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蜀ICP备号-1城乡建设用地增减挂钩为何不能取消？――中新网
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城乡建设用地增减挂钩为何不能取消？
　　据报道，一项被认为推进城乡建设用地的节约、集约利用的好政策，正在演绎为违背农民利益、以地生财的新途径，成为个别官员鱼肉百姓的新工具。这项政策就是“城乡建设用地增减挂钩试点”。在几乎普遍开展的试点中，这项政策已经被拆村运动取而代之。
　　所谓“城乡建设用地增减挂钩”是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
　　这一政策说得好听点是好心办了坏事，或者经是好的，被和尚念歪了。但事实上，只要用眼睛看一下就会发现这样的政策，根本不可能惠民。
　　首先这项政策违反了国家相关法律。根据国家法律，农村土地归农民集体所有，农民合法拥有宅基地，农民所承包的土地也得到国家法律保护，农村集体土地要变为建设用地必须经过征地手续。但在实际生活中，法律已经失灵了。不是个别地方而是所有地方几乎都已经置法律于不顾，通过将郊区改为市区，或者建设各种名目的开发区，或者任意改变规划，以租代征等种种手段，任意剥夺农民的土地，强拆农民住房已与强抢无异，农民的怨愤已达天听。为何政策威力常常大于法律？不走法律程序的政策到底在多大程度上会惠民呢？
　　其次，这一政策为公然侵占农民土地打开了另一扇方便之门。作为主管全国土地工作的部门，对侵犯土地权益的种种现象不会不知道吧！也不会不知道当务之急是如何保护农民的土地权益，而不是要在本来界限分明的城乡土地制度之间为不法之徒人为架起一座利益的金桥。
　　看起来，这项政策的前提是土地利用总体规划，殊不知，土地利用总体规划早已变成地方政府手中把玩的一块橡皮泥了。规划早已不是法律，不仅每一任官员上任就可以随意改变，而且只要需要，想怎么改就可以怎么改。在地方GDP面前，在地方形象工程面前，在土地财政面前，在官员政绩面前，规划是任人驱使的婢女，土地主管部门应该知道规划早已不是他们所能左右的事了。本来地方政府想要农民的土地只能暗度陈仓，想尽各种法子，如今有了这一政策，他们可以堂而皇之地把想要开发的农村土地列入城乡建设用地增减挂钩，拆掉农民的房子，把农民赶到楼上，把农民的土地卖给开发商，根本不顾没有了宅基地没有了耕地的农民如何维生。
　　而且，节约集约利用土地的办法有很多。现在漫步各地乡村，人们很容易就能看到有很多闲置的土地，也有很多撂荒或废弃的土地，就是在村庄里和村庄周围，也有很多这样的地方。如果我们能够阻止跑马圈地(据国家统计局等的数据，近10年来，有近12亿平方米出让土地尚未开发，这还不包括今年前9个月购置房产开发土地2.9亿平方米)，如果我们能够开发废弃土地，合并村庄或者调整宅基地布局，就可以整理出更多的土地，如果我们能够坚守住集体土地和国有土地之间的“红线”，我们就完全没有必要在农民头上动土，搞什么拆村上楼。节约、集约利用土地的办法有很多，为何老想着农民那一亩三分地呢！说白了，就是因为农民好欺负。地方政府不保护他，集体组织不出卖他就已不错，更谈不上维护他的权益了。中央政府靠行政问责就想改变这种局面几乎是不可能的。既然如此，为何不干脆取消呢。陈雪根
【编辑:位宇祥】
----- 房产新闻精选 -----
直隶巴人的原贴：我国实施高温补贴政策已有年头了，但是多地标准已数年未涨，高温津贴落实遭遇尴尬。
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晋市政办〔2011〕22号
晋城市人民政府办公厅关于开展城乡建设用地增减挂钩试点工作的通&
各县(市、区)人民政府，开发区管委会、市直及驻市各有关部门：&&&
