为止以自组织的方式形成大规模的集体行动，依旧存在着难以克服的内在困境(奥尔森，1995)。而这种困境的持续存在，正意味着现代国家在组织治理过程中的这种中心地位仍然难以撼动。另一方面，也应该看到国家自身在结构上也具有很大的弹性，能够因应时势的变化，调整权威中心的运作方式以对不同的治理机制做出适应性地调整。　　因此，那种将自主治理机制的出现视为基本治理结构的根本性转型的观点，只能是言过其实、夸大其辞(Bell & Hindmoor，2009)。甚至更可能的现实情况是，自主治理只不过是一种新的政府工具而已。通过运用这种新的治理工具，政府可以与社会主体结成伙伴关系从而形成一种积极的治理安排。吸引社会参与、采取权力分享、实行合作治理，国家的行动不仅因此提高了效率，而且还以互利性的方式赢得了社会的支持和信任而更具合法性。因此，治理变革所导致的结果可能不仅不是国家的消退，反而是国家能力的增强(Anderson，2004)。在这种情况下，国家与社会之间的界线也正变得模糊起来，社会虽然能够参与国家的治理过程，但其代价是国家比以前更能有效地控制或干涉社会生活中的非政府领域，因而对社会具有了一种更强的渗透能力。以这种视角来看，那种将治理理解为对传统治理机制替代的观念，不是一种意识形态方面的政治企图就是一种化约主义(reductionism)的理论偏见。将治理置于国家的对立面，不仅在理论上制约了这一术语所可能具有的发展潜力和运用空间，而且在实践中还会对发展中国家内部治理结构的变革形成某种不利的误导。　　二、发掘国家治理的理论传统　　更进一步的反思还将表明，治理不仅在实践中并不天然与国家对立，而且它在理论上的形成和发展其实都离不开对国家的认识。无论哪种治理理论，实际上都必须以一种恰当的国家理论为基础，否则就会失去自身存在的理论基础和合法性。治理的框架是建立在对国家的认识之上的，无论是“替代国家”的流行观念还是“国家回归”的理论反思，本质上都是源于不同的国家理论传统。事实上，有什么样的国家理论，就有什么样的治理理论。取向于去国家化的治理理论，主要与当代社会科学中关于国家研究的两种主要理论传统有关：其中第一种理论传统从社会—政治结构(socio-political structure)的宏观视野出发，将国家理解为政治与社会之间相互作用并且主要由社会力量或因素所决定的实体(entity)；第二种理论传统则从微观层次出发的个人主义传统，将国家化约为处在政治体系和官僚机制中并且具有独立效用和自主偏好的政治家和官僚。而晚近以来强调国家回归的反思性治理理论，则与采取中观视角(meso perspective)的第三种传统有关，这种理论传统将国家视为一种既具有资源又具有结构的自主性组织实体，能够在其统治的疆域范围内有效地执行其意志，并对社会现实产生塑造性的影响。　　作为一种也许最为重要的理论传统，宏观的社会—政治观在规范理论和经验科学中都存在着广泛的影响。它具有两个非常重要的特征：一是倾向于从宏观的结构或系统层面来理解国家及其活动规律，从而形成了诸如阶级分析、阶层分析、结构功能分析以及系统分析等研究路径；二是形成了典型的“社会中心论”范式，认为国家在本质上是服务于社会利益的一种工具，因社会之需要而存在，也因社会之推动而运作。国家及其行为都是社会利益和观念的反映，政治现象是社会集团政治活动的总和。国家及其行为只是自变量，因而并不值得研究，重要的是要研究作为因变量的社会势力，以及它们如何向国家输入意志和影响。在这个范式下集结了诸如阶级理论、集团理论、精英理论等多个重要的理论流派(Vigoda-Gadot，2009)，它们的共同特征是将社会因素置于理解国家行为的前置位置。　　尽管颇具影响力，但在观察具体的国家行为时，宏观理论还是遇到了难以克服的困难，集中表现为它无法有效解释国家的政策行为为何常常会偏离来自社会因素的结构性约束。在制定和执行公共政策的过程，政治家和官僚的个人行为常常是自主的。专业知识上的权威构成了官僚独立判断的基础，而“懂得如何最大限度利用其资源的”政治家也常常会让选民成为他的代理人而不是相反(Dahl，1961)。