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银行落实外汇管理展业三原则情况及相关建议
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银行落实外汇管理展业三原则情况及相关建议
官方公共微信外汇管理落实展业三原则的对策
作者：许波 韩其奎
　　以“了解客户、了解业务、尽职审查”为内容的展业三原则，不仅是商业务发展与风险管理的核心要求，也是银行业监管机构最新的监管实践。随着外汇管理“五个转变”及简政放权力度的不断加大，展业三原则概念在外汇管理领域应用持续升温，但受各种条件限制，展业三原则理念和要求在实践中尚未得到真正落实，需加强研究予以解决。　　展业三原则是顺应改革的现实选择　　近年来，我国外汇管理加快推进“五个转变”，简政放权力度不断加大，外汇监管规范的“立、改、废”活动频繁，2009年以来废止和失效的外汇管理文件就达700余件。截至2015年底，外汇局现行有效的规章和规章性规范性文件仍达200多项，规章以下的其他行政规范性文件的数量则更多。监管规范体系庞杂，既不利于管理机构执法监督，也不便于监管对象了解和掌握。随着我国对外开放程度的持续加大以及“”战略的推进实施，各种创新业务层出不穷，原有的外汇局对每项业务配套一个管理规范、银行照章办事的监管模式已无法适应形势发展要求。而展业三原则在宏观层面对于银行开展外汇业务赋予了更大的自主审查权利和义务，具体规章制度相对较少，在一定程度上改善了银行外汇业务的运行效率，同时也节省了监督管理资源，契合我国外汇管理和改革的现实需要，也符合国家简政放权的改革方向。　　规则监管强调监管立法的精细化，也在一定程度上导致监管规范弹性不足，银行在开展经营方式创新、业务或者产品创新、组织创新和激励约束机制创新等方面获得自主权和灵活度非常有限，难以满足市场需求和竞争需要。展业三原则的实施赋予银行更多的自主权，在管控风险、尽职审查的基础上，可以进行创新经营。同时，展业三原则规避了整齐划一的监管标准，有利于银行提供差异化的产品和服务。　　落实展业三原则面临的难点及挑战（一）展业三原则缺乏具体明确的配套制度或指引。原则监管模式并非要求完全以原则取代规则，而是旨在提升原则在监管规范体系中的地位，在监管过程中更多地依赖原则，减少对规则的运用。发达国家在引入原则监管的过程中，也陆续制定了明确、具体的配套制度和案例指引，从相关定义、实施情形、审查措施、银行内控、外部执法等多个角度，对原则监管赋予了许多具体内容和要求，形成了基本完整的规范体系。目前我国与展业三原则有关的配套制度还不够完善，缺乏必要的政策指引和案例指引，银行在具体操作时往往以此为借口规避执行。　　（二）银行内控制度与展业三原则不相适应。鉴于真实性审核在外汇管理领域的核心地位，无论外汇管理体制如何改革和变迁，银行在重构和调整内控制度的过程中均需牢牢把握真实性重点，而展业三原则强调的也正是业务的真实性和合理性。因此，银行在内控制度建设过程中细化和落实真实性审核制度，实际也是执行展业三原则的过程，二者在内涵和外延上是高度吻合的。目前，银行内控制度的表述过于笼统和宽泛，对于外汇局有要求但对自身利益影响不大的领域，银行内控制度基本是原文转发外汇局要求，没有结合自身业务进行细化落实，可操作性不强，不能将真实性审核要求贯通于业务操作的各个具体环节。总体上，大多银行在思想和行动上未能与监管模式转变保持同步，其内控制度与外汇管理改革不相适应，仍然依赖于监管机构以往“保姆式”的管理方式。　　（三）监督落实缺乏相应执行标准与具体罚则。外汇检查对银行违反展业三原则行为面临“定性难、处罚难”问题。如《外汇管理条例》第四十七条规定，“金融机构办理经常项目资金收付，未对交易单证的真实性及其与外汇收支的一致性进行合理审查的，由外汇局进行处罚”。