浅谈统筹城乡协调发展的方式和途径
浅谈统筹城乡协调发展的方式和途径
&<span STYLE="FonT-FAMiLY: 仿宋_GB2312; FonT-siZe: 14 mso-bidi-font-size: 14.0 mso-bidi-font-weight: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB年首届江西城市发展论坛优秀论文奖、先后被《当代江西简史》、
《江西城乡规划》刊发&
城乡协调发展是“构建社会主义和谐社会”的重要内容，城市辐射、反哺农村是统筹城乡、协调发展的重要形式，城市和乡村只有形成一个发展整体，才能实现社会的真正和谐。为进一步加强理论研究，使理论更好的指导实践，加快实现我省城乡统筹、协调发展的目标，本文根据江西县域经济社会特点，在规划、交通、社保、经济、户籍、管理等方面就城乡关系的协调、健全、完善，谈谈笔者浅薄的认识，籍此为城市、农村工作的开展提供借鉴。
[关键词] 城乡统筹&
协调发展&&
城乡二元结构及发展失衡是我国社会经济发展中的典型特征，农民收入增长缓慢，农村社会经济发展落后的局面仍未从根本上改变，城乡之间的结构性失衡不仅依然存在，而且近年来有扩大之势。十届全国人大三次会议的政府工作报告中提出“构建社会主义和谐社会”的治国方略。笔者认为，统筹城乡协调发展应该是“构建社会主义和谐社会”的重要内容。要实现城乡统筹协调发展，城市辐射、反哺农村是目前统筹城乡协调发展的重要形式。上世纪五六十年代，城市经济陷入困难时期，开展的上山下乡运动，大约有2000万的城镇“知青”来到农村，热情朴实的广大农民群众张开臂膀，象欢迎亲人一样欢迎他们，帮助他们度过那段艰难的日子，那时是农村对城市的支持，虽然后来这些“知青”大多返城了，但农民的无私付出决不是一句“谢谢你给我的爱，伴我度过那个年代”所能回报的。如今，城市有能力有义务反哺农村，我们应该尽早实现由过去农村支持城市向城市反哺农村转变，在规划、交通、社保、经济、户籍、就业等方面打造城乡平等对接、良性互动的平台。
一、用“五个统筹”的指导思想，构建城乡“大规划”体系
我国现行的城乡地域是以城市建成区为标准进行分界的，城市建成区覆盖的范围是城市，其它区域为乡村。《城市规划法》基本上保证了城市的合理有序发展，村镇建设活动，则由乡镇依据村镇规划及相关法律法规进行管理。城市规划和村镇规划比较，两者的规范性、执行力度等差距大，加上乡镇的规划管理粗放，资金、人员明显不足，使城乡出现明显的落差，造成了如基础设施落后、建设布局不合理、资源的协调利用难等很多难以解决的问题，对城乡协调发展极为不利。
城市与乡村统筹发展是一种互动的发展关系，城市和农村本来就是相互联系、相互依存的一个整体，要使城乡最大限度地相互协调，需要通过合理的城乡规划来实现。城乡空间布局的一体化、协调发展，需要规划先行，需要规划工作者从更高的层面、更宽的视野来考虑城乡规划的整体性。目前，国家加大了村镇规划的编制力度，投入了大量的人力物力以完善村镇规划，这正是从“大规划”着眼，实现城乡统筹发展的一个重要举措。我们要抓住三年完成村庄规划编制的契机，重点抓好社会主义新农村建设，将乡村规划纳入城市规划总盘子，形成区域内规划一张图、审批一支笔、一个力度抓落实，要逐渐形成城市与乡村一盘棋格局。所以说，要用“五个统筹”的指导思想，构建城乡“大规划”体系，用规划把城市与乡村有机衔接起来，是实现统筹城乡发展的重要前提。城乡“大规划”，是以规划工作为载体和抓手，通过对城乡空间布局、经济建设、社会发展和资源利用等诸多要素，实施综合部署和有效管理，因此，要充分考虑近期与远期、需要与可能、局部与整体、发展与保护等关系，围绕全面发展、协调发展、可持续发展编制城乡一体化“大规划”。
各村镇也应依据上一层次的总体规划及城镇体系规划，编制各自的总体规划及建设规划，从而建立一套完善的、自上而下的规划体系。