政治家与官僚在政策制定和执行过程中的这种能动性，导致了一个重要的结果，那就是必须拒斥国家的有机体解释，视个人为国家中唯一的行动者。因此，在宏观理论无能为力的地方，个人主义理论出现了。它将国家的行为看作是个体行为的聚合，国家治理的规律就蕴含在个体行为的逻辑之中。这个行为逻辑就是，有代表性的个人无论是从事市场活动还是从事政治活动时，都以同样的普遍价值尺度为基础而行动(布坎南、塔洛克，2000)。就个人不会背离效用最大化的原则而言，当这一预期不能实现时，政治家和官僚就会偏离既定的结构性目标。　　尽管社会—政治观与个人主义理论在很多地方存在着相互矛盾的解释，但在某些方面却形成了一种相互呼应的“合流”：一方面，两者在理解国家的时候都采取了非国家化的视角，前者拒绝了国家的自主性作用，后者却在根本的意义上排斥了国家的有机体解释；另一方面，它们又以一种相互强化的方式相汇合，当宏观理论强调结构性目标的决定性作用从而否定了国家行为的公共性时，个人主义的微观分析进一步肯定了这个公共性目标在个人的自利情况下根本就不可能实现。于是，宏观理论中的责任控制问题，就进一步深化成为个人主义传统中的“委托—代理”难题(Fukuyama，2013)。作为“公仆”(civil servants)的官僚常常会背离自身的使命，实际追求的可能是如何实现预算盈余的最大化，而不是有效地实现公共目标(Niskanen，1991)。随着官僚机构在效率命题上的“正当性残余”被微观的动机分析逐一消解，治理的权力和责任向在“社会中心论”范式关照下的社会主体转移，就已经变得无可质疑了，出现去国家化的治理理论也就是再自然不过的事情。　　与此相反的是，晚近出现(或复兴)的组织—制度主义传统显然更加强调了国家组织的不可或缺性。在这种传统看来，将政治视为外源力量衍生物的社会—政治观，以及将政治化约为微观行为的个人主义理论，共同的误区是忽视了政治组织及其制度在政治生活中的独立作用。应当看到，在发现政治秩序的过程中，政治组织及其制度的作用是不可以忽略的，甚至是发挥着攸关全局的影响。因此，组织—制度主义传统的特征是，“在不否定政治的社会情境和个人动机重要性的情况下，赋予了政治制度更多的独立作用”(马奇、奥尔森，2011)。不仅如此，在研究的层次和路径上，组织—制度传统也采取了一种“中庸”之道。这使得它既可以向下观察到具体入微的个人行为，也可以向上联系到广泛普遍的宏观结构(斯科特，2010)：既看到个人行为的能动性，也看到组织结构对个人行动的限制和影响；既看到社会背景中的文化、经济结构等因素对政治活动的影响，也看到国家组织或机构改变其环境的能力。　　一方面，社会因素对政治的影响受到了政治制度自身的调节，从而使得国家具有了某种相对的自主性。国家组织能够超越社会力量的干扰，制定具有长远目标和公共取向的政策，并运用政权的力量推进政策的实施，从而具有改变和形塑社会现实的能力(斯考切波，2009)。因此，国家行为与它们的社会经济背景之间的关系应当是双向的，社会固然有机会和能力塑造国家，国家同样也有机会和能力去塑造社会。另一方面，个人的微观行为也受到了政治组织中制度和规则的规约作用，制度和规则不仅将个人的行为聚合起来，而且还将其导向特定的方向。国家对个人的政治行为施加着一种宪法性的限制(布坎南、塔洛克，2000)，它改变着个人的行为参数。制度的作用不仅仅体现为聚合个人的各种偏好，从而影响集体决策的结果，甚至它还对个人偏好和决策的产生具有构成性的作用。个体的偏好及其对他人的预期并非产生于历史真空之中，而是内生于特定的制度框架之内(马奇、奥尔森，2011)。　　以这种认识为基础，在组织—制度主义的视野中，国家组织及其制度就具有了中心位置。尽管更为广泛的社会结构、经济地位等因素在个人成长的过程中，对于塑造其特定社会团体的身份意识和行为特征起着决定性的作用，但对于国家的治理过程而言，显然更重要的是要理解国家组织实体中所包含的制度、结构和规则，及其在规范和认知方面对个人行为的塑造和影响。