该条款一定程度上为外汇局处罚银行经常项目业务中违反展业三原则的行为提供了依据，但总的来看，现阶段对银行违反展业三原则行为进行处罚在取证定性方面难度较大。　　政策建议（一）从外汇管理角度对展业三原则适当细化并明确罚则。从加强真实性审核和防范风险的角度出发，适当具体化展业三原则，明确原则监管的操作标准和要求，形成展业三原则基础条款，且细化后仍是原则性规定而非规则性条款。如，可要求银行重点关注没有实际商业意义的交易、与正常交易无关的大额外汇存款等可疑交易，当交易活动一次性超过一定金额应履行更严格的识别措施；明确客户身份识别的信息收集内容和渠道，区别重要性和风险程度对客户进行风险等级分类审查管理，规定尽职调查措施及针对特定客户的额外措施，禁止与无法满足“了解你的客户”要求的客户开展业务；建立可疑交易报告制度，要求金融机构如怀疑资金性质应立即向监管部门报告，并可暂停客户交易等。　　（二）进一步强化银行内控管理。要求银行将细化后的展业三原则基础条款内化、融合到自身内部政策、管理制度和业务办理流程中，并根据外汇法规调整及时更新。如，在业务审核方面，要求企业按国际惯例提供相应商业单据，设定大额审单金额标准，建立分级审批，并配套多种事后核查机制，实施资金风险控制。同时，强化对银行内控绩效的评价。判别银行尽职审查政策、程序和工作流程合规性，判别客户资料收集的充分性与有效性，评估银行在内控、岗位职责、客户审查、交易记录保存、可疑交易报告等方面的落实情况，以此强化对银行的外部约束，防止“逆向淘汰”。　　（三）改进外汇局检查机制。以修订《外汇管理条例》为契机，将原则性监管条款引入法规和罚则。对条例中“金融机构外汇业务管理”章节，加入关于银行执行展业三原则的相关条款，并在相关罚则中加入原则性条款。之后出台的各项外汇管理政策，不仅对银行履行展业三原则提出明确要求，也对银行违反展业三原则行为的定性和处罚进行明确规定。在此基础上，在依法行政前提下提升外汇检查处罚灵活性。另外，要加强外汇监督检查队伍建设，进一步丰富检查技巧和手段，调查取证应采取笔录、影像等多种形式，以便对银行履行展业三原则是否到位作出有效判断。
（责任编辑： HN666）
03/25 05:2703/24 02:3903/21 00:2803/17 02:0903/14 09:3203/12 17:0003/11 01:59
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　　【免责声明】本文仅代表作者本人观点，与和讯网无关。和讯网站对文中陈述、观点判断保持中立，不对所包含内容的准确性、可靠性或完整性提供任何明示或暗示的保证。请读者仅作参考，并请自行承担全部责任。银行展业三原则与外汇管理改革的逻辑
作者：黄晋渊
　　近年来，外汇管理积极践行五个转变，大幅减少行政审批，提高贸易投资便利化水平，在有序“放”的同时，积极探索如何更好地“管”...　　　　近年来，外汇管理积极践行五个转变，大幅减少行政审批，提高贸易投资便利化水平，在有序“放”的同时，积极探索如何更好地“管”。关于银行展业三原则、原则监管、规则监管的讨论正是这一探索的体现。本文也试图加入这一对外汇管理改革逻辑的探索中。　　对银行展业三原则的认识　　银行展业三原则，主要源于“了解你的客户”(KYC)。而“了解你的业务”、“尽职调查”实际上也都是为“了解你的客户”服务的。所以国际上主要提及的是“了解你的客户”，而对三原则提及较少。“了解你的客户”的原则是在“9?11”事件之后根据国际范围内的反洗钱要求提出的。这一原则在2001年后也先后成为、、等国家的要求。在我国，2006年通过的《反洗钱法》中，尚未明确提出这一原则，但在总则第三条中则要求，金融机构“应当依法采取预防、监控措施，建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度”。这与国际实践是相通的：各国一般都有详尽的关于客户身份识别的制度和要求，对于什么交易属于大额、什么属于可疑，也都有数量化的界定和具体的报告制度和流程，并规定金融机构的信息系统还应符合反洗钱的要求等。