国土资源部于2010年9月批准我省为城乡建设用地增减挂钩试点省，我市泽州县、高平市、阳城县、沁水县四个县(市)已被列入全省首批开展城乡建设用地增减挂钩工作的试点范围。根据国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》和《山西省人民政府办公厅关于做好城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》(晋政办发[2011]11号)精神，结合我市实际，现就做好我市城乡建设用地增减挂钩试点(以下简称增减挂钩试点)工作通知如下：&&&
一、充分认识开展增减挂钩试点工作的重要意义。国土资源部从2006年开展了城乡建设用地增减挂钩试点工作。实行城乡建设用地增减挂钩试点，从服务经济社会发展大局来看，是一项顺势而为、行之有效、广受欢迎的好政策。从加强土地管理和耕地保护来看，是“占补平衡’’思路的合理延伸，是破解保障与保护“两难，，困境的好出路。近年来，随着我市经济社会的快速增长，发展与用地的矛盾日趋突出。一方面，每年省下达我市的新增建设用地．计划指标远远满足不了经济发展的用地需求。特别是“十二五"时期，我市要加快转型跨越发展，确定了再造一个新晋城的宏伟目标，建设用地保障的任务十分艰巨。另一方面，我市农村居民点用地布局混乱，居住分散，人均用地在200平方米左右，土地利用率低，浪费比较严重。积极开展增减挂钩试点工作，可以有效解决农村居民点用地和城镇建设用地的难题，提高节约集约用地的水平，加快城乡统筹步伐，促进全市经济社会的和谐发展、科学发展。&&&
二、开展增减挂钩试点工作的原则。开展增减挂钩工作，要以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件和统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约为重点。要严格遵循以下原则：&&&
1、规划引导，控制规模。要按照新一轮土地利用总体规划，科学编制土地整治专项规划，加强与城镇体系规划和村镇规划的衔接。按照土地利用总体规划确定的规划用途分区，安排好增减挂钩试点的规模、布局和时序，统筹安排农民新居、城镇发展等土地整治活动，通过撤并空心村、闲散农村居民点以及工矿企业、闲置废弃地等，合理设置项目建新区和拆旧区，确保项目区建设用地总量有减少，布局更合理，耕地面积有增加、质量有提高，实现以城带乡，以工补农，城乡统筹发展。严禁突破挂钩周转指标规模设立挂钩项目区，严禁循环使用周转指标。项目区设置不得跨县(区)，在一个县(区)内可以跨乡镇设置项目区。&&&
2、统筹安排，有序推进。四个试点县(市)要在开展调查摸底的基础上，选择有一定资金保障能力、群众积极性高、拆迁难度小的地区先行开展试点工作。可结合移民搬迁、压覆矿产资源村庄搬迁、地质灾害治理一并考虑，统筹推进“田、水、路、林、村、矿”综合整治。各试点单位要根据自身条件，因地制宜，量力而行，先易后难，循序渐进。&&&&&
&3、自愿合法，维护权益。增减挂钩项目区的设立和实施要尊重农民意愿，保护农民合法权益，广泛征求农民意见，严禁不考虑农民实际承受能力，不顾条件大拆大建，盲目建高楼、强迫农民住高楼，整村复垦项目必须经村民代表大会三分之二以上代表通过，并由每户村民签字同意；零星复垦的，由涉及拆迁的村民与村签订协议。&&&
三、规范申报程序，加强项目管理。增减挂钩试点工作要按照省政府办公厅晋政办发z2011{11号文件有关规定，严格项目申报和审批程序，规范操作，依法管理。&&&