组织—制度主义传统对于现代治理过程中国家组织的这种强调，突出了它与“社会中心论”范式相对立的国家自主性倾向。政治决策不是被动地对社会力量做出反映，国家组织也不是各种利益汇聚竞争的场所。相反，它更可能是自主地选择解决某些社会问题，因而具有形塑政治过程和社会结构的独立影响。作为一个自主的中间变量，国家组织或机构通过其制度来掌握、改变及保持与其所处环境之间的关系(马奇、奥尔森，2011)。因此，要准确地理解国家的治理逻辑，就必须打开政治组织这个“黑箱”，而这个组织黑箱实际上也正是传统政治理论解释中所缺失的部分。在更一般的意义上，通过集中研究组织—制度这个具有自主性的中观变量，也可以有助于解决普遍存在社会科学之中的“微观与宏观之间的转变问题”(科尔曼，1999)。　　三、重构国家治理的分析框架　　上述对国家研究传统的分析表明，去国家化治理理论的出现有着两个重要的理论基础：在理论倾向上，它来源于社会—政治观中“社会中心论”范式对社会化主体的正当性塑造；在分析路径上，它得益于个人主义理论中对国家实体观的消解以及对政客—官僚自主性的质疑。通过将国家视为个体行为的聚合，以及将社会视为先在的前提和结构，政治治理的过程就变成了一个简单的有关输入—输出的反馈模型。在这个系统的反馈模型中，处在关键部分的是偏好和意见的表达过程以及公民对政策后果的反馈机制。没有公民事先的积极表达，则偏好无从输入政治系统，政治家和官僚就没有能力制定和执行能够代表公民意志的政策；没有公民事后的积极反馈，不向政治系统提供压力，则政治家和官僚就没有动力去制定和执行能够代表公民意志的政策(Soroka & Wlezien，2010)。于是，民主政治的核心机制就被浓缩成为一个控制国家的过程(戈登，2008)。在这一过程中，公民始终处于中心地位，他们必须像“恒温器”(thermostat)那样对政府行为保持高度的敏感性，并以相反的方向对之做出反应以驾驭政府(Wlezien，1995)。　　无论是要求的表达还是结果的反馈，公民必须始终对政治系统保持持续输入的状态，否则政府行为不但会偏离目标，而且政治系统也会脱离控制。正是在这个意义上，尽管政治系统理论将政治治理的动态过程解释为输入—输出这两个过程，但其重点却放在了解释输入上，政治系统如何转换又如何输出不见其详，国家的正式制度以及治理过程被简化为“黑箱”。在这个“黑箱”里，输入几乎“像魔术一般”转化为输出(彼得斯，2011)。回避了这些关键问题的政治系统理论，看似对政治治理过程提供了一个清晰的整体性分析框架，但实际上却是“空无一物”(empty vision)(Kress，1966)。这种“输入主义”(inputism)的分析框架，实质上是将国家本身边缘化了，造就的是一个“非国家”或“去国家”的治理系统。这意味着无论是奠基于社会—政治观还是个人主义理论，实际上都无法形成一种真正有效的国家治理理论。将国家治理的核心理解为外在个人偏好和反馈的输入过程，意味着它们所关注的仅仅是如何使政治决策合法化，而那些对治理结果有着重要影响的治理艺术及其内在的构成却被忽略或遗忘(彼得斯，2011)。　　显然，这个被忽略或遗忘的部分，正是作为组织实体的国家能动性之所在。正如前述分析所表明的那样，国家在此不仅仅只是社会背景的简单“映射”，而且还能够能动地影响社会环境，并对生活于其中的个体行为产生塑造、规范和制约的作用。即使是在系统理论看来，政治治理的过程也不仅仅体现为单向的输入过程。公民的要求和反馈，无论是数量还是内容，在输入的过程中都受到了政治系统的结构性调节。政治制度中的这些调节机制，不仅保护着政治系统免于崩溃的危险，而且还决定着政治系统对社会问题的反应能力和倾向(伊斯顿，1998)。因此，以一种现实主义的眼光来看，民主国家的政策过程更可能是以国家组织为中心的自上而下的模式(Dye，2001)。假如仍然坚持系统理论的输入—反馈框架，那么政治治理的实际过程更可能是国家向社会输入的过程，而不是相反。这对于大多数处在现代化进程中的后发国家而言，无疑会更接近实际的情况。