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财政资金扶持企业发展存在的几个问题及对策
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&&&&&摘要：中央财政投入了大量的专项资金支持企业发展，意图通过财政资金引导企业提高自身素质、增强内生发展动力、改善外部发展环境，以此来达到调整产业结构，转变经济增长方式，构建稳定的税收收入来源的目的。文章通过实证分析，发现政策设置、实施过程中仍存在目标不统一不明确、执行不到位、政策实施效果不理想等问题，进而从政府与市场关系的角度提出解决问题的应对策略，达到促进企业发展、提高财政资金效益的目标。
关键词：财政，企业，政策
中央财政围绕国家制定的宏观经济目标和出台的产业发展规划，先后设立了多项支持企业发展专项资金，支持内容涉及节能减排、技术改造、中小微企业发展等，主要采取无偿资助、贷款贴息、资本金投入等方式，帮助企业调整产品结构、促进产业升级和技术进步、提高资源能源综合利用能力、推动科技成果产业化。中央政府意图通过财政资金引导企业提高自身素质、增强内生发展动力、改善外部发展环境，来达到调整产业结构，转变经济增长方式，构建稳定的税收收入来源的目的。笔者以A省为例，通过调查发现，财政资金扶持企业发展仍然存在一些问题，这些问题制约了财政资金发挥效益，阻碍了宏观政策目标的实现。
一、专项资金项目设置杂、乱、多，政策目标不统一不明确，各地执行不到位
(一)专项资金种类多、规模大，干预了企业经营的方方面面，存在政府越位问题
由于目前并未出台明确的法规界定政府的事权范围，政府同市场关系并不清晰，导致财政资金扶持企业时投向模糊，随意性较大，部分资金引导作用弱而干预作用明显。据财政部公布的数据统计，2011年，中央财政设置了287个专项，以专项转移支付方式分配到各省(自治区、直辖市)16569.99亿元，这些专项资金很大部分通过直接或间接方式投入到了企业。以西部A省为例，2011年省本级财政资金扶持企业共投入40.57亿元，占省本级财政支出的8.5%，资金来源覆盖了一般预算、政府性基金、国有资本经营预算，资金投向除外交、国防、公共安全、城乡社区事务外的其余20个政府支出科目，涉及的项目有新农村现代流通服务网络工程、物流发展、粮食市场建设及设施维修补助、散装水泥工作经费及专项扶持资金、自主创新和高技术产业化项目、服务业发展引导资金、循环经济和资源节约重大示范项目及重点工业污染治理工程、中小企业国际市场开拓、包装行业高新技术研发、物联网发展专项、地方特色产业中小企业发展专项、科技型中小企业技术创新等等。项目准入条件设置中存在干预企业经营政府越位的情况。
(二)资金投向不尽合理、目标不明确
大部分专项资金用于支持大型国有企业，仅少部分资金投向了民营企业，调整产业结构，转变经济增长方式的目标不够明确。2011年笔者调查的A省本级共向347户企业(剔除重复企业)投入资金40.57亿元，从投向的企业所有制看，投向国有企业的资金为39.42亿元，占全部资金的97.2%，涉及企业172户，占全部企业户数的49.56%；投向民营企业的资金1504万元，仅占全部资金的0.4%，涉及企业27户，占全部企业户数的7.78%，可见，绝大部分财政资金投向国有企业。从投向行业属性看，投向电力、邮政、热力、医院、养老、科研、水利等明显属于公益性行业的资金只有3947万元，仅占全部资金的0.96%，涉及企业21户，占全部企业的6.05%；投向竞争性行业的资金40.16亿元，占全部资金的98.99%，涉及企业326户，占全部企业户数的93.95%，其中投向铁路、公路、航空3家企业25.74亿元，占全部资金的63.45%。由此可见，A省财政对公益性行业、民营企业的支持力度较弱，财政资金重点投向国有大型企业，用于铁路、公路、机场等重大工程项目建设，调整产业结构，转变经济增长方式的目标无法达到。
(三)地方政府未及时出台管理办法，导致中央政策打折扣