我国也不例外，根据《反洗钱法》制定的各类规范、指引、操作细则等，都具化了这些监管要求。从业界实践来看，银行通常将KYC要求和具体化的监管要求落实为自己可执行的四大类措施，即对客户的政策、客户身份识别程序、交易监督和风险管理。此外，巴塞尔银行监管委员会也高度重视KYC原则在银行开展业务中的重要性，强调KYC原则应不仅仅限于反洗钱领域，而应用于更广泛的审慎风险管理中。所以，KYC作为一个原则，它的可实施是靠具体化的措施来保障的。　　对原则监管与规则监管的认识　　目前，对将KYC原则引申至外汇监管的实践，存在原则监管与规则监管之辩。在国际银行监管中，一般有行为监管VS功能监管、分业监管VS混业监管之分，鲜有原则监管与规则监管之分。原因很简单：只有原则而没有与之配套的规则，原则是无法落地执行的。说到原则监管，一般会提及英国。英国实行的是审慎监管和行为监管的“双峰监管”模式。在此模式下，英格兰银行下属的金融审慎监管局(PRA)负责维护金融机构的稳健经营和金融系统的稳定;而金融行为监管局(FCA)则致力于实现提高金融效率的行为监管目标，确保金融业的诚实经营和保护金融消费者的权益。　　金融行为监管局的监管框架分为高水平标准(High Level Standards)、审慎标准(Prudential Standards)和商业标准(Business Standards)三类，其中在高水平标准中提出了11条原则(Principles for Businesses)。但金融审慎监管局在2014年6月发布实施的监管手册中，则声称根据社会建议，将这11条原则替换为8条基本规则(the Fundamental Rules)(见附件)，并表示，与11条原则相比，8条规则可以更清晰地反映PRA的期望，也能更准确地反映PRA的基础监管规则。其实，问题的核心不是11条原则还是8条规则，而是英国的金融监管从来就不是给出几条原则，再围绕这几条原则进行的原则监管，而是基于风险管理之上的持续的审慎监管，包括市场准入标准、监管指标体系的确立、银行内控规则制定、对银行合规管理官员的培训与任命等等，而原则只是整套系统的一个有机组成部分。那些指望监管部门只给出几条原则，靠银行等机构“创造性”地落实就能实现良治的愿望，在现实中是不可能的。　　那么，随着日益变短的行政审批清单和我们过去所熟悉的管理模式的逐步淡出，外汇管理的隘口和“牙齿”又应该怎样设置呢?我们可以循着宏观审慎和微观审慎的思路求解。　　对跨境资本流动实施宏观审慎管理的逻辑　　此次国际金融危机之后，人们开始对长期占据正统的理性市场理论体系进行反思，对无节制的跨境资本流动会产生负面影响也有了定论，宏观审慎的概念受到了空前的重视。一些诸如系统重要性附加和逆周期资本附加等金融宏观审慎监管工具，也因之陆续派上了用场。涉及到对跨境资本流动的监管，目前流行的针对货币危机的第三代方法给出的基于“资产负债表效应”的解释是：资本流动对一国经济的影响被市场主体基于微观理性的行为所放大和强化。在资本大量流入时期，一国外债开始大量积累，本币升值、资产价格普遍上涨。这些因素又互相强化。但问题在于，这种持续大规模的资本流动可能会因国际政治、经济等因素的作用而突然停止。资本流入的突然停止，会使得原先那些强化流入的机制转而成为加速流出的循环。在资产泡沫破裂的过程中，为偿还外债和财务去杠杆，国内资产被低价火速出售。众多的火速出售则会引发金融市场上的羊群效应，进一步增强对一国水平、国内资产价格下行的压力;而实际有效汇率的下跌又会进一步增强那些资产本币化、负债外币化企业由于货币错配带来的财务压力，形成所谓的资产负债表效应。其进而可能引发债务违约和金融危机。在市场中，微观主体会将资本的市场价格认定为既定价格来接受，从而进行理性的决策。