在那里，落后的社会现实使得国家组织有必要保持自身的独立性和自主性，超越传统势力的阻挠和羁绊，动员、改造和积聚社会力量以启动并推进现代化进程。　　在此，国家被视为具有特定制度结构的权威性组织，它能够通过其自主性的制度能力，从社会中汲取资源创建作为权力基础的暴力和行政组织，并利用与社会现实相关的国家资源，实现独立于社会各阶级的目标，推动社会的发展和进步。在当前社会科学的反思性研究中，国家的这种自主性和能动性特征正受到越来越多的重视，并被视为后发国家顺利实现现代化的必要条件(王家峰，2009)。将国家视为独立的行为主体和有社会影响力的制度结构的观点也正变得时髦起来，这种观点的背后体现的是一种“范式转换”，“蕴涵着对国家与经济和社会之间关系的一种根本性的重新思考”(斯考切波，2009)。它肯定并重视国家作为一种组织机构和制度结构，对公民和社会所施加的作用以及在其内部所产生的影响。因此，必须将作为组织—制度实体的国家置于理解现代治理的核心位置，这不仅是组织—制度主义传统的观点，也是国家治理理论的基石所在。　　研究焦点的这种转移，不仅是因为它意在将“黑箱”里的情况公之于众，而且也因为当代治理的合法性实际不仅依赖于社会的输入，更取决了政治输出—端的状况(Rothstein，2009)。事实是，尽管国家治理是处在一个政治—社会之间相互作用的大系统或大环境中，尽管当代的民主政治强调了个人权利的神圣性以及承认个人行为的自主性，但从现实主义的观点来看，国家治理的基本形式是组织机构而非个人也非社会，它实际运作的质量和状况只能依赖于组织及其制度本身的合理性与否。因此，在民主的规范认知下，国家治理的核心问题就是国家组织如何在自主性制度地调节下有效地回应公民的需求。虽然民主强调了公民需求的基础性地位，但公民的需求并非主要由参与—输入的过程所满足的。现代国家框架中主权与治权的分离结构，决定了以国家组织为中心的输出—回应式治理，相对于以公民为中心的输入—参与式治理更具有现实性。因为即便是在输入主义的参与式治理中，公民参与的效果也还是取决于政府及其官员如何进行有效的回应(Friedman，2006)。　　尽管理论上的重新定位工作才刚刚开始(斯考切波，2009)，但在国家治理命题开始凸显并且亟须推进的情况下，还是有必要以组织为中心来重新建构国家治理分析的新框架。在这个输出—回应式的分析框架中，国家组织及其制度结构重新成为现代治理研究的焦点，它“不仅在整体上塑造着公民社会和公共权威之间的关系，也塑造着公民社会内部的许多重要关系”(Stephen，1978)。因此，在通往良政善治的道路上，国家组织本身显然要比公民社会更为关键。在此，国家被视为比政府体系(government system)还要宽广的范畴，包含着政党、立法、行政和强制系统，掌握着国家政策的制定权和实施权，以不同的方式制定和执行公共政策，并对公民社会施加直接或间接的影响。新框架的实质是要力图打开现代治理的“黑箱”，对前述输入理论进行补充和发展。它并非完全颠覆传统国家理论的合理性，毋宁是“用制度主义塑造多元主义”(黑尧，2004)的方式，关注国家组织如何通过合理的组织设置和制度设计来有效地回应社会需求，以揭示现代国家治理的真谛。　　国家治理的输出—回应式框架在内容上将聚焦于国家组织内部权力运作的3个关键环节：以议程设置为基础的决策过程、以政策工具的选择为核心的执行过程以及保证两者之间始终协调一致的整合过程(见图1)。尽管存在着某种程度的简化嫌疑，但就国家组织的实际运作情况而言，国家的一切行为无不是为了形成国家的意志和执行国家的意志，以及如何保证两者之间的协调一致。在这一点上，世界上的所有国家都莫不如此，不论它们采取何种体制(古德诺，1987)。由于在现实中，这些功能实际上由不同的组织机构来承担，而每个组织机构也同时承担不同功能，因此新框架对国家治理的研究需要突破正式制度中机构分立的限制，将国家组织及其制度结构当作一个整体来看，集中研究它的组织设置以及制度结构，如何影响了它的决策和执行过程以及两者之间的协调一致。