(一)项目申报。列入增减挂钩试点的四个县(市)，要按照增减挂钩试点工作的原则，依据土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇建设规划及土地整治规划等，认真选定增减挂钩项目区，确认“四至”地类和土地权属等基本情况，组织编制项目区实施规划方案。以项目区所在乡镇为单位组织上报，报县国土资源部门统一汇总后，由县级人民政府提出项目区立项申请，上报市国土资源局。项目区申报应提交材料有：&&&&&&
1、县(市)人民政府申请；&&&&&&
2、项目区实施规划方案文本及相关图件。文本主要包括拆旧区土地复垦整理规划方案、建新区规划方案。图件成果主要是拆旧区与安置区、城镇建新区所涉土地利用现状图、土地利用总体规划图、复垦整理规划图、土地勘测定界图等；&&&
3、项目区农村集体经济组织书面意见、项目听证会纪要以及被拆迁入同意搬迁的意见；&&&&&
&4、县(市)人民政府确保资金投入、按时完成并按期归还挂钩周转指标的承诺函。&&&
(二)项目审批程序。对县(市)人民政府上报的申请材料，由市国土资源局组织有关人员进行现场踏勘和审核，提出审核意见报经市人民政府审查同意后，由市人民政府出具初审意见上报省国土资源厅审批。&&&
(三)项目实施管理。增减挂钩规划方案经省国土资源厅批准后，县(市)人民政府要与乡(镇)人民政府签订《增减挂钩项目管理责任书》，组织开展资金筹措、拆迁安置补偿、拆旧地块复垦、建新地块征收、拆旧地块复垦竣工自查、申请验收、土地变更登记、周转指标归还等工作，确保增减挂钩项目的顺利实施。具体管理办法按照晋政办发z2011{11号文件执行。&&&&&&
&四、几点要求。&&& &&&
(一)政府主导。增减挂钩试点工作由县(市)人民政府组织并落实工作责任，各试点县(市)人民政府要高度重视增减挂钩试点工作，加强领导，精心组织，认真谋划，落实措施，要成立由政府主要负责人牵头、有关部门参加的组织领导机构，协调解决实施中的重大问题，制定相关政策，确保此项工作顺利推进。未列入试点的县(区)人民政府在对本地情况进行分析研究后，条件成熟的，可向省人民政府申请列入试点范围。&&&&&
&(二)部门承办。市国土资源局具体负责全市增减挂钩试点项目的组织实施和监督管理。要按照市人民政府的统一安排，做好试点项目的初审和监督检查等工作，并要增强服务意识，及时指导各县(市)人民政府开展工作，对工作实施过程中遇到的问题，积极向省国土资源厅请示汇报，主动争取支持，切实做好服务保障工作。&&&
(三)严格考核。增减挂钩项目周转指标，按照“总量控制、封闭运行、到期归还”的原则，建立挂钩周转指标管理台账，对挂钩周转指标的下达、使用和归还进行全程监管。市人民政府根据省国土资源厅下达的增减挂钩周转指标，与列入试点范围的县(市)人民政府签订目标责任书，将此项工作纳入年度工作目标进行考核。挂钩周转指标从项目区整体方案审批至指标归还的期限一般不超过三年，并制定年度指标归还计划。按要求完成年度工作任务的，在下一年度将予以奖励；完不成任务、未能如期归还周转指标的县(市)，市人民政府将报省人民政府，建议取消试点县资格。&&&
(四)资金监管。按照明晰产权、维护权益的原则，合理分配土地调整使用中的增值收益。要明确受益主体，规范收益用途，确保所获土地增值收益及时全部返还农村，用于支持农业发展和改善农民生产条件。市财政局、审计局、国土资源局负责对挂钩项目复垦资金和使用挂钩指标的经营性用地收益资金进行监管、审计。&&&
(五)责任追究。在项目实施中，对弄虚作假、侵害农民合法权益，或挤占、挪用、截留项目资金的，要依法追究有关人员的责任。
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晋城市人民政府办公厅
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二一一年四月六日
&&& 主题词：经济管理& 土地&
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城乡建设用地增减挂钩试点或可突破县域流转