但资本的市场价格在形成过程中，并不会考虑由于市场主体的一致行动(如在繁荣时期的大量举借外债和在危机时期竞相出售资产的行为)可能引发的系统性风险，也不会考虑基于系统性风险因素，让资本风险定价低一些。也就是说，微观主体过度融资的社会成本要高于它们所付出的体现为市场价格的经济成本。这些“理性”的微观主体会在经济上行期过度承担风险，而在经济下行期又过度地厌恶风险。微观主体没有也不会将这种负外部性纳入其经济决策的过程，就像在没有政府干预的市场中，企业不会自发将环境污染成本纳入自己的经济决策一样。过度借入外债会“污染”金融市场，政府需要采取宏观审慎的手段来减轻这种负外部性所带来的社会后果。　　要纠正这种负外部性，按照现行的管理模式主要是通过行政审批来管;而宏观审慎管理则更多强调用经济的、价格的手段，就像对污染企业征污染税、对碳排放进行定价、交易一样，以避免和减少由于行政管理所带来的扭曲。所以，现行的外汇管理和宏观审慎框架下的跨境资本流动管理，在管理理念和方法的不同是不言而喻的。如外汇管理由于是要堵上所有的套利环节，所以基本上采取穷举式，对各种可能的行为都要做出规范性安排;而循着宏观审慎的逻辑，则应在一些普适性的宏观审慎的比例管理上多做文章。又如，对银行外汇头寸的管理、对外汇存贷比、本外币差别准备金要求等，也都属于宏观审慎的范畴。积极研究宏观审慎框架下对跨境资本流动的监管框架，并为相关政策实施在信息系统建设中预留端口和空间，应是外汇管理在宏观审慎层面推进改革的考量。　　构建微观审慎监管的逻辑　　微观审慎监管的目的，就是要防止银行、企业等市场微观主体过度涉入风险，使宏观审慎的政策措施能够落地，维护外汇市场的诚实守信环境和公平竞争。在外汇管理中，对银行展业三原则的提出和运用是监管的进步。但仅仅停留在此是远远不够的，我们还需要逐渐完成外汇领域微观审慎监管框架的构建。　　首先，要明确主体监管是微观审慎监管的基础。实现从行为管理向主体管理的转变，是“五个转变”中的重要一环。近些年，外汇管理的职能和内容都发生了比较大的变化，一些试点的分支局也进行了主体监管的尝试，但总体上，在内部工作职能分配和机构人员配置上仍在延续经常、资本的条线。这固然有利于在推改革中按项目进行使权责更加清晰，但却无法形成主体监管的组织基础，加大了工作推进的难度。因此，建议在下一步，从内设机构整合着手来推进主体监管，从制度上构建实施主体监管的基础。因为只有机构、人员的到位，才能更好地利用我们现有的和系统，从工作机制上彻底摆脱困扰外汇局多年的数据分割而不能共享的困局;也才能助力监管者在实践中全面看待企业的外汇收付，进而全面把握企业的风险特征。从这个意义上讲，实施主体监管应是构建微观审慎监管的基础。　　其次，要将风险监管作为微观审慎监管的根本。应在主体监管的基础上，逐渐建立以风险为本的监管体系，包括准入环节的管理(如对企业从事外汇收付的名录管理、机构经营一些外汇业务的准入管理等)、风险指标体系的建立、对银行内控管理制度的要求、对银行从事外汇合规管理人员的资格要求等;同时，还要将各类风险监管标准与现场检查与非现场核查等监管手段结合起来，形成监管的制度框架，加大持续监管的力度。　　作者系国家综合司(政策法规司)副司长
（责任编辑：HN666）
05/18 09:2104/08 07:1103/30 09:0703/23 13:05
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银行展业三原则与外汇管理改革的逻辑
来源：《中国外汇》 14:24:00
　　文/黄晋渊& 编辑/靖立坤
　　近年来，外汇管理积极践行五个转变，大幅减少行政审批，提高贸易投资便利化水平，在有序“放”的同时，积极探索如何更好地“管”。关于银行展业三原则、原则监管、规则监管的讨论正是这一探索的体现。本文也试图加入这一对外汇管理改革逻辑的探索中。
　　对银行展业三原则的认识