它要深入到国家组织体系的内部，运用制度分析的方法，解释官员如何在组织结构及其制度规范的调节、约束和引导下，相对自主地识别、界定并采取相应措施解决社会环境中存在的各种问题。　　图1 国家治理的输出—回应式框架　　四、制度自主性下的有效回应　　大致而言，国家治理的输出—回应式分析框架有3个主要特征：一是强调了国家组织的中心地位，认为国家组织及其制度结构对社会的输出性影响，对于国家治理水平的影响更为关键；二是着重解释国家权力组织化运作的形式和机制，因为组织既是现代社会最为突出的特征，也是许多社会基本过程的基础，更是集体行动的基本形式，它无所不在，无所不包(斯科特、戴维斯，2011)；三是采取了制度主义的分析方法，认为制度自主性的观点很有必要(马奇、奥尔森，2011)。制度之所以重要，是因为它具有三重功能：既是对行为的一种规制，也是对行为的一种支持，更是对现实世界的一种认知(斯科特，2010)。作为对行为的规制，制度规定了禁止和允许的行为，违背它将会受到制裁；作为对行为的支持，制度赋予了它所允许的行为以合法性，“名正则言顺”；作为对现实世界的一种认知，规则内在的蕴含着一种认知图式，它是对过去经验的积累并随着人们的认识共同进化，帮助人们理解世界和行为的意义。因此，对个人的行为而言，制度是个人进行决策的一种重要工具，它不仅引导着个人对问题的选择性关注，而且还能够帮助个人编辑、分解问题，并为问题的解决提供启发和思考框架(马奇，2013)。对规则的遵循简化了决策的复杂程度、降低了决策的责任压力并且更易获得合法性。　　因此，制度不仅仅像理性选择理论认为的那样，只是个人行为的一个参数；相反，它在很大程度上塑造了个体，并为他们参与政治生活以及更广泛的社会生活提供了一个不可或缺的意义体系(彼得斯，2011)。现实中的政治生活更可能是按照规则遵循的适当性逻辑进行组织的。国家组织体现了一种政治共同体的特征，在这个共同体内每个人被赋予不同的身份，并因此拥有不同的权利、负有不同的义务，这些权利和义务构成了个人行为的基础和依据。权利和义务通过相互关联的规则和惯例集合加以明确，形成了一系列的政治制度。这些制度以角色与情境之间的关系为依据，规定了哪些行为是适当的、哪些行为是禁止的。在国家治理的过程中，规则要遵守，职责要履行。当个体进入一个熟悉的情境，他就会唤起相应的身份意识，发现与身份一致的规则、依据这种规则选择适当的行为；如果遭遇的情境是陌生的，联想的思维机制会让他将其与类似的情境相联系，发现恰当的规则。　　依赖于规则、学习以及组织的适当性逻辑，政治制度一方面实现了社会秩序的稳定以及对未来的预期，另一方面也实现了社会的自由和适应性。(马奇、奥尔森，2011)正是通过对个人认知活动的框架(framing)以及对个人行为的规制，国家组织具有了独立的自主性价值，并拥有了创造其自身环境的能力。国家治理的输出—回应式框架，就是要研究在制度自主性的条件下，国家组织及其官员如何有效地回应来自公民社会的各种需求。这种有效的回应取决于3个重要的条件：在决策的一端形成合理的议程设置模式，降低国家组织在议题选择上的倾向性以增强公共政策的回应性；在执行的一端选择合理的政策工具，保证它与社会结构之间的嵌合性从而提高执行活动的有效性；以及在国家组织内部通过各种正式或非正式的机制，防止政策执行活动偏离决策者的意图和目标。这3种条件都取决于国家组织设置及其制度结构。　　首先，政府在决策阶段如何能够制定出与公众意见一致的公共政策取决于它的议程设置模式。议程设置的过程实际上就是政治决策的过程，它决定着哪些需求能够成功地转换为公共政策输出。不管政治体系开放与否，总是会存在大量的需求，但并非所有的需求都能够转换成为公共政策，客观上只有少数需求能够得到满足。需求能否得到回应，首先取决于它是否能够获得决策者关注的机会，只有当它引起了决策者的注意，才有可能进入政策议程。议程设置在根本上是由注意力来驱动的(Bryan，2001)。在政治体系中，经常存在着大量寻求关注的社会问题，也存在着大量的有关问题解决的政策建议，但只有当它们受到决策者的关注时，它才有可能成为公共政策(金登，2004)。