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国土资源部已经开始讨论城乡建设用地、增减挂钩试点在县域基础上适当扩大的可行性。在规范和完善的过程中，城乡建设用地增减挂钩试点的范围，在县域基础上适当扩大已经在国土资源部层面研讨的范围之内。在现行增减挂钩试点执行过程中，建设用地指标置换的范围，被严格限制在县域以内。
在土地管理制度改革总体路线图经过中央深化改革领导小组（下称&深改组&）讨论审议之后，另一项外界并不熟知但却对地方政府&至关重要且十分实用&的土地使用制度创新的可行性研讨，已经在国土资源部的层面展开。国土资源部已经开始讨论城乡建设用地、增减挂钩试点在县域基础上适当扩大的可行性。在此之前，城乡建设用地增减挂钩试点工作的范围，被严格限制在县域以内。广东清远、云浮两个地级城市已经基本确定将开展城乡建设用地增减挂钩指标跨县域流转的有关试点工作。与此同时，安徽省以及部分东部地区省份也有意开展先行先试工作。研讨可行性&土地改革这个领域，实际上是两条线：一条线是农村土地制度改革，另一条线是土地管理制度创新。&12月11日，一位不愿具名的国土资源部官员向《中国经营报》记者表示，在农村土地制度改革的同时，土地管理制度的创新也已经在国土资源部的考虑范围之内。最先被纳入考虑范围的就是城乡建设用地增减挂钩试点。国土资源部已经考虑，对现有城乡建设用地增减挂钩试点进行规范和完善。在规范和完善的过程中，城乡建设用地增减挂钩试点的范围，在县域基础上适当扩大已经在国土资源部层面研讨的范围之内。按照现行城乡建设用地增减挂钩试点的运行方式，挂钩中农村建设用地整理出的耕地可以按照要求，置换为建设用地周转指标，按照土地规划的要求，在城镇建设用地区内，布置指标确定的建设预留地。同时，项目区也必须在规定的年限范围内整理复垦出相应面积的耕地，完成建设用地周转指标的置换归还。在现行增减挂钩试点执行过程中，建设用地指标置换的范围，被严格限制在县域以内。即本县通过土地整理、复垦等置换出的建设用地指标，只能在本县范围内使用。&在实践中存在的最普遍的问题就是，经济发展较快的城市，建设用地的缺口比较大，但本地能置换出的指标比较少，而置换出建设用地指标比较多的市县，却由于经济发展速度关系，用不完这些指标，但两者之间又不能相互调剂。&一位地方国土资源系统的官员向记者表示。这正是国土资源部考虑完善城乡建设用地增减挂钩试点的初衷所在。不过，前述国土资源部不愿具名的官员表示，适当增加增减挂钩试点的范围，只是整个增减挂钩试点的规范、完善工作的一部分，当下也仅仅处在讨论可行性的阶段。试点指标交易尽管国土资源部对待&适当增加城乡建设用地增减挂钩试点置换指标范围&十分谨慎，但地方政府已经开始对增减挂钩试点置换出的建设用地指标跨线流转安排进行尝试。多位国土资源系统的权威人士向记者证实，广东省已经基本确定在清远、云浮两市开展城乡建设用地增减挂钩周转指标跨县域流转试点。从2014年9月中下旬开始，清远、云浮两个城市已经开始积极准备前期的试点工作。根据此前的工作安排，2014年底至2015年初，该项试点工作将正式启动。目前，清远的试点方案已经基本确定。按照试点工作方案，城乡建设用地增减挂钩置换出的建设用地周转指标跨县域流转试点的主要内容,指周转指标在优先保障本地城乡建设发展后,结余部分以市场化方式在全市范围内进行公开交易。2008年起,清远市开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。截至2014年9月，清远市共获批准设立城乡建设用地增减挂钩试点项目区22个,获广东省下达周转指标11725亩,周转指标总量排全省前列。同时，清远市至2020年复垦资源为199045亩。