笔者选取战略性新兴产业专项资金开展了调查研究，2010年，《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》提出，在整合现有政策资源和资金渠道的基础上，设立战略性新兴产业发展专项资金，建立稳定的财政投入增长机制，增加中央财政投入，创新支持方式，着力支持重大关键技术研发、重大产业创新发展工程、重大创新成果产业化、重大应用示范工程、创新能力建设等。当年，A省人民政府出台了《关于贯彻落实国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业决定的意见》，提出了推动战略性新兴产业规模化发展、优化产业布局、实施产业发展重点工程等举措。2011至2012年，中央财政共安排A省战略性新兴产业发展专项资金2040万元，涉及2户企业的3个项目，A省自有财力同时安排战略性新兴产业发展专项资金16000万元，涉及64户企业的70个项目。但笔者调查发现，截至2012年12月，财政资金已经使用2年，A省却未建立战略性新兴产业专项资金管理办法，财政、发改等权利机关没有明确补助资金分配办法、分配标准，也未向社会公示分配结果。财政、发改等主管部门未建立战略性新兴产业的绩效考评制度，均未对2011、2012年战略性新兴产业项目开展绩效考评，财政资金使用效益无法保障，导致中央宏观调控政策打了折扣。
二、主管部门审核不严导致财政资金效益低，政策实施效果不理想
笔者以战略性新兴产业项目为目标，深入项目单位调查了战略性新兴产业项目建设情况，发现部分项目由于前期准备不充分、经营前景差、土地无法落实等问题，项目无法按时完工，导致政策实施效果不理想。
(一)前期准备工作不到位的项目获得专项补助，导致资金长期闲置无法发挥效益
由于主管部门审核把关不严，导致未取得合法用地手续、不符合项目申报条件的企业通过审核并获取中央财政资金。如某公司2011年申请到战略性新兴产业项目省级财政专项资金300万元，项目建设内容为大型机床铸件生产基地建设，建设期限为2011至2015年，由于土地未落实，无法办理建设用地规划许可证和土地使用权证，建设项目无法开工，截至2012年12月，专项资金300万元一直未使用，长期闲置。再如某制药企业新药胶囊产业化项目属于战略性新兴产业化示范工程专项资金重点扶持项目，2011年获得省级预算内战略性新兴产业专项资金150万元，截至2012年末，由于建设土地涉及林地转换手续无法办结，建设项目尚未开工，资金长期闲置在财政部门没有拨付。项目审批部门事前未对企业申报的项目开展详细调查研究，只审查了企业上报的书面资料，无法准确判断企业实施项目的可行性，造成前期准备工作不到位的项目获得补助资金。
(二)部分项目未按期完工，未达到预期目标
调查发现某企业2011年申请到战略性新兴产业项目财政专项资金840万元，项目建设规模为形成年产20套国产高端石油装备海洋钻井平台电传动系统装置的生产能力，建设期限为2011至2012年。截至2012年12月，该项目实际完成投资仅占总投资的62.9%，未形成年产20套国产高端石油装备海洋钻井平台电传动系统装置的生产能力。再如某研究所申请到战略性新兴产业项目专项资金100万元，建设零界值提取生产线一套，项目建成后将形成年产专用渗透液30万瓶的生产能力，建设期限为2011至2012年。但调查发现截至2012年末，生产厂房未建成，部分生产设备未购置，无法形成年产专用渗透液30万瓶的生产能力。再如某生化有限责任公司微生物发酵生产新型医药中间体&&200t/a截短侧耳素产业化项目获得专项资金补助200万元，主要内容为建立年产300吨生产线。由于原料价格提高、产品价格走低等因素，该企业近年来连续亏损，自2011年12月停产至今，企业未能实现突破关键核心技术或加强创新成果产业化等政策目标。
(三)部分企业用同一项目多头申报专项资金
一方面企业希望多获得财政资金，想尽办法申报项目；另一方面由于专项资金多头管理，审批部门多，各审批部门信息互相封闭，无法获得某个专项资金是否已经申请了其他财政资金的信息，导致一些企业的某个项目获得了多项财政资金支持，而一些企业的项目却没有获得财政资金。调查发现，某市有4户企业用同一项目多头申报专项资金，除获得战略性新兴产业产业专项资金外，还获得工业发展六大行动计划、电子信息产业振兴和技术改造等专项资金。如某公司以&无血清细胞培养基的研究与开发&项目多头申报专项资金，分别获得战略性新兴产业产业专项资金300万元，第七批人才扶持行动项目资金200万元，并前后4次申请&国药产业发展专项项目资金&、&急需紧缺人才认定项目资金&等各类项目资金，已获批1400万元。
(四)部分专项资金被挪用