编制城乡“大规划”，思想上要坚持与时俱进，树立起城乡并重，破除二元结构的旧观念，解决城乡规划分隔问题，将城乡规划作为宏观调控、协调城乡发展的手段，利用村庄规划、移民工作和社会主义新农村的建设，完善城乡一体空间结构体系。实际工作中要从“大规划”出发，重点抓好村镇规划体系的编制，对基础设施的布局和建设进行统筹安排，加大投入力度，推进城乡基础设施一体化建设，实现公用设施资源城乡共享。
二、以一体化交通为目标，构建城乡“大交通”网络
我国对交通建设一直是比较重视的，上世纪50年代就明确交通是“两个先行”之一，相当长时期内，在公路建设上我们的投入是非常大的，但主要是用于城际间和全国性的交通干道上。随着城乡关联性越来越强，城乡交通问题越来越突出，交通作为城乡统筹大系统中的一个子系统，发挥着联系城乡的重要作用，交通问题没有解决好，城乡就不可能协调发展。乡村交通，包括它的硬件和软件建设，若在规划、建设、管理方面跟不上城市交通的发展，将严重影响着乡村人的生活质量、人员结构调整和资源的有效利用。
近些年来，农村交通的确有所发展，但没有综合上的整体发展，仍未形成一个综合体系，今后我们要不断加大农村路网建设力度，构建起城乡“大交通”。
一是加大乡村路网建设，加强城乡人、物流动。事实证明，经济比较发达的地区，它的内外交通也都比较发达，因此乡村道路建设是各项基础设施的重中之重，针对我省特殊地理环境，道路建设需因地制宜，或新建、或拓宽、或改造，无论哪种都要朔本求源，着眼统筹城乡，最终达到城乡交通体系完善，交通负荷均匀，路网密度合理。
二是以一体化交通为目标，大力实施公交进村。一体化交通和公交优先是近百年来中外反复证实并推崇的交通可持续发展战略。我们应以城市为中心，以乡村特别是山区为重点，按照“市场化经营，公交化营运，福利化票价”的原则，实现村村通公交，缩短城市与乡村的时间距离，加快城市与乡村人流物流、信息流的流转及资源整合，强化城市的辐射和集聚作用，促进城市要素和乡村资源互为流动。
三、完善各项保障措施，建立城乡“大社保”体系
城乡“大社保”是抓住传统的城乡二元经济社会结构的体制根基，从根本上改变城乡二元经济社会现象，实现城乡体制、城乡居民地位和待遇的平等和统一。要实现城乡一体化制度体系，必须建立以乡村养老保险为重点，以新型农村合作医疗保险、社会就业、社会救助、社会优抚为主要内容的城乡“大社保”体系。
随着城市化进程加快，各种国家重点工程大面积征地，失地农民越来越多，且就业困难，失地又无业的农民没有生活保障，就可能成为社会不稳定的因素。当前应当抓紧在农村建立起三种社会化保障制度。一是建立社会化养老保险制度。在农村建立起社会化养老保险制度，农民和城市居民一样交社保金，年老时领取养老金，对于无交费能力的农民，城市政府应当每年安排一定的资金，集中帮助解决农村五保对象和三无人员无交费能力的问题；二是建立城乡最低生活保障制度。目前低保覆盖的人群主要是城镇居民，广大农村大量的贫困群众由于种种原因没有纳入低保范围，城市政府应当根据当地经济发展水平，调整保障对象范围和保障标准，做到“符合标准的一个不漏，不符合标准的一个不保”。同时对低保户给予政策上的优惠和照顾，形成全方位的救助格局；三是建立新型农村合作医疗保险制度。首先是确定参保对象，其次是规定基金征缴数额和征缴方式，采取“政府出一点，集体补一点，个人缴一点”的办法，建立起农村合作医疗保险基金，并把基金委托给商业基金公司专业化、商业化管理。
四、发展乡村经济，建立城乡“大经济”框架
城乡“大经济”就是打破城乡分隔的观念，逐步在体制和政策上达到城乡统筹，只有农村经济发展了，农民富了，“三农”问题才能得到解决，才能真正使城乡形成良性循环，最终使农村居民达到城市居民的生活水平。
一是要大力发展乡镇企业。乡镇企业的出现在很大程度上打破了过去城市、农村隔离的封闭状态，使资源要素能够在城市和乡村较好的流动与自由组合，从而实现城乡在产业上的协调发展。发展乡镇企业要象发展城市园区工业一样，以招商引资和利用民间资金为统揽，以乡镇企业集中发展区为载体，以培养特色产业为重点，大力发展乡镇企业来增强乡村的经济实力。