因此，在议程设置的过程中，关注的机会非常重要。关注机会的出现既可能是确定的，也可能是不确定的。在不确定性的一端，它取决于是否存在特定的政治事件能够激活决策者的注意力；在确定性的一端，它取决于政治组织的制度结构对决策者注意力的引导和约束。作为对决策者的注意力进行配置的政治组织(Ocasio，1997)，它会将决策者的注意力导向不同的地方，因而既会限制也会增加某种需求受到决策者关注的机会。　　由于社会需求只有得到决策者的关注才有可能得到解决，而决策者的注意力资源在根本的意义上存在着稀缺性，因此对决策者注意力的争夺活动就不可避免地成为理解政治生活的核心线索。在这个过程中，国家组织对决策者注意力的配置模式就从3个主要方面对国家治理状况以及社会结构产生重要的影响：一是决策者注意力在不同国家部门间的配置，决定着社会选择某个部门为中心形成与权威体系之间进行互动，以及形成某种类型的社团和集体政治行动，从而塑造着特定的政治—社会结构；二是决策者注意力在不同政策领域间的配置，决定着某类政策议题更能够在注意力争夺中脱颖而出，而其他领域的议题则会很难得到关注，例如在以经济建设为中心配置注意力的情况下，即使生态问题日益严重也很难得到有效地解决；三是决策者注意力受到政治组织约束的灵活性程度，决定着国家治理的倾向性程度，从而在某种程度上影响着国家治理的创新能力以及政治稳定状况。注意力受到严格约束的决策者，将会忽视那些可能隐藏着危机的新问题，也会限制政治组织的开放性，从而使问题不断累积并因此激发严重的社会冲突。　　其次，政策能否有效地执行，取决于施政者对政策工具的选择和运用，因而不仅受到国家所能运用的政策工具的约束，还受到政策工具和社会结构之间嵌合性程度的影响。尽管在理论上存在着多种可能的政策工具可供选择，它们构成了政府解决社会问题的“工具箱”。但事实上每个国家的决策者对政策工具的选择，都不是依据对效果与环境进行理性考察的结果。政策工具的选择范围在现实中受到政治制度的限制。制度在政策工具的选择过程中，扮演着认知解释和规范支持的作用。在它的作用下，施政者的注意力会被导向特定的政策工具。因而不同的国家制度会形成对某种类型政策工具的偏好，从而会形成一种较为鲜明的国家政策风格。而一旦这种风格形成就具有自我强化的稳定机制，它会反过来进一步约束施政者的“工具箱”(Linder & Peters，1989)。在这个过程中，不但社会问题会被架构为与此类政策工具的性质相一致，而且选择此类政策工具也具有更高的合法性。　　另一方面，政策工具的运用效果又会受到作为对象的社会主体情况的约束。每一种政策工具的实施，都要求社会主体采取与之相适应的行为。“一种政策工具只有在以政策工具特征为一方，以政策环境、目标和目标受众为另一方面之间相匹配时，才是有效的”(Bagchus，1998)。但是，社会因素的这种影响只是在接受或不接受的被动意义上发挥着作用。它只能在后果的意义上影响着政策执行的最终效果，却难以在前置的意义上影响政策工具的选择行为。正是在这个意义上，尽管某些政策工具可能在执行的过程中更为有效，但在现实中却无法被决策者所青睐。正如社会问题能否进入政策议程受制于政治制度对决策者注意力配置状况的影响，一种政策工具能否进入候选方案，也取决于政治制度对施政者认知和偏好的限制。实际上施政者在进行工具选择的时候，不仅要考虑到政策工具本身的效率问题，而且也会考虑到工具本身“在政治上的前后一致性”(豪利特、拉米什，2006)。这种一致性上的要求使得他们在政策工具的选择问题上具有了一种“路径依赖”的特征，并因此形成了一种稳定的政策风格，从而在很大程度上约束了国家治理过程中可能的工具选择。不仅如此，国家组织创造社会现实的能力也说明了政策工具的选择实际上更依赖于国家组织的制度性偏好而非社会因素的制约。　　最后，作为一个被严重忽视的问题，保证决策与执行之间协调一致的整合问题在国家治理的过程具有不可替代的关键意义。