　　银行展业三原则，主要源于“了解你的客户”（KYC）。而“了解你的业务”、“尽职调查”实际上也都是为“了解你的客户”服务的。所以国际上主要提及的是“了解你的客户”，而对三原则提及较少。“了解你的客户”的原则是在“9?11”事件之后根据国际范围内的反洗钱要求提出的。这一原则在2001年后也先后成为美国、英国、印度等国家的法律要求。在我国，2006年通过的《反洗钱法》中，尚未明确提出这一原则，但在总则第三条中则要求，金融机构“应当依法采取预防、监控措施，建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度”。这与国际实践是相通的：各国一般都有详尽的关于客户身份识别的制度和要求，对于什么交易属于大额、什么属于可疑，也都有数量化的界定和具体的报告制度和流程，并规定金融机构的信息系统还应符合反洗钱的要求等。我国也不例外，根据《反洗钱法》制定的各类规范、指引、操作细则等，都具化了这些监管要求。从业界实践来看，银行通常将KYC要求和具体化的监管要求落实为自己可执行的四大类措施，即对客户的政策、客户身份识别程序、交易监督和风险管理。此外，巴塞尔银行监管委员会也高度重视KYC原则在银行开展业务中的重要性，强调KYC原则应不仅仅限于反洗钱领域，而应用于更广泛的审慎风险管理中。所以，KYC作为一个原则，它的可实施是靠具体化的措施来保障的。
　　对原则监管与规则监管的认识
　　目前，对将KYC原则引申至外汇监管的实践，存在原则监管与规则监管之辩。在国际银行监管中，一般有行为监管VS功能监管、分业监管VS混业监管之分，鲜有原则监管与规则监管之分。原因很简单：只有原则而没有与之配套的规则，原则是无法落地执行的。说到原则监管，一般会提及英国。英国实行的是审慎监管和行为监管的“双峰监管”模式。在此模式下，英格兰银行下属的金融审慎监管局（PRA）负责维护金融机构的稳健经营和金融系统的稳定；而金融行为监管局（FCA）则致力于实现提高金融效率的行为监管目标，确保金融业的诚实经营和保护金融消费者的权益。
　　金融行为监管局的监管框架分为高水平标准（High Level Standards）、审慎标准（PrudentialStandards）和商业标准（Business Standards）三类，其中在高水平标准中提出了11条原则（Principles forBusinesses）。但金融审慎监管局在2014年6月发布实施的监管手册中，则声称根据社会建议，将这11条原则替换为8条基本规则（theFundamental Rules），并表示，与11条原则相比，8条规则可以更清晰地反映PRA的期望，也能更准确地反映PRA的基础监管规则。其实，问题的核心不是11条原则还是8条规则，而是英国的金融监管从来就不是给出几条原则，再围绕这几条原则进行的原则监管，而是基于风险管理之上的持续的审慎监管，包括市场准入标准、监管指标体系的确立、银行内控规则制定、对银行合规管理官员的培训与任命等等，而原则只是整套系统的一个有机组成部分。那些指望监管部门只给出几条原则，靠银行等机构“创造性”地落实就能实现良治的愿望，在现实中是不可能的。
　　那么，随着日益变短的行政审批清单和我们过去所熟悉的管理模式的逐步淡出，外汇管理的隘口和“牙齿”又应该怎样设置呢？我们可以循着宏观审慎和微观审慎的思路求解。
　　对跨境资本流动实施宏观审慎管理的逻辑
　　此次国际金融危机之后，人们开始对长期占据正统的理性市场理论体系进行反思，对无节制的跨境资本流动会产生负面影响也有了定论，宏观审慎的概念受到了空前的重视。一些诸如系统重要性附加和逆周期资本附加等金融宏观审慎监管工具，也因之陆续派上了用场。涉及到对跨境资本流动的监管，目前流行的针对货币危机的第三代方法给出的基于“资产负债表效应”的解释是：资本流动对一国经济的影响被市场主体基于微观理性的行为所放大和强化。在资本大量流入时期，一国外债开始大量积累，本币升值、资产价格普遍上涨。这些因素又互相强化。但问题在于，这种持续大规模的资本流动可能会因国际政治、经济等因素的作用而突然停止。