二是承接城市产业辐射。统筹城乡，城市反哺农村最主要的方式是积极推进城市工业结构调整，形成产业集群效应，扩大产业辐射能力，同时搞好农业产品的二次开发，做大农业产业龙头企业，拉长农业产业链，推进农业产业集约化、多元化发展，带动农业增效农民增收。
三是农业、农村经济的战略性结构调整。我省是农业大省，要把提高农业综合生产能力作为当前和今后一段时期的一项重大而又紧迫的战略任务来抓，坚持实行最严格的耕地保护制度，加大农业基础设施建设，加快农业科技进步，推进农业产业化、规模化经营，提高土地产出率和劳动生产率，增强农业综合效益和市场竞争力。主要表现为种植业由过去产量政策向质量政策调整，养殖业、畜牧业和水产业由自养自给向规模化、产业化调整，农村外部向农村内部结构调整等，积极培育农业产业龙头企业，提高产业集中度，扶优扶强农业骨干企业，推动农业产业化结构的调整和规模、效益的进一步提高，出台相关政策，积极推动二、三产业在乡村的发展，逐步形成一、二、三产业之间在乡村的合理分布。
四是探索农村土地流转的有效方式。土地是农民千百年来的依靠，但农民对土地的经营仅满足于口粮和日常生活补贴。改革开放以来，土地作为资本已经体现了它应有的价值，特别是在城市，土地成了重要资源，同样是土地所有权、使用权，城市土地与农村土地、国家土地与集体土地存在很大差异。目前农村的存量建设用地不能进入一、二级土地市场，制约了农村经济结构调整，在我省目前经济欠发达、城镇建设尚落后的情况下，要积极探索农村土地作股参与小城镇建设，建立乡村土地招拍挂制度，促进乡村土地流转，不但可以有效解决小城镇建设资金不足问题而且可以推进我省小城镇建设。目前广东试行农村土地和集体资产权“土地股权制”，是对乡村土地新的探索。
五、改革城乡户籍，建立城乡“大户籍”制度
户籍改革的目的不是取消户籍制度，而是消除城乡“户籍墙”，是城乡之间一次利益和资源的重新分配，是部门之间的一次权利重组，通过改革使城乡居民在劳动、教育、就业等方面享受同等待遇。
首先，要全面改革城乡分隔的户籍制度，淡化户籍制度的“福利化”色彩。事实上，农民进城不仅不会减少就业总量，反而会增加就业机会，并不是有了就业机会再进行人口迁移流动，而是人口的迁移流动和集中创造了更多的就业机会，而且可以促进城镇就业人员优胜劣汰，可以促进人力资源效益最大化。因此，要实行有利于促进农村人口向城市和乡镇集中居住的制度，引导农民流向城镇，真正使农民向市民转变。一方面可以使剩余劳动力向城镇转移，为推进农业适度规模经营、发展高效农业、实现农业和农村现代化创造良好的条件；另一方面可以通过人口向城市有序转移，提高城市资源的共享度，更好发挥和强化城市的凝聚效益和规模效益。
其次，要创造平等就业的良好环境。我省是劳动力输出大省，多数劳动力在兄弟省市务工，证明我省的进城务工制度还不完善，很多制度和措施还不同程度的制约着农民进城务工，政府应该取消对农民进城务工的一些限制和歧视措施，切实保障农民工的合法权益，进一步改善农民进城务工的环境，构建城乡统筹就业管理制度，建立城镇与乡村、本地与外地劳动者平等就业机制，建立农民与城镇失业人员的就业培训制度，提高农民进城就业的竞争力，还要通过制定优惠政策鼓励、动员用人单位同等条件下优先录用农民工。通过各种宣传，改变“农民进城抢城里人的饭碗”的片面认识，使城乡劳动者拥有平等就业机会。
三是建立城乡居民共享国民教育机制。一方面把农村基础教育费用列入城市政府财政预算，推进农村免费义务教育；另一方面，取消农民工子弟赞助费、择校费，建立“零门槛”教育体制，让每一个农村儿童和青少年享有平等享受教育的机会。
六、严格各项管理，建立城乡“大管理”机制
随着乡村居民收入的不断提高，农民对生活环境的要求越来越高，传统的城市管理无法延伸到乡村，使城市与乡村的各种环境差异很大。目前，乡村普遍存在土地粗放使用、建设零乱、环境差等问题。要解决农村没有“城市管理”的问题，必须建立城乡“大管理”机制。