在呈报广东省政府的试点改革方案中，清远市表示，清远市各地复垦资源不平衡,如北部山区县(市、区)复垦资源丰富,复垦成本较低,而用地需求相对较少。而作为清远市经济发展重心的南部市区情况则相反。清远市希望，开展周转指标流转试点,可进一步盘活存量土地,有利于全市经济的发展。记者了解到，除了广东清远、云浮两市将开展城乡建设用地增减挂钩试点置换指标跨县流转的试点工作外，安徽省也有意开展呈现建设用地增减挂钩试点突破县域的试点工作。但是截至本报记者发稿时，安徽省尚未最终确定开展这一试点的具体有关城市。收益制度调整对于广东将要开展的有关试点工作，包括国土资源部、农业部等在内的有关部门，都有较为密切的关注。清远、云浮两市进行的试点工作，为国土资源部研讨在进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点的过程中，适度扩大置换指标使用范围提供了实践经验和依据。&国土资源部一方面考虑的是技术操作层面的问题，另一方面还要考虑的是收益分配机制的问题。就是说，怎么让农民在增减挂钩试点的过程中，依法得到更多的收益，这也有利于这项试点工作的推进和创新，否则，阻力很大。&接近国土资源部的权威人士称。他认为，目前在增减挂钩试点中涉及到农民收益分配的问题，主要有四方面：一是由于增减挂钩项目的实施主要由政府主导，这就不可避免地存在一些地方政府只关注城镇的发展建设和行政目标的完成，而忽视农民的意愿和利益诉求。二是为集约节约用地，政府在增减挂钩项目实施中常将被拆迁农民统一集中安置，这会增加部分农民的耕种距离，导致耕作费用提高，而这一部分费用在补偿中较少得到体现。三是虽然在增减挂钩规划中要求的是项目区要先建后拆，但在实际中常由于资金的短缺而先拆后建，导致被拆迁农民得不到妥善安置。四是为实现建设用地的集约利用，政府往往会采取迁村并点、入住高楼等整理模式，但这并不符合农民传统的生产生活方式，也在一定程度上增加了农民生活费用。记者了解到，针对上述问题，国土资源部在研究规范城乡建设用地增减挂钩试点的同时，也已经开始考虑建立试点过程中合理的收益分配机制。&究竟给农民多少，这个比例要进一步的合理化。怎样保护农村的自然村落，尊重农民意愿，这方面要进一步加强。&国土资源部的官员称。
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**县国土资源局
（2014年8月）
近年来，随着经济社会的快速发展，加快了农村产业化、城镇化和现代化的进程，特别是在城镇化发展较快的地区对建设用地的需求也越来越大，局部地区建设用地规模已经把下轮规划期的建设用地指标全部用完。在土地利用的过程中，针对建设用地供需矛盾的突出问题，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中提出&鼓励城乡建设用地管理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩&的政策，党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步要求加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展；继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡；实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模；要大规模实施土地整治。国土资源部出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，对城乡建设用地增减挂钩试点工作进出了明确要求。由此可见城乡建设用地增减挂钩工作是当前和今后有效利用土地资源，统筹城乡发展，缓解建设用地供需矛盾，促进经济社会又好又快发展的有效途径。