资本流入的突然停止，会使得原先那些强化流入的机制转而成为加速流出的循环。在资产泡沫破裂的过程中，为偿还外债和财务去杠杆，国内资产被低价火速出售。众多的火速出售则会引发金融市场上的羊群效应，进一步增强对一国汇率水平、国内资产价格下行的压力；而实际有效汇率的下跌又会进一步增强那些资产本币化、负债外币化企业由于货币错配带来的财务压力，形成所谓的资产负债表效应。其进而可能引发债务违约和金融危机。在市场中，微观主体会将资本的市场价格认定为既定价格来接受，从而进行理性的决策。但资本的市场价格在形成过程中，并不会考虑由于市场主体的一致行动（如在繁荣时期的大量举借外债和在危机时期竞相出售资产的行为）可能引发的系统性风险，也不会考虑基于系统性风险因素，让资本风险定价低一些。也就是说，微观主体过度融资的社会成本要高于它们所付出的体现为市场价格的经济成本。这些“理性”的微观主体会在经济上行期过度承担风险，而在经济下行期又过度地厌恶风险。微观主体没有也不会将这种负外部性纳入其经济决策的过程，就像在没有政府干预的市场中，企业不会自发将环境污染成本纳入自己的经济决策一样。过度借入外债会“污染”金融市场，政府需要采取宏观审慎的手段来减轻这种负外部性所带来的社会后果。
　　要纠正这种负外部性，按照现行的管理模式主要是通过行政审批来管；而宏观审慎管理则更多强调用经济的、价格的手段，就像对污染企业征污染税、对碳排放进行定价、交易一样，以避免和减少由于行政管理所带来的扭曲。所以，现行的外汇管理和宏观审慎框架下的跨境资本流动管理，在管理理念和方法的不同是不言而喻的。如外汇管理由于是要堵上所有的套利环节，所以基本上采取穷举式，对各种可能的行为都要做出规范性安排；而循着宏观审慎的逻辑，则应在一些普适性的宏观审慎的比例管理上多做文章。又如，对银行外汇头寸的管理、对外汇存贷比、本外币差别准备金要求等，也都属于宏观审慎的范畴。积极研究宏观审慎框架下对跨境资本流动的监管框架，并为相关政策实施在信息系统建设中预留端口和空间，应是外汇管理在宏观审慎层面推进改革的考量。
　　构建微观审慎监管的逻辑
　　微观审慎监管的目的，就是要防止银行、企业等市场微观主体过度涉入风险，使宏观审慎的政策措施能够落地，维护外汇市场的诚实守信环境和公平竞争。在外汇管理中，对银行展业三原则的提出和运用是监管的进步。但仅仅停留在此是远远不够的，我们还需要逐渐完成外汇领域微观审慎监管框架的构建。
　　首先，要明确主体监管是微观审慎监管的基础。实现从行为管理向主体管理的转变，是“五个转变”中的重要一环。近些年，外汇管理的职能和内容都发生了比较大的变化，一些试点的分支局也进行了主体监管的尝试，但总体上，外汇局在内部工作职能分配和机构人员配置上仍在延续经常、资本的条线。这固然有利于在推改革中按项目进行使权责更加清晰，但却无法形成主体监管的组织基础，加大了工作推进的难度。因此，建议在下一步，从内设机构整合着手来推进主体监管，从制度上构建实施主体监管的基础。因为只有机构、人员的到位，才能更好地利用我们现有的数据和系统，从工作机制上彻底摆脱困扰外汇局多年的数据分割而不能共享的困局；也才能助力监管者在实践中全面看待企业的外汇收付，进而全面把握企业的风险特征。从这个意义上讲，实施主体监管应是构建微观审慎监管的基础。
　　其次，要将风险监管作为微观审慎监管的根本。应在主体监管的基础上，逐渐建立以风险为本的监管体系，包括准入环节的管理（如对企业从事外汇收付的名录管理、机构经营一些外汇业务的准入管理等）、风险指标体系的建立、对银行内控管理制度的要求、对银行从事外汇合规管理人员的资格要求等；同时，还要将各类风险监管标准与现场检查与非现场核查等监管手段结合起来，形成监管的制度框架，加大持续监管的力度。
　　作者系国家外汇管理局综合司（政策法规司）副司长
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