尽管政治与行政的两分法在现实中受到很多的批判，但不可否认一个事实是，在国家治理的过程中，很多时候制定政策的与执行政策的的确不是同一群人，至少不完全是同一群人或同一个部门。事实上，在大多数的国家中，不论其采取什么政治体制，决策者和执行者可能都是分立的。这种分立不仅体现在国家组织的横向设置上，也体现在国家组织的层级体制上。而且为了保证两种活动的高效性，决策和执行的具体活动也大都采取了分离的形式。决策和执行在机构上的分立和活动上的分离，带来了一个极为严峻但却没有重视的一个问题，即由于决策与执行之间的分歧而导致的政策偏差问题(Oosterwaal & Torenvlied，2012)。决策往往只关注议程的设置与政策目标以及原则方案的设立，而将具体的实施细节交由负责执行活动的施政者来设计，并赋予其以一定的自由裁量权。由于这种主体上的分立和活动上的分离，不仅会导致执行活动有可能偏离决策者制定的目标，而且还会导致国家治理活动上的脱节，出现政令不畅、权威分裂的不利情况。　　因此，如何保证决策与执行之间协调一致的整合问题就成为国家治理过程中的关键难题，也是所有国家在其政治建构过程中都需要认真加以对待的问题。在现实中，这种整合可以通过各种正式或非正式的制度来实现，并形成了诸如立法控制、司法监督、组织命令、政党协调等多种制度化的整合方式。这些正式或非正式的整合方式不同程度地存在于不同国家的治理过程之中，并因此形成彼此相异、各具特色的政治制度。例如，在英国议行合一的政治体制下，形成了以多数党领袖为首并与之共进退的内阁制，从而形成了以组织命令为基础的整合机制；而在美国权力制衡的政治架构中，总统与国会之间的权力分立以及联邦与各州之间的分权，使得决策与执行之间的协调只能高度地依赖政党组织进行整合(古德诺，1987)。虽然不可否认整合有时需要借助于个人间的纽带，但在根本的意义它的有效性却取决于国家组织及其制度结构对相关活动的规范、制约和引导。在这个过程中，通过合理地设计政治组织及其制度，就可以起到防止出现政策分歧以保障政令畅通、维护权威有效性的作用。　　五、结论与讨论　　大致来讲，当前那种将国家治理结构的内在变革视为以公民为中心的流行观念，深受各种“非国家”理论传统的影响。这些理论传统的最大缺陷是，它们忽视了政治生活中组织所具有的基础性地位。组织是现代社会的基础，更是国家治理活动的基础，它既提高了国家治理行为的效率，也是国家治理行为存在问题的根源。例如，作为现代性隐忧之一的官僚制问题，已经成为反思现代性研究中经久不衰的议题，在政治学、社会学甚至经济学理论中，都受到了持续的关注。因而，一种恰当的国家治理理论必须以组织为中心，它既要解释组织的合理之处，也要直陈组织的积弊之端。当然，以组织为中心的国家治理理论并没有完全排除社会结构以及个人动机的重要性，毋宁说它强调的国家组织设计的合理性。合理的组织设计不仅要考虑制度调节下的决策者能否对社会需求做出及时地回应，也要考虑制度约束下的政策执行是否具备有效性，更要考虑如何保障决策和执行活动之间的有效衔接和协调一致。　　因此，尽管传统的社会—政治观和个人主义理论能够为当代的政治生活提供重要的合法性规范，但却无法对国家治理的有效运作做出合理的制度设计。忽视组织这个基础，仅仅从输入的一端无法理解国家治理的真正机制，也造成了相关理论的分裂。只有将组织置于中心位置，分析它如何配置政治家和官员的注意力，如何引导他们去有效地回应公民的需求，才能真正打开国家治理的“黑洞”。只有将决策、执行以及整合问题同时置于组织—制度的分析框架中，才能找回国家治理过程中那些至关重要但却缺失的环节。在某种意义上，它从另外一个角度重申了一个传统的观点，即有效弥合官僚与民主之间的分歧是解决可治理性问题的核心，也是造就一个强国家的本质(Vigoda-Gadot，2009)。但这种弥合并非仅限于动员组织外部的力量以控制组织，而是需要将民主的精神注入国家机器的内部。只有在政权体系之内创造一个民主的组织制度，以与外部生机活泼的公民社会相适应，良好的国家治理才是可期的。　　