一、城乡建设用地增减挂钩政策的内涵
城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
城乡建设用地整理出的耕地可以按照要求，全部置换为建设用地周转指标。指标可以在整理形成耕地前进行使用，即按照土地利用总体规划的要求，在城镇规划发展区域内，相应增加规划建设用地预留区。同时，必须要在规定的年限（期）内整理复垦出相应面积的耕地，完成对已经使用的建设用地周转指标的置换归还。对于已经超额完成整理复垦任务、形成新的建设用地周转指标的，新指标可以结转到下一期直接使用，不需再归还（其中在满足新的农村居民安置区用地所需后剩余的建设用地周转指标可以用于特定规划区域内的各**镇建设使用）；对于未能完成整理形成耕地、置换归还任务的，要相应核减其以后的建设用地周转指标或现行规划建设占用耕地指标；对于完成归还任务确有困难的，可以缴纳相应的费用，有偿调剂异地超额完成整理复垦任务形成的建设用地周转指标。挂钩项目的实施主体可以自行整理，也可以委托专业机构进行整理，相关费用由自己承担。
二、我县城乡建设用地增减挂钩政策执行情况
近年来，为了加快城乡统筹，推进城乡一体化进程，**省人民政府先后下发了《**省加快县域城镇化发展纲要》（**政发〔2009〕21号）和《**省人民政府关于加快重点镇建设推进全省县域城镇化的意见》（陕政发〔2009〕52号）文件，并确定了30个重点镇，作为推进全省县域城镇化的示范镇。重点镇建设需要建设用地，而重点镇所在的县（市、区）建设用地指标都非常有限，不能满足重点镇建设用地需求，为有效解决这一问题，省政府专门召开有关会议，明确了用城乡建设用地增减挂钩项目周转指标解决重点镇建设用地问题。
从2006年开始，国土资源部在全国范围内开展了城乡建设用地增减挂钩试点工作。**县烟霞镇为全省30个重点镇之一，省上于2009年安排了900.0亩城乡建设用地增减挂钩周转指标，支持烟霞重点镇发展。**县人民政府对此项工作高度重视，积极完成了烟霞镇等3镇城乡建设用地增减挂钩试点项目实施规划及申报工作，并于日取得省国土资源厅批复。项目已经全面启动，有效的解决了烟霞镇省级重点镇建设用地指标问题；为有效解决我县城区建设用地及重点建设项目用地指标的严重不足，2012年我县又申报了城关镇等7乡镇城乡建设用地增减挂钩试点项目实施规划，于日取得省国土资源厅批复。我县西张堡镇白村2013年被确定为**市城乡一体化建设试点村，同时也得到了省委、省政府及省国土资源厅的高度重视，为了有效缓解**县城区建设用地指标严重不足和西张堡镇建设用地指标供需矛盾，唯独只有通过城乡建设用地增减挂钩这一瓶颈解决。我县增减挂钩拆旧区复垦项目共分为两批：第一批增减挂钩拆旧区复垦项目于日批准立项，项目申请挂钩周转指标1000亩，分三年用拆旧区复垦净增耕地归还用地指标，拆旧复垦区涉及2镇7个村。现已实施的项目村涉及昭陵社区**村和魏陵村，拆旧复垦区动工面积689.69亩，其中净增耕地（即可归还用地指标）650.5亩。项目于2012年11月通过招标公司公开招标确定了施工单位和监理单位，2012年12月正式开工，2013年4月全面竣工，完成总投资380万元。第二批增减挂钩拆旧区复垦项目于日批准立项，项目申请挂钩周转指标1000亩，分三年用拆旧区复垦净增耕地归还用地指标，拆旧复垦区涉及5镇15个村。现已招标准备实施的项目涉及南坊镇东南村、东伍什村、**村、药王洞社区南扶村、昭陵社区山西头村、坡李村、石潭镇虎沟村、烟霞镇上高村、下韩村。拆旧复垦区动工面积473.178亩，其中净增耕地（即可归还用地指标）473.178亩。项目于12月9日公开招标，现开工前各项准备工作已就绪，工程即将实施。
三、城乡建设用地增减挂钩政策实施过程中存在的问题
（一）实施城乡建设用地增减挂钩的各项配套规划滞后，增加了工程的操作难度。