首先，政府管理必须实现行政管理型向社会管理型转变、直接管理型向宏观调控管理型转变，真正建立起一套行之有效的城乡“大管理”机制，完善各项规章制度，做到有章可循有制度可依。其次要把农村的规划建设纳入城市管理体系中，坚持“高度集中，分散管理”的原则，由城市政府统一规划审批，乡镇规划建设管理机构监督实施；三是完善农村基础设施，城市政府应加大对农村公共设施建设投入，改善和提高农村公共设施配套水平，缩小城乡间的差距，减少乡村城管的差异性和难度；四是引导好农民建房，中央对“三农”问题越来越重视，农民收入不断增加，又将迎来乡村新一轮建房高峰，应当注重引导好农民集中建房，可以走城市房地产综合开发、配套实施的路子，改变以往“走过一村又一村村村象城镇，看过一镇又一镇镇镇象农村”这种建设无序的状况；五是提高农民综合素质，引导他们在意识上、价值观念上尽快“市民化”，推动乡村全面发展；六是对有条件的村组，特别是“城中村”采取“撤队建居”，建立居委会，从身份上、性质上实现转换，有助于建立完善的城市管理机制，实施有效管理。
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统筹城乡发展的具体措施研究
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统筹城乡发展措施研究——以重庆库区移民搬迁为案例
优质期刊推荐人民日报：如何统筹城乡发展？--理论--人民网
人民日报：如何统筹城乡发展？
主持人&&刘维涛
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河南省嵩县德亭乡老道村的小学生们第一次踏着平坦的水泥路去上学。10年来，交通部在洛阳西部山区扶贫，为当地城乡统筹发展作出了贡献。　　孟仁泉摄
　　我国人均GDP按汇率算已经达1000美元以上，改革发展处在关键时期。这一时期是就业结构变革的加速期，也是工业反哺农业、城乡分割走向城乡协调发展的时期。　　当前，我国城乡二元经济结构仍然存在，城乡发展失衡问题仍然突出。统筹城乡发展，改善工农、城乡关系，已经成为繁荣农业经济，促进农村社会全面进步乃至推动整个经济社会发展的要求。而统筹城乡发展的关键在于，长期稳定地加大对“三农”的投入。　　部分全国政协委员对这一问题提出了意见和建议。　　　　　　　　　　　　　　　　千方百计增加农民收入　　　　　　　　　　　　　全国政协委员&&林毅夫　　我国城乡发展不协调，最主要问题是农村发展水平低，而农村发展水平低的核心问题是农民收入水平低。要提高农民的收入，不能单靠增加农业生产。农产品的价格弹性大，增产会导致农产品价格下降很多，造成“谷贱伤农”。　　要长期地增加农民的收入，最重要的是创造一个农村劳动力逐渐、大幅度地转移到城市来的政策环境，因为劳动力转移出来，就从农产品的生产者变成需求者，供给减少了，需求增加了，农产品的价格才能提高。要创造农村劳动力转移的机制，就要在城市里多发展劳动密集型中小企业，而发展中小企业关键是使它们在金融方面得到有效服务，能够给中小企业提供金融服务的是地区性中小银行，因此让它们发展就显得很重要。劳动力要流动，除了在城市里要有就业机会，还必须让农民有能力在城市就业，这就非常需要提高农村的教育水平和职业培训水平。　　应该形成全国统一市场，让东部退出粮食农产品的生产，这样就会给中部粮食主产区创造更多商品粮需求，商品粮价格就能维持较高水平；同时东部对矿产需求增加，就会给西部产区创造市场。要建立这样的市场，应该制定一个全国农用地向非农用地转移的配额，分配到各省区，允许配额拍卖。东部向西部购买，农业生产就会向中、西部集中。同时配额拍卖，也为中、西部提供资金。　　加速科技的投入和基础设施的投入。要保证让农民的商品率不断提高，这就要求加大科技投入。　　　　　　　　　　　　　