由于部分私营企业财务管理不完善、制度不健全、财会人员素质不高，申请到的财政资金没有专户核算，只是专账核算，财政资金同企业自有资金混在一个池子里，无法明确区分，企业法人也认为给到企业的钱就可以任由企业支配，甚至法人代表随意支配，导致部分专项资金被挪用。如某公司将用于申请到的项目资金52万元转到公司法定代表人个人账户，用于偿还其个人贷款。某公司将项目资金100万元用于支付该企业生产经营贷款利息。还有一些企业拿到专项资金后改变了资金原定用途，将资金用于其他项目或紧急事项，如某公司将建设新型农药悬浮剂生产线的专项资金100万元用于支付车用燃气项目土建工程款，某公司将建设A省聚光太阳能热利用创新创业示范园专项资金465.46万元用于专家公寓建设、电梯购置和锅炉安装等。
三、企业编造虚假项目套取、骗取资金现象严重，造成财政资金损失
受利益驱使，一些企业通过伪造、编造虚假申报材料等手段，骗取淘汰落后产能、节能技术改造等中央财政奖励资金现象严重，部分企业骗取财政资金后便注销注册登记，企业消失的无影无踪，财政资金最终落入少数个人腰包中。甚至部分开发区、工业园区政府以尚未注册成立的公司和无任何经营活动的公司等不符合申报条件的企业作为项目实施主体申请并获取中央资金，资金到位后，政府部门变更项目主体后开始实施。由于项目申报时不真实，财政资金使用便很难监管，这种做法容易造成财政资金的损失。
四、对策建议
(一)取消不必要的补助项目，减少政府对市场的干预
建立科学合理的规章制度，明确各级政府事权范围，规范政府行为，紧紧围绕公共财政的功能和目标科学合理地确定财政资金的支出范围，减少政府对市场的干预，避免财政资金介入竞争性领域干预企业公平竞争，维护公平的市场竞争环境，使政府与市场的关系做到既不缺位也不越位。
(二)尽快出台政策法规惩治过程腐败，对财政资金必须投入的领域加强审核过程监督
财政资金、项目审批的主管部门要严格审核把关，在入口处杜绝企业通过虚假资料骗取财政资金；审计、财政、发改等监督部门加强监督检查力度，促进财政资金使用效益；立法部门尽快出台政策法规惩治财政资金分配过程中的腐败行为，减少有分配权的公务人员寻租行为；通过以上方式形成有层次的防控体系，提高财政资金投入效益，发挥好财政资金的引导作用，确保项目政策目标的实现。
(三)创造良好环境，增强企业自身发展能力
转变经济发展方式的主体仍然是企业，企业行为跟随市场变动而变动，因此，政府在转变经济发展方式中扮演的角色应该是良好市场环境的创造者，不应该是市场行为的参与者，政府创造环境，调动企业自身发展的原动力和积极性，使企业更加愿意通过提升产品质量来增加销售利润，企业发展好了，经济发展方式自然会得到转变。
参考文献：
[1]湖北省财政厅企业处.完善财政资金扶持机制支持中小企业和县域经济发展〔C〕.中国科协年会论坛文集，2007.
[2]国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见〔Z〕.(国发〔2009〕36号).
[3]刘丽娜.充分运用财政政策手段积极支持企业改革和发展〔G〕.第七届国研&企业发展高层论坛，2009.
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at weblogic.work.ExecuteThread.execute(ExecuteThread.java:201)
at weblogic.work.ExecuteThread.run(ExecuteThread.java:173)浅析财政专项资金使用中存在的主要问题及对策
郧西县审计局　　陈永玲随着国民经济的可持续发展，财政专项资金更多地投向事关国计民生的重点领域，财政专项资金项目的稳步实施，有力地促进了地方经济和各项社会事业的快速发展。但从近几年的审计中发现，财政专项资金在管理使用中仍不同程度地存在一些问题。如何有效地解决专项资金使用中存在的问题，对规范财政专项资金管理，提高资金使用效益，完善财政监督服务体系，建立高效财政运转机制，促进经济健康快速发展具有十分重要意义。一、存在的主要问题（一）资金下拨不及时，存在滞留现象。审计发现，有些资金主管部门未及时将财政专项资金拨付到项目单位，而是滞留在其二级单位，直接影响到项目实施进度，无法有效发挥资金使用效益。（二）擅自出借资金，影响资金安全和完整。个别主管部门及二级单位违反专项资金管理的有关规定，擅自将财政专项资金出借给与项目无关的单位或个人，用于其他临时周转或开支。