在规划的编制阶段，因没有足够的深入调查分析和论证，规划的很多拆旧地块难以实施，其问题主要表现在各项配套规划严重滞后。一是没有建立村镇发展建设长期规划。由于缺乏村镇建设长期规划，建新区的规划大多数还是局限于本村的中心村或者集中居住地，而中心村或者集中居住地所在位置周边的土地绝大部分是群众的承包地，现实操作调整、补偿难度相当大，拆旧安置地块落实难，导致拆旧区住户无法安置；二是**县土地利用总体规划（年）修编在早，城乡建设用地增减挂钩规划实施在迟，土地利用总体规划制约了城乡建设用地增减挂钩规划的实施。目前在白村新型社区建设过程中实施增减挂钩政策时，由于白村现有建设用地规模周边土地规划用途为基本农田，建新区占用基本农田，需对占用的基本农田面积进行补划，要落实，必须逐级上报市、省和部批准修改土地利用总体规划，目前的难度非常之大。城乡建设用地增减挂钩规划与土地利用总体规划无法衔接，导致了城乡建设用地增减挂钩政策无法落实。
（2） 对增减挂钩涵义的理解上存在偏差，导致实施工作积极性不高。
目前，实际工作中从乡镇到村一级对城乡建设用地增减挂钩的实质和内涵仅仅是表面上的，大致分为三种：
（1）发展中遇到用地指标的困难，乡镇没有退路，国土管理又在不断强化，没有土地指标，意味着所有的建设、所有的项目都是泡影，上级所有的考核指标、发展也就都成了空话。解决这个困难的唯一出路只能靠城乡建设用地增减挂钩，实施这一工程，存在逼上**味道；导致一味的追求建设用地指标，从而忽略了城乡建设用地增减挂钩的实质意义是优化用地结构，增加可耕作面积，提高耕地质量。
（2）村级经济力量薄弱，实施这个工程无能为力。之所以能够实施这个工程，一方面出于壮大村级经济，拆除一些闲置的居民点、工矿企业、村部、卫生室等，大多数是零星的拆除复垦一些破旧房屋、空置房，可以赚来部分补助弥补村级收益。同时也可以增加部分耕作面积，不用村里投入，又有收入，又增加面积；另一方面是为了整治&散、乱、差&的农村居民点现状，借助挂钩的机遇解决一些多年难以处理的顽疾；他们考虑还不是整体的经济建设大局，也不是为了经济建设留下充足的发展空间，图的是眼前的利益，实行的是一种简单意义上的挂钩，达不到农村村庄复垦的聚集效应，只是一种附和式、应付式的挂钩工程。
（3）在实施整个工程中，忽略了国家出台这个政策的初衷，把优化农村用地结构、提高耕地的数量和质量抛在一旁。为了挂钩而挂钩，设立的项目区往往跟着项目走，尽量满足项目的要求，本末倒置，所谓的成果是拆并了多少农户的房屋、新增了多少耕地，不谈结构和资源利用的优化，甚至留下了不少的社会发展、生态环境方面的矛盾。
（三）增减挂钩的实施的制度尚不完善，对实施挂钩工程没有硬性的约束
我们在实践中发现，除了对拆迁挂钩的补偿没有标准外，我们所实施的挂钩复垦也没有一个可行的操作规则。城乡挂钩工作一般是先易后难，逐步推进，重点是那些空置房、破旧房屋、废弃工矿，由于没有统一的补偿和安置标准，实施过程中随意性较大，区域分散，就是那些闲置的、破旧不堪的都不容易拆除复垦，因为要尊重群众意愿，不可强拆，最主要的是拆旧区的群众利益得不到保障。于是，拆与不拆都不是项目实施单位能够说了算的，形成项目零散，单体面积较小，实施和管理的难度都比较大，效益不明显。
（四）项目实施的资金筹措困难，安置措施不到位，涉及的群众利益得不到保障。
资金是挂钩项目实施中最关键的环节，目前最难的就是项目资金的落实。拆旧区的群众补偿、整理费用、安置费用，建新区的占地同样需要补偿和安置，需要大笔资金进行垫付，而在实施挂钩工程时难以筹措所需资金。拆旧复垦后的新增耕地一般都用于农业，其投入的资金回笼周期较长。所以，镇村两级都不愿意大力度推进挂钩工作，拆旧和建新不能同步到位，群众利益不能保障，影响整体工作的推进。
四、实施城乡建设用地增减挂钩政策的对策和建议
（一）深入宣传，提高认识