发展城乡良性互动战略　　　　　　　　　全国政协常委、共青团中央书记处常务书记&&赵勇　　统筹城乡经济社会发展，关键是实施城乡良性互动战略。　　要把城乡良性互动战略确立为一项新的国家战略，使这一战略与科教兴国战略、可持续发展战略等国家战略一同实施，形成政府机制、市场机制、社会机制有效结合的浓厚氛围。　　要建立城乡良性互动预警机制。运用城乡良性互动理论建立评价国民经济和社会发展运行状况新的指标体系。除借鉴国际上的计算方法外，应充分考虑我国城乡之间的购买力分布、城乡产业结构、城乡市场需求平衡以及二元结构的动态发展等，引入新的修正系数，以建立和确定城乡良性互动的预警指标，分季度或年度由权威部门发布，以及时把握城乡关系现状和走向，统筹城乡经济社会发展。　　要制定有利于加速城乡良性互动的政策措施。在财政政策上，确保财政支农力度刚性增长，特别是加大对农村公共基础设施的投入力度；在产业政策上，大力发展劳动密集型产业、中小企业、非公有制经济，特别是着力扶持建筑业和制造业；在体制改革上，要积极推进税制和户籍、土地管理制度等改革。　　要大力扶持农村各类市场、社会主体发展壮大。应大力培育发展农业公司、专业合作组织和专业协会，大力扶持龙头企业做大做强，使农村各类市场主体充满内在活力。　　　　　　　　　　　　　　抓好几个“统筹”　　　　　　　　　　　　　　　全国政协常委、国务院参事&&任玉岭　　城乡发展中的不公平现象造成了城乡差距的日益拉大。如不打破城乡间的壁垒，农村难以发展，社会也难以稳定。为了推进城乡统筹发展，一定要改变以前“城乡两策，重城抑乡”的思路，针对存在问题调整政策，向农村倾斜，以促进二元结构的淡化和转变。在城乡统筹的大循环中，做好以下工作：　　要进行几个“统一”。统一城乡税收标准，减轻农民税收负担；统一城乡贷款利息，增加针对农村的贷款资源；统一城乡居民的医疗保障，让农民有病不敢进医院成为历史；统一城乡教育，加大对农村教育的财政支持，保证教育均衡发展；统一城乡户籍，改变城乡二元结构；统一就业制度，彻底开放城市劳力市场，在工资待遇上逐渐拉平城乡差距。　　要抓好几个“统筹”。统筹城乡基础设施，当前应着重抓好农村道路的建设，强化对农村道路的投资和管理；统筹城乡财政投入，应该加大公共财政对农村的支持力度；统筹城乡市场经济，向农村引入市场机制，发展农村公司制的合作组织，发展订单农业；统筹城乡公共设施建设；统筹土地使用，制定土地转让法律，使农民得到足够的补偿；统筹社区建设，改善农村环境，进行村庄的合理规划。　　　　　　　　　　　　　　调整结构
加大农业投入　　　　　　　　　　　　　　全国政协委员&&段应碧　　落实统筹城乡经济社会发展的要求，关键是要下决心调整国家财政支出结构、基本建设投资结构和信贷资金投放结构，向农村倾斜。去年，国家财政支出中农业占7．2％，国家金融机构贷款余额中农业占5．2％，乡镇企业占4．8％，同农业基础地位很不相称；国家基本建设投资中，虽然农业比例较大，接近30％，但其中70％是国债资金，很不稳定，并且大多用在大江大河治理等项目上。不下决心对三个结构调整，目前农村发展严重滞后的趋势就不可能扭转，建议：　　建立政府支农资金稳定增长机制。各级政府都要做到财政支农支出的增幅高于财政经常性收入的增幅；新增财力要向“三农”倾斜，中央提出，教育、文化、卫生新增事业费主要用于农村，可以考虑明确规定比例。　　多渠道筹集资金，建立农业基础设施建设专项资金。调整土地出让金用于农业土地开发部分的提取方式和提取比例；建立粮食主产区和主销区的利益调节机制，从主销区筹集一些资金，用于主产区小型农田水利建设和中低产田改造。　　完善政策性金融机构，引导信贷资金流向农村。改革农业发展银行，使之成为农业政策性银行。恢复农业专项贷款，特别是中长期贷款，由农业发展银行按政府意向操作，财政负责贴息。　　《人民日报》&(日&第十三版)
（责任编辑：李静)
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