（三）编造虚假立项申报资料，骗取资金。审计调查发现，有的项目单位存在财政专项资金“不计息、不偿还、不用白不用”的错误认识，热衷于项目资金的申报和争取上，故意编造虚假立项材料，从而达到骗取专项资金用于其他开支的目的。（四）用专项资金弥补单位经费不足。部分单位以业务费不到位、公务费预算不足，难以正常开展工作为由，擅自改变资金用途，将专项资金用于弥补单位经费缺口，存在挤占、挪用、套取等现象。（五）混淆账目，会计核算不规范。一些行政事业单位未按照项目实施的要求对专项资金进行单独核算、专账管理，而是与单位经费混淆在一起核算，很容易造成财务管理把关审核不严，会计核算支出不规范等问题。（六）不择手段，虚列支出套取资金。少数单位为了达到合法套取财政专项资金的目的，不择手段，采取到税务部门去报税开具工程项目支出发票等方式，将套取的资金用于了单位办公、请客招待等其他费用支出。（七）项目实施不规范、不透明。特别是少数乡镇热衷于自己充当项目实施主体，其实项目又由乡镇再转包分包给多个施工老板，在工程结账时又由乡镇提供票据，其中暗藏玄机。（八）通过往来账户设置“蓄水池”。审计发现，有些单位将专项资金以长期挂“工程单位往来”账户、虚构“应付账款”账户、设置“待结算工程款”账户等方式设置“蓄水池”，长期不与施工单位对账、清算、结账等。二、问题形成的原因1．项目单位领导干部思想认识不到位，大局意识、宏观意识不强，为民、亲民、惠民意识不浓，只考虑到局部小团体利益，存在乱作为和不作为问题。2．财政预算不周详，由于财政每年的专项资金预算只有总指标数，未及时列明相关的明细支出控制数，导致专项资金预算执行控制难。3．项目单位核算不规范，将专项资金与其他资金混在一起管理，统一核算，混淆专项资金的真实结余，造成财政专项资金被其他支出挤占或挪用。4．各职能部门全方位监管不够到位，表现在：一是财政专项资金涉及不同来源渠道，包括中央财政专项资金、地方财政的配套资金等。专项资金涉及层面多，管理难度大，资金到位存在滞留；二是大部分项目由业务主管部门负责指导，项目实施单位负责施工，财政部门负责拨款，在项目实施的各个环节，财政部门难以具体一一监管，再加之每年专项资金项目繁多，资金量大，财政部门不可能对每一项专项资金的工程设计、概算、施工、竣工、验收等各个环节的合理性、合规性进行全方位监督，这样使项目单位违规操作便有机可乘；三是审计部门有时也鞭长莫及。由于工程项目点多面广，审计力量的限，工作量大也难以应对，项目竣工后未审计或未全覆盖的情况也经常存在，工程的真实性、合法性、效率性有待考证，这就很容易造成项目实施不透明，资金使用违规，甚至资金被虚列套取等问题。三、对策与建议为加强专项资金管理，提高资金使用效益，可从以下几个方面入手。一是严格资金直达。认真执行专款文件的规定用途及国库集中支付制度规定，实行资金直拨项目实施单位，减少资金下拨的中间环节和停留时间，确保专款专用，及时发挥资金的使用效益。二是严格资金使用。严禁将专项资金借出或拆借给与项目无关的部门或单位，经批准借出与项目有关的部门或单位时也要列明还款时限和相关责任，防止财政专项资金被挤占、挪用、截留，确保资金的安全和完整。三是严格依法理财。专项资金主管部门和使用部门要熟悉法律法规，提高政策理论水平，树立依法理财观念，正确合理使用专项资金。严格执行招投标法、政府采购法等相关规定，杜绝套取、挤占、挪用、截留专项资金等现象。四是严格规范管理。规范专项资金核算，做到专账核算、专人管理，并提升相关人员的综合素质。资金使用部门要配备政治素质和业务素质较高的专职人员，并建立健全内部控制制度，按照专项资金的管理要求，加强财务管理，按照规定的标准、范围列支相关费用，正确核算，提高会计信息质量。五是严格监督问责。不断加大对财政专项资金管理使用的监督检查力度，强化失职、渎职问责机制。要按照“项目批到哪里，责任就跟到哪里，资金流向哪里，监管就跟到哪里”的原则，建立健全严厉的问责制度。建立财政全程监管机制，实行常态监督与重点抽查相结合，将事后抽查转为事前、事中、事后的全程监督。将对项目单位领导干部的问责制度贯穿于专项资金立项、审批、使用的全过程，以增强项目单位用好、管好专项资金的责任感，真正发挥专项资金的作用，提高使用效益，确保资金安全。
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