对于中国的现实而言，本文所提出的输入—回应式分析框架的意义在于，它或许能够为寻找到适合中国实际情况和需要的国家治理框架提供可能的探索路径。一方面，中国作为后发国家的独特道路决定了它无法照搬先发国家的经验和模式；另一方面，当前有关治理的理解又大多源于西方国家的实践经验，缺乏关照后发国家实际情况的理论自觉。正是在这个意义上，本文力图对治理理论进行全面反思，重新梳理和思考有关国家治理研究的理论观点，特别是寻找那些被主流理论所忽视或遮蔽的“真相”。作为一个典型的后发国家，国家组织无论是在推动经济现代化还是治理现代化的过程中，都始终处在关键的决定性位置。如果说这种现代化过程的核心是权力的合理配置，那么这种权力调整最终成功与否却不得依赖于国家组织的深刻转型和制度变革。以中国国家治理的实际情况而言，可能的发展路径是如何以政党—政府组织为核心纽带，通过内外关系的重新塑造，在执政和施政的双重层面优化国家的组织结构和制度设计，以增强国家治理在复杂性条件下有效回应社会需求的能力，从而优化国家治理的责任与绩效。　　参考文献：　　[1]B.盖伊·彼得斯：《政治科学中的制度理论：“新制度主义”》，王向民、段红伟译，上海人民出版社，2011年。　　[2]戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，华夏出版社，1998年。　　[3]弗兰克·J.古德诺：《政治与行政》，王元译，华夏出版社，1987年。　　[4]理查德·C.博克斯：《公民治理：引领21世纪的美国社区》，孙柏瑛译，中国人民大学出版社，2005年。　　[5]迈克尔·豪利特、M.拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，生活·读书·新知三联书店，2006年。　　[6]曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，生活·读书·新知三联书店，1995年。　　[7]米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社，2004年。　　[8]皮埃尔·卡蓝默：《破碎的民主：试论治理的革命》，高凌翰译，生活·读书·新知三联书店，2005年。　　[9]斯科特·戈登：《控制国家：从古雅典至今的宪政史》，应奇等译，江苏人民出版社，2008年。　　[10]W.理查德·斯科特：《制度与组织：思想观念与物质利益》，姚伟、王黎芳译，中国人民大学出版社，2010年。　　[11]W.理查德·斯科特、杰拉尔德·F.戴维斯：《组织理论：理性、自然与开放系统的视角》，高俊山译，中国人民大学出版社，2011年。　　[12]王家峰：《现代化进程中的国家自主性：一个解释框架》，《天津社会科学》，2009年第6期。　　[13]西达·斯考切波：《找回国家：当前研究的战略分析》，载于彼得·埃文斯等编著：《找回国家》，方力维等译，生活·读书·新知三联书店，2009年。　　[14]习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》，日第2版。　　[15]郁建兴：《治理与现代国家建构的张力》，《马克思主义与现实》，2008年第1期。　　[16]约翰·W.金登：《议程、备选方案与公共政策》，丁煌、方兴译，中国人民大学出版社，2004年。　　[17]詹姆斯·G.马奇：《决策是如何产生的》，王元歌、章爱民译，机械工业出版社，2013年。　　[18]詹姆斯·G.马奇、约翰·P.奥尔森：《重新发现制度：政治的组织基础》，生活·读书·新知三联书店，2011年。　　[19]詹姆斯·M.布坎南.戈登·塔洛克：《同意的计算》，陈光金译，中国社会科学出版社，2000年。　　[20]詹姆斯·S.科尔曼：《社会理论的基础》，邓方译，社会科学文献出版社，1999年。　　[21]Andersen,Hans,2004,"Governance 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