实施城乡建设用地增减挂钩政策是贯彻落实党的十八大精神，全面推进统筹城乡发展、优化用地布局、促进节约集约用地的重要举措。要大力宣传挂钩政策，营造舆论氛围，让广大干部群众知晓、理解、支持增减挂钩工作，增强干群开展挂钩工作的紧迫感和责任感，引导群众自觉参与到挂钩工作当中来。
（2） 精心组织，科学规划
要根据当地经济社会发展和城镇化水平状况，按照现行土地利用总体规划的要求，协调城乡和产业布局规划，统筹实施居民点归并、基础设施配套、农田综合整治和产业布局优化调整，科学规划，稳步推进。一是与相关规划的衔接，挂钩项目规划一定要注意与挂钩专项规划、土地利用总体规划、城镇总体规划、镇村布局规划、产业布局规划、重点基础设施建设规划相衔接。二是拆旧建新地块的选择要合规可行，拆旧地块要从规划、地类、农民意愿、整理难易程度以及资金预算几个方面把好关，切实做好所选地块百姓意愿实施、规划能实施、工程可实施。建新地块要结合拆迁安置、基础设施建设、产业发展等方面确定区域和位置。三是科学编制挂钩项目实施方案，明确项目实施的具体目标和方法步骤，落实经费筹措途径和农村居民点迁建方案，提出挂钩项目实施的总体安排和分年度实施计划。四是积极宣传挂钩政策，增强干群开展挂钩工作的紧迫感和责任感，引导群众自觉参与到挂钩工作当中来，结合农村宅基地清理，将那些超标准占地的、无人居住的、破旧闲置的房屋摸清位置、数量，进而科学规划，要把挂钩规划与土地利用总体规划、村镇建设规划、经济发展规划相衔接，增强规划的可行性、可操作性，确保挂钩取得实实在在的效果，达到节约集约用地的目的。
（三）加强领导，科学管理
挂钩工作是一项系统工程，必须在政府的统一领导下，多部门合力推进。要按照国家关于《城乡建设用地增加挂钩试点管理办法》的要求，必须坚持政府主导、部门协作、公众参与的原则。挂钩工作必须有部门上升到政府层面组织实施。同时，政府要把挂钩工作当作头等大事来抓，就像下达经济指标那样，把挂钩也列入工作目标考核序列，同时建立相应的考核、奖惩、检查、监督制度，制定严格的操作程序和科学的管理体系以及符合农村实际的补偿机制。
（四）创新机制，市场运作
资金保障实施城乡建设用地增减挂钩项目必须解决的瓶颈，仅依靠政府的投入显然是不现实的，要引入市场运作方式，多途径、多渠道、多举措来筹措资金，资金筹措模式主要有：政府主导型、市场主导型、村集体自主型等。建议一是对挂钩周转指标实行有偿使用。可以将部分指标用于回报率高的商业、房地产项目上，用土地出让收益弥补挂钩费用，同时还应实行挂钩指标有偿使用制度，凡使用挂钩指标的单位必须缴纳一定数额的有偿使用费。二是建立农村建设用地复垦专项资金，专门用于挂钩复垦整理资金补偿，其资金来源主要为使用挂钩指标征地节省的规费、耕地占用税县级留成、耕地开垦费结余等。三是加大政府财政支持力度，要结合新农村建设、重点工程建设、农业综合开发、土地整理等工作，实行资金整合，成果共享，以加大资金投入支持力度。
（五）关注民生，保障权益
要充分尊重农民意愿，保障农民的知情权和参与权，建立公众参与和监督制度。项目区选点布局要严格执行听证、论证规定，对被拆迁农民要足额补偿并妥善安置。实行土地征收的要依法依规予以补偿，切实维护农民的合法权益，坚决防止盲目推进、不切实际的大拆大建，给当地的农民带来经济负担。
城乡建设用地增减挂钩政策的出台，实质是占补平衡政策的延伸，是一项有利于城乡统筹发展，加快新农村建设，保护土地资源，优化用地结构，提高土地集约化利用程度，改善农村经济社会面貌的有效途径，也是实现工业反哺农业，城市反哺农村的好路子，这是一个系统工程，需要我们在实施过程中，不断探索、创新，把这个利国利民的政策落实好，真正体现国家出台这个政策的初衷，让各级政府和群众都能享受到这项政策带来的益处。
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